Handboek Social Return 1. Inleiding Senator Vlietstra (PvdA) diende op 23 oktober 2012 een motie in die de regering verzoekt gemeenten en provincies aan te moedigen vanuit hun beleid, conform het huidige Rijksbeleid, ten minste 5 procent langdurig werkelozen en/of arbeidsgehandicapten in te schakelen bij de uitvoering van werken en diensten. Deze motie werd aangenomen, maar minister Verhagen gaf in het debat aan dat hij social return niet zal verplichten, maar zal stimuleren. Social return is dus nog niet in de wet vastgelegd, maar decentrale overheden worden wel aangemoedigd hun beleid aan te passen.In het kader van deze motie inzake sociaal aanbesteden is bekeken of en op welke manier Social Return ingevoerd kan worden bij zoveel mogelijk aanbestedingen en inkoop vanuit Waterschap Rivierenland (WSRL) Social return is het met aanbestedingen realiseren van sociale doelen met als doel om uitstroom naar werk te bevorderen voor mensen die zonder re-integratieondersteuning niet aan het werk komen. 1.1 De Participatiewet Ondanks het feit dat de motie Social Return nog geen formeel karakter heeft, is de regering druk doende om een wet voor te bereiden. Het wetsvoorstel Werken naar vermogen (WWNV) is echter op 5 juni 2012 controversieel verklaard en zal vervangen worden door een nieuwe Participatiewet. Door de participatiewet zullen er voor werkgevers een aantal zaken veranderen. Op donderdag 11 april heeft bovendien het kabinet een sociaal akkoord met de sociale partners gepresenteerd, wat daar nog enkele benodigde aanpassingen aan toevoegt. Het akkoord betekent dat de Participatiewet, waarvan een concept voor advies bij de Raad van State ligt, zal worden aangepast en per 1 januari 2015 zal worden ingevoerd. Dit in tegenstelling tot eerdere berichtgeving, waarin over 1 januari 2014 gesproken werd. Onderstaand zijn enkele belangrijke maatregelen uit dit akkoord te vinden die van invloed zijn op het beleid en de procedures bij Waterschap Rivierenland: De stop op nieuwe instroom in de WSW is uitgesteld van 01-01’14 naar 01-01-‘15 Arbeidsgehandicapten zullen vanaf de invoering zoveel mogelijk bij reguliere werkgevers aan de slag moeten omdat de instroom van sociale werkvoorziening wordt stopgezet. De veranderingen in de WAJONG worden eveneens met een jaar uitgesteld. WAJONG’ers worden straks om de 5 jaar herkeurd. Er komen 35 regionale Werkbedrijven die mensen met een beperking (WAJONG en WSW) aan werk helpen. Het werkbedrijf moet de schakel worden tussen de werkgever en de mensen met een arbeidsbeperking die aan de slag worden geholpen. Het Werkbedrijf bepaalt in samenspraak met de werkgever de loonwaarde en zorgt voor begeleiding op de werkplek. Er komen 35 werkpleinen, waar mensen zonder beperking (WW en WWB) zich kunnen melden Het instrument loondispensatie is van tafel. Hiervoor in de plaats komt loonkostensubsidie ter grootte van het verschil tussen loonwaarde en het wettelijke minimumloon. Is het CAO-loon hoger dan komt het verschil voor rekening van de werkgever. Voor de mensen die niet meer inzetbaar zijn bij een reguliere werkgever organiseert het Werkbedrijf beschut werk. De beloning is conform de CAO. Sociale partners willen dat de keuring en indicatie van werknemers door UWV en CIZ wordt uitgevoerd door 1 landelijke organisatie. Het kabinet wil dit nader bezien en hier ook de koepelorganisaties bij betrekken. De voorgestelde quotumregeling is voorlopig van tafel. Werkgevers stellen zich garant voor banen voor mensen met een beperking. In 2026 moeten er 125.000 extra banen zijn voor deze groep, waarvan 25.000 bij de overheid. Als er onvoldoende banen worden gecreëerd treedt een quotumregeling alsnog in werking met dezelfde aantallen. Deze afspraak wordt gemonitord en wettelijk vastgelegd. Meetmoment is in 2016. Dan moeten er 11.000 banen zijn gerealiseerd. Het kabinet wil de parlementaire behandeling van de benodigde wetgeving nog dit jaar afronden. Al deze uitgangspunten vragen iets van het inkoop-en aanbestedingsbeleid en personeelsbeleid van WSRL. In het inkoop- en aanbestedingsbeleid van WSRL is het volgende opgenomen: WSRL streeft er naar om bij elke aanbesteding af te wegen welke sociale doelstellingen er verbonden kunnen worden en of het in afzonderlijke gevallen haalbaar is. Een toegestane vorm hiervan is het voorbehouden van opdrachten aan Sociale Werkbedrijven. Hiermee beperken we de marktwerking tot ondernemingen die voldoen aan de criteria gesteld aan een SW-onderneming. 1.2 Doel Social Return Het doel van social return is om zoveel mogelijk mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan werk of werkervaring te helpen. Een voorbeeld van een Social Returnafspraak is dat de Inschrijver voor de looptijd van het contract een bepaald aantal of percentage mensen met een uitkering in dienst neemt en/of stage- en (leer)werkplekken voor jongeren met een beperking creëert. Hiermee wordt verstaan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt: uitkeringsgerechtigden WWB, IOAW en IOAZ; inburgeraars (tot 2014); mensen met een (indicatie voor) een dienstverband in het kader van de WSW; uitkeringsgerechtigden UWV (Wajong, WAO/WIA, WAZ, WW) die binnen een half jaarin aanmerking dreigen te komen voor een bijstandsuitkering; Leer- en stageplekken. 1.3 Wanneer is social return van toepassing? Social return geldt bij aanbestedingen van WSRL voor diensten en werken boven de Europese drempelwaarde. Het gaat om opdrachten in de categorieën ‘diensten’ en ‘werken’, zoals aanbestedingen in de facilitaire sector, de bouw en de grond-, weg- en waterbouw. Om in aanmerking te komen voor deze aanbestedingen vraagt de WSRL een deel van de loonsom te besteden aan de inzet van mensen die zelfstandig minder snel aan een baan komen. Opdrachtnemer kan zelf bepalen in welke functies deze personen worden ingezet, zolang de nieuwe werknemers maar worden ingezet in het project waarvoor de aanbesteding geldt. Welk deel van de aanbesteding besteed moet worden aan social return wordt vermeld in de aanbesteding. De hieronder genoemde aanbestedingsdrempels worden gehanteerd voor het toepassen van social return: Leveringen: geen social return, want geen personeelskosten Diensten: Social return (>5% personeelskosten) vanaf € 200.000,- (drempelwaarde voor Europese aanbestedingen) en contract minimaal 6 maanden; 5% van personeelskosten Werken: Social return (>5% personeelskosten) vanaf € 1.500.000,- (nationale drempelwaarde voor openbare aanbestedingen) en contract minimaal 6 maanden en tenminste 20% personeelskosten van de aanneemsom. Indien geen social return tijdens de aanbestedingsprocedure wordt toegepast, dient dit gemotiveerd in het aanbestedingsdossier te zijn opgenomen. 2. Social return bij aanbesteden? 2.1 Wat is Social return? ‘Sociale return’ - letterlijk: sociale opbrengsten - is een breed begrip. We verstaan eronder: maatregelen die de naleving van grondrechten en beginselen van gelijkheid en non-discriminatie,sociale cohesie en solidariteit moeten bevorderen. De essentie is dat de bedrijfsvoering zodanigwordt ingericht dat er opbrengsten zijn op het sociale vlak. Deze opbrengsten kunnen bestaan uito.a. het terugdringen van werkloosheid en sociale uitsluiting van een bepaalde groep voorkomen of opheffen. Om dit te bereiken kunnen de volgende maatregelen worden genomen: bepalingen opnemen om kansarmen en werklozen aan een baan te helpen, positieve actie en positieve discriminatie (van bijvoorbeeld vrouwen, gehandicapten of allochtonen). Onder social return bij aanbesteden verstaan we: het zodanig inrichten van aanbestedingen dat er ook sociale doelen worden gerealiseerd c.q. dat er vanuit sociaal oogpunt positieve neveneffecten worden bereikt. 2.2 Waarom social return bij aanbestedingen? Door het meenemen van social return bij aanbestedingen kan een bijdrage worden geleverd aan,vanuit politiek-bestuurlijk perspectief, wenselijke ontwikkelingen op sociaal-economisch gebied. Inhet algemeen gaat het dan om ontwikkelingen op lokaal / regionaal niveau met betrekking tot de woon-, leef- en werkomgeving. 2.3 Bij welke aanbestedingen kan social return een rol spelen? Het maakt voor het inrichten van aanbestedingen waarin social return een rol speelt, niet uit of deaanbesteding betrekking heeft op een ‘sociaal’ doel. Social return kan dus net zo goed worden meegenomen in bijvoorbeeld een aanbesteding voor opvangtehuizen voor daklozen, alsook in een aanbesteding voor een dijkbeschermingsprogramma.De mogelijkheden om social return mee te nemen zijn overigens wel groter bij opdrachten voor werken en diensten dan bij opdrachten voor leveringen. Bij de aankoop van goederen kan hooguit worden gespecificeerd dat er alleen producten van een bepaalde samenstelling worden geaccepteerd, of dat producten volgens een bepaalde duurzame productiemethode tot stand zijn gebracht. Bij opdrachten voor werken en diensten kan de wijze van uitvoering worden voorgeschreven, en dat vergroot de speelruimte voor social return. Uiteraard moet de speelruimte voor social return - net zoals voor alle andere aspecten – zodanig worden ingevuld dat dit past binnen de vigerende (Europese) wet- en regelgeving. Binnen die wet en regelgeving zijn er meerdere mogelijkheden bijvoorbeeld bepaalde categorieën personen te bevoordelen of positieve actie op het gebied van werkgelegenheid inhouden. 2.4 Wat zijn de consequenties van social return bij aanbesteden? Het antwoord op bovenstaande vraag wordt vaak als eerste beantwoord met: ‘dat kost geld en islastig’. Het tweede punt (lastig) is zeker waar: er moet immers beter en anders worden nagedacht over de wijze waarop een aanbesteding wordt ingericht. Dit geldt overigens vooral voor de eerste aanbestedingen; als men meer ervaren is wordt het eenvoudiger. Daarna weet men waar men opmoet letten en wordt het minder lastig. Dat het meenemen van social return geld kost, is in veel situaties niet waar. Door social return op de juiste wijze onderdeel te maken van aanbestedingen, krijgt juist de economisch meest voordelige inschrijving de opdracht gegund. De ervaring leert dat het in de regel ook niet leidt tot hogere kosten voor een individuele vakdienst. Uitkeringsgerechtigden en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt hebben immers doorgaans een lagere loonwaarden dan hun ‘gelijken’ in de arbeidsmarkt zonder een beperking. Tenslotte: het toepassen van sommige vormen van social return bij (Europese) aanbestedingen bevindt zich op het grensvlak van het bij wet toelaatbare. Gezien de toenemende juridificering in de inkoop- en aanbestedingspraktijk is het dringend aan te bevelen tijdig een ter zake deskundig jurist te raadplegen. 3. Algemene mogelijkheden voor social return bij aanbestedingen In dit deel is in algemene zin beschreven welke acht mogelijkheden voor social return bij aanbestedingen er zijn. Bij alle mogelijke inkooptrajecten zou de vraag moeten worden gesteldof een of meerdere van die mogelijkheden kan worden toegepast (‘wat kan er?’); wat dat vervolgens zou betekenen voor de aanbesteding zelf of voor het resultaat van de aanbesteding (‘wat kost het?’); wat de verwachte opbrengsten zijn (‘wat levert het op?’); of er mogelijkheden voor social return kunnen en moeten worden benut (‘gaan we het doen?’). Bij een inkooptraject hoeft het beantwoorden van de eerste drie vragen niet in detail te geschieden om de vierde te kunnen beantwoorden. Het beantwoorden van de vragen zal in de regel daarom ook relatief weinig tijd kosten; vaak is het een kwestie van ‘afvinken’. In korte tijd kan dus systematisch worden beoordeeld of en zo ja op welke wijze social return onderdeel kan zijn van een inkooptraject.Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van WSRL is gericht op het vinden van een redelijke balans tussen bundelen (uit oogpunt van kostenbesparing) en opsplitsen van opdrachten (uit oogpunt van kansen bieden aan kleinere ondernemers). Voorgesteld wordt om het huidige beleid voort te zetten. Dat betekent dat per opdracht wordt bekeken of bundeling van de opdracht noodzakelijk is of dat deze beter opgesplitst kan worden (zonder dat de aanbestedingsregels hiermee worden geschaad). Indien blijkt dat het niet mogelijk is om een opdracht te splitsen, dan moet dit worden gemotiveerd en vastgelegd in de aanbestedingsdocumenten. Tip: Doe de beoordeling aan de hand van de in de bijlage bijgevoegde checklist. Voeg deze ingevulde checklist toe aan het aanbestedingsdossier. Bij een audit (vanuit interne controlling en/of door de accountant) kan dan eenvoudig worden aangetoond òf, en zo ja in welke mate social return in aanbestedingen wordt toegepast. 3.1 Acht algemene mogelijkheden Binnen de Europese aanbestedingsrichtlijnen is een aantal mogelijkheden om social return bijaanbestedingen te realiseren. De voor WSRL meest relevante zijn: Stellen van uitvoeringsvoorwaarden; Percelen uit de aanbesteding houden (percelenregeling 20% regeling) en onderhands gunnen; Percelen voorbehouden aan SW-bedrijven; Aanbestedingen onderverdelen in percelen; In redelijkheid geschiktheidseisen stellen aan de aanbieders; Rekening houden met de ‘sociale draagkracht’ van aanbieders; Wensen stellen ten aanzien van de overname van zittend personeel; Aanvullend communiceren naar de doelgroepen. Hieronder worden deze nader toegelicht. 3.1.1 Stellen van uitvoeringsvoorwaarden Als onderdeel van de gunning kan WSRL sociale criteria hanteren met betrekking tot de uitvoering van werkzaamheden. Deze gunningscriteria kunnen betrekking hebben op het inzetten van een bepaald aantal of een bepaald percentage mensen met bepaalde kenmerken, bijvoorbeeld: langdurig werklozen; uitkeringsgerechtigden; leerlingen; moeilijk plaatsbare jongeren; mensen uit de regio; etnische minderheden; mensen met een handicap / SW geïndiceerden. Dergelijke sociale criteria mogen niet het hoofdbestanddeel zijn van een aanbesteding en zijn dus aanvullend. Aanvullend wil zeggen dat bij min of meer gelijke aanbiedingen de (aanvullende) sociale criteria doorslaggevend zijn geven. Het stellen van sociale criteria leidt daarmee niet per definitie tot hogere kosten. 3.1.2. Percelen uit de aanbesteding houden (percelenregeling) en onderhands gunnen Binnen de Aanbestedingswet is het toegestaan om opdrachten in stukken (percelen) te verdelen, en voor elk perceel aparte (uiteraard passende) geschiktheidseisen en gunningscriteria op te stellen. Voor het bepalen van de te volgen aanbestedingsprocedure geldt dan het totaalbedrag van alle percelen. Dit om te voorkomen dat een opdracht wordt opgesplitst om onder de werking van de EU aanbestedingsrichtlijnen uit te komen. Opdrachten splitsen om onder de EU-aanbestedingsrichtlijnen uit te komen mag niet. Toch is er in de wet een gedeeltelijke uitzondering gemaakt in de vorm van de zogenaamde percelenregeling. Deze percelenregeling houdt in dat een opdracht in percelen mag worden verdeeld, en dat enkele percelen niet-Europees hoeven te worden aanbesteed. In principe mag er zelfs 1:1 onderhands worden gegund. Voor WSRL geldt vooralsnog dat de bedragen zoals opgenomen in het vigerende Inkoop- & aanbestedingsbeleid bepalend zijn voor de te volgende procedure. Bij toepassing van de percelenregeling gelden drie belangrijke voorwaarden die hierna worden toegelicht. Randvoorwaarde 1 Als de totale waarde van de opdracht – dus inclusief het gedeelte dat in de percelenregeling is opgenomen – boven de Europese drempelbedragen komt, moet de rest van de opdracht wel Europees worden aanbesteed. Dit geldt ook als de waarde van het Europees aan te besteden gedeelte na aftrek van de waarde in de percelenregeling, onder de Europese drempelbedragen komt. Randvoorwaarde 2 Voor het mogen toepassen van de percelenregeling geldt dat er sprake moet zijn van een gedeelte dat onlosmakelijk verbonden is met de opdracht. Bij opdrachten in de Werkensfeer speelt dit in het bijzonder. Bij een bouwwerk gelden bijvoorbeeld de werkzaamheden van architecten niet als zijnde onlosmakelijk verbonden met het werk. Randvoorwaarde 3 Bij de percelenregeling geldt verder de beperking dat de waarde van het perceel dat niet volgens de EU-aanbestedingsrichtlijn wordt aanbesteed, maximaal 20% mag bedragen van de totalewaarde van een opdracht. Daarnaast gelden maximumwaarden in Euro’s: Voor Werken mag de waarde van het perceel niet meer bedragen dan €1.000.000,--; Voor Diensten en Leveringen mag de waarde niet meer bedragen dan € 80.000,--. Beide zijn dus van toepassing: en niet meer dan 20% en niet meer dan de maximumwaarde in Euro’s. Een rekenvoorbeeld De totale waarde van een te verstrekken opdracht in de dienstensfeer bedraagt € 250.000. Dit ligt boven het Europese drempelbedrag (2013: € 200.000,--) en er moet dus Europees worden aanbesteed. WSRL wil echter gebruik maken van de percelenregeling, en definieert een apart perceel van € 35.000,--. Dit mag: dit is immers minder dan 20% van de waarde van de opdracht, en ligt ook onder de grens van € 80.000,--. De waarde van de rest van opdracht bedraagt € 180.000,--. Hoewel dit onder het Europees drempelbedrag ligt, moet dit toch Europees worden aanbesteed. De totale waarde van de opdracht moet immers in ogenschouw worden genomen. Er zijn geen criteria voor de bedrijven aan wie vervolgens gegund mag worden. Door gebruik te maken van deze percelenregeling kunnen er dus opdrachten rechtstreeks door WSRL worden vergeven aan bedrijven die een bijdrage leveren aan het realiseren van de sociale doelstellingen. Dit hoeven dus niet per definitie SW-bedrijven zijn, maar ook andere bedrijven die bijvoorbeeld een goed leerlingenplan hebben, of arbeidsgehandicapten in dienst nemen. 3.1.3 Percelen of opdrachten voorbehouden aan SW-bedrijven Bij het inschrijven moeten alle aanbieder gelijke kansen krijgen. Het is dan ook niet mogelijk om SW-bedrijven een voorkeur te geven ten opzichte van andere private partijen. Wel is het mogelijk om percelen of zelfs hele opdrachten uitsluitend aan SW-bedrijven voor te behouden. Dit houdt in dat alleen SW-bedrijven op een perceel mogen inschrijven; private partijen komen helemaal niet in aanmerking. Hierbij moeten alle SW-bedrijven weer gelijke kansen krijgen en dus in onderlinge concurrentie een aanbieding doen. Een SW-bedrijf uit Tiel moet dus op dezelfde wijze worden beoordeeld als een SW-bedrijf uit – bijvoorbeeld – Ridderkerk of Amsterdam. Er zijn geen voorschriften ten aanzien van de aard of omvang van de percelen die worden voorbehouden aan SW-bedrijven. In principe kan dus ook een hele opdracht worden voorbehouden. 3.1.4 Aanbestedingen onderverdelen in percelen Zoals eerdere gemeld mogen opdrachten worden verdeeld in percelen, en mogen er voor elk van die percelen specifieke geschiktheidseisen en gunningscriteria worden opgesteld. Uiteraard moeten deze geschiktheidseisen en gunningscriteria in verhouding staan tot de te vergeven percelen. Er zijn geen regels opgesteld hoe een perceel moet worden gedefinieerd, welke omvang ze mogen hebben, etc. Wel dient er rekening gehouden te worden met proportionaliteitsgids. Door percelen voldoende klein te maken krijgen kleinere (MKB) bedrijven eerder een kans dan wanneer de gehele opdracht in een keer zou worden vergeven. Uiteraard geldt dat de bedrijfsvoering van WSRL hierdoor niet moet worden belemmerd. Kleinere bedrijven die inschrijven op aanbestedingen komen relatief vaker uit de regio dan de grotere bedrijven. Het definiëren van voldoende kleine percelen biedt daarmee grotere kansen om de lokale bedrijvigheid en daarmee indirect de lokale werkgelegenheid te stimuleren. 3.1.5 In redelijkheid geschiktheidseisen stellen aan de aanbieders Behalve het definiëren van voldoende kleine percelen, is het ook belangrijk om geschiktheidseisen te stellen die in verhouding staan tot de opdracht. Daarbij gaat het vooral om de vraag: welke risico’s moeten worden afgedekt, en welke geschiktheidseisen er moeten worden gesteld om die risico’s af te dekken. Doorgaans is het zo dat hogere geschiktheidseisen in toenemende mate door grote bedrijven kunnen worden ingevuld. Het gevolg daarvan is dat grotere bedrijven ten opzichte van kleinere bedrijven betere kansen krijgen zich te kwalificeren. Ergo: het zo laag mogelijk houden van de geschiktheidseisen – waarbij in redelijkheid de risico’s zijn afgedekt – vergroot dus de kansen voor bedrijven uit het gebied van WSRL en is daarmee bevorderlijk voor de lokale werkgelegenheid. 3.1.6 Rekening houden met de ‘sociale draagkracht’ van aanbieders Binnen de wetgeving is het mogelijk bij aanbestedingen rekening te houden met de ‘sociale draagkracht’ van inschrijvers. Dit begrip heeft betrekking op de sociale verantwoordelijkheid van bedrijven en wordt tegenwoordig vooral aangeduid met de term ‘maatschappelijk verantwoord onderneming’. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om het opnemen van het gunningscriterium dat minimaal volgens een bepaalde (gangbare) CAO wordt betaald. Het stellen van dergelijke eisen kan voorkomen dat instellingen die uit de publieke of semipublieke sector afkomstig zijn (zoals kinderdagverblijven of buurtopbouwwerk), eenvoudig uit de markt worden geprijsd door particuliere bedrijven die niet onder de welzijns-CAO vallen. 3.1.7 Wensen stellen ten aanzien van de overname van zittend personeel Ongeacht de maatregelen die worden genomen om social return te realiseren, het wisselen van leverancier is in een aantal gevallen de onvermijdelijke uitkomst van een aanbestedingsprocedure. Behalve dat dit vervelend is voor het verliezende bedrijf, kan dit ook vervelend zijn voor medewerkers van dat bedrijf. Dit geldt vooral voor medewerkers die een substantieel deel van hun werk voor en zelfs fysiek bij WSRL uitoefenen. Die medewerkers creëren een zekere binding en voelen zich mogelijk zelfs wel gewoon onderdeel van WSRL. In sommige situaties voorziet de wetgeving erin dat personeel van de verliezende partij door de winnende partij in dienst moet worden genomen, en wel tegen dezelfde arbeidsvoorwaarden. Echter, in lang niet alle situaties voorziet de wet hierin. WSRL kan in dergelijke gevallen in de gunningscriteria opnemen dat het nieuwe bedrijf bereid is (een deel van) het zittende personeel in dienst te nemen. Uiteraard geldt dat het bedrijf de bereidheid moet tonen, maar medewerkers hoeven alleen maar over indien ze dat ook zelf wensen. 3.1.8 Aanvullend communiceren naar de doelgroepen WSRL kondigt het voornemen om te gaan inkopen bij openbare aanbestedingen aan via de gebruikelijke openbare bronnen: www.tenderned.nl, www.aanbestedingskalender.nl, en TED database. Om de potentiële doelgroepen - zoals sociale werkvoorzieningen en MKB-bedrijven – optimaal te bereiken kan het wenselijk zijn om aanvullend te communiceren. Dit geldt met name voor opdrachten die voor die betreffende doelgroepen interessant kunnen zijn. Bij het aanvullend communiceren kan gedacht worden aan: (
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.