Nota handhaving Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2004 (Hoogheemraadschap van Rijnland)

Nota handhaving Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2004Nota handhaving Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2004 Hoofdstuk 1: Inleiding 1.

1. Achtergrond van de nota Een goede en adequate handhaving begint met goede en adequate regelgeving
2. Landelijk wordt aanbevolen om bij het opstellen van vergunningen en AMvB’s meer dan tot nu toe ook de handhaving te betrekken. Handhaving is namelijk niet alleen de sluitpost van waterkwaliteitsbeheer, het is een essentieel middel in het bereiken van doelstellingen. Bij de handhaving gaat het niet alleen om het inzetten van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiemiddelen. De preventieve rol die handhavers kunnen spelen is minstens zo belangrijk. Voorlichting en communicatie zijn bestuurlijke preventieve instrumenten die in het handhavingsproces een belangrijke rol spelen. Echter de eigen verantwoordelijkheid van de bedrijven staat centraal. De voorliggende Nota is een herziening en een uitbreiding van de Nota handhaving Wvo
3. Herziening was nodig in verband met ontwikkelingen op het terrein van wetgeving en beleid en het landelijke professionaliseringstraject van de milieuhandhaving. In deze nota wordt, op basis van de eisen die aan een adequaat handhavingsproces worden gesteld, de handhaving van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) en aanverwante regelgeving door het Hoogheemraadschap van Rijnland weergegeven. Een visie voor de lange termijn maakt hier onderdeel van uit. Het bedrijfsplan, dat jaarlijks wordt vastgesteld, is de concrete uitwerking van deze nota. Op 1 januari 2005 gaat het Hoogheemraadschap van Rijnland fuseren met drie waterschappen te weten, waterschap Groot Haarlemmermeer, waterschap Wilck & Wiericke en waterschap de Oude Rijnstromen. Vanaf dat moment zal de handhaving van de Keur worden ondergebracht bij de afdeling die de handhaving organiseert voor de Wvo. De handhaving van de Keur is op dit moment nog niet meegenomen in de voorliggende nota. De reden hiervoor ligt in het verschil in regime en de behoefte aan aansluiting bij de bestaande uitvoeringspraktijk. Na 1 januari 2005 maakt de handhaving van de Keur onderdeel uit van de afdeling handhaving Wvo, waarna stroomlijning van de handhaving zo spoedig mogelijk zal worden bewerkstelligd. Deze nota bestaat uit twee delen. Een beleidsdocument met daarin het handhavingsbeleid van het Hoogheemraadschap van Rijnland weergegeven, en een werkdocument behorende bij de Nota handhaving Wvo. In dit werkdocument worden de meer uitvoerende zaken uitgewerkt. Binnen de kaders van de huidige nota zijn geringe afwijkingen mogelijk, de daadwerkelijke wijzigingsbevoegdheid ligt bij het bestuur van het Hoogheemraadschap van Rijnland. 1.
4. Doel van de nota De nota die voor u ligt is een beleidsnotitie, gebaseerd op de landelijke beleidslijn zoals vastgelegd in de CIWnota “Handhaven, een kwestie van kunnen, willen en doen”3, voor de wijze waarop de naleving van de Wvo en aanverwante regelgeving door het Hoogheemraadschap van Rijnland wordt bevorderd. Deze nota kent de volgende doelstellingen: Het leveren van een bijdrage vanuit de handhaving aan de algemene doelstelling van de Wvo: bestrijden en voorkomen van verontreiniging en aantasting van het oppervlaktewater met het oog op de verschillende functies die het water vervult; Aanpassing van de Nota handhaving 2001 door verwerking van landelijke ontwikkelingen zoals de professionalisering van de milieuwethandhaving; Een totaalvisie geven hoe Rijnland met de handhavingsinstrumenten omgaat en inzicht geven in de manier waarop handhaving functioneert in het geheel van taken en middelen; Het geven van een visie op de samenwerking, zowel intern als extern. 1 Vergunningen en Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) 2 Op 13 december 2000 in de Verenigde Vergadering vastgesteld 3 Commissie Integraal Waterbeheer mei 2001 Hoofdstuk 2: Ontwikkelingen 2.
5. Interne ontwikkelingen Vanaf het moment dat de Nota Handhaving Wvo 2001 operationeel is geworden, heeft zich een aantal interne ontwikkelingen voorgedaan die invloed hebben gehad op de huidige werkwijze. Deze interne ontwikkelingen hebben hun weerslag gekregen in dit document en, waar nodig, is het handhavingsproces hierop aangepast. Knelpuntennotitie Bij de vormgeving van de sector Water (1 september 1999) zijn de afdelingen Vergunningen en Emissies, alsmede Toezicht en Controle qua structuur, formatie en taken bijna ongewijzigd opgenomen in de nieuwe sector Water. Alleen de coördinatie van de aanpak van diffuse bronnen is als nieuwe taak bij de afdeling Vergunningen en Emissies neergelegd. In de periode 2000 t/m 2002 zijn de fluctuaties in het takenpakket binnen en tussen deze afdelingen opgevangen. Om de taakscheiding tussen vergunningverlening en handhaving binnen Rijnland verder door te voeren, is op grond van de knelpuntennotitie besloten om de handhaving van het Bouwstoffenbesluit over te hevelen naar het takenpakket van de afdeling Toezicht en Controle. Automatisering Voor de handhaving wordt binnen Rijnland gebruik gemaakt van de reguliere PC-pakketten en van applicaties op een IBM AS400 systeem. Deze applicaties bestaan uit een registratie van bedrijfs-, vergunnings- en lozingsgegevens (EMIS) en een systeem dat de planning en bewaking van de voortgang van bedrijfsbezoeken inzichtelijk maakt (CSBB). Rapportage uit dit systeem wordt uitgevoerd met een aparte, op Windows-gebaseerde rapportagetool, te weten Business Objects. Samenwerking Samenwerking met de handhavingspartners is noodzakelijk om overtredingen efficiënt aan te pakken. Eind 1999 heeft Rijnland daartoe 5 bestuursovereenkomsten getekend.4 Vanaf het begin van de ondertekening van de bestuursovereenkomsten binnen de beide provincies, heeft de nadruk qua inzet en capaciteit voornamelijk gelegen op beleidsniveau. Veel energie is gestoken in implementatieprojecten en samenwerkingsprojecten met als doel elkaar en elkaars werk beter te leren kennen. Belangrijke inzet van Rijnland hierbij is geweest het project signaaltoezicht agrarische bedrijven, dat in diverse regio’s gedraaid heeft. Daarnaast heeft Rijnland veel energie gestoken in de provinciale overleggen en de daarbij behorende projecten binnen de provincie Zuid- Holland. Op dit moment kan gezegd worden dat er een duidelijke structuur voor de samenwerking functioneel is en dat men elkaar weet te vinden. De capaciteit wordt nu, naast het beleidsniveau, ook ingezet op uitvoeringsniveau, omdat daar de daadwerkelijke handhaving plaats vindt. De bestuursovereenkomsten zijn voor vijf jaren getekend. Dat betekent dat de BOK’s eind 2004 aflopen. Rijnland zal in afwachting van de landelijke ontwikkelingen (invoering Wet handhavingsstructuur) de deelname aan de bestuursovereenkomsten voor hooguit twee jaren voortzetten
6. Gedoogbeleid Rijnland hanteert het principe dat er slechts gedoogd wordt in uitzonderlijke situaties. Wanneer we terugblikken op de afgelopen jaren en kijken naar de manier waarop binnen Rijnland gedoogd is, valt het volgende op. De afgelopen jaren is slechts op beperkte schaal gedoogd in het kader van de Wvo. In de gevallen waarin gebruik is gemaakt van het middel gedogen, is niet geheel conform het Nederlands gedoogbeleid gehandeld. Een procedureel element waarvan is afgeweken van dit landelijke beleid is het publiceren van een gedoogbeschikking. Rijnland kiest ervoor om in het vervolg conform het Nederlands gedoogbeleid te werken. 4 Provinciebrede BOK Zuid-Holland d.d. 13 december 1999, regionale BOK Amsterdam d.d. 17 juni 1999, regionale BOK Amstel en Meerlanden d.d. 19 april 2000, regionale BOK IJmond d.d. 25 juni 1999, regionale BOK Haarlemmermeer d.d. 26 november 1999 5 Aldus besloten door D&H op 8 juni 2004 (Zuid-Holland) en 22 juni 2004 (Noord-Holland) 2.
7. Landelijke ontwikkelingen Ook landelijk heeft zich een aantal ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van handhaving van milieuregelgeving, die hun weerslag hebben op de wijze waarop Rijnland handhaaft. 2.2.
8. CIW-Nota Handhaving Wvo “een kwestie van kunnen, willen en doen”. Op 30 mei 2001 is de Nota Handhaving Wvo “een kwestie van kunnen, willen en doen” verspreid. De nota is in opdracht van de CIW6 opgesteld door een werkgroep, samengesteld uit medewerkers van waterschappen, Rijkswaterstaat en het Openbaar Ministerie. CIW-nota’s hebben in jurisprudentie de status verworven van beleid, aldus de aanbiedingsbrief bij de nota, waarvan alleen gemotiveerd kan worden afgeweken. Sinds het verschijnen van deze nieuwe nota handhaving is er binnen Rijnland een traject in werking gezet om alle aspecten van deze nota afdelingsbreed en op sommige punten organisatiebreed te bespreken en daar waar nodig, in te bedden in de huidige werkwijze. Belangrijke zaken die zijn opgepakt, zijn de taakscheiding vergunningverlening en handhaving, het strafrechtelijke optreden en het benoemen van kernbepalingen. Deze onderdelen komen in dit document nog terug. 2.2.
9. Professionalisering van de (milieuwet)handhaving Op 28 januari 2002 hebben het Rijk (VROM en V&W), het IPO (de provincies), de VNG (de gemeenten) en de UvW (regionale waterkwaliteitsbeheerders) besloten om, naast de gesloten bestuursovereenkomsten voor samenwerking in milieuhandhaving, gezamenlijk een proces te beginnen ter verbetering van de kwaliteit van de handhaving. Dit is het gezamenlijke verbetertraject “Professionalisering van de (milieuwet)handhaving”. Voorafgaand aan dit verbeteringstraject is er een zogenaamde nulmeting uitgevoerd om te beoordelen wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot de milieuwethandhaving. Er heeft een toetsing plaatsgevonden met behulp van zogenaamde kwaliteitscriteria. Rijnland voldeed in maart 2003 aan 82,4 % van de kwaliteitscriteria. Naar aanleiding van de nulmeting is een verbeterplan opgesteld om te bewerkstelligen dat Rijnland op 1 januari 2005 aan alle kwaliteitscriteria voldoet. Dit traject is niet vrijblijvend. Provinciale regisseurs en in voorkomende gevallen de ministers zullen waar nodig interveniëren om de gemaakte afspraken na te komen en om per 1 januari 2005 het afgesproken kwaliteitsniveau te halen. Mocht dat niet lukken dan kunnen de betreffende ministers, te weten die van VROM en V&W dwingende maatregelen treffen om de uitvoeringsstructuur van de handhaving te verbeteren. Dit wordt uitgewerkt in het op handen zijnde wetsvoorstel “Handhavingsstructuur”
10. De samenwerking wordt gezien als een belangrijk middel om de uitvoering van de handhaving van de milieuregelgeving op een hoger niveau te krijgen. Daartoe wordt de vrijblijvendheid van de samenwerking met dit wetsvoorstel aan banden gelegd. De instrumenten waarin het wetsvoorstel voorziet zijn onder meer diverse verplichtingen tot samenwerking, afstemming en coördinatie door de bij de handhaving betrokken bestuursorganen, en aanwijzingsbevoegdheden voor provincies en Rijk om die verplichtingen af te dwingen. De planning voor de invoering van deze wet is 2005-
11. 2.
12. Europese ontwikkelingen Niet alleen landelijke ontwikkelingen spelen een rol in de handhaving van de Wvo en aanverwante regelgeving, ook op Europees niveau vinden er ontwikkelingen plaats die hun weerslag hebben op de manier waarop Rijnland de handhaving vorm geeft. 2.3.
13. Europese eisen aan milieu-inspecties Op 4 april 2001 is de Europese Unie gekomen met een Aanbeveling8 betreffende minimumcriteria voor milieuinspecties in de lidstaten. Het voorstel is voortgevloeid uit toenemende aandacht van Europese instellingen voor de uitvoering en handhaving van Europese milieuregelgeving. De achtergrond van de aanbeveling vormt de bestaande verschillen in de kwaliteit van de handhaving van Europese milieuwetgeving. In de aanbeveling komen zaken aan de orde als planmatig toezicht en het rapporteren over uitgevoerd toezicht en handhavend optreden. In de aanbeveling wordt met handhaving zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk optreden bedoeld. De aanbeveling is niet direct bindend, maar lidstaten hebben een inspanningsverplichting om de aanbeveling uit te voeren. De acties die Nederland moet ondernemen om aan de uitvoering van de aanbeveling gevolg te geven zullen via het LOM9 worden vormgegeven. 6 Commissie Integraal Waterbeheer 7 TK 2003-2004, 29285 8 Aanbeveling 2001/331/EG 2.3.
14. Europese regelgeving op het gebied van oppervlaktewater Op EG-niveau is de Kaderrichtlijn Water10 vastgesteld. In hoofdlijn vloeien uit de implementatie van de Kaderrichtlijn Water twee verplichtingen voort. Ten eerste dat er in 2009 een stroomgebiedbeheersplan ligt voor elk van de vier stroomgebieden Rijn, Maas, Schelde en Eems.11 Ten tweede zijn alle lidstaten verplicht te rapporteren aan Brussel. Ook is een duidelijk tijdspad aangegeven voor het uitvoeren van de benodigde activiteiten. De Kaderrichtlijn Water gaat ervan uit dat water geen gewone handelswaar is, maar een erfgoed dat moet worden beschermd en verdedigd. Het hoofddoel van de richtlijn is daarop gebaseerd. De Kaderrichtlijn Water geeft het kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwater en grondwater. Dat moet ertoe leiden dat: Aquatische ecosystemen en gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van deze ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed; Verbetering van het aquatisch milieu wordt bereikt, onder andere door een forse vermindering van lozingen en emissies; Duurzaam gebruik van water wordt bevorderd op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn; Er wordt gezorgd voor een aanzienlijke vermindering van de verontreiniging van grondwater. Een nevendoelstelling betreft de harmonisatie van de Europese waterwetgeving. De Kaderrichtlijn Water stelt een aantal milieudoelstellingen (artikel 4) voor oppervlaktewater, grondwater en beschermde gebieden. De doelstellingen van de Kaderrichtlijn moeten op 22 december 2015 zijn bereikt. Voor Rijnland zijn vooral de doelstellingen met betrekking tot oppervlaktewater van belang. De doelstelling voor oppervlaktewater is tweeledig: Het bereiken van een “goede ecologische toestand”. Deze doelstelling is van toepassing op oppervlaktewaterlichamen, dat wil zeggen wateren van een "aanzienlijke omvang". De oppervlaktewaterlichamen zullen moeten worden gedefinieerd . Het bereiken van een 'goede chemische toestand'. Deze doelstelling is van toepassing op alle oppervlaktewateren binnen het stroomgebied én binnen de twaalf mijlszone op zee. De doelstelling heeft betrekking op de stoffen zoals vermeld op de prioritaire stoffenlijst en stoffen waarvoor eerder op grond van bestaande Europese regelgeving milieukwaliteitsnormen zijn vastgesteld of nog worden vastgesteld. In de komende jaren zullen er veel plannen opgesteld worden. Deze treden in de loop van de komende jaren in werking. Naar buiten toe richt Rijnland zich in eerste instantie vooral op het verstrekken van informatie. Na 2004 moeten doelen gesteld worden en wordt een maatregelenprogramma opgesteld. Dat proces zal Rijnland in nauw overleg met de doelgroepen doorlopen. Belangrijk daarbij zijn gemeenten, landbouworganisaties, natuurbeheerders en natuurlijk burgers. Rond 2007/2008 vindt een formeel inspraakproces plaats. In 2009 treedt het nieuwe beleid in werking. Op dat moment zal de handhaving ook een belangrijke rol gaan spelen. Het instrument handhaving zal dan worden ingezet om de in het beleid opgenomen doelstellingen te realiseren. 9 Landelijk Overleg Milieuhandhaving 10 Richtlijn 2000/60/EG vastgesteld op 23 oktober 2000 en gepubliceerd op 22-12-2000 in het Publicatieblad van de EG (PbEG) nr. L 327 blz. 0001-0073 11 Rijnland behoort tot het deelstroomgebied Rijn-west. Hoofdstuk 3: De plek van handhaving binnen de beleidscyclus van Rijnland Het instrument handhaving maakt onderdeel uit van de algemene beleidscyclus binnen Rijnland. Via de planvorming, ontwikkeling en vergunningverlening worden eisen en doelstellingen weergegeven die door toezicht en handhaving moeten worden gecontroleerd en afgedwongen. Vervolgens vindt er een evaluatie plaats van bovengenoemd traject wat weer kan leiden tot bijstelling van het beleid en de daaruit voortvloeiende vergunningsvoorschriften. Beleidsvorming Vindt vooral plaats via de planvorming en ontwikkeling vanuit de afdeling Integrale Plannen en Projecten en de afdeling Watersystemen. De betrokkenheid van andere afdelingen in dit kader is van belang gelet op de in te brengen wensen en eisen. Dit geldt met name voor de betrokkenheid van de afdeling Vergunningen & Emissies aangezien de beleids- en planvorming weer basis is voor de inhoud van te verlenen vergunningen. Beleidsuitvoering Voor wat betreft de regelgeving wordt het beleid van Rijnland vertaald door middel van het verlenen van vergunningen en het verwerken van meldingen door afdeling Vergunningen. Nadat de regels zijn gesteld kan de uitvoering van het betreffende werk plaats kan gaan vinden. Beleidsprestaties en beleidseffecten Het beoogde beleidseffect is dat de waterkwaliteit verbeterd én regels worden nageleefd. De waterkwaliteit wordt gecontroleerd door de afdeling Watersystemen. Het naleven van de regels wordt gecontroleerd door de afdeling Toezicht en Controle (en nu nog het team Keur van de afdeling Vergunningen & Emissies). De beleidsprestaties zijn de individuele bijdragen van lozers om verontreiniging van het oppervlaktewater te verminderen, de mate waarin gecontroleerd wordt en de mate waarin wordt voldaan aan de gestelde regels. Wanneer niet wordt voldaan aan de eisen vanuit de verleende vergunningen, dan zal door middel van handhaving door de afdeling Toezicht & Controle en het team Keur de naleving van de (vergunnings)voorschriften worden afgedwongen. Beleidsevaluatie In deze fase evalueren de voornoemde afdelingen hun producten, waarna eventuele bijstelling van het gevormde beleid plaats kan vinden. De afdeling Watersystemen vervult hierbij een belangrijke rol. De ontwikkeling van de waterkwaliteit zal leiden tot nieuw beleid, wat weer –binnen de wettelijke grenzen- vertaald wordt in de eisen voor te verlenen vergunningen, waarna toezicht en handhaving er zorg voor moet dragen dat de gestelde voorschriften worden nageleefd enz…… Hoofdstuk 4: Adequaat handhavingsproces 4.
15. Belang van handhaving In deze nota wordt de volgende definitie van het begrip handhaving gehanteerd: “Handhaving bestaat uit toezicht en opsporing. Handhaving is het door toezicht en het toepassen van bestuur(srechte)lijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd.”12 Handhavend optreden is primair gericht op herstel, ontmoediging en straf: op het herstellen van de milieusituatie in de normconforme toestand, op het ontmoedigen van de dader of mogelijke andere daders om soortgelijke overtredingen (nogmaals) te begaan en op het straffen van de dader voor zijn overtreding en zijn wederrechtelijk verkregen voordeel. Maar consequente handhaving is ook noodzakelijk voor algemene rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid. 4.
16. Adequaat handhavingsproces Bij de invulling van deze nota is gebruik gemaakt van het adequate handhavingsproces zoals ontwikkeld door de LCCM
17. Dit adequate handhavingsproces vormt tevens de basis voor de set kwaliteitscriteria voortvloeiend uit het project “Professionalisering van de milieuhandhaving”. Het adequate handhavingsproces plaatst de handhavingsactiviteiten in een herkenbare milieubeleidscyclus. Dit proces gaat ervan uit dat geen algemeen geldend adequaat handhavingsniveau bestaat maar dat een adequaat handhavingsproces kan worden gedefinieerd waarbinnen de handhavende organisatie vastlegt welk niveau van handhaving het nastreeft. Het adequate handhavingsproces is een reeks van handhavingsactiviteiten die aantoonbaar, volgtijdelijk en in samenhang met elkaar worden uitgevoerd. De activiteiten zijn ingebed in de organisatie en zijn gebaseerd op inzichtelijke keuzen, zodat gestelde handhavingsdoelen bereikt kunnen worden. In het handhavingsproces zitten diverse beslismomenten “ingebakken” waar het bestuur haar verantwoording voor draagt, zoals de doelstellingen voor de naleving en het prioriteren op basis van de risicoanalyse. Daarnaast zijn er een aantal elementen in het handhavingsproces waar het management verantwoordelijk voor is, zoals de condities die nodig zijn om het doel te bereiken en de middelen voor de organisatie van de handhaving. 12 Definitie Raad voor Openbaar Bestuur, 1998 13 Landelijke Coördinatie Commissie Milieu, Eindrapport adequate handhaving, april 1997 (het LCCM is per 1 maart 2003 omgezet in het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM) Hoofdstuk 5: Kaders voor adequate handhaving In dit hoofdstuk wordt allereerst inzicht gecreëerd in het beheersgebied, de doelgroepen en de op de onderscheiden doelgroepen toepasselijke geldende wet- en regelgeving. Daarna wordt ingegaan op de doelstellingen voor de handhaving, gebaseerd op de risicoanalyse en de naleving. 5.
18. Inzicht in beheersgebied Het beheersgebied, waarop deze nota betrekking heeft, ligt in het westen van Nederland, globaal tussen de steden Den Haag, Velsen, Amsterdam en Gouda en is ruim 100.000 hectare groot. Dit gebied is van oudsher het beheersgebied van een waterschap dus een gebied wat omsloten wordt door waterkeringen. Hiervan is ca. 70.000 ha polderlandschap, ca. 20.000 ha zogenaamd boezemland, waarvan ca. 4500 ha boezemwater. Het gebied maakt deel uit van het Dijkringgebied 14 (Centraal Holland). Ongeveer tweederde van het gebied ligt in de provincie Zuid-Holland en eenderde in de provincie Noord- Holland. Het gebied bestaat voor 10% uit water: meren, plassen, rivieren, kanalen en sloten. Het grootste deel van het gebied ligt beneden de zeespiegel. Alleen de duinen en het gebied daar direct achter, de binnenduinrand, liggen boven zeeniveau (NAP). Direct achter de duinenrij liggen de opmalingsgebieden in de binnenduinrand en hierop sluiten de boezemgebieden aan. Deze op oude strandwallen gelegen zandige gronden van het boezemland liggen boven het boezempeil (ca. NAP -0,20 m. en hoger) en wateren af via een sloten- en watergangenstelsel dat een onderdeel vormt van het boezemstelsel. Het grondgebruik in het landelijke gebied is voornamelijk agrarisch (bollenteelt). Verder heeft het gebied voornamelijk een stedelijke functie met Haarlem, Leiden, Katwijk en Wassenaar als de grotere agglomeraties. Bij Aalsmeer bevindt zich een waterrijk boezemland met een venige bodem. In dit gebied vindt voornamelijk sierteelt plaats, daarnaast heeft de provincie Noord-Holland aan dit gebied een natuurfunctie toegekend. In het boezemland liggen verder nog geheel of gedeeltelijk de gemeenten Aalsmeer, Bennebroek, Bloemendaal, Heemstede, Hillegom, Leidschendam, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnsburg, Sassenheim, Valkenburg, Velsen, Voorhout, Voorschoten, Warmond en Zandvoort. In deze gebieden bevinden zich ook de grote boezemwateren van Rijnland zoals de Westeinderplassen, het Braassemermeer en de Kagerplassen. De ondiepe polders komen vooral voor direct achter de kuststrook, in het centrum van het beheersgebied ten oosten en zuiden van Leiden en in de regio Alphen a/d Rijn-Bodegraven-Gouda. Deze gronden zijn veelal in gebruik voor veeteelt. In het gebied bevinden zich enkele polderplassen: De Langeraarse Plassen en de Nieuwkoopse Plassen. Rondom Boskoop is een uitgestrekt areaal boomkwekerijgebied aanwezig. De droogmakerijen zijn in het noorden, oosten en zuiden van het beheersgebied gelegen en hierin wordt akkerbouw gepleegd. Hierin liggen ook de grote woonkernen zoals Zoetermeer, Hoofddorp en Nieuw Vennep. Het gebied omvat delen van de Randstad en het Groene Hart: een deel van Nederland waarin de ruimtedruk groot is. Er worden veel nieuwe woningen gebouwd en bedrijventerreinen aangelegd, met de daarbij behorende infrastructuur, waaronder provinciale en rijkswegen, de HSL (hoge snelheidslijn) en een 5e baan op Schiphol. In dit gebied wonen ongeveer 1,3 miljoen mensen; dat is bijna 10% van de Nederlandse bevolking. 5.
19. Inzicht in de diverse doelgroepen In de vorige paragraaf is geschetst hoe het beheersgebied van Rijnland eruit ziet. Deze indeling draagt er tevens zorg voor dat diverse doelgroepen zich geconcentreerd in het beheersgebied bevinden. Dit geldt met name voor de agrarische activiteiten. 5.2.
20. Agrarische sector Sinds 1993 wordt door Rijnland actief gecontroleerd op de naleving van de Wvo door agrarische bedrijven met name voor de lozing van meststoffen en bestrijdingsmiddelen. Deze sector is door de prioriteit die eerder is gegeven aan de industrie lang buiten schot gebleven, waardoor de gestelde regels (en dus bedrijfskosten) op enige weerstand zijn gestuit. In de agrarische sector zijn diverse doelgroepen te onderscheiden, te weten de boomtelers in het gebied van Boskoop en omstreken, de bollenboeren in het gebied van Hillegom en omstreken, de akkerbouwbedrijven in de Haarlemmermeerpolder en de veehouderijen in het Groene Hart. 5.2.
21. Industriële sector De vorige Nota handhaving was met name gericht op de sanering van bestaande puntbronnen. Voor lozingen vanuit industriële puntbronnen zijn door vergunningverlening en handhaving tot op heden goede resultaten behaald. In de industriële sector kan een onderscheid gemaakt worden in directe lozingen op oppervlaktewater, -Nota handhaving Wvo 2004 Hoogheemraadschap van Rijnland - 12 indirecte lozingen die vallen onder de AMvB soorten van inrichtingen, bodemsaneringen, lozingen die vallen onder het Lozingenbesluit vaste objecten en lozingen in het kader van het Bouwstoffenbesluit . 5.
22. Norm als basis van handhaving Handhaving van voorschriften, vergunningen of algemene regels betekent handhaving van een gestelde norm. De norm moet worden gezien als een vertaling van eisen die in het kader van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater worden gesteld. Voordat die norm tot stand kwam, is er op tal van manieren commentaar, inspraak14 en democratische controle mogelijk geweest. Na alle afweging van belangen is de norm vastgelegd in een wet, verordening of vergunning en geldt deze norm voor een ieder tot wie de norm zich richt. Het totaal aan voorschriften geldt als hard vertrekpunt voor de handhaving. Naleving van een democratisch totstandgekomen norm is de plicht van iedere burger en ieder bedrijf. Normen die niet worden nageleefd worden dode letters en kunnen na verloop van tijd soms in redelijkheid niet meer worden gehandhaafd. Zo werken niet nalevende burgers (en een niet handhavende overheid) normverval in de hand. Het instrument regelgeving en vergunningverlening maakt geen onderdeel uit van het feitelijke handhavingsproces. Dit betekent echter niet dat de handhaver niet betrokken is bij het proces van wet- en regelgeving. Voor beleidsmakers en vergunningverleners vormt het uitvoeren van een handhaafbaarheidstoets op nieuwe regels een vast onderdeel. De afdeling handhaving heeft hierin een belangrijke rol: te beoordelen of de op te legen normen en regels handhaafbaar en controleerbaar zijn. Naar aanleiding van de knelpuntennotitie, die ook al genoemd is in hoofdstuk 2, is in de afgelopen periode veel aandacht besteed aan het wegwerken van de achterstand in actualisatie van vergunningen. Voor een overzicht van geldende wet- en regelgeving die van toepassing zijn op de diverse doelgroepen wordt verwezen naar bijlage 2 en
23. 5.
24. Risico-/probleemanalyse Onderdeel van het formuleren van doelen en condities is het opstellen van meetbare handhavingsdoelen aan de hand van een nalevingsonderzoek en een risicoanalyse voor het eigen beheersgebied. Het betreft hier een nadere uitwerking/vertaling van het landelijke waterkwaliteitsbeleid en handhavingsbeleid in beleid voor het eigen beheersgebied. Bij de verdere prioritering is de kans dat regels worden overtreden (naleving) en risico voor de kwaliteit van het oppervlaktewater ten gevolge hiervan (risicoanalyse) van belang. Bij de risicoanalyse gaat het om de onomkeerbaarheid van de overtreding, de aard en de ernst van de milieugevolgen en de omvang van het getroffen gebied. Hiervoor is aansluiting gezocht bij de kernvoorschriften uit regelgeving en de vergunning. Voor de risicoanalyse is de afgelopen jaren gebruik gemaakt van de landelijke modellen. Op dit moment wordt door een werkgroep in Unieverband (Unie van Waterschappen) een nieuwe risicoanalyse, specifiek toegespitst op de waterschappen, ontwikkeld. Rijnland neemt deel aan de werkgroep. Deze risicoanalyse en de daarop gebaseerde prioritering zal zo gauw dit document gereed is, bij geschiktheid worden ingevoerd in de systematiek van het Hoogheemraadschap van Rijnland. 5.
25. Naleving Naleving is de mate waarin particulieren en bedrijven conform de gestelde regels handelen. Het begrip “naleving” heeft echter geen statisch karakter. Accenten kunnen veranderen waardoor ook de naleving verschilt. Veelal vindt naleving van regels spontaan plaats, dat wil zeggen dat hiervoor geen uitdrukkelijk toezicht nodig is en er geen sancties behoeven te worden opgelegd om naleving te bewerkstelligen. Overigens heeft niet alleen het instrument toezicht/handhaving effect op de naleving van regels. De instrumenten communicatie, voorlichting en vergunningverlening spelen naast handhaving een belangrijke rol bij het naleefgedrag. Landelijk is een nalevingsmodel, de zogenaamde “Tafel van 11”15, ontwikkeld, wat inzicht geeft in dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De basis wordt gevormd door een viertal instrumenten die van invloed zijn op de naleving, namelijk het juridische instrument, het financiële instrument, het sociale instrument en het fysieke instrument. Rijnland is van mening dat deze vier instrumenten moeten worden ingezet om het naleefgedrag van particulieren en bedrijven zo optimaal mogelijk te beïnvloeden, waarbij het juridische instrument (sancties) het meest zal worden ingezet. De andere drie instrumenten zijn echter ook terdege van invloed op het naleefgedrag. Voor een uitwerking van de diverse factoren uit de Tafel van 11 wordt verwezen naar het werkdocument. 14 Zie bijlage 4 15 De “Tafel van 11” is ontwikkeld door mr. Dr. D. Ruimschotel in opdracht van en in samenwerking met het Ministerie van Justitie. Zie voor meer informatie: De Tafel van elf, P. van Reenen, Ministerie van Justitie,
26. De tafel van 11 is toegevoegd aan het werkdocument De Tafel van 11 geeft zaken aan die van invloed zijn op het nalevingspercentage. Maar wat zijn nu de resultaten van de inzet van het handhavingsinstrumentarium, met andere woorden wat is nu het bereikte nalevingspercentage. In de Nota handhaving Wvo 2001 is voor de diverse doelgroepen een nalevingspercentage opgesomd in de vorm van een maximaal toelaatbaar percentage overtredingen tot en met
27. Over de jaren 2001-2004 is gepoogd inzicht te geven in de resultaten van onze controles en dit te vergelijken met de veronderstelde nalevingspercentages zoals deze zijn opgenomen in de Nota handhaving
28. Op dit moment lukt het ons slechts ten dele om inzicht te geven in de bereikte nalevingspercentages.16 Hierbij spelen een tweetal zaken een belangrijke rol:
29. Landelijk heeft de afgelopen jaren de aandacht met name gelegen op de kwantiteit van de handhaving, zoals de aantallen controles die er in een jaar zijn uitgevoerd. Door onder andere het professionaliseringstraject van de milieuhandhaving is er landelijk een kentering te zien, waarbij meer en meer de aandacht wordt gevestigd op de kwaliteit van de handhaving. Sinds deze kentering worden de systemen ten behoeve van de monitoring ook gevuld met diverse kwaliteitsgegevens. Hierdoor is er slechts gedeeltelijk inzicht te geven in kwaliteitsgegevens van handhaving in de afgelopen jaren.
30. Voorts is het begrip naleving niet goed vastgelegd, waardoor het lastig is te meten. Het begrip naleving ontwikkelt zich daarnaast in de loop der tijd. Het niet opsturen van documenten werd bijvoorbeeld lange tijd niet als overtreding gezien, terwijl dit nu één van de kernbepalingen is. Het is echter niet zo, dat er in het geheel niets te melden valt over het nalevingsgedrag en het aantal controles in de afgelopen jaren. Er zijn in ieder geval vier trends te noemen17:
31. In de periode 2001-2004 is een stijging van de inzet te zien. Dit is een gevolg van de uitvoering van de knelpuntennotitie die eind 2002 geaccordeerd is in het college. Door uitbreiding van capaciteit en de invulling van vacatures is een stijging van het aantal controles waar te nemen.
32. Het aantal aankondigingen van dwangsombeschikkingen (de zogenaamde hoorbrief) bij reguliere controles, blijft in genoemde periode stabiel, ondanks verscherping van eisen.
33. Afwijkend van de opmerking genoemd onder 2, valt in 2004 een toename van het aantal hoorbrieven te zien. Een oorzaak hiervoor zou kunnen liggen in het feit dat halverwege 2003 is begonnen met het werken aan de hand van de kernbepalingen.
34. Daarnaast is vastgesteld dat het werken middels projectmatige aanpak succesvol is. Dit geldt met name bij introductie van nieuwe regelgeving en bij de aanpak van specifieke doelgroepen. Een actie leidt in eerste instantie tot een laag of lager naleefpercentage, echter in een relatief korte tijd worden significante verbeteringen van het naleefgedrag waargenomen. Het naleefgedrag van de doelgroep of van het individuele bedrijf vormt input voor de risicoanalyse. Om inzicht te creëren in dit naleefgedrag zal worden ingezet op de implementatie van het landelijke model risicoanalyse en een betere registratie van de handhavingsresultaten in de geautomatiseerde systemen, opdat een betrouwbare monitoring bewerkstelligd kan worden. Met betrouwbare monitoring kan meer inzicht worden verschaft in het naleefgedrag, waardoor meer gerichte maatregelen en prioriteiten kunnen worden gekozen. 5.
35. Doelstellingen voor de handhaving Gelet op het feit dat voor het vaststellen van de doelstellingen voor de handhaving een betrouwbaar inzicht nodig is ten aanzien van de risico’s in het gebied en het naleefgedrag van de diverse doelgroepen, en hier op dit 16 zie onderdeel Naleving in het Werkdocument behorende bij de Nota handhaving Wvo 17 Voor getalsmatige informatie wordt verwezen naar het werkdocument moment volop ontwikkelingen in gaande zijn, zal tot aan het moment van effectuering van de risicoanalyse het beleid ongewijzigd blijven. Het streven blijft om een nalevingsnorm van tenminste 90 % (agrarische sector) respectievelijk 95% (overige bedrijven, industrie)te bereiken. Op basis van de in te voeren risicoanalyse en een betrouwbare registratie van de betreffende gegevens, zullen nieuwe doelstellingen worden geformuleerd. Hoofdstuk 6: Sanctiestrategie Dit hoofdstuk vormt de kern van het juridische instrumentarium. In het kader van het project “Professionalisering van de milieuwethandhaving” is landelijk een sanctiestrategie ontwikkeld en geaccordeerd in het LOM18 Deze sanctiestrategie komt overeen met de sanctiestrategie uit de Nota handhaving 2001 en is dus geen nieuwe lijn. De landelijke sanctiestrategie is voor wat betreft de handhaving van particulieren en bedrijven één op één overgenomen. Dit ten behoeve van de uniformiteit van de handhaving. 6.
36. Overwegingen vooraf Alvorens de strategie samen te vatten is het van belang een aantal overwegingen te vermelden die bij het ontwerpen ervan een rol hebben gespeeld. 6.1.
37. Begrippen en definities In 1999 bracht het OM haar “OM-strategie Milieu” uit. Primair bedoeld als uniformerend kader voor de regionale parketten en voor de opsporingsambtenaren van politie en andere overheden kreeg deze strategie via de regionale en provinciale milieu-handhavingsoverleggen ook een belangrijke functie in de afstemming met en uniformering van de bestuurlijke handhaving. Zo sluit de landelijk door de Commissie Integraal Waterbeheer vastgelegde bestuurlijke aanpak van overtredingen in het watermilieu nauw aan bij de genoemde strafrechtelijke aanpak. En onder titels als handhavingsstrategie of stappenplan handhaving zijn in vrijwel elke regio tegenwoordig afspraken over de wijze van optreden vastgelegd. In vrijwel elke regio leidt echter de inhoud van die afspraken nog regelmatig tot discussie. Vaak staan in de discussie de “kernbepalingen”19 en het “aantal stappen” centraal. En vaak blijktdie discussie gebaseerd op misverstanden. Het begrip “stap” blijkt voor meerdere uitleg vatbaar, met als gevolg dat wat de één “drie stappen” noemt voor de ander gelijk staat aan “direct optreden”. En ook een goed gesprek over het aantal “kernbepalingen” is lastig wanneer de één deze opvat als een eenzijdig door het OM vastgestelde en vaststaande lijst en de ander als een gezamenlijke dynamische afspraak tussen bestuur en OM als uitvloeisel van hun gezamenlijke strategie van optreden. Om het onvruchtbaar langs elkaar heen praten over dergelijke begrippen te vermijden zijn deze begrippen in de sanctiestrategie zo veel mogelijk vermeden of ingekaderd. De sanctiestrategie wordt beschreven als passende reactie, afhankelijk van vooral de aard en gevolgen van de overtreding. Die “aard en gevolgen” van de overtreding zijn slechts ten dele van tevoren op te sommen. Het is echter wel noodzakelijk om dat binnen de bestuurlijke organisatie zover als mogelijk te doen en dan in overeenstemming met het OM. Rijnland heeft voor de handhaving van de Wvo en aanverwante regelgeving het document kernbepalingen20 opgesteld waarin wordt aangegeven hoe overtreding van een bepaald voorschrift wordt gezien, namelijk als een kernbepaling of als een niet-kernbepaling. Dit document is gebaseerd op de (voorlopige) landelijke lijst met kernbepalingen Wvo21 waar in hoofdlijnen wordt aangegeven wat als kernbepaling wordt beschouwd en wat als een niet-kernbepaling. De landelijke lijst is opgesteld door het ministerie van Rijkswaterstaat, de Unie van Waterschappen en het College van Procureurs-generaal. De Rijnlandse lijst is een gedetailleerde uitwerking van de hoofdlijnen uit de landelijke lijst. 6.1.
38. Het belang van zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk optreden Zowel het strafrecht als het bestuursrecht richt zich op het bevorderen van normconform gedrag. De instrumenten van het bestuursrechtelijke optreden zijn daarbij vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie, dus op het wegnemen van de overlast of de milieuaantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De instrumenten van het strafrecht zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Beide typen instrumenten dienen daarnaast tot ontmoediging, oftewel tot individuele en generale preventie. Omdat bij vrijwel elke overtreding van milieuvoorschriften bijna al deze aspecten aan de orde zijn is bijna steeds een weloverwogen combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden wenselijk. Strafrecht is dus geen “ultimum remedium”, maar beide instrumenten sluiten als een ritssluiting ineen. 18 Document is op 22 april 2004 vastgesteld in het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving 19 Kernbepaling: die bepaling die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uit maakt, de kern vormt van de bescherming van de belangen waarvoor de regeling of vergunning strekt. 20 Dit document maakt onderdeel uit van het Werkdocument behorende bij de Nota Handhaving Wvo 21 Bijlage bij de CIW-Nota Handhaving Wvo 6.
39. De strategie Rijnland hanteert twee vormen van reageren bij concrete overtredingen: Reactie 1: Waarschuwing met termijnstelling Bij eerste overtreding van een niet-kernbepaling Reactie 2: Sanctiebeschikking en/of Proces verbaal Bij overtreding van een kernbepaling Bij een voortdurende overtreding Bij een overtreding waarbij hercontrole illusoir is Reactie bij overtreding van een niet-kernbepaling Reactie 1, een waarschuwing met termijnstelling kan gegeven worden tijdens of na een controlebezoek, via een ambtelijk verslag of via een bestuurlijke brief, maar zij is altijd schriftelijk. Als een overtreding, waarvoor een waarschuwing is gegeven, bij hercontrole na de gegeven termijn nog steeds of opnieuw wordt aangetroffen is sprake van een “voortdurende” overtreding en wordt reactie 2 toegepast. Reactie bij overtreding van een kernbepaling De belangrijkste groep overtredingen waarbij reactie 2 aan de orde is zijn overtredingen van kernbepalingen. Of een voorschrift valt onder het begrip kernbepaling is na te slaan in het door Rijnland opgestelde document kernbepalingen uit het werkdocument. Reactie 2 is ook aangewezen als het waarschijnlijk is dat een waarschuwing geen effect zal hebben, bijvoorbeeld omdat er geen goede hercontrole kan plaatsvinden. Dit komt vooral voor bij vrije veld delicten. Op basis van – incidentele of structurele – afspraken tussen OM en bestuur wordt bepaald of een bestuursrechtelijke beschikking wordt genomen, een proces verbaal wordt opgemaakt of beide routes worden bewandeld. Dit wordt bepaald door de werkzaamheid van strafrecht of bestuursrecht voor de te bereiken doelen: herstel, ontmoediging en straf. Vaak zullen beide routes moeten worden bewandeld, maar er zijn uitzonderingen, zoals: Geen functie voor bestuursrecht, bijvoorbeeld omdat herstel onmogelijk is en dus alleen ontmoediging en straf aan de orde is. Geen functie voor strafrecht, bijvoorbeeld indien de facto bestuurlijke eis tot herstel al voldoende straf inhoudt. Een traject van “optreden” laat uiteraard onverlet dat Rijnland – alvorens definitief te beslissen tot het opleggen en vervolgens innen van een bestuurlijke sanctie- zal moeten nagaan hoe de relevante feiten precies liggen en welke belangen bij het (al dan niet) opleggen van een sanctie betrokken zijn. Het horen van belanghebbenden op grond van 4:8 Awb biedt de ‘overtreder’ de gelegenheid zijn visie te geven op de vraag of er sprake is van een overtreding en of er goede redenen zijn handhaving (tijdelijk) achterwege te laten. Dit horen gebeurt bij Rijnland via de zogenaamde “hoorbrief”. Het is ook belangrijk om scherp vast te stellen welke wettelijke voorschriften precies worden overtreden. Dit in verband met de vraag of er wel een bevoegdheid tot handhaving bestaat. Verder zal er een beslissing moeten worden genomen over de maatregelen waarmee bij bestuursdwang mag worden opgetreden of hoe de last onder dwangsom er uit zou moeten zien. Uiteraard moet de overtreding hard gemaakt kunnen worden. Ook met een proces verbaal is niet automatisch en finaal besloten om tot vervolging over te gaan. Daar gelden immers voor het OM soortgelijke afwegingen van haalbaarheid, bewijsbaarheid en zelfs opportuniteit. In beide trajecten geldt echter in beginsel: eenmaal ingezet optreden wordt pas beëindigd als de gestelde doelen bereikt zijn. In gevallen waar acuut ingrijpen noodzakelijk is kan het voortraject (voornemen en zienswijze) achterwege blijven; sommige situaties zijn zelfs “zodanig spoedeisend” dat bestuursdwang nauwelijks wordt toegepast (dat wil zeggen geen begunstigingstermijn wordt vastgesteld) of zelfs de beschikking pas achteraf op schrift wordt gesteld. Is de overtreding na de begunstigingstermijn niet beëindigd dan is het voor de geloofwaardigheid van het gehele handhavingsoptreden en voor de algemene preventieve en punitieve werking van het instrumentarium van belang dat het handhavend optreden consequent wordt voortgezet. Daarom volgt in beginsel automatisch en onverwijld effectuering van de sanctie. Starten van een inningprocedure van een verbeurde dwangsom is dus – bijzondere omstandigheden daargelaten - vast onderdeel van het optreden en geen onderwerp van hernieuwde afweging. 6.
40. Legalisatiemogelijkheid Op grond van gangbare jurisprudentie is optreden tegen illegale lozingen, die legaliseerbaar zijn, mogelijk als concurrentieverhoudingen zijn verstoord, het algemeen normbesef geweld is aangedaan enzovoort. Indien er, ondanks legalisatiemogelijkheid, zulke nalevingsdoelen zijn geschaad dan is er legitimatie voor handhavend optreden. Naar de aard van de gezochte sanctie ligt in zo’n geval de inzet van het strafrecht – in dit geval dus op instigatie van het bestuur - het meest voor de hand, maar het is denkbaar dat het bestuur redenen ziet om toch (ook) bestuursrechtelijk op te treden. De betreffende overwegingen moeten dan natuurlijk wel in de handhavingsbeschikking worden benoemd; anders is de kans groot dat men aanloopt tegen de eerder genoemde gangbare jurisprudentie. 6.
41. Voorspelbaarheid Voorspelbaarheid in de reacties op (dreigende) overtredingen is belangrijk. Daarom worden niet alleen de kernbepalingen, maar ook de bij overtreding daarvan normaal te hanteren herstel- of begunstigingstermijnen tevoren intern vastgelegd. Dit is in het werkdocument opgenomen. Het bestaan van kernbepalingen ontslaat het bevoegd gezag echter niet van de plicht tot nadenken. Per geval wordt bekeken of sprake is van een overtreding waarop optreden middels reactie 2 past. Dat is in ieder geval het geval wanneer sprake is van: Directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole22, of De handelwijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling, of Er bestaat een aanmerkelijke kans dat door niet optreden de overtreding op grotere schaal navolging vindt, of De overtreding komt reeds op een zodanige schaal voor dat cumulatie van ongewenste effecten kan optreden, of Internationaal recht dwingt tot handhavend optreden. 6.
42. Doorzichtige individuele afweging, in overleg tussen bestuur en OM Hoe zorgvuldig alles tevoren ook is overwogen, er kunnen zich altijd situaties voordoen waar goed stuurmanschap vereist dat men afwijkt van de hoofdlijn. Om twee redenen kunnen tevoren vastgelegde beleidslijnen nooit compleet zijn. In de eerste plaats is het onmogelijk en onvruchtbaar om te proberen alle denkbare overtredingen, ook die kunnen voorkomen bij ingewikkelde inrichtingen, te voorzien. En in de tweede plaats kunnen zich rond wel voorziene overtredingen altijd niet voorziene omstandigheden voordoen, die toch nopen tot bijzonder stuurmanschap, juist ter bescherming van rechtsgelijkheid en rechtvaardigheid. 22 Bijvoorbeeld het niet doen van meldingen, het niet plaatsen van meet- en controle instrumenten, het niet indienen van plannen voor invulling van een doelvoorschrift of zorgplichtartikel uit vergunning of AMvB Dat kan betekenen dat – in overleg tussen bestuur en OM – moet worden gekozen voor soepeler of strenger optreden dan normaal. Die afwijking moet dan echter wel doorzichtig en controleerbaar zijn. Dit betekent dat de afweging moet worden vastgelegd. Bij overtredingen van kernbepalingen kan afgezien worden van optreden middels reactie 2 en volstaan worden met reactie 1(waarschuwing) indien sprake is van een overtreding die: Niet doelbewust is begaan en, Een kennelijk incident betreft en, Gering van omvang is en, Van een overigens goed nalevende overtreder, die onverwijld afdoende maatregelen heeft getroffen. Een voorbeeld van juist direct optreden met reactie 2, los van eerder aangegeven criteria van kernbepalingen c.a. is wanneer het gaat om een voorschrift, verbonden aan een gedoogbeschikking. De geloofwaardigheid en het algemeen normbesef vergen in zo’n geval dat het gedogen onmiddellijk wordt gestaakt en dat alsnog en direct handhavend wordt opgetreden. 6.
43. Overtredingen door andere overheden of de eigen organisatie Andere overheden Handhaving van overtredingen begaan door andere overheden is niet anders dan handhaven van overtredingen begaan door bedrijven of particulieren. Bijzonder is wél de voorbeeldfunctie die overheden hebben in het maatschappelijk leven. Rijnland zal overheden die overtredingen begaan, in dit licht ook op bestuurlijk niveau aanspreken. Daarnaast zal in deze situaties bestuursrechtelijk op precies dezelfde wijze worden opgetreden als private ondernemingen of burgers. Strafrechtelijke vervolging van een rijksinstelling en in bepaalde gevallen van andere overheden blijft achterwege indien en voor zover dat geen haalbare casus oplevert gelet op de zogenaamde Pikmeerarresten.23 In deze gevallen wordt contact opgenomen met het OM. Eigen organisatie Rijnland krijgt ook te maken met milieuregels ten aanzien waarvan hij zelf vergunningverlener en handhaver is. Bijvoorbeeld bij het lozen van effluent van de rioolwaterzuiveringsinstallatie, lozing vanuit het laboratorium van Rijnland op de gemeentelijke riolering en de toepassing van bouwstoffen in oppervlaktewater. Rijnland verleent dan aan zichzelf een Wvo-vergunning dan wel verricht een melding. Mede uit het oogpunt van geloofwaardigheid zal het bestuur een voorbeeldfunctie moeten geven ook met betrekking tot naleving, toezicht en sanctionerend optreden van deze eigen vergunningen. Rijnland heeft twee interne richtlijnen24 opgesteld die voorschrijven hoe de eigen werken en vergunningen worden gehandhaafd. Natuurlijk kunnen er praktische of juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van andere overheden of bij het bestuurlijk optreden tegen de eigen organisatie. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument om de naleving van regelgeving te bewerkstelligen. Elke interne regeling voor het signaleren van en het optreden tegen overtredingen van andere overheden of de eigen organisatie moet dan ook gericht zijn op het maximaal kunnen functioneren van de democratische controle, onder andere door maximale transparantie. 23 Pikmeer I HR 23 april 1996, AB 1996,457 en Pikmeer II HR 6 januari 1998, AB 1998, 45 24 “Toezichtplan Rijnlands awzi’s” en “Toezichtplan eigen vergunningen” Werkwijze overtredingen eigen organisatie Op overtredingen, begaan door (diensten of gelieerde instellingen van) de eigen organisatie wordt dan ook conform eerder beschreven hoofdlijn gereageerd. De genoemde extra transparantie en openbaarheid liggen hierin dat: Het afdelingshoofd door het bestuur gemandateerd is om, bij constatering van een overtreding van een kernbepaling door de eigen organisatie, dit standaard aan het OM te melden en tevens onverkort de gebruikelijke25 bestuursrechtelijke handhavingsstappen aan te kondigen en, deze brief niet slechts aan de beheerder van de dienst of instelling van de eigen organisatie wordt gestuurd, maar tevens in afschrift aan a) de voor die dienst of instelling verantwoordelijke portefeuillehouder en b) de voor handhaving verantwoordelijke portefeuillehouder. Het bestuur behandelt deze constatering op zodanige wijze dat het resultaat open staat voor democratische controle. 25 Hoewel het dagelijks bestuur van Rijnland formeel de verantwoordelijkheid heeft over alle reilen en zeilen in de ambtelijke organisatie, is het uiteraard niet zo dat dit dagelijks bestuur aan een ambtelijk directeur of beheerder van een betrokken dienst of instelling de vrije hand heeft gegeven overtredingen te begaan. Een overtreding is derhalve in eerste instantie toe te rekenen aan de beheerder of directeur. De aankondiging dat bestuursrechtelijk gaat worden opgetreden indien de overtreding niet wordt beëindigd, is daarom geen brief van het bestuur aan zichzelf, maar moet worden gezien als een formele actie van het bestuur aan het adres van diegene die namens het bestuur en bepaalde activiteit uitvoert of beheert. 6.
44. Samenvatting Reactie
45. Waarschuwing met termijnstelling Eerste overtreding van niet-kernbepaling of Overtreding van kernbepaling, maar Niet doelbewust en Kennelijk incident en Gering van omvang en Overigens goed nalevend en Maatregelen getroffen Reactie
46. Sanctiebeschikking en/of Proces Verbaal Overtreding van kernbepaling of Voortdurend, of Hercontrole illusoir, of Directe aantasting milieu openbare gezondheid, geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole, of Calculerend of malafide, of Kans op navolging, of Cumulatie, of Internationale verplichting Individuele afwijkingen van de hoofdlijn van reageren kernbepalingen herstel- of begunstigingstermijnen hoogte dwangsom of schikkingsbedrag worden gemotiveerd en gedocumenteerd. Na constatering van overtreding van een kernbepaling door een dienst of instelling van de eigen organisatie, wordt de aankondiging van optreden verzonden aan de beheerder van de dienst of instelling, met gelijktijdige mededeling aan Portefeuillehouder milieuhandhaving Portefeuillehouder desbetreffende dienst of instelling OM Hoofdstuk
47. Samenwerking Op landelijk en regionaal niveau bestaan samenwerkingsstructuren waarin alle instanties die een rol spelen in de milieuwethandhaving een plaats hebben. De samenwerking heeft de laatste jaren steeds meer een verplichtend karakter gekregen omdat alleen door samen te werken een adequaat niveau van handhaving bereikt kan worden. Bij complexe milieuzaken (meer milieuwetten, meer bevoegde gezagen) is al veelvuldig gebleken dat zonder samenwerking tussen de verschillende bevoegde instanties handhavend optreden weinig succesvol is. De plicht om samen te werken is nog eens benadrukt in de zogenoemde augustusbrief van de gezamenlijke ministeries aan de voorzitter van de Tweede Kamer.26 Naar aanleiding van deze brief zijn in alle provincies bestuursovereenkomsten gesloten die de vrijblijvendheid waarmee de samenwerking omgeven was vermindert.27 De bestuursovereenkomsten vormen het algemene kader om de samenwerking verder vorm te geven. Hierin is de afstemming over de handhavingsstrategie en de werkwijze tussen de verschillende handhavingspartners vastgelegd. In elke provincie zijn Servicepunten Handhaving (Seph’s) opgericht die fungeren als kennisnetwerk en die informatie-uitwisseling bevorderen. De rijksoverheid wil via het wetsvoorstel Handhavingsstructuur bewerkstelligen dat samenwerking kan worden afgedwongen.28 Rijnland heeft de opvatting dat samenwerking noodzakelijk is, maar plaatst daarbij wel de kanttekening dat het een meerwaarde moet hebben. Eind 2004 lopen de bestuursovereenkomsten, die eind 1999 getekend zijn, af. Rijnland pleit ervoor dat de bestaande bestuursovereenkomsten verlengd worden, echter tot het moment dat de Wet handhavingsstructuur operationeel wordt dan wel tot een uiterlijke termijn van twee jaren.29 Deze wet regelt dan immers de samenwerking, en dan is een bestuursovereenkomst niet meer noodzakelijk. Samenwerking kent verschillende gradaties. De samenwerking bestaat minimaal uit informatie-uitwisseling in de vorm van onder meer kennisnemen van elkaars handhavingsprogramma voor het komende jaar en het aankondigen van specifieke handhavingsacties. Verdergaande vormen zijn het uitoefenen van signaaltoezicht tijdens bedrijfsbezoeken of toezicht in het veld en gezamenlijke bedrijfsbezoeken of projecten. De uiteindelijke intensiteit van samenwerking wordt primair bepaald door de meerwaarde die de samenwerking heeft in het algemeen of in concrete gevallen. De meerwaarde is vooral af te meten aan het doel van de Wvo: bestrijden en voorkomen van verontreiniging van het oppervlaktewater. 7.
48. Afstemming met andere handhavingspartners In provinciaal en regionaal overleg worden gezamenlijke afspraken gemaakt tussen de handhavingspartners die betrokken zijn bij milieuwethandhaving. De bestuursovereenkomsten gesloten in Noord- en Zuid-Holland vormen het kader voor deze afspraken. Afspraken kunnen betrekking hebben op gezamenlijke handhavingsprojecten, gezamenlijke controle van een bepaalde branche, op informatie-uitwisseling en op het vervullen van een oog- en oorfunctie voor elkaar. Rijnland heeft binnen de bestaande bestuursovereenkomsten samenwerkingsverbanden met provincies