Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014 (Laren)

Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014De gemeenteraad van de gemeente Laren heeft het Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014 vastgesteld. Hoofdstuk1Inleiding Voor u ligt het Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014 van de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren. Het gaat hier om de handhaving van de regels voor de bebouwde en onbebouwde (leef)omgeving . Dit beleid is gebaseerd op de kwaliteitscriteria voor handhaving uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De handhaving van deze wet heeft als doel de kwaliteit van de (leef)omgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren. Vrij vertaald betekent handhaving: “het bevorderen of bewerkstellen van de naleving van regels”. De gemeenten hebben hier allerlei middelen en instrumenten voor. Gedacht kan worden aan verschillende vormen van interactie met burgers en bedrijven, zoals het geven van voorlichting. Ook kunnen de gemeenten handhaven door het houden van toezicht en, waar nodig, door te waarschuwen en te sanctioneren. Dit integrale handhavingsbeleid beschrijft de keuzes die de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren maken over de handhaving van regels voor de (leef)omgeving. Het geeft invulling aan de wenselijkheid en aan de taak om overeenkomstig de Wabo te handhaven. Daarbij zijn keuzes gemaakt wat meer of minder aandacht verdient. Ook is beschreven op welke verschillende manieren er toezicht wordt gehouden en welke instrumenten er beschikbaar zijn voor de handhaving. De concrete uitvoering van dit handhavingsbeleid wordt separaat geregeld in het uitvoeringsprogramma. Dit uitvoeringsprogramma wordt los vastgesteld en beschrijft de uitvoering tot op detailniveau. Hoofdstuk Paragraaf1.1Leeswijzer Hoofdstuk 1 geeft een inleiding en beschrijft de eisen die de Wabo aan een handhavingsbeleid stelt. Er wordt beschreven wat de doelstellingen van Blaricum, Eemnes en Laren zijn voor integrale handhaving. Uitgelegd wordt wat er in het voorbereidingstraject heeft plaatsgevonden, waar het handhavingsbeleid zich tot beperkt en welke oude beleidsstukken het vervangt. Hoofdstuk 2 beschrijft de te onderscheiden vormen van toezicht (vergunnings-, object- en gebiedsgericht). Het derde hoofdstuk gaat over de voor dit integrale beleid ontwikkelde prioriteitenmatrix. Beschreven is hoe de verschillende handhavingstaken zijn beoordeeld op risico en naleeftekort en hoe hieruit de prioriteiten zijn vastgesteld. Hoofdstuk 4 gaat in op de instrumenten die er zijn om uitvoering te geven aan de handhaving. Dit zijn preventieve instrumenten (zoals voorlichting), repressieve of sanctionele instrumenten (zoals het opleggen van een dwangsom of het toepassen van bestuursdwang) en gedogen. Het laatste hoofdstuk gaat over de Planning & Control cyclus en welke rol de begroting, de organisatie en de besturen spelen om een goede integrale handhaving te borgen. Hoofdstuk Paragraaf1.2Aanleiding De aanleiding voor dit handhavingsbeleid is vierledig. Ten eerste heeft de BEL Combinatie aangegeven een duidelijke bestuurlijke keuze in prioriteiten voor toezicht en handhaving te missen. De vraag is of ambities en capaciteit wel op elkaar afgestemd zijn. Ten tweede leidde de Wabo tot dit handhavingsbeleid. De Wabo staat voor één loket, één bevoegd gezag, één behandelprocedure, één omgevingsvergunning, één rechtsbeschermingsprocedure en één handhavend bestuursorgaan. Het doel is minder administratieve lasten voor burgers en bedrijven, betere dienstverlening, kortere en transparantere procedures, minder toezichtsdruk en geen tegenstrijdige voorschriften. De omgevingsvergunning vervangt vijfentwintig ‘oude’ vergunningsoorten (zoals de bouw-, sloop-, gebruiks-, APV-, milieu- en monumentenvergunning). Voor verschillende activiteiten is er dus maar één aanvraag en één omgevingsvergunning nodig. Ook moet de handhaving van deze vergunning zo gecoördineerd mogelijk plaatsvinden. De Wabo stelt dan ook kwaliteitseisen aan de organisatie en uitvoering van de handhaving. Deze kwaliteitseisen zijn verankerd in hoofdstuk 7 van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Omdat de handhaving van de verschillende regels moet worden gecoördineerd, is een integrale benadering van belang. Het lokale bestuur moet aangeven hoe zij dit doet. Daarnaast moet zij aangeven waar zij op handhaaft. Dit betekent keuzes maken over wat prioriteit heeft. Het is immers niet mogelijk om elke regel voor 100% te controleren. Dit is ook niet wenselijk omdat burgers en bedrijven in principe zelf verantwoordelijk zijn om te voldoen aan de regels. Anderzijds zijn de middelen te beperkt om alles te kunnen handhaven. Bij het opstellen van dit integrale handhavingsbeleid zijn niet alleen de binnen de Wabo vallende handhavingstaken opgenomen maar ook de APV gerelateerde handhavingstaken in de openbare ruimte. Ten derde waren er nog twee oude handhavingsbeleidsnota’s. Blaricum heeft in 2005 de Kadernota Integrale Handhaving vastgesteld. Eemnes heeft in 2004 het Handhavingsbeleidsplan Bouwregelgeving vastgesteld. De BEL Combinatie vraagt om gezamenlijke afstemming van beleid, waar dat mogelijk is. Tenslotte zal in het kader van de bestuurskrachtmeting 2011 bekeken worden in hoeverre de gemeenten profijt getrokken hebben uit de BEL –samenwerking. Een gezamenlijk handhavingsbeleid met waar nodig lokale accenten zal voor de bestuurskrachtmeting positief scoren. Hoofdstuk Paragraaf1.3Probleemstelling en doel Bij de inwerkingtreding van de Wabo zal ook de handhaving binnen de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren moeten worden uitgevoerd, volgens de in de Wabo omschreven eisen voor de handhaving. Het doel van de Wabo is onder meer dat er zoveel mogelijk gecoördineerd en integraal wordt gehandhaafd. Het eindresultaat is dan ook het laten vaststellen van een op de Wabo afgestemd beleid voor integraal en programmatisch handhaven. Het beleid zal moeten voldoen aan de toekomstige kwaliteitseisen van paragraaf 7.2 van het ontwerp Bor (Besluit omgevingsrecht). Dit betekent dat het beleid onder meer zal bestaan uit een handhavingsmatrix, een prioriteitstelling van de verschillende te handhaven onderwerpen en een duidelijke onderbouwing. Tevens zullen er ook toezichtprotocollen voor signaaltoezicht worden opgenomen, een duidelijk uitvoeringsplan (plan van aanpak) voor integrale Wabo-handhaving en het gezamenlijk optrekken met de verschillende externe handhaafpartners. Gelet op het bovenstaande hebben de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren dan ook de BEL-Combinatie opdracht gegeven om integraal handhavingsbeleid op te stellen. Doelstelling daarbij is een éénduidige en voor alle drie gemeenten dezelfde uitvoering van het toezicht op de naleving van regels en duidelijke richtlijnen voor de vervolgaanpak van geconstateerde overtredingen. Het resultaat behoort onder meer te zijn een beleidsplan waarin de gemeentebesturen dezelfde handhavingsstrategie hanteren en waarin ze aangeven wat zij willen doen aan handhaving van regels, hoeveel capaciteit ze daarvoor beschikbaar stellen en waar ze de prioriteit leggen. Dit wordt jaarlijks per gemeente uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Op deze wijze willen de drie gemeentebesturen meer inzicht krijgen in de aansturing en capaciteit voor handhaving. De gemeenten hopen dat bovenstaande aanpak zal leiden tot een meer directe naleving van de regels en wetten en een efficiënte en transparante manier van handhaven. Met dit handhavingsbeleid wordt aan bovenstaande doelstellingen voldaan. Voorts is van belang dat de colleges nog de volgende opmerkingen hebben meegegeven. Het college van Blaricum heeft hoge verwachtingen van handhaving. Toezicht en handhaving zijn heel belangrijk. De drempel om een juridische procedure te doorlopen ligt laag bij de burger. Momenteel wordt een gebrek aan handhaving ervaren. Beleidsvelden die aandacht verdienen zijn bouwen, APV en Horeca. In Eemnes worden toezicht en handhaving als streng ervaren. Momenteel is er weinig zicht op activiteiten in de buitengebieden en dit laatste verdient extra aandacht in het handhavingsbeleid. Het college van Laren neemt haar handhavingstaak serieus. Gehandhaafd wordt vooral op het terrein van ruimtelijke ordening (bestemmingsplannen en welstand) en parkeren. Uitgangspunt is het conserverend beleid in het dorp. De burger heeft niet altijd een duidelijk beeld van het gemeentelijke toezicht. De precedentwerking is groot en door de burgers wordt het juridische spel vaak scherp gespeeld. Het college heeft momenteel geen duidelijk zicht op de handhavingspraktijk. De wens leeft om directer te kunnen aansturen en dat alle medewerkers het dorp goed kennen. Hoofdstuk Paragraaf1.4Voorbereiding Er is een analyse uitgevoerd waarmee de oude situaties op het gebied van handhaving binnen de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren in beeld zijn gebracht. Per beleidsveld is gekeken hoe er werd gehandhaafd en hoe de verschillende beleidsstukken werden gebruikt. Ook is aan alle handhavers en juridisch medewerkers gevraagd wat hun visie is op de oude manier van werken en hoe zij integraal/gecoördineerd handhaven zien. Hoofdstuk Paragraaf1.5Reikwijdte/afbakening Dit beleid is opgesteld binnen de beleidsvrijheid en kwaliteitseisen die het Besluit omgevingsrecht aan het handhavingsbeleid stelt. Alle binnen de scoop van de Wabo vallende taken zijn opgenomen. Daarnaast heeft dit handhavingsbeleid betrekking op een aantal handhavingstaken uit de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) die gaan over de (on-)bebouwde omgeving. In de ‘prioriteitenmatrix’ (bijlage 1) zijn alle handhavingstaken, en de onderliggende wettelijke kaders, weergegeven. De handhaving van niet genoemde wetten (zoals de sociale wetgeving en de onderwijswetgeving) vallen niet onder dit beleid. Door dit integrale handhavingbeleid komen de Kadernota Integrale Handhavingsbeleid van Blaricum en het Handhavingsbeleidsplan Bouwregelgeving van Eemnes te vervallen. Deze zullen per 1 oktober 2010 worden ingetrokken. Handhavingszaken en procedures die zijn opgestart voor de vaststellingsdatum van dit handhavingsbeleid worden afgehandeld onder de regels uit de ‘oude’ beleidsstukken. Eemnes heeft de handhavingstaken voor milieu uitbesteed aan het Servicebureau Gemeenten. Het Servicebureau Gemeenten kent een eigen systematiek. Dit beleid sluit daarop aan. Ook voor wat betreft handhaving van de milieutaken in Blaricum en Laren wordt aangesloten op de bestaande systematiek. Dit handhavingsbeleid is afgestemd op het in ontwikkeling zijnde veiligheidsplan. Hoofdstuk2Vormen van toezicht Handhaving vraagt om verschillende vormen van toezicht. Het controleren van een verleende vergunning voor een woning is bijvoorbeeld heel wat anders dan het toezicht houden op overlast van hondenpoep. Verschillende handhavingstaken vragen daarom om verschillende vormen van toezicht. In dit handhavingsbeleid wordt er primair onderscheid gemaakt tussen drie toezichtvormen: ‘vergunningsgericht toezicht’, ‘objectgericht toezicht’ en ‘gebiedsgericht toezicht’. Daarnaast vindt er toezicht plaats op basis van signalen, ‘signaaltoezicht’. De verschillende vormen van toezicht zijn middelen om zoveel mogelijk gecoördineerd en integraal toezicht te houden. Hierdoor vermindert de toezichtdruk voor de klant en is het mogelijk om (waar nodig) daadkrachtiger op te treden. Vergunningsgericht toezicht is toegespitst op het houden van toezicht op verleende vergunningen. Deze vindt dus plaats tijdens bouw-, sloop- of aanlegwerkzaamheden. Objectgericht toezicht richt zich op het toezicht tijdens de gebruiksfase van objecten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het periodiek controleren van café´s op het gebied van brandveiligheid door de brandweer. Gebiedsgericht toezicht gaat over toezicht gerelateerd aan geografische gebieden. Hiermee is het mogelijk om gericht toezicht te houden op die aspecten die voor een bepaald gebied van belang zijn. Tot slot is signaaltoezicht een overkoepelende vorm van toezicht waarbij een betreffende toezichthouder een signaal doorgeeft als de geconstateerde overtreding buiten zijn expertise valt. Ook kunnen burgers, bedrijven, politiek, externe partijen zoals belangenorganisaties signalen doorgeven aan de overheid. Hoofdstuk Paragraaf2.1Vergunningsgericht toezicht Vergunningsgericht toezicht gaat over toezicht op ‘kortlopende’ verleende omgevingsvergunningen tijdens de uitvoeringsfase. Het gaat hier om toezicht op: - het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor bouw- en gebruiksactiviteiten waarbij wordt gecontroleerd op voorschriften uit het Bouwbesluit, de bouwverordening en het bestemmingsplan voor zover deze regels betrekking hebben op die onderliggende vergunning. - het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor sloopactiviteiten, controle op de voorschriften uit de bouwverordening en het Asbestverwijderingsbesluit. - het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor het wijzigen van een monument. - het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor een aanlegactiviteit. Het vergunningsgericht toezicht heeft de volgende strategische doelstelling: “Het tijdens de uitvoering van verleende omgevingsvergunningen waarborgen van een basiskwaliteit ten aanzien van de bouwkundige staat, veiligheid, en de milieukundige, ruimtelijke en cultuurhistorische kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde omgeving en bouw- en slooplocaties”. Hoofdstuk Paragraaf2.2Objectgericht toezicht Objectgericht toezicht is toezicht houden op grond van een vergunning of algemene voorschriften voor bestaande objecten tijdens de gebruiksfase. Het gaat hier om periodiek toezicht op: - ‘langlopende’ omgevingsvergunningen en/of op algemene voorschriften. Het gaat hier om periodiek toezicht op het gebied van (brand)veiligheid en milieu. - evenementen op het gebied van (brand)veiligheid, milieu en leefbaarheid. - de instandhoudingstermijn van tijdelijke bouwwerken en/of tijdelijke ontheffingen. Het objectgericht toezicht heeft de volgende strategische doelstelling: “Het tijdens het gebruik van bouwwerken, inrichtingen en evenementen waarborgen en/of versterken van kwaliteiten op het gebied van (brand)veiligheid, milieu en leefbaarheid”. Hoofdstuk Paragraaf2.3Gebiedsgericht toezicht Het gebiedsgericht toezicht houden is gerelateerd aan geografische gebieden en gaat over toezicht op: - de kwaliteit en het gebruik van de openbare ruimte. - welstandstechnische en cultuurhistorische aspecten, monumenten en beschermde gebieden (zoals Stads- of Dorpsgezicht). - strijdig en/of onrechtmatig gebruik van bouwwerken en (openbare) gronden. - de kwaliteit en veiligheid van bestaande bouwwerken ten aanzien van technische voorschriften. - het gebruik en de staat van bestaande erven, terreinen, lig- en standplaatsen. - het bouwen en/of veranderen van bouwwerken zonder vergunning. - milieuovertredingen buiten inrichtingen (bedrijven). - het buitengebied (projectmatig). Het gaat hier om toezicht op algemene wet- en regelgeving en niet op objectgebonden beschikkingen (vergunningen). Overtredingen kunnen naar aanleiding van actieve controle of naar aanleiding van signalen (klachten) worden geconstateerd. Dit wordt vertaald in enerzijds periodieke controles per gebied en anderzijds door projectmatige controles op een bepaalde te handhaven activiteit. Het gebiedsgericht toezicht heeft de volgende strategische doelstelling: “Het waarborgen en/of versterken van ruimtelijke, esthetische en landschappelijke kwaliteiten en het verbeteren van de veiligheid en leefbaarheid van de (openbare) ruimte.” Hoofdstuk Paragraaf2.4Signaaltoezicht Tijdens het houden van toezicht kan een inspecteur iets tegenkomen wat in principe niet binnen zijn beleidsveld valt. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een bouwinspecteur die tijdens een controle gebreken ziet op het gebied van brandveiligheid. In zo´n situatie kan de bouwinspecteur een signaal aan de brandweer geven. Dit noemen we signaaltoezicht. Signaaltoezicht kan worden toepast bij elk van de hierboven beschreven vormen van toezicht (vergunnings-, object- en gebiedsgericht toezicht). Aan de hand van ‘signaalkaarten’ kan een toezichthouder nagaan wie hij of zij moet benaderen bij het constateren van een overtreding. In het uivoeringsprogramma is het signaaltoezicht verder uitgewerkt. Hoofdstuk3Prioriteitenmatrix Het is niet wenselijk en mogelijk om alle regels voor 100% te handhaven. Bestuurlijke keuzes zijn daarom nodig. Deze keuzes zijn gemaakt met behulp van een prioriteitenmatrix. In deze matrix staan alle verschillende handhavingstaken die onder de Wabo en APV vallen opgesomd. Per handhavingstaak/activiteit is beoordeeld welke prioriteit de handhaving hiervan heeft. De prioriteit is hierbij primair bepaald door twee factoren: het risico (wat is het risico bij een overtreding) en het naleeftekort (het naleefgedrag en de kans dat een overtreding daadwerkelijk voorkomt). In dit hoofdstuk wordt dit verder uitgelegd. Ook wordt aangegeven welke handhavingstaken uiteindelijk een hoge, gemiddelde of lage prioriteit hebben gekregen. Hoofdstuk Paragraaf3.1Opzet van de matrix In hoofdstuk twee zijn de verschillende vormen van toezicht benoemd. In de prioriteitenmatrix zijn alle handhavingstaken verdeelt naar vergunnings-, object- en gebiedsgericht toezicht. Toezicht houden op (de uitvoering van) een verleende omgevingsvergunning voor een woning valt bijvoorbeeld onder ‘vergunningsgericht toezicht’. In totaal zijn er 59 verschillende handhavingstaken in de matrix opgenomen. Dit zijn zowel handhavingstaken die voortvloeien uit de Wabo, als uit de Algemene plaatselijke verordening (APV). Met deze 59 handhavingstaken is getracht alle te handhaven aspecten te benoemen. Hierbij zijn keuzes gemaakt. Er is bijvoorbeeld niet gekozen om ieder gebouwtype uit het Bouwbesluit apart te benoemen. Ook is niet gekozen om de verschillende soorten inrichtingen in het kader van de Wet Milieubeheer op te splitsen. Zou dit gedaan zijn, dan had de matrix uit honderden verschillende handhaaftaken bestaan. Aangezien het belangrijk is dat de prioriteiten jaarlijks kunnen worden bijgesteld, is dit niet wenselijk. De matrix is voornamelijk ingevuld op basis van beschikbare ervaringscijfers, literatuurstudies en kennis en ervaringen van experts welke betrokken zijn bij toezicht en handhaving. Ook de ervaringen met burgers en bedrijven zijn hierin meegenomen. Hoofdstuk Paragraaf3.2Risico Per handhavingstaak is bepaald aan de hand van ervaring van de medewerkers en het bestuur wat het risico is als, de onder een handhavingstaak liggende regels, worden overtreden. Dit risico is bepaald aan de hand van zes negatieve effecten: veiligheid, volksgezondheid, natuur/milieu, financieel economisch, leefbaarheid en imago. Per handhavingstaak is er voor elk negatief effect een score van 1 tot 5 ingevuld. Hierbij geeft een 1 aan dat er nauwelijks of geen negatief effect is en een 5 dat er een ernstig negatief effect is. De optelsom van de zes verschillende effecten bepalen samen het uiteindelijke risico. Hoofdstuk Paragraaf3.3Naleeftekort Naast het risico speelt het naleeftekort een grote rol bij het bepalen van de uiteindelijke prioriteit. Het naleeftekort van een onder een handhavingstaak liggende regel wordt bepaald door het naleefgedrag (spontane en geforceerde naleving) en de overtredingskans. De spontane naleving, de geforceerde naleving en de overtredingskans leveren ieder een getal op. De optelsom van deze drie getallen samen bepalen het naleeftekort. Hoe hoger het getal van het naleeftekort, hoe slechter de onder een handhavingstaak liggende regels worden nageleefd. Naleefgedrag Het naleefgedrag is bepaald met behulp van de 'Tafel van Elf' (T11). De T11 is een door het Ministerie van Justitie aangedragen analysemodel waarmee aan de hand van elf dimensies wordt verklaard waarom regels al dan niet worden nageleefd. Door te weten waar de sterke en zwakke kanten zitten op het gebied van de naleving van regels, kan men gericht handhaven. Hierbij kan gedacht worden aan het geven van voorlichting als blijkt dat de kennis over een bepaalde regel laag is, of meer sanctioneel optreden als blijkt dat men de regels bewust overtreedt. De elf dimensies zijn ondergebracht in twee groepen: dimensies van spontane naleving en dimensies van geforceerde naleving. De T11 analyse levert dan ook twee getallen op. Eén getal voor spontane naleving en één getal voor de geforceerde naleving (meer informatie over de T11 is te vinden op www.it11.nl). Spontane naleving Met spontane naleving wordt bedoeld in hoeverre een burger of bedrijf zich uit eigen overweging houdt aan de wet- en regelgeving. Spontane naleving kan voortkomen uit kennis en draagvlak, normen en waarden, maatschappelijke controle en een kosten/baten afweging van (niet-) naleving. Spontane naleving is beïnvloedbaar door een aantal aspecten, zoals voorlichting en communicatie. Door mensen goed te informeren over de voor hen geldende regels, zullen zij die regels beter kennen. Hierdoor ontstaat er meer draagvlak, waardoor bijvoorbeeld ook de (sociale) omgeving het overtreden van een regel sneller veroordeeld. Blaricum, Eemnes en Laren vinden het belangrijk dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven wordt gestimuleerd. De realisatie van een meetbare spontane naleving kan dan ook als doelstelling worden beschouwd. Geforceerde naleving Met geforceerde naleving wordt bedoeld in welke mate wet- en regelgeving wordt nageleefd door ingrijpen van de overheid. Het wordt bepaald door de mate waarop de regels in de praktijk worden gecontroleerd, en op welke wijze en met welke sancties het naleven van een regel wordt afgedwongen. De geforceerde naleving is beïnvloedbaar door overheidsoptreden. Door bijvoorbeeld vaker te controleren, en door strenger en zichtbaarder te sanctioneren, zal de score van dit aspect beter worden. De overtredingskans De overtredingskans (hoe vaak komt een overtreding daadwerkelijk voor) is voornamelijk bepaald op basis van beschikbare ervaringscijfers en ervaringen van de verschillende handhavers. Los van de ernst van de overtreding, is er gekeken hoe vaak een bepaalde regel in de praktijk wordt overtreden. Praktijkcijfers geven bijvoorbeeld aan dat de kans dat iemand illegaal een schuurtje achter zijn woning bouwt groter is dan de kans dat iemand dit in zijn voortuin doet. Goede voorlichting, en het strikter handhaven op handhavingstaken met een hoge overtredingskans zullen deze factor positief beïnvloeden. Hoofdstuk Paragraaf3.4Bepaling en uitvoering van de prioriteiten De prioriteit van een bepaalde handhavingstaak/activiteit wordt primair bepaald door het risico en het naleeftekort. Er worden drie prioriteiten onderscheiden: hoog, gemiddeld en laag. Door het stellen van prioriteiten kan aan elke handhavingstaak/activiteit een passende interventie worden gekoppeld. Zo gaan Blaricum, Eemnes en Laren slim om met handhaving. Onderstaande tabel geeft de manier van prioriteren weer. Zie bijlage 2, tabel

1. Hoge prioriteit Als het risico van een bepaalde handhavingstaak/activiteit hoog is dan krijgt deze een hoge prioriteit, ongeacht of het naleeftekort hoog of laag is. Dat een hoog risico gelijk staat aan een hoge prioriteit heeft als reden dat de gevolgen van een overtreding groot kunnen zijn, ook al worden de regels in principe wel goed nageleefd. Hierbij kan gedacht worden aan het houden van toezicht op het bedrijfsmatig verkopen van vuurwerk. Ondanks dat de aanbieders van bedrijfsmatig vuurwerk zich goed aan de regels houden, kunnen de gevolgen heel groot zijn als het fout gaat. Daarom is een hoge prioriteit bij taken met een hoog risico gewenst, ongeacht of het naleeftekort hoog of laag is. Bij een hoge prioriteit zal actief worden gehandhaafd. Dit betekent dat er zo snel mogelijk wordt gecontroleerd en waar nodig direct wordt opgetreden. Bij het toezicht houden op (verleende of langlopende) vergunningen met een hoge prioriteit, wordt er meer en diepgaander gecontroleerd. In het uitvoeringsprogramma zijn er voldoende uren begroot om de hoog geprioriteerde handhavingstaken uit te voeren. Hierin is ook vastgelegd door wie en op welke wijze deze handhavingstaken worden uitgevoerd. Voorbeeld: Controle bouwbesluit t.a.v. constructieve (brand)veiligheid van een woongebouw is hoog geprioriteerd. Als een woongebouw instort is het risico groot. Met name de negatieve effecten veiligheid en imago scoren hier hoog. Op het gebied van naleeftekort is de spontane naleving wisselend. Sommige aannemers leveren hoge kwaliteit, bij anderen is de kans dat er regels niet worden nageleefd groot. Deze scores resulteren gezamenlijk in een hoge prioriteit. Actief optreden is noodzakelijk om (verdere) instorting te voorkomen. Gemiddelde prioriteit Als het risico laag is, en het naleeftekort hoog, dan krijgt de betreffende handhavingstaak een gemiddelde prioriteit. Omdat het risico laag is hoeft er niet direct te worden opgetreden. Dit betekent echter niet dat er helemaal niet wordt opgetreden, maar wel zo slim mogelijk. De intensiteit van toezicht en handhaving blijven hierbij zo beperkt mogelijk. De wijze van optreden wordt met name bepaald door het naleeftekort. In tegenstelling tot het risico is dit aspect namelijk goed te beïnvloeden. Afhankelijk van de oorzaak van het hoge naleeftekort wordt er op een passende manier opgetreden. Hierbij kan gedacht worden aan voorlichting als blijkt dat de kennis over een bepaalde regel laag is. Het doel is dan ook om zo veel mogelijk door preventieve handhaving het naleeftekort te verbeteren. Hierdoor kunnen handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit worden teruggedrongen naar een lage prioriteit. Handhaving van de gemiddelde prioriteiten vindt zowel qua diepgang als intensiteit beperkt plaats. Bij het gebiedgericht toezicht houden verdient een projectmatige aanpak de voorkeur. Dit betekent dat er tijdens een gebiedscontrole, eenmalig of periodiek, gericht wordt gehandhaafd op handhavingstaken met een gemiddelde prioriteit. Bij vergunningsgericht en objectgericht toezicht wordt er een lagere inspectiediepgang gehanteerd dan bij handhavingstaken met een hoge prioriteit (bijvoorbeeld uitsluitend een visuele controle). In het uitvoeringsprogramma zijn deze aspecten verder uitgewerkt. Voorbeeld: Brandveiligheid op kleine evenementen, zoals een straatfeest, heeft een laag risico. Als er iets gebeurd dan zijn de negatieve effecten vaak gering, omdat de evenementen vaak buiten zijn. Het naleeftekort is daarentegen wel slecht vanwege onbekendheid met de regels. Geen overheidshandelen (voorlichting, toezicht en corrigerend optreden) heeft tot gevolg dat er een toename zal zijn van overtredingen. Het steekproefsgewijs (projectmatig) controleren op deze handhavingstaak houdt het naleefgedrag op peil Lage prioriteit Als het risico en het naleeftekort laag zijn dan wordt er een lagere prioriteit aan deze handhavingstaak/activiteit gegeven. Is een handhavingstaak laag geprioriteerd dan zal er op deze handhavingstaak niet actief worden gehandhaafd. Er wordt alleen opgetreden op basis van externe signalen (klachten) of op een projectmatige manier. Formele schriftelijke handhavingsverzoeken en klachten en meldingen ‘moeten’ immers na een (belangen)afweging worden opgepakt, ook al heeft de betreffende handhavingstaak een lage prioriteit. Afhankelijk van waargenomen afnemend naleefgedrag kunnen er een beperkt aantal projectmatige controles op laag geprioriteerde handhavingstaken plaatsvinden. Sanctionele handhaving als vervolg op deze projectmatige controles vindt alleen plaats op ernstige overtredingen. Overtredingen met een lage prioriteit worden in elk geval geregistreerd. Mocht blijken dat een aanvankelijk laag geprioriteerde handhavingstaak vaker voorkomt dan ingeschat, of een groter risico hebben dan gedacht, dan zal deze taak misschien een hogere prioriteit moeten krijgen. Voorbeeld: Het is verboden zonder toestemming een standplaats in te nemen. Over het algemeen weet een standplaatshouder dit. Een kaasboer zal niet zomaar op de hoek van een straat zijn wagen neerzetten om zijn waar te verkopen. Het naleefgedrag van deze regel is dan ook relatief hoog. Ook blijkt uit ervaringscijfers dat de overtredingskans laag is. Het risico van een illegale standplaats is ook niet erg hoog. Handhaving of optreden tegen deze overtreding heeft dan ook een lage prioriteit. In dit geval wordt er alleen op basis van klachten opgetreden. Hoofdstuk Paragraaf3.5Wat heeft prioriteit binnen de gemeente Blaricum? Onderstaande grafieken en tabellen geven de prioriteiten van de gemeente Blaricum aan als het gaat om de handhaving van de regels voor de bebouwde en onbebouwde (leef)omgeving. Zie bijlage 1 voor de volledige prioriteitenmatrix. Hoofdstuk Paragraaf3.6Wat heeft prioriteit binnen de gemeente Eemnes? Onderstaande grafieken en tabellen geven de prioriteiten van de gemeente Eemnes aan als het gaat om de handhaving van de regels voor de bebouwde en onbebouwde (leef)omgeving. Zie bijlage 1 voor de volledige prioriteitenmatrix. Hoofdstuk Paragraaf3.7Wat heeft prioriteit binnen de gemeente Laren? Onderstaande grafieken en tabellen geven de prioriteiten van de gemeente Laren aan als het gaat om de handhaving van de regels voor de bebouwde en onbebouwde (leef)omgeving. Zie bijlage 1 voor de volledige prioriteitenmatrix. Hoofdstuk Paragraaf3.8Het verschil in prioriteiten van de drie gemeenten Zie bijlage 1 voor de volledige prioriteitenmatrix. Hoofdstuk Paragraaf3.9Handhavingstaken met gelijke en afwijkende prioriteiten Interessant is om aan te geven welke handhavingstaken binnen Blaricum, Eemnes en Laren dezelfde prioriteit hebben en bij welke er sprake is van een afwijkende prioriteit. Dit wordt in twee overzichten hieronder aangegeven. Op basis van deze informatie kunnen de besturen onder meer efficiënter en doelmatiger aan- en bijsturen op handhaving. Zie bijlage 2, tabel 2 voor de handhavingstaken met gelijke prioriteit binnen Blaricum, Eemnes en Laren. Zie bijlage 2, tabel 3 voor de handhavingstaken met afwijkende prioriteit binnen Blaricum, Eemnes en Laren. De drie besturen hebben bij 69% van de handhavingstaken voor dezelfde prioriteit gekozen. Dit zit vooral in de velden bouwen, milieu en brandveiligheid. Het spreekt voor zich dat er bij sommige activiteiten sprake is van een afwijkende prioriteit, dit gezien het feit dat er sprake is van verschillende besturen en gebieden. Bij het gebiedsgericht toezicht heerst er binnen Blaricum overwegend een hoge prioriteit met betrekking tot APV en beheer openbare ruimte, terwijl op deze gebieden in Eemnes weer een gemiddelde tot lage prioriteit is aangeven. Voor het fout parkeren geldt in Blaricum en Laren een hoge prioriteit, terwijl deze activiteit in het geheel niet is geprioriteerd in Eemnes. Opvallend is dat hetgeen de besturen hebben opgemerkt over doelen en probleemstellingen (zie Hoofdstuk 1, paragraaf 1.3) is te destilleren uit bovenstaande overzichten. * De politie controleert in Eemnes op deze handhavingstaak. Hoofdstuk4Handhavingsinstrumenten De uitvoering van de handhaving kan op veel verschillende manieren. In dit hoofdstuk voor de verschillende handhavingsinstrumenten besproken. Deze bestaan uit preventieve instrumenten (zoals voorlichting) en repressieve of sanctionele instrumenten (zoals het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke strafbeschikking). Daarnaast wordt er in dit hoofdstuk ingegaan op het instrument gedogen. Hoofdstuk Paragraaf4.1Preventieve instrumenten Voorkomen is beter dan genezen. Daarom willen de Blaricum, Eemnes en Laren zo veel mogelijk preventieve handhavingsinstrumenten gebruiken om het gedrag en de naleving van burgers en bedrijven op een positieve manier te beïnvloeden. Hierdoor kunnen onveilige situaties worden voorkomen en hoeven er minder tijdrovende en kostbare repressiemiddelen worden toegepast. Daarom zullen op een actieve wijze klanten en inwoners worden voorgelicht over dit handhavingsbeleid. Als iemand de regels kent en begrijpt, zal deze persoon gemotiveerder zijn om deze ook na te leven en zijn omgeving er op te wijzen. Er zal dan ook intensief worden ingezet op de communicatie omtrent (nieuw) beleid, regelgeving en de daaruit voortvloeiende handhaving. Burgers en bedrijven zullen waar mogelijk worden gestimuleerd om zelf mee te denken over situaties en betrokken worden bij het zoeken naar oplossingen. Ook het laten zien dat een ‘overtreder’ wordt aangepakt is een vorm van preventieve handhaving. De communicatie vindt zo gericht mogelijk plaats aan de hand van de volgende communicatievormen: - Algemene communicatie: via websites en/of (lokale) media zo veel mogelijk mensen informeren over de regels en de handhaving ervan. - Doelgroepgerichte/gebiedsgerichte communicatie: een doelgroep of gebied informeren over de specifieke regels en handhaving dit voor hun/dat gebied van toepassing zijn. - Individuele communicatie: persoonlijke voorlichting aan een burger of bedrijf over de regels en de handhaving ervan. Voor de communicatie wordt gebruik gemaakt van bestaande netwerken, zoals buurtverenigingen, bewoners en ondernemers en websites. Daarnaast kan de klant worden bereikt door (doelgroepgerichte) nieuwsbrieven/folders en publicaties in de (lokale) media. De gemeentelijke toezichthouders spelen ook een grote rol bij de communicatie richting burgers en bedrijven. Zij functioneren als een “front office in het veld”. Ook kunnen zij signalen uit de buurt opvangen zodat er samenlevingsgericht kan worden gehandhaafd. Daarnaast is veel winst te halen door goede communicatie aan de voorkant van het vergunningproces. Vooroverleg, intakeoverleg en tijdens het vergunningaanvraagproces informeren van de aanvrager voorkomt in grote mate het onbewust overtreden van de regels. Dit verdient dan ook de aandacht. Hoofdstuk Paragraaf4.2Repressieve instrumenten Als preventieve instrumenten geen of te weinig effect hebben, dan kunnen repressieve instrumenten een uitkomst bieden. De verschillende repressieve (of sanctionele) instrumenten worden hieronder beschreven. De sanctiestrategie, die onderdeel uitmaakt van het uitvoeringsprogramma, zal overeenkomstig de kwaliteitscriteria uit het Besluit omgevingsrecht, nader ingaan op de hoe toepassing wordt gegeven aan deze instrumenten. Waarschuwing Als er een overtreding wordt geconstateerd, dan zal de overtreder in de meeste gevallen eerst (schriftelijk) worden gewaarschuwd. In deze waarschuwing staat dat het betreffende bestuursorgaan van plan is om handhavend op te treden tegen de illegale situatie (dan wel met een last onder dwangsom of door het opleggen van bestuursdwang). De overtreder krijgt hierbij de kans om de illegale situatie eerst zelf binnen een bepaalde termijn te beëindigen. Ook kan de overtreder mondeling of schriftelijk reageren op de waarschuwing (indienen van een zienswijze). Het bestuursorgaan neemt deze zienswijze dan mee bij de uiteindelijke besluitvorming. Bij spoedeisende situaties kan de waarschuwing achterwege worden gelaten. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan gevaarlijke situaties, ernstige bodembedreiging, bovenmatige geluidoverlast of aan het stilleggen van bouwwerkzaamheden als blijkt dat ergens zonder vergunning wordt gebouwd. Last onder bestuursdwang Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn bestuursorganen bevoegd tot het opleggen van bestuursdwang. In dit geval moet de overtreder binnen een bepaalde termijn aan een last voldoen (bijvoorbeeld het beëindigen en beëindigd houden van een illegale situatie). Als dit niet of niet op tijd gebeurd, zal het bestuursorgaan zélf de last ten uitvoer brengen. De kosten hiervan kunnen op de overtreder worden verhaald. Te denken valt bijvoorbeeld aan het afbreken van een illegaal bouwwerk, maar ook aan de sluiting van een café wegens het voortdurend overtreden van de sluitingstijden. Bestuursdwang is een herstelsanctie, dat wil zeggen dat de sanctie gericht is op het herstel en niet op het straffen van de overtreder. Het opleggen van bestuursdwang is een besluit in de zin van de Awb en is vatbaar voor bezwaar en beroep door belanghebbenden. Last onder dwangsom Een bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan ook een last onder dwangsom opleggen. In dit geval moet de overtreder binnen een bepaalde termijn aan de last voldoen (bijvoorbeeld het beëindigen en beëindigd houden van een illegale situatie). Als dit niet of niet op tijd gebeurd, verbeurt de overtreder een dwangsom aan het bestuursorgaan. De overtreder moet de dwangsom vervolgens betalen aan het bestuursorgaan. De dwangsom kan worden vastgesteld op een bedrag ineens, per tijdseenheid of per overtreding. De last onder dwangsom is weliswaar een pressiemiddel, maar net als bestuursdwang een herstelsanctie. Om de geloofwaardigheid niet te ondermijnen zal een verbeurde dwangsom ook daadwerkelijk worden geïnd. Een last onder dwangsom is een besluit in de zin van de Awb en is vatbaar voor bezwaar en beroep door belanghebbenden. Proces-verbaal, bestuurlijke boete en bestuurlijke strafbeschikking Overtredingen van de Wabo en de Apv zijn strafbaar gesteld. De Wabo is gekoppeld aan de Wet Economische Delicten (WED). Hieruit volgt de strafbaarheidstelling en de hoogte van de boete. Een proces-verbaal kan worden opgemaakt door de Buitengewoon Opsporingsambtenaar (Boa) of de politie. De bestuurlijke boete en de bestuurlijke strafbeschikking zijn twee instrumenten waarmee overlast in de openbare ruimte aangepakt kan worden. De bestuurlijke boete is geen effectief instrument vanwege de bijkomende werkzaamheden aan invordering en afhandeling van bezwaarschriften. De bestuurlijke strafbeschikking wordt opgelegd door een Boa. Voor iedere strafbeschikking ontvangt de gemeente een vergoeding. Intrekken van de vergunning Als een vergunninghouder de voorwaarden uit een vergunning niet naleeft, dan is het intrekken van deze vergunning in beginsel geoorloofd. Als er sprake is van een gebonden beschikking (het bestuur heeft geen beleids- of beoordelingsvrijheid om de vergunning te weigeren) dan moet de betreffende onderliggende wet wel de mogelijk bieden om de vergunning in te trekken. De omgevingsvergunning kan op grond van artikel 2.33 van de Wabo in een aantal gevallen worden ingetrokken. Bij zogenaamde vrije beschikkingen kan in het algemeen sneller tot intrekking worden overgegaan. Hierbij moet wel rekening worden gehouden met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hoofdstuk Paragraaf4.3Gedogen Gedogen is het niet optreden tegen overtredingen door het wel daartoe bevoegde bestuursorgaan. In de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren wordt er in principe niet gedoogd en er bestaat dan ook geen gedoogbeleid . Voor wat betreft het beleidsveld milieu blijft het gedoogbeleid gelden dat reeds is vastgesteld. Hoofdstuk Paragraaf4.4Integraal toezicht Integrale handhaving richt zich op het vergroten van de effectiviteit en efficiëntie van de handhaving door een verbetering van de samenwerking tussen de verschillende handhavingstaakvelden. Dit laatste geldt ook voor het integrale toezicht. De invulling van zowel integrale handhaving als integraal toezicht kenmerkt zich door een hoge mate van coördinatie en eenduidigheid en bij het optimaal gebruik maken van elkaars kennis en capaciteit. In het uitvoeringsprogramma wordt nader aangegeven hoe dit wordt vorm gegeven binnen Blaricum, Eemnes en Laren. Hoofdstuk5Monitoring, rapportage en toezicht Om te kunnen vaststellen of de handhavingsdoelstellingen worden bereikt, zal het bestuursorgaan op grond van de Bor (Besluit omgevingsrecht) een methodiek moeten hanteren aan de hand waarvan monitoring en evaluatie kunnen plaatsvinden. Een cyclisch verlopend handhavingsproces wordt door middel van evaluatie afgesloten met een rapportage over en verantwoording van de uitgevoerde handhaving aan de gemeenteraad en provinciale staten. De evaluatie dient jaarlijks plaats te vinden. De grondslag voor professionalisering van de handhaving volgens Wabo-eisen is de dubbele regelkring (in milieuhandhaving ook wel de “Big 8” genoemd). Deze regelkring beschrijft een aantal samenhangende processtappen, waarmee het mogelijk wordt een professionele handhaving te organiseren. Een professionele handhaving betekent volgens deze benadering dat de handhaving tot stand komt op basis van inzichtelijke keuzes en dat de uitvoering gericht is op het bereiken van vooraf te behalen doelen. Kernbegrippen hierbij zijn aantoonbaar, achtereenvolgens en in samenhang met elkaar. Zij moeten in de organisatie zijn ingebed en zijn gebaseerd op inhoudelijke keuzes. Monitoring moet leiden tot positieve verbetering van de handhaving. Handhaving behoort te worden verankerd in de gemeentelijke planning- en controlcyclus. Zie bijlage 2, figuur 1 voor de dubbele regelkring. Hoofdstuk Paragraaf5.1Uitvoeringsprogramma Uitvoering van de handhaving vindt plaats op basis van het jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma. In het uitvoeringsprogramma is aangegeven welke activiteiten het komende jaar zullen worden uitgevoerd. Daarbij is de capaciteit verdeeld over de verschillende geprioriteerde handhavingstaken en is rekening gehouden met capaciteit voor overige taken zoals klachten, meldingen, calamiteiten e.d. De organisatie zorgt voor een goede vastlegging van alle gegevens met betrekking tot de handhaving. Conform de prioriteitenmatrix wordt het aantal handhavingszaken, de besteedde uren per handhavingstaak en de uitgevoerde projecten vastgelegd en vertaald naar rapportages. In het uitvoeringsprogramma is bepaald op welke wijze en met welke tools de verschillende te verzamelen gegevens met betrekking tot de handhaving worden vastgelegd. De provincie ziet toe op een doelmatige handhaving. Daarbij wordt gekeken of Blaricum, Eemnes en Laren zich houden aan de voorgenomen doelstellingen. Het uitvoeringsprogramma, het jaarverslag (evaluatie) en de uitvoering van de in het beleid vastgestelde protocollen en werkwijzen zullen door de provincie worden getoetst. Hoofdstuk Paragraaf5.2Mandaat Uitvoering van de handhaving vindt plaats op basis van mandaatbesluiten en de daaruit voortvloeiende ondermandaatregelingen. Deze zullen worden aangepast aan de Wabo-systematiek en terminologie. Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 29 september
2. BijlageBijlagen Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014 Bijlage 1 Prioriteitenmatrix Handhavingsbeleid omgevingsrecht 2010-2014 Bijlage 2 Tabellen en figuren