Handhavingsprogramma 2012-2015Inleiding Voor u ligt het handhavingsprogramma van de gemeente Moerdijk. De rol en betekenis van ‘handhaving’ in onze samenleving is de laatste jaren onder invloed van een aantal gebeurtenissen behoorlijk in de aandacht komen te staan, o.a de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk, maar ook incidenten met vallende balkons en instortende daken. Door al deze voorvallen is duidelijk geworden dat handhaving een prominente rol moet spelen op allerlei beleidsterreinen zoals (brand)veiligheid, bouwen, milieu en openbare orde. Werd handhaving vaak gezien als sluitstuk van de reguleringsketen, tegenwoordig neemt handhaving een volwaardige plaats in bij de keuze van instrumenten om de beleidsdoelen van het gemeentebestuur te realiseren. In dit handhavingsprogramma wordt beschreven op welke wijze gemeente Moerdijk handhaving inzet bij het realiseren van bepaalde beleidsdoelen. De gemeente heeft allerlei middelen en instrumenten voor toezicht en handhaving. Gedacht kan worden aan handhaven door het houden van toezicht en daar waar nodig door waarschuwen of sanctioneren maar ook door het inzetten van nieuwe vormen van handhaving zoals communicatie en mediation. Bij het inzetten van toezicht en handhaving zal steeds worden overwogen wat de best toepasbare wijze is waarop de naleving en handhaving van de regels en normen kunnen worden gerealiseerd. Er wordt daarbij niet alleen naar de inzet van middelen gekeken die met een adequate handhaving gemoeid zijn, maar uiteraard ook naar de mate van handhaafbaarheid van de wet- en regelgeving. Het inzetten van communicatie en mediation bij handhaving is in de afgelopen jaren in Moerdijk nog niet van de grond gekomen en verdient daarom extra aandacht. Daarnaast zijn de laatste jaren (landelijk) veel nieuwe methodieken en instrumenten ontwikkeld om de kwaliteit van handhaving te verbeteren. Enkele voorbeelden hiervan zijn toezichtsprotocollen, systeemtoezicht en zelfcontrole. Al deze aspecten zullen in dit handhavingsprogramma naar voren komen. De inzet van deze (nieuwe) handhavingsinstrumenten willen wij samenvatten onder de noemer ‘servicegerichte handhaving’. Hieronder verstaan wij dat de handhaving in Moerdijk efficiënt en effectief verloopt, streng waar nodig en oplossingsgericht waar mogelijk. Handhaving heeft de laatste jaren te maken met een aantal veranderingen in wetgeving. In 2008 is het Activiteitenbesluit (Barim) en het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken (Gebruiksbesluit) in werking getreden, in 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en Waterwet. Ook in 2012 worden weer nieuwe wetten of aanpassingen van bestaande wetgeving verwacht zoals het nieuwe Bouwbesluit en een verdere uitwerking van de Wabo. Ook het verder implementeren van externe veiligheidsaspecten binnen handhaving vergt aandacht. Deze veranderingen vragen een behoorlijke inzet van de handhavingsorganisatie met betrekking tot competenties en opleidingsniveau van de toezichthouders. Het college van burgemeester en wethouders heeft op grond van de Gemeentewet en bijzondere wetten de bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit kan o.a. door het uitvoeren van toezicht, het toepassen van bestuursdwang, het opleggen van een dwangsom en het opleggen van een strafbeschikking. Het gaat hier om een beginselplicht. Tegen elke overtreding wordt in principe handhavend opgetreden tenzij er concreet zicht op legalisatie is of dat een afweging van alle betrokken belangen afzien van handhaving noodzakelijk maken. De bevoegdheid om handhavend op te treden bevat beleidsvrijheid. Het al dan niet handhavend optreden is een belangenafweging van het gemeentebestuur. Burgemeester en wethouders zijn op grond van artikel 7.2 en 7.3 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) verplicht om het handhavingsbeleid vast te leggen en een uitvoeringsprogramma op te stellen. In het handhavingsbeleid moet gemotiveerd worden aangegeven welke doelen worden gesteld met betrekking tot handhaving. Door het vaststellen van dit handhavingsproagramma voldoet het college aan de verplichting zoals neergelegd in artikel 7.2 van het Bor. Het totale handhavingsprogramma bestaat uit de volgende onderdelen: Handhavingsprogramma 2012-2015 Het Handhavingsprogramma 2012-2015 bevat de onderdelen die betrekking hebben op de wijze waarop Moerdijk wil handhaven en stelt de kaders voor de handhaving. Het programma is op 14 februari 2012 door het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk vastgesteld. In het programma is vastgelegd op welk niveau de handhaving van de geprioriteerde taken moet plaatsvinden. Het programma beschrijft vervolgens wat voor handhavingsinstrumenten daarbij worden ingezet en hoe toezicht en controle feitelijk wordt uitgevoerd. Jaarlijks uitvoeringsprogramma Jaarlijks wordt er op basis van dit handhavingsprogramma een uitvoeringsprogramma opgesteld. Het uitvoeringsprogramma bevat alle binnen één kalanderjaar uit te voeren werkzaamheden die betrekking hebben op het handhavingsprogramma. In het uitvoeringsprogramma wordt de looptijd apart aangegeven. 2. DOELSTELLING, REIKWIJDTE, LOOPTIJD, INWERKINGTREDING EN CITEERTITEL 2.1 Doelstelling Het gaat in het handhavingsprogramma om toezicht en handhaving van wet- en regelgeving met betrekking tot de bebouwde en onbebouwde leefomgeving. Toezicht en handhaving heeft als doel de kwaliteit van de leefomgeving te beschermen en daar waar mogelijk te verbeteren. Essentieel is de beantwoording van de vraag waarom wij als gemeente de regels handhaven. Het is onjuist te veronderstellen dat handhaven in Moerdijk gebeurt omdat de gemeente ‘dat wil’. Het stellen van regels wordt gedaan vanuit de gedachte dat deze regels diegene die hiermee c.q. met de naleving ervan direct te maken krijgt, proberen te beschermen. Het is dus in het belang van de burgers en bedrijven dat er voldoende op wordt toegezien dat regels worden nageleefd. Immers, de bouwer van een woning wil niet dat zijn dak instort. En ook degene die met gevaarlijke stoffen werkt en zijn directe omgeving willen niet enig risico lopen door het gebruik en/of de opslag van deze gevaarlijke stoffen. Los gezien van de vraag of de overheid alle overtredingen kan voorkomen, verplicht de schaarse capaciteit in combinatie met de omvang van de handhavingstaakstelling, de gemeente om keuzes te maken: waarop houden wij actief en systematisch toezicht? De verleiding is groot om bij schaarse capaciteit alleen op inkomende externe verzoeken om handhaving in te gaan. De vraag is of zo met de beschikbare capaciteit tot een werkelijke risico-inperking kan worden gekomen. Vandaar dat er programmatisch wordt gehandhaafd. Programmatisch handhaven wil zeggen een structurele en integrale aanpak van de handhaving. Daarbij zijn prioriteiten gesteld en de handhavingsactiviteiten op elkaar afgestemd. Bij een programmatische aanpak wordt beleid en uitvoering van beleid opgevolgd door evaluatie en bijsturing. Programmatisch handhaven is een cyclisch, integraal en transparant proces en kan op verschillende manieren worden ingezet, o.a. via systeemtoezicht, integraal toezicht, toezicht op operationeel niveau en onaangekondigd toezicht. De beschikbare capaciteit moet zo verstandig mogelijk worden ingezet, zodat overtredingen op de meest essentiële zaken worden voorkomen dan wel worden aangepakt. Handhaven is dus keuzes maken. Bestuurlijk zullen prioriteiten moeten worden gesteld om aan de hand van deze prioriteiten te kunnen vaststellen op welke wijze het toezicht kan worden ingericht. Aan de hand daarvan wordt uiteindelijk het jaarlijks uitvoeringsprogramma vastgesteld. De systematiek van het programmatisch handhaving vindt plaats conform het Big8-model dat bestaat uit een strategische en operationele cyclus. In onderstaand model is de systematiek van het programmatisch handhaven schematisch uitgewerkt. Krachtens artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht moet het handhavingsprogramma gebaseerd zijn op en inzicht verschaffen in: een analyse van problemen die zich voor kunnen doen: de prioriteitenstelling met betrekking tot de voorgenomen activiteiten; de methodiek die wordt gehanteerd om de gestelde doelen te bereiken; de wijze waarop toezicht en rapportage wordt uitgevoerd; de sanctiestrategie inclusief de strafrechtelijke afstemming; de wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van het bestuursorgaan of van andere organen van de overheid; de samenwerking en afstemming met andere betrokken bestuursorganen. Krachtens artikel 7.3 van het Besluit omgevingsrecht moet het handhavingsprogramma jaarlijks worden uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma waarin wordt opgenomen welke activiteiten in het komende jaar worden uitgevoerd. Ook het uitvoeringsprogramma moet met de overige betrokken bestuursorganen worden afgestemd. Burgemeester en wethouders moeten periodiek rapporteren over: het bereiken van de gestelde doelen; de uitvoering van de voorgenomen activiteiten, in verhouding tot de prioriteitenstelling; de uitvoering van de afspraken. In dit programma kunt u lezen welke handhavingstaken prioriteit krijgen. Met het inschatten van de risico’s en het vaststellen van de prioriteiten is uitgegaan van de volgende overweging. Wat is het risico voor de leefomgeving van Moerdijk bij het niet of onvoldoende uitoefenen van de handhavingstaken? Houden we niet of onvoldoende toezicht op de directe leefomgeving van de burgers en bedrijven dan ervaren veel van onze inwoners en bedrijven hiervan direct of indirect overlast. De doelstellingen van het handhavingsprogramma zijn als volgt samen te vatten: handhaving moet een bijdrage leveren aan het behouden en verbeteren van de kwaliteit van de (leef)omgeving; de betrokkenheid en eigen verantwoordelijkheid van de burgers en bedrijven stimuleren; de toezichtslast daar waar mogelijk tot minimum beperken; Uitvoering geven aan wettelijke verplichtingen. Bieden van kaders voor de wijze waarop handhaving als een volwaardig instrument ingezet kan worden bij het realiseren van beleidsdoelen; geven van kaders voor prioritering van handhavingstaken. geven van kaders voor de overige te maken keuzes (bijv. stappenplan handhaving, begunstigingstermijnen, etc.); bieden van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid aan burgers en bedrijven; programmatisch werken met meetbare doelen, monitoring en evaluatie; handhaving in Moerdijk is servicegericht dat wil zeggen: efficiënt en effectief, streng waar nodig en oplossingsgericht waar mogelijk. Burgemeester en wethouders evalueren jaarlijks in hoeverre de in het uitvoeringsprogramma opgenomen activiteiten hebben bijgedragen aan het bereiken van de gestelde doelen. Eventueel kan dit leiden tot een bijstelling van het programma. Bij het opstellen van dit handhavingsprogramma is ook rekening gehouden met de conclusies en aanbevelingen van eerdere jaarverslagen. Het handhavingsprogramma en jaarverslag wordt door burgemeester en wethouders ter kennisname aan de gemeenteraad voorgelegd. 2.2 Reikwijdte Er zijn twee vormen van handhaving: de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving. Onder het begrip handhaving wordt verstaan: ‘Het door controle en het toepassen van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sancties (of dreigen daarmee) bereiken dat het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift wordt nageleefd’. In ruime zin wordt handhaving omschreven als elke handeling die erop gericht is de naleving van rechtsregels door anderen te bevorderen. Toezicht en sancties spelen hier uiteraard een rol in, maar ook voorlichting over welke regels er zijn, de reden voor de regels en het houden van controles vallen hieronder. Bestuursrechtelijke handhaving is gericht op het voorkomen dan wel ongedaan maken van een situatie die in strijd is met wettelijke voorschriften. Bestuurlijke handhaving is als zodanig niet gericht op straffen, maar op herstel van de gewenste toestand. Voor de bestuursrechtelijke handhaving maakt het bestuursorgaan gebruik van de in de wetgeving opgenomen juridische handhavingsinstrumenten. Daarbij zijn er verschillende mogelijkheden: toepassen last onder bestuursdwang; opleggen van een last onder dwangsom; administratieve boete. Zie ook onder bestuurlijke boete; intrekken vergunning (van een begunstigende beschikking). Strafrechtelijke handhaving is gericht op leedtoevoeging aan de overtreder. Het kan wel een stimulans zijn aan de overtreder om de overtreding op te heffen. Dit handhavingsprogramma heeft betrekking op zowel bestuursrechtelijke handhaving als strafrechtelijke handhaving van de volgende zaken: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Woningwet, Wet ruimtelijke ordening, regelgeving inzake flora en fauna, monumenten, Wet kinderopvang en regelgeving inzake openbare orde en openbare ruimte. Ingegaan wordt op handhavingstaken, zoals deze worden uitgevoerd door of namens de afdeling Vergunningen en Handhaving. Dit betekent dat fraudebestrijding sociale zaken en uitvoering van de leerplichtwet niet onder de reikwijdte van dit handhavingsprogramma vallen. Moerdijk beoogt in dit programma handhaven in ruime zin te benaderen. Let wel: dit programma heeft betrekking op het invullen van de toezichtsfunctie en uitvoeren van controletaken alsmede het juridisch handhaven en dus niet op vergunningverlening. Bij beleidsontwikkeling is de handhaafbaarheid van beleidsregels wel een essentieel onderdeel. Naast bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving kan de gemeente het privaatrecht benutten als handhavingsmiddel. De ruimte daarvoor is echter niet zo heel groot. De privaatrechtelijke handhaving speelt een aanvullende rol op de bestuursrechtelijke handhaving. Veelal wordt gehandhaafd vanuit het bestuursrecht, ondanks het feit dat de gemeente ook vaak privaatrechtelijk rechtspersoon is. Het gebruik van het privaatrecht wordt ingezet daar waar het publiekrecht te kort schiet. Op grond van jurisprudentie mag de gemeente geen privaatrechtelijke middelen inzetten wanneer zij ook publiekrechtelijke middelen tot haar beschikking heeft. Privaatrechtelijke handhaving maakt verder geen deel uit van dit handhavingsprogramma. 2.3 Looptijd en inwerkingtreding Dit handhavingsprogramma treedt in werking op 1 januari 2012 en heeft een looptijd tot 31 december 2015. 2.4 Citeertitel Deze nota wordt aangehaald als: Handhavingsprogramma 2012-2015. 3. TOEKOMSTIGE ONTWIKKELINGEN 3.1 Inleiding Op het gebied van handhaving is er de komende jaren een aantal ontwikkelingen die van invloed (kunnen) zijn op de manier van handhaven. Dit kan betrekking hebben op wetgeving, maar ook op de wijze van uitvoering. De belangrijkste toekomstige ontwikkelingen worden in dit hoofdstuk puntsgewijs besproken. 3.2 Regionale uitvoeringsdiensten Om de kwaliteit van en de samenwerking in handhaving te verbeteren heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en milieu (I&M) bepaald dat er regionale uitvoeringsdiensten (RUD) moeten komen die worden belast met het uitvoeren van handhavingstaken inzake de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De afspraken tussen het ministerie van I&M, IPO en VNG zijn vastgelegd in een zogenaamde landelijke package deal. De doelstelling is dat op 1 januari 2013 de RUD moet functioneren. Zowel gemeente als provincie worden verplicht een aantal taken onder te brengen bij de RUD voor het uitvoeren van het toezicht. Het college van burgemeester en wethouders blijft bevoegd gezag en blijft het beleid bepalen voor de taken die door de RUD namens de gemeente worden uitgevoerd. Afhankelijk van de omvang van het (verplichte) takenpakket dat overgedragen moet worden naar een RUD, zal dit van invloed zijn op de omvang en werkzaamheden van de afdeling Vergunningen en Handhaving en op de kosten voor uitbesteding van deze taken. 3.3 Nieuwe wetgeving Op 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden. Met de Wabo is een nieuw vergunningstelsel geïntroduceerd voor activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving. Kern van de Wabo is het samenvoegen van een groot aantal stelsels met betrekking tot toestemmingen (vergunningen, ontheffingen, e.d.) van bestuursorganen, die vereist zijn voor het verrichten van activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en het verder uniformeren van de bestuursrechtelijke handhaving van deze regelingen. Naar verwachting zal op 1 april 2012 het nieuwe Bouwbesluit in werking treden. Naast een aantal wijzigingen op het gebied van bouwregelgeving is een belangrijke wijziging dat het Besluit brandveiligheid gebouwen in het nieuwe Bouwbesluit wordt geïntegreerd. Daarnaast zullen ook enkele milieubesluiten worden samengevoegd, zoals het Activiteitenbesluit en het Besluit landbouw. Op 30 juni 2011 is de wijziging van de Drank- en Horecawet (DHW) in de Tweede Kamer goedgekeurd. De nieuwe wet draagt het toezicht op de DHW over aan de gemeenten. Het uitgangspunt is dat het toezicht efficiënter kan worden ingezet waardoor vaker toezicht kan worden uitgeoefend. De verwachting is dat de nieuwe DHW, na goedkeuring door de Eerste Kamer, per 1 juni 2012 in werking zal treden. Naar verwachting treed op 1 april 2012 de nieuwe Wet geluidhinder in werking. 3.4 Nieuwe vormen van toezicht. In 2012 wordt een aantal nieuwe vormen van toezicht ingevoerd. Er is de laatste jaren door middel van pilots landelijk veel ervaring opgedaan met nieuwe toezichtmethodes, zoals systeemtoezicht, onaangekondigde controles, vereenvoudigde hercontroles en zelfcontrole. De invoering hiervan heeft verschillende achtergronden. Systeemtoezicht en onaangekondigde controles zijn bijvoorbeeld met name bedoeld om de kwaliteit van handhaving te verbeteren. Vereenvoudigde hercontroles en zelfcontrole hebben als insteek vermindering van de toezichtslast voor bedrijven. In hoofdstuk 7 (Toezicht) zal het gebruik van de diverse methoden verder worden besproken. 3.5 Toezichtsprotocollen Om de kwaliteit van handhaving te verbeteren en het niveau van handhaving inzichtelijk te maken wordt steeds meer gebruik gemaakt van toezichtsprotocollen. Een toezichtsprotocol beschrijft transparant en objectief wat een toezichthouder moet controleren in de vorm van een (digitale) checklist. Kenmerkend voor het opstellen van de checklist is een keuze voor prioriteiten: belangrijke zaken krijgen veel aandacht en minder belangrijke minder. Uiteraard moet altijd aan het adequate niveau worden voldaan. Ook in de concept-kwaliteitscriteria die nu in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu beschreven zijn wordt uitgegaan van het gebruik van toezichtsprotocollen. In 2010 is het landelijk Toezichtprotocol bouw geactualiseerd in verband met het in werking treden van de Wabo en het Gebruiksbesluit. De afdeling Vergunningen en Handhaving maakt sinds 2011 gebruik van het landelijk Toezichtprotocol bouw. Inmiddels is ook het Integraal Toezichtsprotocol Gebruik beschikbaar. Dit toezichtsprotocol is bedoeld om het niveau van toezicht vast te leggen voor gebouwen en bedrijven tijdens het gebruik. De doelstelling is om ook dit toezichtsprotocol te gaan gebruiken. Of en wanneer dit wordt ingevoerd is afhankelijk van de beschikbare middelen en de ontwikkelingen rond het oprichten van een RUD. 3.6 Handhavingsteam gemeente en provincie Om de samenwerking tussen de verschillende bestuursorganen op het Haven- en Industrieterrein Moerdijk met betrekking tot vergunningverlening en handhaving te verbeteren en het creëren van een level playing field wordt gekeken naar de mogelijkheden om een zogenaamd Haventeam te formeren. De doelstelling is om het haventeam in 2012 operationeel te hebben. De verdere ontwikkeling van het haventeam is ook afhankelijk van de ontwikkelingen rond het oprichten van een RUD. 3.7 Nieuw beleid na vaststelling handhavingsprogramma Het is mogelijk dat er na het vaststellen van dit handhavingsprogramma nieuw beleid wordt vastgesteld. Dit nieuwe beleid zal dan worden ingepast in het jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma. Eén van de doelstellingen van dit handhavingsprogramma heeft betrekking op het volwaardig betrekken van handhaving in de beleidscyclus. Nieuw beleid dat beslag legt op de bestaande handhavingscapaciteit wordt pas doorgevoerd wanneer er middelen voor handhaving beschikbaar zijn gesteld of er besluitvorming heeft plaatsgevonden over de gewijzigde handhavingsprioriteiten (nieuw voor oud). 3.8 Mobiel werken Binnen de handhavingstaken is landelijk een sterke ontwikkeling naar het mobiel werken. De doelstelling hiervan is administratieve lastenverlichting voor de toezichthouders en bedrijven. Ook de gemeente Moerdijk is bezig met het uitwerken van het mobiel werken. Voor toezicht in de bouwfase wordt al gebruik gemaakt van het digitaal toezichtsprotocol. Afhankelijk van de beschikbare financiële middelen kan in 2012 ook gestart worden met een digitaal toezichtsprotocol voor de gebruiksfase. Aanpassingen aan de huidige systemen of aanschaf van andere systemen of programma’s kunnen een behoorlijke investering eisen. Hiervoor zullen aparte voorstellen aan het gemeentebestuur worden voorgelegd. 4. WETTELIJKE VERPLICHTINGEN, BESTAAND BELEID EN OVERIGE RICHTLIJNEN Het is onjuist om te veronderstellen dat we met de handhaving starten vanuit een blanco situatie of dat de gemeente volledig naar eigen inzicht kan bepalen hoe zij de handhaving uitvoert. Er zijn tal van wettelijke verplichtingen, bestaand beleid en richtlijnen waarmee bij de opstelling van dit handhavingsprogramma rekening gehouden moet worden. In dit hoofdstuk worden de belangrijkste kaders aangestipt waarbij wij nadrukkelijk de kanttekening plaatsen niet uitputtend te willen zijn. 4.1 Kwaliteitseisen Er is de laatste jaren veel te doen over de kwaliteitseisen voor handhaving. Voor de milieutaken zijn in 2003 in het kader van de professionalisering milieuhandhaving al kwaliteitseisen voor handhavingsorganisaties vastgelegd in het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. In dit besluit is vastgelegd waaraan een handhavingsorganisatie moet voldoen en welke documenten verplicht opgesteld moeten worden. Het maken van een handhavingprogramma met een daarbijbehorend uitvoeringsprogramma is als één van de verplichtingen opgenomen. Dit besluit richt zich alleen nog op milieugerelateerde handhaving. Gelijk met de invoering van de Wabo zijn nieuwe kwaliteitscriteria geformuleerd voor alle handhavingstaken die betrekking hebben op het omgevingsrecht. Deze kwaliteitseisen zijn nog niet in wetgeving vastgelegd en zijn nu nog aanbevelingen. Naar verwachting zullen deze kwaliteitscriteria in 2012 wettelijk worden vastgelegd. Deze kwaliteitseisen omvatten o.a criteria m.b.t. omvang en opleidingsniveau van het toezichtsapparaat en zijn inputgericht. Gedeputeerde Staten hebben een belangrijke taak met betrekking tot de bewaking van de kwaliteit van de handhaving. Zij zijn belast met het interbestuurlijk toezicht (het zogenaamde tweedelijns toezicht). Gedeputeerde Staten hebben de taak als handhavingsregiseur op grond van het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. De handhavingsregiseur heeft een aanwijzingsbevoegdheid om organisaties die niet aan de kwaliteitseisen van het besluit voldoen verplichte maatregelen op te leggen. Gemeente Moerdijk heeft de afgelopen jaren van zowel van de provincie als de VROM-inspectie inspecties ontvangen. Hierbij is geconstateerd dat Moerdijk tot op heden zeer goed scoort wat betreft de kwaliteit van de gemeentelijke handhavingsorganisatie. Dit handhavingsprogramma moet er toe bijdragen dat we in ieder geval het huidige hoge niveau vasthouden en daar waar mogelijk nog verbeteren. 4.2 Samenwerking Tot op heden vindt samenwerking met de overige handhavingspartners plaats binnen de servicepunten handhaving (Seph). Deze samenwerking is vastgelegd in de “Bestuursovereenkomst & Handhaving omgevingsrecht provincie Noord-Brabant 2007 – 2012” van 29 juni 2007. Deze bestuursovereenkomst is ook door de gemeente Moerdijk ondertekend. Een belangrijk aspect van de Brabantse handhavingsamenwerking is rechtsgelijkheid. Vergelijkbare overtredingen op een vergelijkbare wijze aanpakken. Het doel is het komen tot een uniforme en snelle aanpak van overtredingen. Vanwege de samenloop van wettelijke bevoegdheden met betrekking tot handhaving heeft het handhavingtraject een bestuurs- èn een strafrechtelijke kant. Dit betekent dat bij overtredingen samenwerking en afstemming noodzakelijk is om te komen tot een effectieve handhaving. Dit alles is vastgelegd in de handhavingsstrategie “Zo handhaven we in Brabant”. Waar voorheen het geheel vrijblijvend was om samen te werken op het gebied van vergunningverlening en handhaving wordt het vanaf 1 januari 2013 verplicht om samen te werken met andere handhavingspartners op alle onderdelen die betrekking hebben op de Wabo. Deze samenwerking wordt gestalte gegeven door het vormen van Regionale Uitvoeringsdiensten (RUD). Alle gemeenten en provincies worden verplicht een aantal taken onder te brengen in de RUD. De RUD maakt dan afspraken met politie en Openbaar ministerie over verdere samenwerking, de zogenaamde handhavingsarrangementen. De provincie zal als handhavingsregiseur het tweedelijns toezicht uitvoeren. Naast de samenwerking op het gebied van milieu en bouwen zoals hierboven beschreven wordt er ook samengewerkt met het lokale politieteam op het gebied van de openbare orde en de bijzondere wetten. 4.3 Beleidsregels en verordeningen Bij het opstellen van dit handhavingsprogramma en de uitvoering van de handhavingstaken wordt rekening gehouden met de volgende beleidsnota’s, beleidsregels en verordeningen die door het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk zijn vastgesteld: Beleid Beleid intrekken vergunningen Beleidsregel ontheffing sluitingsuren horeca/exploitatievergunning 2008 Beleidsregel aankondigingsborden gemeente Moerdijk Beleidsregel stookbeleid 2008 Beleidsregels BIBOB voor omgevingsvergunningen 2010 Beleidsregels evenementen 2008 Beleidsregels standplaatsen 2008 Brandpreventiebeleid bestaande bouw gemeente Moerdijk 2010 Richtlijn dwangsommen Beleid planologisch strijdig gebruik Beleidskader hogere waarde Wet Geluidhinder gemeente Moerdijk 2008 Beleidsplan Lokaal Vestigingsbeleid Beleidsregel terrassen Beleidsnota Bouw en opslagplaatsen carnavalswagens Verordeningen Bouwverordening Algemene Plaatselijke Verordening (APV) Brandbeveiligingsverordening Afvalstoffen verordening Huisvesting voor standplaatsen en woonwagens 1999 Uitvoeringsbesluit hondenverbodsgebieden en hondenlosloopgebieden Uitvoeringsbesluit hondenverbodsgebieden- ,loopgebieden en uitlaatplaatsen Verordening speelautomatenhallen Verordening kwaliteitseisen peuterspeelzalen Marktverordening 2005 Wegsleepverordening Monumentenverordening Havenveiligheidsplan 2007 Milieubeleidsplan In het huidige Milieubeleidsplan zijn een aantal zaken geformuleerd die betrekking hebben op de uitvoering van de gemeentelijke handhavingstaken. Het uitvoeringsprogramma van het Milieubeleidsplan is in 2010 afgelopen. Medio 2012 komt de nota “Duurzaamheid”. In deze nota wordt tevens het milieubeleidsplan geactualiseerd. De volgende uitgangspunten van het door de gemeenteraad vastgestelde milieubeleidsplan zijn direct op handhaving van toepassing: - streng toezicht op de handhaving van de milieunormen; - milieuvervuiling financieel straffen; - Het uitbreiden van milieucommunicatie; - een gemeentelijke organisatie die adequaat kan inspringen bij calamiteiten; - de integraliteit van handhaving vergroten; - integraal handhaven in de openbare ruimte; - terugdringen zwerfafval; - betere afvalscheiding. 4.4 Aandachtspunten eerdere handhavingsprogramma’s en jaarverslagen. Enkele belangrijke aandachtspunten zijn: aandacht voor de samenwerkingspartners en nieuwe samenwerkingsmogelijkheden onderzoeken; het betrekken van meerdere doelgroepen bij de prioritering van handhaving of als klankbordgroep; aandacht voor nieuwe ontwikkelingen; het realiseren van effectieve samenwerking; communiceer over handhaving, zowel intern als extern; afspraken maken met openbaar ministerie en politie over de verdeling van de strafrechtelijke werkzaamheden; communicatie voor en over handhaving verbeteren. Om hieraan een goede uitvoering te kunnen geven is het noodzakelijk dat er een communicatieplan wordt opgesteld; koppelingen realiseren tussen de diverse datasystemen van gemeente (V&H) en de Regionale Milieudienst. Het betreft dan SBA en Verseon. 5. TOEZICHT. Bij het uitvoeren van de bestuursrechtelijke handhaving zijn er twee mogelijkheden: preventieve en repressieve handhaving. In dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de indeling en de verschillende vormen van toezicht. 5.1 Preventief toezicht, Hieronder vallen alle taken die te maken hebben met het toezicht op de naleving van de voorschriften van een vergunning, melding of algemene regels waarvoor geen meldingsplicht geldt. Dit zijn meestal vooraf bekende locaties die op een programmatische wijze worden gepland.Binnen het handhavingsprogramma wordt dit soort toezicht aangeduid als toezichtstaken. Wanneer bij een toezichtstaak overtredingen worden geconstateerd, wordt er waarschuwend opgetreden en (indien nodig) een hersteltermijn gegeven. Preventief toezicht wordt opgevolgd door repressief optreden, wanneer er na de hersteltermijn controle plaatsvindt op de geconstateerde overtredingen en er nog steeds sprake is van overtredingen. Alle toezichtsbezoeken worden zoveel mogelijk integraal uitgevoerd. Het is mogelijk dat preventieve toezichthouders ook de eerste aanzet geven tot repressieve controletaken, bijvoorbeeld bij het constateren van illegale bouwactiviteiten. 5.2 Repressief toezicht/controle Van repressief toezicht is sprake wanneer toezicht direct gericht is op het zoeken naar concrete overtredingen met als doel opsporen, opheffen en bestraffen van illegale activiteiten/overtredingen. De uitkomsten van repressief toezicht leiden bij overtredingen zondermeer tot een bestuurlijke reactie. Wanneer repressief toezicht ook als doel heeft strafvordering door de politie of een buitengewoon opsporingsambtenaar, dan spreken we van opsporing. Bij geconstateerde overtredingen kan proces-verbaal worden opgemaakt. Binnen het handhavingsprogramma worden taken die direct gericht zijn op het zoeken naar concrete overtredingen aangeduid als controletaken. Deze taken kunnen ook programmatisch worden gepland, bijvoorbeeld in een handhavingsweek buitengebied. Ook komt dit naar voren bij het uitvoeren van integraal toezicht als er bijvoorbeeld illegaal bouwen wordt geconstateerd. 5.3 Risicogestuurd toezicht Risicogestuurd toezicht (RGT) wordt ingezet vanuit de visie “meer toezicht waar nodig, minder waar mogelijk”. Het doel is de aandacht van toezicht vooral te leggen op die locaties waar een verhoogd risico aanwezig is, zowel op aspecten als veiligheid als op niet-naleving van de wet- en regelgeving. De doelstelling is ook dat het RGT geen vermindering of verzwaring van de toezichtslast in zijn totaliteit tot gevolg heeft. Op bedrijfsniveau kan RGT wel een vermindering of verzwaring van de toezichtslast geven, afhankelijk van het risicoprofiel van het betrokken bedrijf. Het risicoprofiel geeft geen oordeel over de kwaliteit van het toezicht, het zegt slechts iets over de risico’s, omdat de locatie wel of niet voldoet aan wet- en regelgeving. De uitwerking van het RGT wordt besproken in hoofdstuk 7 ”Toezichtstrategie”. 5.4 Aangekondigd toezicht versus onaangekondigd toezicht Met betrekking tot de uitvoering van preventief toezicht is tot op heden meestal gewerkt met aangekondigde toezichtsbezoeken vanuit de gedachte de toezichtslasten voor bedrijven te verminderen. Over deze manier van werken begint een ander beeld te ontstaan. Door de brand bij Chemie-Pack is de vraag gerezen of de overheid meer invloed zou kunnen hebben op het naleefgedrag bij bedrijven en het voorkomen van calamiteiten als controles en inspecties niet, zoals nu, aangekondigd zouden plaatsvinden. Na de brand bij Chemie-Pack is duidelijk geworden dat de overheid zich meer moet gaan focussen op de (veiligheids)cultuur binnen een bedrijf. Hoe gedragen en handelen medewerkers zich bij de uitoefening van de reguliere bedrijfsprocessen? Welke opdrachten krijgen zij vanuit de directie? Het antwoord op deze vragen zegt iets over mate waarin een bedrijf omgaat met haar risico’s en milieu-aspecten als gevolg van haar bedrijfsvoering. Bij het uitvoeren van toezicht en inspecties in het kader van het milieu- en veiligheidstoezicht kan een onderscheid gemaakt worden tussen drie niveaus waarop het toezicht kan worden uitgeoefend. Toezicht op systeemniveau (het zgn. systeemtoezicht). Bedrijven hebben zelf, soms daartoe verplicht door wet- en regelgeving, veiligheids- en/of zorgsystemen opgezet om uitvoeringsprocessen binnen de eigen onderneming te kunnen volgen en te kunnen monitoren. Deze systemen hebben dezelfde status als een, al dan niet gecertificeerd, kwaliteitssysteem waarover vele bedrijven en ook overheden beschikken. Het toezicht op dit niveau moet antwoord geven op twee vragen, te weten: is het systeem volledig om als veiligheids- en/of zorgsysteem dienst te kunnen doen? wordt het systeem nageleefd? Het toezicht op systeemniveau manifesteert zich door het uitvoeren van audits om op beide vragen een antwoord te kunnen krijgen. Omdat door middel van dergelijke systemen bedrijven zich allerlei verplichtingen opleggen die door registraties moeten kunnen worden aangetoond is het niet noodzakelijk om audits onaangekondigd uit te voeren. Ook uit praktisch oogpunt is het niet wenselijk om deze audits onaangekondigd uit te voeren, omdat zowel de gegevens als de personen die het systeem bewaken beschikbaar moeten zijn. Toezicht op voorzieningenniveau (regulier toezicht) In vergunningen die aan een bedrijf zijn verleend, zijn in veel gevallen voorschriften opgenomen, die de verplichting inhouden om bepaalde voorzieningen te treffen. Die voorzieningen houden voor het bedrijf vaak een inspanningsverplichting in om zaken te regelen, zodat aan de voorschriften wordt voldaan. Door het uitvoeren van een toezichtsbezoek kan de voorziening worden waargenomen of kan uit een certificaat blijken dat de voorziening, zoals een vloeistofdichte vloer, is getroffen/aangebracht. Ook voor het toezicht op dit niveau is een onaangekondigde controle niet noodzakelijk. Toezicht op operationeel niveau (onaangekondigd toezicht) De wijze waarop een bedrijf zich naar buiten toe manifesteert en hoe het bedrijf in feite werkt vertaalt zich in werkwijzen en in gedrag. Ook voor die aspecten zijn in de verleende vergunningen of in algemeen geldende regels voorschriften opgenomen. Dit toezicht noemen we in dit kader toezicht op operationeel niveau. Het naleven van regels en voorschriften kan alleen fysiek worden waargenomen dan wel door het uitvoeren van metingen of vastlegging door middel van foto’s, cameratoezicht, etc. Ook geeft het toezicht op operationeel niveau een goed beeld van de veiligheidscultuur binnen een bedrijf. Dit operationele toezicht vereist, dat het noodzakelijk is om een toezichtsbezoek of inspectie niet vooraf te melden, maar onaangekondigd uit te voeren. Het is nu gebruikelijk om met een bedrijf af te spreken wanneer een toezichtsbezoek of een BRZO-inspectie wordt uitgevoerd. Alleen in bepaalde gevallen wordt een bezoek niet aangekondigd. Dit kan o.a. zijn bij het vermoeden van (zware) overtredingen of bij klachten. De in het verleden gemaakte keuze om toezicht aangekondigd in te vullen is een bewuste geweest. Toezicht op de naleving van voorschriften kan complex van aard zijn. Dat geldt zeker voor de bedrijven, waar sprake kan zijn van een ingewikkeld bedrijfsproces. De meest effectieve manier van controleren was het maken van een afspraak met de verantwoordelijke functionaris binnen het bedrijf. Deze functionaris begeleidt de inspecteur tijdens de rondgang door het bedrijf en bij het beantwoorden van vragen die tijdens het bezoek naar voren komen. Bovendien zijn veel bedrijven uit veiligheidsoverwegingen er geen voorstander van, dat een inspecteur zonder begeleiding door het bedrijf loopt. Ook wordt steeds vaker gekozen voor vergunningsvoorschriften met een methodiek waarbij het bedrijf door middel van rapportages moet aantonen dat aan de voorschriften word voldaan. Dat vraagt tijdens het toezichtsbezoek om het overleggen van gegevens. Een onaangekondigd bezoek heeft tot gevolg dat een bedrijf plotseling iemand beschikbaar moet hebben voor begeleiding en overleggen van de gegevens. In de praktijk stuit dit op begrijpelijke bezwaren. Dit kan tot gevolg hebben dat de controle niet kan worden afgerond. Hierdoor moet de toezichthouder een andere keer opnieuw naar het bedrijf. Dit is in strijd met een streven naar efficiency en kostenreductie bij de overheid en lagere toezichtlasten voor het bedrijfsleven. Wanneer tijdens een controle overtredingen worden geconstateerd, dan is het toezicht het meest effectief als met een verantwoordelijke persoon van het bedrijf meteen afspraken kunnen worden gemaakt over de manier waarop de overtreding ongedaan wordt gemaakt en binnen welke termijn. Deze afspraken worden dan veelal in de aanschrijvingsbrief aan het bedrijf bevestigd. Bij een BRZO-inspectie gaat het om een oordeel over de werking van het veiligheidsbeheerssysteem waarover het bedrijf moet beschikken in het kader van het BRZO. In feite is de inspectie een audit op de werking van het beheerssysteem. Een BRZO-inspectie duurt een aantal dagen en wordt uitgevoerd door inspecteurs van de gemeente of RMD, de Regionale Brandweer en de Arbeidsinspectie en soms het Waterschap. Bij deze inspecties is de aanwezigheid van functionarissen van het bedrijf nog meer noodzakelijk dan bij de reguliere milieucontrole. Om de werking van het veiligheidsbeheerssysteem te kunnen beoordelen moet het bedrijf interne rapportages overleggen over een groot aantal onderwerpen en houden de leden van het inspectieteam interviews met diverse medewerkers van het bedrijf. Aan het einde van de inspectie worden de resultaten met het bedrijf teruggekoppeld in aanwezigheid van alle bij de inspectie betrokken medewerkers. Deze werkwijze is vergelijkbaar met die bij een externe audit van een kwaliteitszorgsysteem en is een sprekend voorbeeld van het hiervoor beschreven “toezicht op systeemniveau”. Vanuit de politiek, het bestuur en het bedrijfsleven is de roep om het terugdringen van de toezichtlast voor het bedrijfsleven in de loop der jaren steeds luider geworden. Ook onder druk van het reduceren van de bureaucratie en het streven naar verdergaande privatisering heeft de overheid op meerdere fronten een pas op de plaats gemaakt. De eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf door middel van zelfregulering en het vertrouwen van de overheid in het bedrijfsleven worden steeds belangrijker gevonden. De hierboven beschreven werkwijze past in dat denken. Ook bij het opstellen van vergunningsvoorschriften wordt vanuit die denkwijze geredeneerd. Middelvoorschriften zijn vervangen door doelvoorschriften om bedrijven steeds meer in staat te stellen zelf invulling te geven aan de wijze waarop zaken geregeld dienden te worden. Naar aanleiding van de brand bij Chemie-Pack heeft de RMD bij BRZO-bedrijven een niet aangekondigde quick scan uitgevoerd. Deze had betrekking op specifieke risicoaspecten, zoals registratie en opslag van gevaarlijke stoffen en omvatte dus niet een integrale controle. Het uiteindelijke doel van de quick-scan was het verkrijgen van een beeld op het gebied van de interne en externe veiligheid binnen het bedrijf. Bij 16 van de 22 inspecties zijn overtredingen gevonden (=73%), waarbij in totaal 67 overtredingen werden waargenomen. In 11 gevallen was de stoffenlijst niet volledig en/of niet direct beschikbaar. De stoffenscheiding bleek 9 keer niet in orde en ook moest 3 keer de conclusie getrokken worden dat er producten in loodsen aanwezig waren waar deze niet mochten liggen. De meest in het oog springende constatering was dat bij één van de bedrijven in december 2010 nog een BRZO-inspectie was gehouden, die niet tot zorgelijke constateringen heeft geleid. Amper een maand later constateerden de inspecteurs een zogenaamde categorie 1 overtreding bij dit bedrijf. Uit de resultaten van de quick scan kan de conclusie worden getrokken dat het wel degelijk zin heeft om bedrijven onaangekondigd te controleren. Het vertrouwen in de bedrijven bleek niet in alle gevallen terecht. Deze quick scan geeft aanleiding om het toezichtbeleid met betrekking tot het uitvoeren van aangekondigde toezichtsbezoeken aan te passen. Hiervoor is al uitgelegd waarom in het verleden gekozen is voor een systeem van aangekondigde controles. Ook zijn er argumenten aangevoerd waaruit blijkt, dat dit systeem niet volledig aan de kant moet worden geschoven. In het kader van een verantwoorde wijze van toezicht moet gezocht worden naar een evenwichtige balans tussen allerlei vormen van toezicht. Aangekondigd toezicht, onaangekondigd toezicht, administratief toezicht, signaaltoezicht, etc. Het gaat om een mix van middelen die worden ingezet om het toezicht te optimaliseren om zodoende de leefbaarheid in Moerdijk te verbeteren en risico’s voor de leefomgeving tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. Het college benadrukt dat er geen sprake zal van een heksenjacht op bedrijven in onze gemeente maar dat het onaangekondigd toezicht zal plaatsvinden onder de noemer van het servicegericht handhaven: efficiënt en effectief, streng waar nodig en oplossingsgericht waar mogelijk. Bij de aangekondigde controles zal het blijven gaan om het toezicht op systeemniveau en het toezicht op voorzieningenniveau en dus om het inspecteren van systemen en voorschriften, die in de bedrijfsvoering niet eenvoudig te beïnvloeden zijn. Ook al zou het bedrijf in de tijd die ligt tussen de aankondiging en het feitelijke bezoek een voorgeschreven technische voorziening treffen, dan is dat geen probleem, want het gaat tenslotte om het naleven van voorschriften en als dat op die manier vorm en inhoud krijgt is daar geen bezwaar tegen. De niet aangekondigde bezoeken richten zich op de handelingen binnen het operationele niveau en om bepaalde aspecten onder de loep te nemen. Voor het beoordelen van de vraag wanneer dit zou moeten gebeuren kunnen twee motieven een rol van betekenis spelen: het kan in bepaalde gevallen zinvol zijn om door middel van een onaangekondigde controle een “actiefoto” te maken van een bedrijf en op die manier een beeld te krijgen van het veiligheidsklimaat en/of milieubesef binnen een bedrijf. Met andere woorden: wat is de bedrijfscultuur? als een bedrijf in de gelegenheid is om tussen het moment van aankondiging van een bezoek en de feitelijke controle zodanige maatregelen te treffen, dat een overtreding niet is waar te nemen, dan kan dat een gerechtvaardigde reden zijn om onaangekondigd het bedrijf te bezoeken. Deze situatie doet zich niet bij alle bedrijven voor, maar kan, tenzij de praktijk anders uitwijst, beperkt blijven tot bedrijven waar mogelijk overtredingen plaatsvinden, die een verhoogd risico opleveren voor de externe veiligheid; de kans op een calamiteit en/of brand aanzienlijk bevorderen; een onomkeerbare aantasting van het milieu tot gevolg kunnen hebben. Op basis van deze drie criteria komen de volgende bedrijven in aanmerking voor deze vorm van onaangekondigd toezicht: bedrijven die onder de werking van het BRZO ’99 of het Bevi vallen; bedrijven waar door grootschalige opslag van brandbare stoffen de kans op het uitbreken van een groot uitslaande brand aanwezig is; bedrijven, waarbij de bedrijfsvoering zodanig is ingericht dat het lozen van stoffen in de bodem of het water of het uitstoten van stoffen in de lucht voor het bedrijf een niet te verwaarlozen risico is. De resultaten van het onaangekondigd bezoeken van bedrijven worden nauwkeurig gemonitord, zodat duidelijk is wat het rendement is van deze vorm van toezicht. Afhankelijk van het risicoprofiel van een bedrijf zal het toezichtsniveau worden bepaald. Bij het opstellen van de rapportage naar aanleiding van het uitgevoerde aangekondigde toezicht moet worden aangegeven of het gecontroleerde bedrijf in aanmerking komt voor een onaangekondigde controle en op welke aspecten die controle dan zou moeten worden uitgevoerd. Op die manier ontstaat een actueel overzicht van bedrijven die zich lenen voor deze vorm van toezicht. In de toezichtstrategie wordt dan ook meegenomen dat afhankelijk van type bedrijf, complexiteit en naleefgedrag bij een aantal bedrijven diverse vormen van toezicht naast elkaar worden toegepast, bijvoorbeeld systeemtoezicht, toezicht op voorzieningen niveau, integraal toezicht en onaangekondigd toezicht. Ook andere criteria kunnen een rol gaan spelen bij het benoemen van bedrijfsomstandigheden die aanleiding geven tot onaangekondigd bezoeken, bijvoorbeeld klachten en naleefgedrag. 5.7 Soorten toezicht We onderscheiden de volgende soorten toezicht: Oplevering van vergunningen en meldingen: toezichtsbezoek na verlenen vergunning/ontheffing of accepteren melding ( activiteiten bouw, milieu, brandveiligheid en APV) Programmatisch toezicht : periodiek toezichtsbezoek na verlenen vergunning/ontheffing of accepteren melding (activiteiten milieu, bouw, brandveiligheid en APV) of toezichtsbezoek met als doel het controleren op algemene voorschriften van een AmvB waarvoor geen meldingsplicht geldt. Onder programmatisch toezicht vallen o.a. regulier, systeem en operationeel toezicht. Regulier toezicht: Integraal toezicht op voorzieningenniveau. Systeemtoezicht: is een vorm van toezicht gericht op de processen en beheersingsmaatregelen binnen een bedrijf. Onaangekondigde toezichtbezoeken (Toezicht operationeel niveau): Dit is een vorm van toezicht om vast te stellen of tijdens werksituaties de voorschriften worden nageleefd. Controle: bezoek t.b.v. het constateren van overtredingen. Dit bezoek is niet naar aanleiding van een vergunning/ontheffing of melding. Tijdens het bezoek worden eventueel verleende vergunningen of van toepassing zijnde meldingen wel gecontroleerd. (illegaal bouwen, dumpen afval, strijdig gebruik etc. bij milieu, bouw, brandveiligheid en APV) Deeltoezicht: idem als regulier/operationeel toezicht, alleen wordt maar een bepaald deel gecontroleerd, bijv brandveiligheid tijdens carnaval en kerst. Toezichtsprotocol activiteit bouwen: bezoeken tijdens bouwperiode volgens de toezichtsmatrix van het toezichtsprotocol. Deze bezoeken worden voorafgaand aan een oplevering van de omgevingsvergunning uitgevoerd. Administratief toezicht: toezicht op het naleven van voorschriften zonder fysiek controle ter plaatse, bijvoorbeeld door het indienen van verplichte keuringen, jaarverslagen certificaten etc. Klachtenbezoek: Locatiebezoek n.a.v. klachten/meldingen van derden. Bezoek n.a.v. verzoek handhaving: Locatiebezoek n.a.v. een verzoek van derden om handhavend op te treden. Hercontroles: alle bezoeken n.a.v. eerdere toezichtsbezoeken/controles waarbij opmerkingen zijn gemaakt met betrekking tot het naleven van voorschriften om vast te stellen of de overtredingen zijn opgeheven. Controle n.a.v. vooraankondiging: alle bezoeken n.a.v. een vooraankondiging bestuursdwang of dwangsom om vast te stellen of de overtredingen zijn opgeheven. Dwangsomcontroles: alle bezoeken n.a.v. opgelegde dwangsom om vast te stellen of de overtredingen zijn opgeheven. Bestuursdwangcontroles: alle bezoeken die nodig zijn om uitvoering te geven aan een bestuursdwangbeschikking. Zelfcontrole: Bij dit soort toezicht wordt van het bedrijf gevraagd om inspectielijsten in te vullen. Deze inspectielijsten moeten periodiek worden ingeleverd bij het bevoegde gezag. Afhankelijk van de resultaten wordt wel of geen extra toezicht uitgevoerd. Toezicht op bedrijfsbeëindiging: toezichtsbezoek na het ambtshalve intrekken van de vergunning of wanneer een bedrijf zijn activiteiten op die locatie staakt om vast te stellen of aan alle voorschriften wordt voldaan die samenhangen met een bedrijfsbeëindiging. Bij een integraal toezichtsbezoek worden zoveel mogelijk aspecten waarop toezicht moet worden gehouden in één keer gecontroleerd. Dit wil niet zeggen dat het toezicht altijd door één toezichthouder wordt uitgevoerd. Het is ook mogelijk dat een team van toezichthouders het uitvoert wanneer het een specialisatie per onderdeel betreft met complex toezicht, bijvoorbeeld constructies en/of brandveiligheid. Volledigheidshalve moet worden aangegeven dat alle toezicht- en controlebezoeken momentopname zijn en dat dit bedrijven en/of burgers niet vrijwaart van een eigen verantwoordelijkheid voor een goede naleving van de gestelde voorschriften van alle van toepassing zijnde wet- en regelgeving. 6. MOERDIJKS AFWEGINGSMODEL (MAM) 6.1 Inleiding Om een goede afweging te kunnen maken tussen alle gemeentelijke handhavingstaken wordt gebruik gemaakt van een afwegingsmodel. In samenwerking met het Ministerie van Justitie heeft Moerdijk in 2002/2003 een eigen afwegingsmodel ontwikkeld. Het Moerdijks afwegingsmodel (MAM) is een praktisch instrument om prioriteiten te stellen binnen het totale pakket van handhavingstaken van de gemeente en de daarvoor benodigde personele capaciteit in beeld te brengen. Het MAM is inmiddels een model dat landelijk door een groot aantal handhavingsorganisatie wordt gehanteerd bij het prioriteren van taken. Het MAM is ook binnen de Europese Unie gepresenteerd als een van de best practices voor het prioriteren van handhavingstaken. In het hoofdstuk Kinderopvang wordt ook verwezen naar een afwegingsmodel. Door de VNG is een afwegingsmodel gebruikt om te bepalen welke overtredingen binnen de Wet kinderopvang de hoogste prioriteit krijgen om te handhaven. Het afwegingsmodel dat hiervoor wordt gebruikt is een afgeleid model van het Moerdijks afwegingsmodel. Het afwegingsmodel wordt in de Gemeente Moerdijk gebruikt om een afweging te maken welke taken/doelgroepen prioriteit moeten hebben. Het college vindt het belangrijk dat het handhavingsprogramma wordt opgesteld met een zo breed mogelijk draagvlak onder burgers, bestuurders en vakspecialisten. Deze groepen zijn door middel van een internetenquête betrokken bij het opstellen van de prioriteitenlijst. 6.2 Werking afwegingsmodel Om een kwalitatief goed handhavingsprogramma op te kunnen stellen moeten we eerst inventariseren welke handhavingstaken de gemeente heeft, welke risico’s hieraan zijn verbonden en welke personele inzet (kwantitatief/kwalitatief) nodig is om deze taken te handhaven. Om een kwalitatief goed handhavingsprogramma op te kunnen stellen moeten we eerst inventariseren welke handhavingstaken de gemeente heeft, welke risico’s hieraan zijn verbonden en welke personele inzet (kwantitatief/kwalitatief) nodig is om deze taken te handhaven. Uitgangspunt van het model is dat het uitgaat van de vraag ‘wat is de grootste calamiteit die kan optreden als de gemeente een bepaalde handhavingstaak niet of onvoldoende uitvoert?’, het zogenaamde maximum calamity model. Het afwegingsmodel maakt het mogelijk om aan de hand van de juridische taakstelling een prioriteitstelling te maken. Het afwegingsmodel is ingevuld voor de Moerdijkse situatie. De prioriteitenlijst is als bijlage bij dit handhavingsprogramma bijgevoegd. In het schema hieronder is de werking van het MAM, het programmeren en de beleidscyclus in 9 stappen schematisch weergegeven. Stap 1: inventarisatie handhavingstaken In het afwegingsmodel is uitgegaan van doelgroepen. Aan de hand van alle handhavingstaken die de gemeente moet uitvoeren en het bedrijvenbestand is een lijst van doelgroepen opgesteld. Deze lijst is in het afwegingsmodel opgenomen. Er zijn 81 doelgroepen/taken te onderscheiden. Stap 2: bepalen beoordelingscriteria Voor Moerdijk zijn de volgende beoordelingscriteria gehanteerd: ‘maatschappelijk’, ‘financieel’, ‘bestuurlijk’, ‘fysiek’ en ‘milieu’. Stap 3: toekennen scores handhavingstaken Om een breder gedragen beoordeling te krijgen van de verschillende criteria heeft de beoordeling plaatsgevonden door verschillende actoren die bij de handhaving zijn betrokken. Hiervoor is gebruik gemaakt van een digitale enquête via internet. Alle raads- en collegeleden en 1600 burgers hebben een uitnodiging ontvangen om de enquête in te vullen. Voor het invullen van de enquête met betrekking tot de beoordelingscriteria milieu, fysiek en financieel/economisch zijn vakspecialisten benaderd. Vakspecialisten zijn alle medewerkers van verschillende diensten die betrokken zijn bij de handhaving binnen gemeente Moerdijk. De uitnodiging om de enquête te vullen is verstuurd naar afdeling Vergunningen en Handhaving gemeente Moerdijk, Regionale Milieudienst West-Brabant, handhaving provincie Noord-Brabant, regionale brandweer, Waterschap Brabantse Delta en Havenschap Moerdijk. De internetenquête is door 287 burgers, 85 vakspecialisten en 8 college, raads- en burgerleden ingevuld. Stap 3a: naleefgedrag en prioriteiten landelijk, regionaal en bestuur Aan de hand van de ingevoerde scores per beoordelingscriteria berekent het MAM de volgorde van de handhavingstaken. In deze fase worden ook extra gegevens toegevoegd zoals landelijke en regionale prioriteiten. Door het college van burgemeester en wethouders aangegeven bijzondere prioriteiten worden hier ook toegevoegd. Het is mogelijk wanneer het naleefgedrag bekend is deze gegevens ook in het systeem in te voeren. Een hoog naleefgedrag zal lijden tot een lagere prioriteit en dus minder frequent toezicht. Stap 4: rangorde handhavingstaken Na het doorlopen van stap 3 en 3a is de rangorde van de handhavingstaken bepaald. Stap 4a: strategie, handhavingsstappenplan en kengetal per taak Per taak wordt gebruik gemaakt van een kengetal. Bij de berekening van het kengetal is rekening gehouden met de toe te passen strategie en het aantal en soort stappen volgens het handhavingsstappenplan. Omdat per 1 januari 2012 is overgeschakeld op een andere indeling van de taken (doelgroepbenadering) was het ook nodig om nieuwe kengetallen te bepalen. Voor het opstellen van de kengetallen is gebruik gemaakt van de beschikbare gegevens binnen de eigen organisatie, de Regionale Milieudienst en van landelijke gegevens (bijvoorbeeld het toezichtsprotocol bouw en BRZO) Stap 5: match personele capaciteit In het MAM worden de kengetallen, het uit te voeren toezicht, de controletaken en de beschikbare capaciteit ingevoerd. Het MAM berekend tot welke prioriteit gehandhaafd kan worden. Indien gewenst kan dit worden uitgesplitst naar toezicht/controle en juridische capaciteit. Stap 6: Handhavingsprogramma Het handhavingsprogramma geeft de kaders aan voor de uitvoering van handhaving. De (aangepaste) prioriteitenlijst, strategie en het handhavingsstappenplan maken onderdeel uit van het beleidsplan. Stap 7: Handhavingsuitvoeringsprogramma Aan de hand van het handhavingsprogramma wordt een jaarlijks uitvoeringsprogramma opgesteld. Het uitvoeringsprogramma is de basis voor de persoonlijke werkplannen van de toezichthouders. Stap 8: Uitvoeren Stap 9: Evalueren Jaarlijks wordt een jaarverslag gemaakt. De conclusies en verbeterpunten dienen weer als input voor het opstellen van nieuwe beleids en uitvoeringsprogramma’s. 6.3 Resultaten afwegingsmodel De prioritering in eerdere handhavingsprogramma’s geschiedde op basis van een indeling op wettelijke taken verdeeld in de groepen (o.a milieu, bouwen, APV). Met het in werking treden van de Wabo wordt het integraal toezicht steeds belangrijker en dus ook een integralere benadering van de taken. Vanwege de integrale benadering is bij het opstellen van dit handhavingsprogramma uitgegaan van drie fases en doelgroepen. Bouwfase Onder de bouwfase vallen alle activiteiten die te maken hebben met het (ver)bouwen en in gebruik nemen van bouwwerken, bedrijven of overige activiteiten. Gebruiksfase Onder de gebruiksfase vallen alle activiteiten gedurende het gebruiken van een pand, het in werking hebben van een bedrijf, of het uitvoeren van activiteiten. Buitengebruik stellen Onder deze fase vallen alle activiteiten die betrekking hebben op het (moeten) beëindigen van een activiteit, bijvoorbeeld slopen. 6.4 Aanpassingen op prioriteitenlijst De gemeentelijke prioriteiten zijn volgens de methodiek van het MAM vastgesteld. Naast gemeentelijke prioriteiten worden er landelijk en regionaal ook prioriteiten gesteld met betrekking tot de handhavingstaken. Landelijk worden prioriteiten gesteld door het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) en regionaal door het Servicepunt handhaving (Seph). Deze prioriteiten zijn meegenomen in de prioriteitenlijst. Het is ook mogelijk dat er vanuit wetgeving een verplichting is taken vaker te controleren dan volgens de strategie en de gemeentelijke prioriteitenlijst bepaald is. De wettelijke verplichting wordt dan overgenomen in de prioriteitenlijst. Dit is bijvoorbeeld van toepassing bij de Wet kinderopvang waarin is bepaald dat jaarlijks toezicht moet worden uitgeoefend. In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma worden de prioriteiten gekoppeld aan de beschikbare capaciteit. Hierdoor is het mogelijk jaarlijks de prioriteiten bij te stellen en in te spelen op actuele zaken. Voor nadere informatie over landelijke en regionale prioriteiten en projecten verwijs ik u naar het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. In bijlage 1 is de prioritering volgens het afwegingsmodel aangegeven met correcties op grond van verplichte prioriteiten. Er is daarbij nog geen rekening gehouden met de beschikbare personele capaciteit. 7.TOEZICHTSTRATEGIE 7.1. Algemeen Een toezichtstrategie geeft aan welke activiteiten worden ondernomen om vast te stellen of wet- en regelgeving worden nageleefd. Om na te gaan of voorschriften ook gedurende langere tijd en in alle situaties worden nageleefd, is het noodzakelijk om programmatisch of operationeel toezicht te blijven uitvoeren. Daarnaast is het nodig om capaciteit te reserveren voor onaangekondigde en steekproefsgewijze controles en surveillance. Het Moerdijks afwegingsmodel is bedoeld om handhavingstaken te prioriteren. Daarbij is dan nog niet aangegeven hoe met de verschillende prioriteiten wordt omgegaan. Dit hoofdstuk beschrijft de strategie per prioriteit. Aan de hand van de prioriteit en toezichtstrategie kan de benodigde capaciteit worden berekend. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de prioritering volgens het MAM bedoeld is om de programmatische taken te prioriteren, dat betreft 80% van de beschikbare capaciteit. De overige 20% wordt vrijgehouden voor klachten/calamiteiten (10%) en afhandelen verzoeken om handhaving (10%). Om de benodigde capaciteit per toezichtstaak te berekenen wordt gebruik gemaakt van kengetallen. Bij het vaststellen van het kengetal is rekening gehouden met de toezichtstrategie en het aantal en soort stappen volgens het handhavingstappenplan. In de loop der jaren is het integraal toezicht een steeds grotere plaats in gaan nemen binnen het toezicht. Vanuit deze integrale benadering is het beter en eenvoudiger om het handhavingsprogramma te richten op doelgroepen. Vanwege deze omschakeling was het nodig om nieuwe kengetallen te bepalen per doelgroep. Voor het berekenen van kengetallen is gebruik gemaakt van de beschikbare gegevens binnen de eigen organisatie, de Regionale Milieudienst West-Brabant en van landelijke gegevens (bijvoorbeeld het toezichtsprotocol bouw en BRZO) Programmatische toezichtsbezoeken worden zoveel mogelijk integraal uitgevoerd. Integraal wil zeggen dat tijdens het bezoek aandacht wordt besteed aan alle relevante wetgeving. Dit zal daar waar mogelijk door één toezichthouder worden uitgevoerd. In complexere gevallen zal een team van toezichthouders/specialisten worden samengesteld. Vanwege de complexiteit kan besloten worden af te zien van integraal toezicht en andere vormen van toezicht toe te passen, zoals systeemtoezicht, operationeel toezicht etc. Wanneer een inspectieteam wordt ingesteld is het streven om het aantal toezichthouders in een team tot een minimum te beperken. Op termijn moet een behoorlijke efficiëntiewinst te bereiken zijn doordat bij een aantal taken één toezichthouder op meerdere aspecten kan controleren. Naast de hieronder beschreven toezichtstrategie per prioriteit kan communicatie als een aanvullend instrument worden ingezet om overtredingen zoveel mogelijk te voorkomen. Een voorbeeld is het vooraf verstrekken van informatie/voorlichtingsmaterialen, maar ook van het presenteren van resultaten van handhaving kan een preventieve werking uitgaan. Dit alles zal nog nader worden uitgewerkt in een op te stellen communicatieplan. De handhavingstrategie, inclusief de koppeling met het strafrechtelijke optreden is opgenomen in hoofdstuk 8. 7.2 Toezicht per doelgroep. Een doelgroep kan bestaan uit verschillende typen bedrijven/instellingen/taken. Per doelgroep is de samenstelling bepaald en onderverdeeld in een milieu- en gebruikscategorie. Deze twee categorieën zijn deels bepalend voor het plannen van de programmatische controles. Een andere bepalende factor is het naleefgedrag van de betrokken doelgroep. In de planning wordt ook rekening gehouden met het uitvoeren van opleveringscontroles. Zes weken na ontvangst van een melding vindt een opleveringscontrole plaats. Omgevingsvergunningen worden voor oplevering gecontroleerd na het onherroepelijk worden van de vergunning. Na de opleveringscontrole worden omgevingsvergunningen met de activiteit milieu en/of gebruik en milieu- en gebruiksmeldingen opgenomen in het programmatische controleprogramma onder vermelding van doelgroep en categorie. Omgevingsvergunningen voor alleen de activiteit bouw en een aantal APV-vergunningen zijn eenmalige vergunningen. Deze worden ook gecontroleerd aan de hand van de prioriteit volgens het MAM. Na uitvoeren van het toezicht worden zij niet in het programmatische toezichtsprogramma opgenomen. 7.3 Toepassing prioriteit Bij het opstellen van het toezichtprogramma wordt de volgende systematiek toegepast. Er zijn drie fasen te onderscheiden, te weten de bouw-, gebruik- en buitengebruikstellingsfase. Eerst wordt per fase en doelgroep het aantal locaties bepaald. Om het jaarlijkse aantal te controleren locaties te bepalen wordt per doelgroep de percentages gebruikt die zijn vastgesteld volgens het MAM. Het toezichtspercentage voor programmatisch toezicht per prioriteit is Prioriteit extra hoog 100% toezicht Prioriteit hoog 75% toezicht. Prioriteit middel 50% toezicht. Prioriteit laag 25% toezicht. Prioriteit extra laag 10% toezicht. Nadat door middel van het bovenstaande percentage het totaal aantal te controleren locaties per doelgroep is bepaald, wordt binnen een doelgroep een verdeling gemaakt op basis van milieurisico’s en/of brandveiligheidsrisico’s. De volgorde wordt als volgt bepaald. Prioriteit doelgroep en categorie 4. Prioriteit doelgroep en categorie 3. Prioriteit doelgroep en categorie 2. Prioriteit doelgroep en categorie 1. Bij de verdeling wordt verder de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de onderverdeling. Het totaal aantal toezichtsbezoeken per doelgroep blijft gelijk aan het hiervoor bepaalde aantal. Categorie 4: Alle locaties krijgen 100% toezicht. Dit kan integraal toezicht zijn of een aspectcontrole brandveiliggebruik. Na vermindering van het totaal aantal locaties per doelgroep met het aantal categorie 4 locaties binnen de betreffende doelgroep worden de overige locaties per categorie verdeeld volgens het volgende percentages. Categorie 3: 60%. Categorie 2: 30% Categorie 1/0: 10 % Niet meldings- of vergunningsplichtige locaties, zgn. A-inrichtingen, worden niet programmatisch ingepland. Zij worden alleen bezocht n.a.v. klachten/meldingen. Wanneer het aantal te controleren locaties is bepaald, wordt door middel van risicogestuurd toezicht (zie paragraaf 7.4) precies bepaald welke specifieke locaties het betreft en hoe deze controle plaatsvindt. Als vooraf het aantal te controleren locaties niet is te bepalen, wordt op basis van ervaringscijfers een aantal controles per jaar opgenomen. Dit betreft voornamelijk toezichtstaken op illegale zaken, zoals illegale bouwactiviteiten, illegale milieuactiviteiten etc. 7.7.4 Risicogestuurd toezicht In deze fase van plannen komt ook het risicogestuurd toezicht naar voren. Dat wil zeggen dat het risico van de activiteiten, het aantal klachten en het naleefgedrag van de betreffende locatie/instelling een indicatie geven voor de zwaarte van toezicht. Deze indicatie kan gevolgen hebben voor de programmatische frequentie van het aantal toezichtsbezoeken, maar ook voor de wijze van toezicht en de frequentie van het aantal bezoeken binnen het uitvoeringsprogramma van het betreffende jaar. Risicogestuurd toezicht kan op verschillende manieren worden ingezet. Het aantal bedrijven wordt gepland op prioriteitstelling. De geplande bedrijven worden op basis van risicogestuurd toezicht gecontroleerd. (De locatie blijft in de gewone bezoekfrequentie en het toezicht is aangepast op basis van het risicoprofiel.) Het aantal bedrijven wordt gepland op prioriteitstelling en aan de hand van het risicoprofiel. De geplande bedrijven krijgen regulier toezicht. (De bezoekfrequentie van de locatie wordt aangepast, het toezicht betreft normaal regulier toezicht.) Het aantal bedrijven wordt gepland op basis van de prioriteitstelling en het risicoprofiel. De geplande bedrijven krijgen toezicht op basis van risicogestuurd toezicht. (De bezoekfrequentie van de locatie wordt aangepast, het toezicht is aangepast op basis van het risicoprofiel.) Tot op heden werd in de planning voor het uitvoeringsprogramma gewerkt met optie 2. Het risicoprofiel werd alleen meegenomen om de frequentie te bepalen. Vanaf 2012 wordt de planning voor de nieuwe werkprogramma’s opgesteld aan de hand van optie 3. Zowel de frequentie als de vorm van toezicht wordt aangepast volgens het risicoprofiel. Op deze manier worden locaties met een laag risicoprofiel beloond, minder vaak toezicht en eenvoudiger toezicht. Locaties met een hoog risicoprofiel krijgen vaker bezoek en intensiever toezicht. De verdere uitwerking van risicogestuurd toezicht is onderdeel van het jaarlijks op te stellen uitvoeringsprogramma. 7.5 Toezicht op algemene regels Door deregulering en lastenverlichting is een aantal vergunningen en meldingen vervangen door algemene regels. Voor een aantal type inrichtingen in het kader van de Wet milieubeheer is de vergunnings-/meldingsplicht vervallen met het in werking treden van het BARIM. Een zelfde effect is opgetreden met het in werking treden van het Gebruiksbesluit. Deze inrichtingen moeten wel blijven voldoen aan de algemene regels zoals opgenomen in beide besluiten. Het vergt van de overheid extra inspanning om de locaties die niet (meer) vergunnings-/meldingsplichtig zijn en wel aan algemene regels moeten voldoen in beeld te brengen en te houden om de toezichtstaak naar behoren uit te kunnen voeren. De in het bedrijvenbestand (SBA) opgenomen bekende locaties vallen onder het programmatisch toezicht zoals hiervoor beschreven. Om de niet bekende locaties op te sporen en te controleren op de algemene regels moet hiermee in de capaciteitsplanning rekening worden gehouden. 7.6 Controle op illegale activiteiten Naast het toezichthouden op de vergunningen/meldingen en de algemene regels is er capaciteit nodig voor het opsporen van illegale activiteiten. Elke toezichthouder krijgt in de jaarplanning capaciteit toegekend voor vrije surveillance voor het opsporen van illegale activiteiten. Dit kan zijn het illegaal bouwen, illegaal storten van afval, strijdig gebruik van percelen en/of gebouwen, etc. Het is mogelijk om op projectmatige wijze te controleren en hieraan bepaalde prioriteiten te verbinden. Dit kan van toepassing zijn bij bijvoorbeeld een handhavingsactie buitengebied, actieweken in het kader van de Moerdijk schoon etc. De projecten worden in het uitvoeringsprogramma opgenomen. Voor alle taken die voortkomen uit de vrije surveillance geldt dat de hercontrole en juridische opvolging van de controle wordt geprioriteerd volgens de prioriteitenlijst. 7.7 Verzoeken om handhaving Verzoeken om handhaving zijn niet apart geprioriteerd. Wettelijk is vastgelegd dat het bevoegde gezag binnen 8 weken een besluit moet nemen op het verzoek. Wanneer hier niet tijdig vervolg aan wordt gegeven kan de verzoeker een beroep doen op de Wet dwangsom. Een verzoek om handhaving moet dus direct worden opgepakt. In de planning wordt 10% van de beschikbare capaciteit ingezet voor verzoeken om handhaving. Bij het behandelen van verzoeken om handhaving is de verleiding om op elke melding af te gaan en vervolgens juridisch te gaan handhaven groot. De vraag is of zo tot een werkelijke ‘risico-inperking’ kan worden gekomen. Vooral de juridische afhandeling van dergelijke zaken vraagt veel personele capaciteit. Voor het uitvoeren van de controles naar aanleiding van verzoeken om te handhaven wordt beoordeeld of er sprake is van een acute situatie of dat het meegenomen kan worden in één van de reguliere programmatische controles. De volgende uitgangspunten zullen worden gehanteerd: De verzoeken om te handhaven en meldingen over illegale activiteiten van burgers en van eigen medewerkers over geconstateerde illegale activiteiten worden altijd in het informatiesysteem geregistreerd. Als er sprake is van een mogelijke acute (en niet onomkeerbare) en/of risicovolle situatie, wordt direct een controle uitgevoerd. In de overige gevallen wordt de melding meegenomen/ingepland bij het uitvoeren van de programmatische controles. Afhankelijk van het geconstateerde wordt al dan niet juridische actie ondernomen. De indiener van een schriftelijk verzoek tot handhaving krijgt uiterlijk binnen zes weken schriftelijk bericht op welke wijze zijn verzoek wordt opgepakt. De (juridische) vervolgprocedure zal volgens de vastgestelde prioriteitenlijst worden geprioriteerd en afgewerkt. In het kader van het servicegericht handhaven wordt een werkprocesbeschrijving ‘verzoek om handhaving’ opgesteld waarin wordt opgenomen dat te allen tijde telefonisch contact wordt opgenomen met de indiener(
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.