Integraal Handhavingsbeleid IJsselstein 2016-2018 (IJsselstein)

Integraal Handhavingsbeleid IJsselstein 2016-2018Samenvatting integraal handhavingsbeleid IJsselstein

1. Inleiding Wettelijk kader Sinds 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Naar verwachting vindt er per 1 juli 2016 een fundamentele wijziging van de Wabo plaats via de “Wet Verbetering vergunningen, toezicht en handhaving” en een op basis daarvan vast te stellen verordening (Wet- en Verordening VTH). Op grond van deze wet- en regelgeving is het voor gemeenten noodzakelijk een nieuw integraal handhavingsbeleid te formuleren, waarin ook de landelijke handhavingsstrategie wordt ingepast. Er wordt in dit beleid ook geanticipeerd op de “Wet kwaliteitsborging voor het bouwen”, die een deel van het bouwtoezicht privatiseert. Ook wordt vooruitgelopen op de komst van de Omgevingswet. Integraal Handhavingsbeleid voldoet aan wettelijk kader Met dit beleidsplan wordt voldaan aan de meest recente wet- en regelgeving (peil: maart 2016) en wordt het wettelijk voorgeschreven kader gevolgd. Gezien de omvang van het beleidsplan is deze samenvatting gemaakt. College is bevoegd orgaan Het college van burgemeester en wethouders is op grond van de Wabo en het Bor de bevoegde instantie om het beleidsplan vast te stellen. Daarna wordt het beleidsplan ter informatie gestuurd naar de gemeenteraad en de provincie Utrecht. HandhavingsUitvoeringsProgramma is de jaarlijkse uitwerking van het Handhavingsbeleid Na vaststelling van het beleid wordt er jaarlijks een handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) opgesteld waarin – binnen de bandbreedte van de risicoanalyses en de beschikbare financiën - uitvoering wordt gegeven aan dit Integraal Handhavingsbeleid. Dit programma wordt (net als het beleidsplan) in regionaal verband voorbereid en opgesteld, met ruimte voor de eigenheid (prioriteiten) van iedere gemeente. Ook het HUP wordt jaarlijks vastgesteld door het college en ter informatie doorgestuurd naar de gemeenteraad en de provincie Utrecht. Het college van gedeputeerde staten heeft een controlerende rol als het gaat om gemeentelijk handhaving(sbeleid). Dat is het zgn. interbestuurlijk toezicht (IBT). Dat vloeit voort uit de systematiek bij en krachtens de Wabo, maar ook uit de Wet revitalisering generiek toezicht. Wijze van totstandkoming Het beleidsplan is de integrale uitwerking van het handhavingsbeleid in de gemeente IJsselstein. Het beleid geldt voor de periode van 2016 tot en met
2. In het handhavingsbeleid zijn vooral thema’s opgenomen, die in de uitvoering zijn uitbesteed, zoals brandveiligheid en bouwen en milieu. Het plan is een product van regionale samenwerking tussen de gemeenten De Ronde Venen, Montfoort, Lopik, Bunnik, Stichtse Vecht, Woerden en IJsselstein, de Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU), HDSR en de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). Een regionale werkgroep heeft contact onderhouden met de regisseur handhaving van de provincie Utrecht. Samen met de Antea Group en een groot deel van de in de provincie Utrecht gelegen gemeenten is een risicoanalyse op verschillende taakvelden uitgevoerd. Deze analyse is uitgevoerd met behulp van de risicomodule die risico's berekent op basis van cijfers omtrent effecten en naleefgedrag, dit conform de eis uit de Ministeriele regeling omgevingsrecht. Aan de hand van de risicoanalyse is een nieuwe prioritering voor handhavingstaken opgesteld. Voor de VRUtaken is ook gebruik gemaakt van de landelijke handleiding “preventie activiteitenplan (Prevap)”.
3. Samenvatting per hoofdstuk Hieronder wordt in het kort per hoofdstuk besproken wat hierin aan de orde komt, vooral ook toegespitst op de prioriteiten in de gemeente IJsselstein. Voor toepassing van (een gedeelte van) dit beleidsplan adviseren we de integrale tekst van het specifieke hoofdstuk te lezen. Hoofdstuk 1 - Inleiding In dit hoofdstuk wordt de aanleiding voor het Integraal Handhavingsbeleid beschreven en wordt de context weergegeven waarbinnen het beleidsplan tot stand is gekomen. Hoofdstuk 2 - Integraal handhaven Het formuleren van handhavingsbeleid is de voornaamste opgave vanuit de Wabo ten aanzien van toezicht en handhaving. Met name het Bor is bepalend voor het handhavingsproces. In het beleidsplan is in elk hoofdstuk aangegeven welke artikelen uit het Bor van toepassing zijn op het bewuste onderdeel dat in het hoofdstuk uitgewerkt is. Het integraal handhavingsbeleid geeft een duidelijke koers ten aanzien van de nalevingstrategie van de gemeente IJsselstein, waarmee ambtenaren en bestuur een eenduidig beleid hebben om handhavingszaken uniform te behandelen. Hoofdstuk 3 - Evaluatie Het college heeft het “Handhavingsbeleid omgevingsrecht, 2011 - 2015” vastgesteld. Dat plan is nog vigerend. Onderdeel van het beleid is ook een rapportage- en evaluatiecyclus. In dat kader en naar aanleiding van de opnieuw ingevulde risicoanalyse is in de zomer van 2014 het handhavingsbeleid geëvalueerd. Deze evaluatie is als hoofdstuk 3 in de nota opgenomen en de uitkomsten zijn verwerkt in deze nieuwe beleidsnota. Deze wordt eerst nu ter vaststelling aangeboden, omdat wij opteerden de meest recente wetswijzigingen direct te implementeren. Hoofdstuk 4 – Probleemanalyse en prioriteiten Het doel van de probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van toezicht en handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse is zowel beschrijvend (kwalitatief) als cijfermatig (kwantitatief) uitgevoerd. In dit hoofdstuk wordt het wettelijk kader voor toezicht aangegeven en aandacht besteed aan de gebiedsbeschrijving van de gemeente IJsselstein. In dit hoofdstuk zijn eveneens de prioriteiten van elk taakveld weergegeven. Daarbij is aangegeven met welke frequentie toezicht gehouden wordt. Door gebruik te maken van de risicomodule zijn voor de vier taakvelden de spreiding van de risico's vastgesteld. Bij elk taakveld is hierdoor een rangschikking ontstaan van zeer groot risico naar zeer klein risico. Naarmate de berekende risico’s afnemen, neemt ook de toezicht- en handhavinginspanning af. Dit betekent dat per object of groep van objecten, een afweging wordt gemaakt waarop de capaciteit wordt ingezet. Hoofdstuk 5 - Doelen In dit hoofdstuk worden de doelstellingen van het handhavingsbeleid besproken (input-, output-, kwaliteits- en naleefdoelstellingen). Tevens worden de beleidsuitgangspunten en indicatoren aangegeven. Hoofdstuk 6 - Handhavingsstrategie De strategie sluit aan op de gestelde doelen en prioriteiten. Daarbij vraagt de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving bevorderd wordt en meer specifiek: welke instrumenten naast toezicht, handhaving en sanctioneren ingezet worden om dit doel te bereiken. In dit hoofdstuk worden de toezicht-, sanctie- en gedoogstrategie uitgewerkt. De landelijke handhavingsstrategie wordt hierbij betrokken. Hoofdstuk 7 - Programmering De uitgangspunten van dit beleid worden jaarlijks vertaald in een uitvoeringsprogramma. Het programma wordt inhoudelijk opgebouwd aan de hand van resultaten van recent geconstateerd naleefgedrag, prioriteiten, doelen en (landelijke) kengetallen. Bij de opstelling van het programma betrekken we het collegeprogramma. De prioriteiten worden in overleg met en door het college bepaald. Hoofdstuk 8 - Monitoren en evaluatie Het is belangrijk te weten of het gekozen beleid en de maatregelen succesvol zijn (geweest). Daarom wordt het beleid periodiek geëvalueerd en gemonitord. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op monitoring, verantwoording en evaluatie. Jaarlijks ontstaan als gevolg van het uitvoering geven aan het handhavingsprogramma nieuwe inzichten inzake de handhaving, mede als gevolg van de te controleren objecten. Aan de hand van de uitvoering van het jaarlijkse handhavingsprogramma wordt een jaarlijkse evaluatie uitgevoerd. Deze evaluatie kan aanleiding geven tot wijzigingen in het HUP voor het komende jaar. Hoofdstuk 9 - Organisatie van de handhaving Bij toezicht en handhaving, beleid(svoorbereiding) en uitvoering zijn diverse ‘partijen’ betrokken. Ambtenaren, managementteam, de wethouder, het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. In dit hoofdstuk wordt ieders positie (en in onderlinge samenhang gezien) benoemd. Hoofdstuk 10 - Inwerkingtreding en communicatie In dit hoofdstuk staat wanneer het oude beleid vervalt en het nieuwe beleid in werking treedt. 1.Inleiding 1.1Aanleiding In 2011 is op basis van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een integraal handhavingsbeleid opgesteld. Dat voldeed aan het Besluit omgevingsrecht (Bor). Nu deze beleidsperiode is verstreken is een nieuw integraal handhavingsbeleid voorbereid voor de periode 2016-
4. Dit nieuwe beleidsplan is de integrale uitwerking van het handhavingsbeleid in de gemeente IJsselstein voor de taakvelden milieu, bouw- en woningtoezicht (BWT), ruimtelijke ordening (RO), brandveilig gebruik bouwwerken en openbare ruimte (APV en bijzondere wetgeving). Dit beleid geldt voor een periode van drie jaar, van 2016 tot en met
5. Deze periode sluit aan bij de huidige bestuursperiode en ook op het beoogde invoeringsjaar van de Omgevingswet Met dit beleidsplan geeft de gemeente IJsselstein invulling aan het programmatisch handhaven waarbij de belangrijkste en meest risicovolle zaken als eerste worden uitgevoerd. Aan de hand van een risicoanalyse is een prioritering en een capaciteitsraming voor handhavingstaken opgesteld. Dit zorgt voor een transparante en onderbouwde verdeling van handhavingstaken met een duidelijke personele capaciteitsraming. Dit integraal handhavingsbeleidsplan geeft daarnaast een duidelijke koers ten aanzien van de toezicht- en nalevingstrategie van de gemeente, waarmee ambtenaren en bestuur een eenduidig beleid hebben om handhavingszaken uniform te behandelen. 1.2Reikwijdte van de nota Deze nota is een uitwerking van het gemeentebrede handhavingsbeleid. De hoofddoelstelling van het beleid is de instandhouding van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving door middel van adequate handhaving. Ten aanzien van de fysieke leefomgeving worden binnen de gemeenten de globale beleidsvelden onderscheiden: Milieu; Bouwen en wonen; Brandveiligheid van gebouwen; Ruimtelijke Ordening; Openbare ruimte. Deze beleidsvelden zijn in dit handhavingsbeleid uitgewerkt tot handhavingsprogramma’s met verschillende taakvelden. Wet- en regelgeving zijn echter aan verandering onderhevig. In bijlage 2 staat per programma uitgewerkt welke taakvelden op dit moment van toepassing zijn per programma. Dit kan per jaar wijzigen. Ook kan er in andere dan de genoemde beleidsvelden een specifiek handhavingsbeleid van kracht zijn, danwel worden vastgesteld. 1.3Totstandkoming van deze nota 1.3.1Regionale samenwerking Deze nota is een product van regionale samenwerking. De huidige samenwerking is de afgelopen jaren uitgebreid en omvat nu de gemeenten Lopik, Montfoort, IJsselstein, Stichtse Vecht, Oudewater. Woerden en Bunnik en HDSR, ODRU en VRU. Deze regionale werkgroep houdt periodiek contact met de regisseur handhaving van de Provincie Utrecht. 1.3.2Risicoanalyse Samen met Antea Group heeft de werkgroep de strategie bepaald, een koers uitgezet en een risicoanalyse op verschillende taakvelden uitgevoerd. Deze analyse is uitgevoerd met behulp van een uitgebreid rekenprogramma, de zogeheten risicomodule. Deze analyse is in 2015 volledig geactualiseerd. Bij deze actualisatie was een groot deel van de gemeenten in de provincie Utrecht betrokken. Deze risicomodule berekent risico’s op basis van cijfers omtrent effecten en naleefgedrag. In de bijlagen 3 en 5 wordt verder ingegaan op de strekking van deze risicomodule. Vanuit de gezamenlijk bepaalde uitgangspunten heeft de werkgroep de nota verder uitgewerkt. Op onderdelen hebben de deelnemende gemeenten een eigen invulling gegeven, de zogeheten “couleur locale”. Samen met functionarissen die bij het (ruimtelijk) beleid, vergunningverlening, toezicht en handhaving van de gemeente betrokken zijn, is nagedacht over de handhavingsrisico’s, prioriteiten en de daaraan gekoppelde inzet van capaciteit. Hierbij is gewerkt vanuit de gedachte: als de risico's helder zijn, zijn automatisch ook de prioriteiten in beeld. Deze prioriteiten geven inzicht in de noodzaak tot handhaving binnen de diverse taakvelden, waarbij de beschikbaarheid van financiële middelen in sommige gevallen betekent dat taken niet of beperkt worden uitgevoerd. Dat kan ook een gevolg zijn ingeval noodgedwongen (bijv. naar aanleiding van een calamiteit) aan onvoorziene zaken prioriteit moet worden gegeven. Dit wordt medio 2016 nog geborgd in een Verordening “Vergunningverlening, toezicht en handhaving”, gebaseerd op de Wet (verbetering) Vergunningverlening, toezicht en handhaving”, zoals die medio juli 2016 wordt verwacht. Voor Stadstoezicht is de analyse op basis van ervaringsgegevens uitgevoerd en voor de VRU op basis van een eigen analysesysteem. 1.4Samenwerking met handhavingspartners Dit beleidsplan moet gezien worden als een vervolg op het professionaliseren van integrale handhaving. Dat geldt ook voor de samenwerking met externe handhavingspartners zoals het Openbaar Ministerie, de politie, het waterschap (Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden, (HDSR), de provincie (provincie Utrecht) en andere gemeenten. In de vorige beleidsperiode (2011 - 2015) is ervaring opgedaan met signaaltoezicht en de samenwerking binnen het onderlinge netwerk uitgebreid en in de praktijk ook geïntensiveerd. Naast het uitwisselen van ervaringen is er ook met elkaar gewerkt aan verhoging van het kennisniveau en zijn gezamenlijk nieuwe producten ontwikkeld. Goed toezicht en handhaving zijn vaak alleen mogelijk door goede samenwerking met andere handhavingspartners. Bij de voorbereiding en totstandkoming van het jaarlijks op te stellen Handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) zijn de diverse handhavingspartners betrokken zodat de programmering en uitvoering op elkaar afgestemd kunnen worden. 1.5Leeswijzer Dit beleidsplan bestaat uit tien hoofdstukken. Hoofdstuk één beschrijft kort de aanleiding en geeft de context weer waarbinnen dit beleidsplan tot stand gekomen is. In hoofdstuk 2 wordt beschreven wat onder integrale handhaving wordt verstaan, de visie en de lokale toepassing (in het verleden). Hoofdstuk drie bevat de evaluatie van de beleidsperiode 2011 -
6. De hoofdstukken vier tot en met zes zijn de onderbouwing voor de aanzet tot het jaarlijks programma dat in hoofdstuk zeven toegelicht wordt. Het achtste hoofdstuk laat zien welke acties moeten volgen nadat het programma is vastgesteld. In het negende hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van de actoren die bij toezicht en handhaving betrokken zijn en het slothoofdstuk bevat informatie over intrekken van het ‘oude’ en inwerkingtreding van het nieuwe beleid. 2.Integraal handhaven 2.1Inleiding Wetten en regels zijn noodzakelijk ter bescherming van kwetsbare, beschermingswaardige belangen, zoals (brand-) veiligheid, een gezond leefmilieu of de openbare ruimte. Een geloofwaardige overheid kan daarom onvoldoende naleving niet over haar kant laten gaan. Wettelijke normen worden nageleefd wanneer sprake is van handhaafbare regels, voldoende draagvlak voor de regels, faciliteren van het gewenste of verplichte gedrag, fysieke maatregelen om ongewenst gedrag te voorkomen, preventie door toezichthouders, adequate handhaving en geloofwaardige sancties. De overheid heeft tot taak een maatschappelijk aanvaardbaar niveau van naleving te verwerkelijken; zo mogelijk prikkelt de overheid door te faciliteren, zo nodig dwingt de overheid naleving af met behulp van sancties. In dit hoofdstuk leest u meer over de wettelijke verplichtingen, de systematiek van de “big eight” en bevoegdheden. 2.2Definitie (integrale) handhaving Handhaving is een keten van activiteiten, die gericht is op het doen naleven van regels en voorschriften door burgers, bedrijven en overheid. Dit is een ruime definitie, omdat hierdoor alle activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van naleefgedrag van de doelgroep als onderdeel van de handhaving kan worden beschouwd. Voorbeelden van deze activiteiten zijn het: geven van voorlichting over de wet- en regelgeving (preventief en/of proactief); houden van toezicht op naleving van de wet- en regelgeving (preventief); opmaken van proces verbaal (strafrechtelijk) bij overtreding van de wet- en regelgeving (repressief); nemen van maatregelen op basis van bestuurlijke sancties bij overtreding van de wet- en regelgeving (repressief). Bij integraal handhaven staat de burger of ondernemer centraal. Dat wil zeggen dat bij de organisatie van de handhaving gedacht wordt vanuit de situatie van de burger of ondernemer. Hierdoor moet voorkomen worden dat de burgers en ondernemers met verschillende handhavende instanties te maken krijgen en dat discrepanties in de manieren van handhaven door de overheid worden voorkomen. Kernbegrippen hierbij zijn: coördinatie, afstemming en samenwerking op verschillende niveaus. Dat is ook het uitgangspunt van de Wabo. 2.3Visie op integrale handhaving 2.3.1Inleidend en achtergrond Regels moeten nageleefd worden. Gebeurt dit niet, dan moet de overheid handhaven. De gemeente is medeverantwoordelijk voor het democratisch vaststellen van regels en toezicht op de naleving daarvan. De actualiteit heeft er voor gezorgd dat handhaving van wetten en regels hoog op de politieke agenda staat. Rampen als in Enschede en Volendam, maar ook het instorten van een parkeerdak in Tiel, balkons in Maastricht en de calamiteiten bij Chemie-Pak en Odfjell, hebben pijnlijk duidelijk gemaakt dat toezicht en handhaven moet. Daarnaast wordt van de overheid verwacht dat zij er alles aan doet om u te beschermen tegen maatschappelijke risico’s, gevaarlijke incidenten en ongewenste activiteiten. 2.3.2Visie op handhaving Een essentieel onderdeel van programmatisch handhaven is het formuleren van de “visie op handhaving”. Waar willen we naartoe als het gaat om handhaving? De visie is richtinggevend en dient als toetsingskader bij de prioritering en de keuze van de handhavingstaken. Een visie getuigt van een blik in de toekomst. De visie die de gemeente IJsselstein heeft op handhaven is kort geformuleerd: “handhaving geprogrammeerd uitvoeren, integraal en efficiënt opereren daar waar mogelijk is en inspelen op veranderingen van wet- en regelgeving”. Primair uitgangspunt van toezicht en handhaving is dat de door ons gestelde regels worden nageleefd. Hierbij dienen preventieve maatregelen, zoals voorlichting, bouwcontroles en dergelijke even zwaar te wegen als handhaving achteraf om overtredingen te repareren met bestuurlijke maatregelen. Vanuit oogpunt van efficiency, kwaliteit en de verlaging van de lastendruk voor burgers en ondernemers is het wenselijk om toezicht en handhaving zo integraal mogelijk vorm te geven. Van niet te onderschatten belang is dat ook in preventief opzicht aandacht bestaat voor handhaving; moeten regels überhaupt gesteld worden (deregulering) en zo ja, zijn ze handhaafbaar? De nieuwste bestemmingsplannen laten over het algemeen een verruiming van de bouw- en gebruiksmogelijkheden zien, terwijl ook het Bor meer (bouw)mogelijkheden biedt dan onder de Woningwet was toegestaan. 2.3.3Eigen verantwoordelijkheid De eigen kracht en verantwoordelijkheid van de inwoner en ondernemer staat steeds meer centraal. Een dergelijk uitgangspunt sluit aan bij nieuwe ontwikkelingen in wet- en regelgeving en de toezicht- en handhavingsstrategie. De zorgplicht kan het beste gekwalificeerd worden als een algemene plicht om toch vooral het gezonde verstand te gebruiken. Die plicht geldt niet alleen voor eigenaren en beheerders van bouwwerken en open erven en terreinen, maar ook voor activiteiten in de zin van de Wet milieubeheer of organisatoren van evenementen. 2.4Handhaven: een zaak van iedereen Handhaving van regels is niet alleen een bestuurstaak. Ook andere deelnemers aan de samenleving hebben een rol. Er zijn dan ook meerdere wegen te bewandelen. Het strafrecht is bij uitstek geschikt om een overtreder van overheidswege te straffen indien het rechtsgevoel in de samenleving geschokt is door het plegen van een strafbaar feit. Het Openbaar Ministerie neemt hierbij het voortouw. Het privaatrecht is in eerste instantie vooral bedoeld en geschikt als middel om de rechtsverhouding tussen burgers (en bedrijven) onderling vast te stellen. Particulieren kunnen zelf, zonder tussenkomst van de overheid, het oordeel van de burgerlijke rechter inroepen. De bestuursrechtelijke handhavingsbevoegdheid is primair bedoeld om een bepaalde situatie te herstellen en feitelijk in overeenstemming te brengen met de norm. Deze bevoegdheid is het bestuur toebedeeld in het algemeen belang. Het bestuur dient altijd af te wegen of het, gelet op alle betrokken belangen, gewenst is om een illegale situatie te beëindigen met bestuursrechtelijke middelen. Daar waar sprake is van individuele belangen (bijv. bij burengeschillen) prevaleert een civielrechtelijke aanpak boven een bestuursrechtelijke aanpak. Bij die afweging dient de specifieke rol die het bestuur dient te vervullen binnen het geheel van de voor handen zijnde rechtsmiddelen eveneens te worden betrokken. De invoering van de landelijke handhavingsstrategie – geïmplementeerd in dit beleidsstuk - biedt een goede opmaat in de strafbaarstelling en gradaties in soorten overtredingen. Daarin is ook aandacht voor preventie: voorkomen dat tot handhaving moet worden overgegaan door goede handhavingscommunicatie. 2.5Bevoegdheid en instrumenten De burgemeester en het college van burgemeester en wethouders zijn de bevoegde bestuursorganen als het om handhaving gaat. Bevoegdheden tot bestuursrechtelijk handhaven vinden hun wettelijke grondslag in de gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en specifieke regelgeving, zoals de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het daarop gebaseerde Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het college van burgemeester en wethouders wijst ambtenaren aan en belast hen met de uitvoering van de handhaving. De bevoegdheden van toezichthoudende ambtenaren vloeien voort uit wetten en verordeningen. Om handhaving te effectueren beschikt de gemeente over verschillende juridische instrumenten. Bekende instrumenten zijn: de lasten onder dwangsom- respectievelijk bestuursdwang, de bestuurlijke strafbeschikking en het intrekken van de vergunning of het stopzetten/stilleggen van werkzaamheden door middel van spoedbestuursdwang. 2.6Programmatische handhaven Programmatisch handhaven is een structurele en integrale aanpak van de handhaving, gebaseerd op programmatisch handhavingsbeleid. Daarin zijn aan de hand van beleidsmatige keuzes en beschikbare capaciteit, prioriteiten gesteld ten aanzien van wat er het komende jaar (uitvoeringsprogramma) concreet aan toezicht en handhaving wordt gedaan. Bovendien zijn de handhavingsactiviteiten hierin zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. Het cyclisch proces, in onderstaande figuur weergegeven, staat bekend als de ‘Big Eight‛: Figuur: Dubbele regelkring met artikelen uit het Bor In een programmatische aanpak wordt beleid en uitvoering van beleid opgevolgd door evaluatie en bijsturing. Daarmee is programmatisch handhaven nadrukkelijk een cyclisch proces waarbij dient te worden voldaan aan de volgende kenmerken: Het beleid wordt vastgesteld en jaarlijks geëvalueerd; Het beleid is, voor zover mogelijk, integraal en heeft betrekking op alle sectoren waarbinnen het bevoegd gezag met handhavingsactiviteiten op het gebied van het omgevingsrecht wordt geconfronteerd. Het beleid is bovendien integraal in de zin dat het alle omgevingsrechtelijke aspecten onderling verbindt om het desbetreffende beleidsdoel te bereiken; Het beleid is transparant aangezien het ook bevat: een visie op het handhaven; een inventarisatie van de omvang van de handhavingstaken en de knelpunten; een prioriteitenstelling; doelen zoals nalevingniveaus die met handhaving zouden moeten worden bereikt; methoden om die doelen te bereiken; kosten van die methoden in termen van mensen en middelen. Het maakt ook duidelijk op welke wijze samenhang en samenwerking met partners vorm krijgt. De beschikbare financiële middelen en de besteding daarvan vormen eveneens een (beleids)cyclus, die parallel loopt aan dit beleid. Middels financiële- en productgerelateerde analyses ontstaat inzicht in de juistheid van de bestedingen en het halen van de gestelde doelen. 2.7Kwaliteit van de handhaving In het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriele regeling omgevingsrecht (Mor) worden kwaliteitseisen aan de handhaving gesteld. Hoewel het Bor primair gericht is op de omgevingsstaken en een groot deel van de handhaving van de openbare orde/ruimte en bijzondere wetten niet geregeld zijn in dit Besluit, is bij de totstandkoming van deze nota nadrukkelijk rekening gehouden met de inhoud van kwaliteitscriteria en kwaliteitseisen (zie ook paragraaf 2.8.6). Door analoge toepassing van de kwaliteitscriteria is hiermee ook de wettelijke status van deze beleidsnota vastgelegd. De kwaliteitscriteria zijn dan ook van toepassing op dit beleid. Naar verwachting volgen medio 2016 wettelijk vastgestelde kwaliteitscriteria. Deze zijn gebaseerd op een door KPMG ontwikkeld model en deze worden wettelijk verankerd in de eerder genoemde Wet- en Verordening VTH. Naar verwachting in de tweede helft van
7. 2.8Handhaving in IJsselstein 2.8.1Vóór 2005 De gemeente IJsselstein is al jaren actief met toezicht en handhaving bezig. Diverse beleidsnota’s, aanvankelijk voor de taken milieu en bouwen gescheiden, zijn vastgesteld en uiteindelijk opgevolgd door integrale handhavings(beleids)nota’s, die het gehele omgevingsrecht omvatten. 2.8.2Integraal Handhavingsbeleid 2011-2015 Per 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van kracht. Naar aanleiding hiervan is in 2011 nieuw beleid vastgesteld. In afwijking van de voorgaande beleidsnota’s is in deze nota meer ingestoken op integraliteit, programmatisch handhaven en samenwerking met andere overheden en overheidsdiensten. In het voorjaar van 2014 heeft een evaluatie van het vigerend beleid plaatsgevonden. 2.8.3Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU) De gemeente IJsselstein is aangesloten bij de (inmiddels) Omgevingsdienst Regio Utrecht (ODRU). Bij de omgevingsdienst zijn vijftien gemeenten aangesloten. De gemeente heeft onder andere de uitvoering van het toezicht en handhaving van het totale omgevingsrecht in de gemeente opgedragen aan deze omgevingsdienst. 2.8.4Veiligheidsregio Utrecht (VRU) Vanaf 1 november 2010 is de brandweer geregionaliseerd en maakt het onderdeel uit van de Veiligheidsregio Utrecht (VRU). Voor deze datum werden de preventie taken door de gemeente IJsselstein uitgevoerd. Op het gebied van Preventie is de VRU verantwoordelijk voor de taken toezicht, advisering op vergunningaanvragen, handhaving en communicatie over veiligheid. De definitieve besluitvorming (en eventuele effectuering daarvan) in het kader van handhaving van de brandveiligheid is de verantwoordelijkheid van de gemeente. 2.8.5Evaluatie Integraal Handhavingsbeleid in 2014 In het voorjaar van 2014 zijn het beleid, en de uitvoering hiervan, geëvalueerd. Naast de handhavingspartners VRU en ODRU zijn daarbij ook het Hoogheemraadschap ‘De Stichtse Rijnlanden’ (HDSR), de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de provincie Utrecht betrokken. Van de VRU, ODRU en de provincie Utrecht is een reactie ontvangen. Deze evaluatie is nader uitgewerkt in hoofdstuk
8. 2.8.6De toekomst In 2010 is de ambitie om integraal te handhaven in de wet verankerd. In de Wabo, Bor en Mor zijn kwaliteitseisen op het gebied van integrale handhaving opgenomen. De toen voorgenomen integraliteit van de handhaving is hiermee een feit. In de afgelopen jaren is hier praktisch invulling aan gegeven. Ook in de wetgeving heeft dit z’n vervolg gekregen. Er zijn twee nieuwe wetten die op dit gebied spelen. Er zit een overlap in, maar er zijn ook verschillen. De Wet Revitalisering Generiek Toezicht (Wet RGT, in werking per 1 oktober 2012), beoogt het eenduidiger weergeven van resultaten zodat toezicht (op de uitvoering door de gemeente) vooral door de gemeenteraad kan worden gedaan. Toezicht door Rijk/Provincie/Inspectie (op lagere overheden) zal als gevolg daarvan verminderen. Dit wordt ook wel Interbestuurlijk Toezicht (IBT) genoemd. De ontwerp Wet (verbetering) Vergunningen, Toezicht en Handhaving (Wet VTH), wordt van kracht en wijzigt daarmee de Wabo per (vermoedelijk) 1 juli 2016). De nieuwe wetgeving komt dan nagenoeg overeen met de Wet RGT. Met de ontwerp Wet VTH worden concrete kwaliteitseisen verplicht gesteld (vanaf vermoedelijk 1 juli 2016). De Wet RGT is breder, en gaat over het afleggen van verantwoording van veel meer gemeentelijke taken. Gemeenten, provincies, omgevingsdiensten en samenwerkingsverbanden krijgen vanaf 1 juli 2016 de tijd om ervoor te zorgen dat hun uitvoering van de VTH-taken aan de kwaliteitseisen voldoet. Vermoedelijk gaat hiervoor een overgangsjaar gelden, dus tot 1 juli
9. Het jaarlijkse handhavingsprogramma (HUP) blijft verplicht (Wabo en Bor). Bij vaststelling van de Wet VTH zullen gemeenten moeten voldoen aan kwaliteitscriteria. Dit betreft kwaliteitscriteria welke worden gesteld aan medewerkers van het bevoegd gezag en betreffen zowel opleidingsniveau als minimale personele bezetting die per taak beschikbaar moet zijn. Deze eisen hebben nu (nog) geen wettelijke verplichte status. Zodra de wet is vastgesteld zal elke gemeente de kwaliteitscriteria moeten borgen in een Verordening VTH. Zoals gesteld, vermoedelijk per 1 juli
10. De nadruk van de provinciale professionaliseringswerkzaamheden zal de komende jaren verschuiven van het faciliteren en stimuleren aan de ‘voorkant’ naar controleren aan de ‘achterkant’. Dit is conform de nieuwe provinciale IBT-Verordening. De beoordeling van (jaar)stukken als uitvoeringsprogramma en jaarverslag zal met ingang van 2016 plaatsvinden door de nu nog in opbouw zijnde provinciale unit ‘Interbestuurlijk Toezicht’. Mogelijk is, dat overheden die wat betreft hun jaarstukken in gebreke blijven, gevraagd zullen worden om mee te werken aan een externe audit. De jaren 2014 en 2015 worden als “overgangsjaren” beschouwd, mede in het licht van het overdragen van de taken aan een externe dienst en het synchroniseren van processen. 2.9Organisatie In de gemeente IJsselstein zijn, uitgezonderd Stadstoezicht, geen taken achtergebleven met betrekking tot de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving van het omgevingsrecht. Die zijn overgedragen aan de ODRU resp. de VRU. Tussen beide diensten dient nog verdere stroomlijning plaats te vinden van processen, taken en bevoegdheden. Partijen zijn daarover in gesprek. De ODRU ondersteunt en adviseert vijftien gemeenten in de provincie Utrecht bij het uitvoeren van milieutaken en het ontwikkelen van milieubeleid. De ODRU verzorgt onder meer de vergunningen voor bedrijven, ziet toe op de naleving van milieuregels en adviseert bedrijven over duurzaam ondernemen. De Veiligheidsregio Utrecht, kortweg de VRU, is een gemeenschappelijke regeling van de 26 gemeenten in de regio Utrecht. De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) geeft conform de Taakuitvoeringsovereenkomst op het gebied van brandveiligheid uitvoering aan de Toezicht & Handhavingstaken (T&H) en communicatie voor de gemeente IJsselstein. Concreet houdt dit in dat gebruiksobjecten in de zin van de Wabo en de Brandbeveiligingsverordening en evenementen worden getoetst, voorzien van advies en gecontroleerd. De samenwerking in de (uitvoerings)taken tussen gemeente, ODRU en VRU en andere partners wordt gezocht. Dit om de integraliteit van het werken in de leefomgeving te bevorderen en meer efficiency te bewerkstellingen. 3.Evaluatie 3.1Inleiding In dit hoofdstuk wordt het “Handhavingsbeleid omgevingsrecht, 2011 - 2015” van de gemeente IJsselstein geëvalueerd. De evaluatie beperkt zich tot handhaving van de regels die betrekking hebben op de omgevingstaken c.q de fysieke leefomgeving zoals: bouwen en slopen, ruimtelijke ordening en milieu. Daar ligt nl. de wettelijke verplichting. Overige beleidsterreinen zijn buiten beschouwing gelaten, mede omdat niet alle voorkomende activiteiten zijn geregistreerd. 3.2Evaluatie integraal en regionaal opgepakt Deze evaluatie is tot stand gekomen in samenwerking met de gemeenten binnen de regio “De Waarden” (Lopik, Montfoort, IJsselstein en Woerden), Stichtse Vecht, de ODRU en de VRU. Ook de andere handhavingspartners, zoals de politie, het Openbaar Ministerie, het Hoogheemraadschap “De Stichtse Rijnlanden” en de Provincie Utrecht is om een reactie gevraagd. 3.3Relatie tot de Wabo Deze evaluatie is onderdeel van de wettelijk voorgeschreven beleidscyclus. Op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) evalueert het college periodiek het beleidskader. De beleidscyclus is dynamisch en gebaseerd op de systematiek van de zogenaamde “Big Eight”. De evaluatie ziet op de periode 2011 – 2015 en is mede gebaseerd op de ervaringen met betrekking tot de uitvoering van de handhaving in deze beleidsperiode. Door de overgang van taken is niet elk jaar “afgesloten” met een jaarverslag. Dat geeft over de voorbije periode (eenmalig) een minder goed cijfermatig onderbouwd beeld van de toezicht- en handhavingstaken. 3.4Evaluatie handhavingsbeleid Hieronder worden de belangrijkste evaluatiepunten van het handhavingsbeleid beschreven. Denk daarbij aan elementen die zeker gecontinueerd moeten worden of onderwerpen die juist in het nieuwe beleid niet of anders geformuleerd moeten worden. Hieronder de evaluatiethema’s die vervolgens in subparagrafen worden uitgewerkt: afstemmen sanctiestrategie (§ 3.4.1); uitwerken slimme handhavingsmethoden (§ 3.4.2); heroverweging toezichtstrategie (§ 3.4.3); afwikkeling klachten (§ 3.4.4); benoeming handhavingsprojecten (§ 3.4.5); investeren in regionale samenwerking (§ 3.4.6); beleidsmatige afstemming en organisatorische inbedding (§ 3.4.7); evaluatie beleidsdoelstellingen (§ 3.4.8). 3.4.1Afstemmen sanctiestrategie De sanctiestrategie is in hoofdlijnen regionaal afgestemd en eenduidig. Met de komst en verdere ontwikkelingen van de bestuurlijke strafbeschikking en de landelijke handhavingsstrategie is het zinvol de mogelijkheden van het toepassen van deze instrumenten te onderzoeken. 3.4.2Uitwerken slimme handhavingsmethoden Het contact met de bedrijven hoeft niet altijd fysiek te zijn. Het kan ook via voorlichting omtrent controles of met zelftoezicht plaatsvinden. De toezichtslast kan ook worden verminderd door slechts te controleren op de meest relevante onderdelen van een vergunning of de meest risicovolle onderdelen van een bedrijf, gebaseerd op de risicomodule. Onderzocht en uitgewerkt moet worden of en zo ja hoe in de praktijk nieuwe vormen van toezicht en handhaving kunnen worden ingezet. Er moet aandacht komen voor handhavingspreventie, zoals ook opgenomen in de landelijke handhavingsstrategie. 3.4.3Heroverweging toezichtstrategie Wettelijk gezien moet er integraal toezicht worden gehouden. De wet VTH schrijft ook de toepassing van de landelijke handhavingstrategie voor. In het beleid zijn meerdere vormen van toezicht beschreven. In de praktijk wordt integraal toezicht nog als complex ervaren, temeer nu dat verspreid is over meerdere overheidslagen en -diensten. Dit betekent dat de doelstellingen reëel moeten zijn maar de ambitie is om, bijvoorbeeld thematisch en projectmatig, intensievere vormen van integraal toezicht na te streven. Dat is de uitvoering van gezamenlijke toezicht- en handhavingstaken bij zowel de ODRU als de VRU. 3.4.4Afwikkeling klachten Een substantieel deel van de handhavingscapaciteit wordt in beslag genomen door klachten van burgers. Deze klachten vloeien veelal voort uit conflicten tussen buren onderling en niet zo zeer door overige algemene vormen van overlast. De laatste jaren is er sprake van een serieuze toename van klachten, mede als gevolg van het “vergunningvrij” (maar niet regelvrij) bouwen. Om tot een efficiënte uitvoering te komen zal nog nadrukkelijker dan nu een directe relatie gelegd moeten worden tussen risico’s, prioriteiten, capaciteit en doelen. Ook moet meer worden afgewogen of bestuursrechtelijke handhaving een passende reactie is ingeval het onderliggend probleem louter civielrechtelijk van aard is (algemeen- versus individueel belang). Wellicht kunnen instrumenten als mediation en buurtbemiddeling een belangrijk onderdeel zijn om klachten in te perken of te voorkomen. 3.4.5Benoeming handhavingsprojecten De uitvoering van de handhaving wordt meer bepaald door input en minder door output. Met andere woorden, wat er in de maatschappij gebeurt wordt al dan niet ad hoc opgepakt in plaats van een risicogerichte, programmatische sturing van toezicht en handhaving vanuit regelgeving en beleid. Dit valt niet te voorkomen maar door middel van het concreet benoemen van prioriteiten en projecten die binnen de beleidsperiode worden opgepakt kan (organisatorisch) efficiënter worden gehandeld. Hierbij zijn de risico’s die voortvloeien uit de risicomodule meer bepalend dan voorheen. Dit impliceert dat de ambtelijke capaciteit effectiever kan worden ingezet. 3.4.6Investeren in regionale samenwerking In de afgelopen beleidsperiode is de samenwerking tussen de gemeenten binnen de regio “De Waarden”, ODRU en de VRU geïntensiveerd. Zo is op initiatief van deze samenwerking een provinciaal overleg geïnitieerd (2013, het ‘rode kleurspooroverleg’) en is in 2014 in het kader van de wet VTH een opleidingsprogramma ontwikkeld. In 2014 zijn ook de gemeenten Stichtse Vecht, Bunnik en IJsselstein tot dit overlegplatform toegetreden. De wens is deze samenwerking voort te zetten en uit te bouwen. 3.4.7Beleidsmatige afstemming en organisatorische inbedding In het nieuwe handhavingsbeleid moet nog sterker de nadruk liggen op de integrale werkwijze. Niet alleen met onze handhavingspartners, maar ook bijv. met Stadstoezicht. 3.4.8Evaluatie beleidsdoelstellingen In het handhavingsbeleid 2011 - 2015 zijn doelstellingen geformuleerd. Volgens de hoofddoelstelling is handhaving niet een opzichzelfstaand onderdeel, maar vormt het een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is het onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en meldingstelsel binnen de Nederlandse Wet- en regelgeving. Volgens artikel 21 van onze Grondwet: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." Deze algemene doelstelling is vervolgens gespecificeerd en vertaald naar vier soorten doelstellingen: Inputdoelstellingen; Outputdoelstellingen; Kwaliteitsdoelstellingen; Naleefdoelstellingen. Ad. 1 en 2: Input- en outputdoelstellingen Deze doelstellingen zijn opgenomen in de jaarlijkse HUP’s en daar wordt jaarlijks verantwoording over afgelegd in het jaarverslag. In de afgelopen beleidsperiode (2011 - 2015) is de systematiek uitgewerkt en geconcretiseerd. In de nieuwe beleidsperiode (2016 - 2018) worden deze doelstellingen niet meer in het beleid opgenomen maar in het HUP. De input en output zijn geen doel op zich maar een middel om de strategische doelstellingen te bereiken. Ad. 3: Kwaliteitsdoelstellingen In de afgelopen beleidsperiode is nog te weinig ervaring opgedaan met de kwaliteitsdoelstellingen. Dit heeft er toe geleid dat nog onvoldoende inzicht is in de soorten klachten, overtredingen, termijnen en procedures. Hierdoor wordt monitoring, bijsturen en verslaglegging voor het HUP 2016 nog deels gebaseerd op aannames en veronderstellingen en groeien wij toe naar een situatie, die (ook weer) de basis vormt voor de Verordening VTH en een volwaardige te verantwoorden beleidscyclus, die ook voldoet aan de IBT-criteria. Cijfermatig inzicht wordt in elk geval verkregen via de kwartaalrapportages van de ODRU, op basis waarvan sturing plaatsvindt. De doorlooptijd van handhavingszaken is niet verkort. Aanbeveling is om het handhavingsproces in de komende beleidsperiode ‘Lean’ te maken. Hierdoor zal de gemiddelde doorlooptijd en het onderhanden werk afnemen. Het bewerkstelligen van de vermindering van de toezichtslast bij burgers en bedrijven is een proces dat stapsgewijs gebeurt. In de afgelopen beleidsperiode is hier, door toepassing van signaalkaarten en signaalkaarten, uitvoering aangegeven. Bij deze vorm van toezicht houdt de toezichthouder ook toezicht op aspecten buiten zijn primaire aandachtsveld. Een ander voorbeeld is dat uitvoeringsprogramma’s (steeds meer) op elkaar worden afgestemd en op niveau van de toezichthouders wordt besproken waar, wanneer en hoe er gecontroleerd wordt. In de komende beleidsperiode moet, onder andere door meer projectmatig werken, hier een kwantitatieve en kwalitatieve slag gemaakt worden. Ad. 4: Naleefdoelstellingen In het Integraal Handhavingsbeleid 2011 - 2015 zijn naleefdoelstellingen geformuleerd. Door middel van registratie en (jaar)verslaglegging kan per taakveld bepaald worden in welke mate deze doelstellingen zijn behaald. Hieronder is dat uitgewerkt voor de taakvelden milieu, bouwen, ruimtelijke ordening en brandveiligheid. Vanwege een tijdelijke verminderde monitoring van gegevens zijn de cijfers ten dele op praktijkervaringen gebaseerd. Nalevingsgedrag Milieu Prioriteitsklasse Geschatte naleving 2012 Doelstelling naleving 2015 Resultaat 2015 Zeer groot risico 40-60% 60-80% 70-80% Groot risico 40-60% 60-80% 70-80% Beperkt risico 40-60% 60-80% 65-75% Klein risico 60-80% 70-90% 70-80% Zeer klein risico 80-100% 90-100% 80-100% Nalevingsgedrag BWT en Ruimtelijke Ordening Prioriteitsklasse Geschatte naleving 2012 Doelstelling naleving 2015 Resultaat 2015 Zeer groot risico 60-80% 70-90% 65-75% Groot risico 40-60% 70-90% 75-85% Beperkt risico 40-60% 80% 70-80% Klein risico 60-80% 90% 80-90% Zeer klein risico 80-100% 90% - Nalevingsgedrag Brandveiligheid Prioriteitsklasse Geschatte naleving huidige situatie Doelstelling naleving 2014 Resultaat 2015 Zeer groot risico 88% 70-90% 88% Groot risico 88% 70-90% 88% Beperkt risico 88% 70-90% 88% Klein risico 88% 70-90% 88% Zeer klein risico 88% 70-90% 88% 3.5Samenvatting In de beleidsperiode 2011 - 2015 is, naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving, voor het eerst echt ervaring opgedaan met beleidsmatig én integraal toezicht en handhaving. Uit de jaarverslagen en doelstellingen blijkt dat het leren, implementeren niet altijd met die snelheid is verwezenlijkt dan was voorgenomen. De komende beleidsperiode zal dit proces, ook in regionaal verband, verder worden uitgewerkt. 4.Probleemanalyse en prioriteiten Wettelijke kader: Besluit omgevingsrecht Artikel7.2Handhavingsbeleid Het handhavingsbeleid is gebaseerd op een analyse van de problemen die zich naar het oordeel van het bestuursorgaan kunnen voordoen met betrekking tot de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde in de gevallen waarin de zorg voor de handhaving daarvan aan hem is opgedragen. Het handhavingsbeleid geeft inzicht in: de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste lid voorgenomen activiteiten; de methodiek die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de krachtens het eerste lid gestelde doelen worden bereikt. Het doel van de probleemanalyse is om sturing te geven aan de inspanningen van het toezicht en de handhaving. De probleemanalyse vormt daarmee de basis voor het stellen van prioriteiten, het formuleren van doelstellingen en het uiteindelijk vaststellen van een uitvoeringsprogramma. De probleemanalyse bestaat uit een omgevingsanalyse (beschrijvend gedeelte) en een risicoanalyse (cijfermatig gedeelte). 4.1Wettelijk kader toezicht en handhaving De verantwoordelijkheid voor toezicht vloeit voort uit wettelijke verplichtingen, zoals bijvoorbeeld artikel 5.2 lid 1 Wabo en artikel 125 Gemeentewet. In de jurisprudentie is een ontwikkeling naar de plicht tot handhaving te bespeuren, met name wanneer derden de overheid vragen op te treden. De handhavingsplicht wordt als het ware geactiveerd door een handhavingsverzoek van een derde-belanghebbende. Alleen indien of de mogelijkheid bestaat tot legalisering, of er sprake is van bijzondere omstandigheden, zou van handhaving mogen worden afgezien. De zorg voor de naleving valt uiteen in twee deeltaken, namelijk toezicht en handhaving. 4.2Gebiedsbeschrijving IJsselstein 4.2.1Historie De stad IJsselstein is een landelijke en groene gemeente, gelegen ten westen van de stad Utrecht. IJsselstein is bekend van de monumentale binnenstad en de mediatoren. De monumentale binnenstad van IJsselstein is tot beschermd stadsgezicht aangewezen. Naast de vele monumenten kent IJsselstein ook veel, gezellige horecabedrijven en terrassen. Elke vrijdag is er een middag- en avondmarkt, die bezoekers vanuit ruime omstreken trekt. IJsselstein is Baroniestad en kent een rijke historie en mede daardoor talrijke gemeentelijke- en Rijksmonumenten. Ook archeologisch is het een belangrijke plaats, hetgeen vooral in de binnenstad tot uiting komt. Die binnenstad kent een beschermd stadsgezicht. 4.2.2Ondernemen in IJsselstein De ligging van de stad, langs de A2 is van groot belang voor ondernemend IJsselstein. IJsselstein is ook Zenderstad, vanwege de aanwezigheid van de grootste mediatoren van ons land. Industrieel gezien is de stad, gelegen langs de Hollandse IJssel, bekend van de meubelindustrie. Ook al is die nu beperkt tot één bedrijf. De stad kent meerdere – kleine – industrieterreinen met een gevarieerd aanbod aan bedrijvigheid. Recent is een omvangrijk vleesverwerkend bedrijf gevestigd. Er is nog een beperkte mogelijkheid tot uitbreiding van de bedrijventerreinen. 4.3Specificatie per taakveld 4.3.1Specificatie Milieu Binnen het bedrijvenbestand waarvoor de gemeente bevoegd gezag is, zijn 6 bedrijven met een verhoogd risico. Het betreft in het bijzonder twee voormalige provinciale bedrijven, 2 LPG-tankstations en enkele grotere industriële bedrijven. Binnen de gemeente zijn 3 vuurwerkverkoop- en opslagpunt aanwezig, waarvoor de gemeente bevoegd gezag is. Inmiddels zijn overal in het land de RUD’s operationeel en zijn ook provinciale milieutaken aan die organisaties overgedragen. Voor IJsselstein zijn die taken ondergebracht bij de ODRU. De vergunningsituatie bij de IJsselsteinse bedrijven is dekkend. Bestaande vergunningen worden tijdig geactualiseerd, waarbij de toepassing van de best beschikbare technieken voorop staat. Toezicht op de naleving van de gestelde voorschriften ter bescherming van het milieu vindt periodiek plaats op basis van de eerder genoemde risicoanalyse en het HUP. 4.3.2Specificatie BWT en Ruimtelijke ordening In de gemeente IJsselstein worden er jaarlijks ongeveer 200 omgevingsvergunningen aangevraagd. Daarvan heeft 65% betrekking op bouwen, 10% op slopen, 10% op monumenten/archeologie, 6% aanleggen en 9% op overige activiteiten die vallen onder bouwen en wonen en ruimtelijke ordening. In deze beleidsperiode worden minder grote bouwwerken verwacht maar wel een toename van vergunningvrij bouwen, asbestsaneringen en kleinere vergunningplichtige werken. 4.3.3Specificatie brandveilig gebruik bouwwerken en evenementen Het objectenbestand van de gemeente IJsselstein waarmee de VRU uitvoering geeft aan de Taakuitvoeringsovereenkomst (TUO) bestaat uit objecten en evenementen met een verhoogd risico, zoals vergunning- en meldingsplichtige bouwwerken brandveilig gebruik, evenementen, gebruik brandbeveiligingsverordening en bouwwerken algemeen gebruik. Deze laatste categorie objecten bestaat voor een groot deel uit industriegebouwen welke opgenomen zijn in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het objectenbestand, waarvoor de gemeente als bevoegd gezag verantwoordelijk is, wordt continu geactualiseerd. Naast toezicht heeft het bestuur van de VRU gekozen voor een accent op gerichte communicatie over veiligheid, onder de noemer “Stimulerende Preventie”. Daarbij wordt actief en gericht gewerkt aan bewustwording over veiligheid, bieden van handelingsperspectief en uiteindelijk gedragsbeïnvloeding. Daarmee wordt beoogt incidenten te voorkomen en – als die plaatsvinden - minder slachtoffers en minder schade als gevolg te hebben. Deze preventieve activiteit sluit aan op de doelstelling uit de landelijke handhavingsstrategie, die in dit beleid is opgenomen. 4.3.4Specificatie APV, afvalstoffenverordening en bijzondere wetgeving Binnen het taakveld APV en bijzondere wetten wordt toezicht gehouden op verschillende terreinen. Voorbeelden hiervan zijn: Controle (coördinatie) voor en tijdens (grotere) evenementen; Controle op de naleving van horecaregels, naast hetgeen wordt uitgevoerd conform het uitvoeringsplan 2016 “Preventie en Handhaving Alcohol”; Controle op het onjuist aanbieden en het storten en verbranden in strijd met de regels van afval in de openbare ruimte; Controle op het onjuist plaatsen van objecten op en langs de openbare weg; Controle op illegale reclame in de openbare weg; Controle op parkeerexcessen buiten de zone van betaald parkeren; Controle op hondenoverlast. 4.4Cijfermatige onderbouwing 4.4.1Methodiek risicomodule Voor het uitvoeren van de risicoanalyse is gebruik gemaakt van een methodiek die ontwikkeld is door de ANTEA Groep. Met behulp van de risicomodule is het kwantitatieve deel van de probleemanalyse uitgevoerd. In het onderstaande figuur is de risicomodule schematisch weergegeven. Figuur: Risicomodule IJsselstein Centraal in de systematiek van de risicomodule staat de formule: RISICO = KANS maal EFFECT. Deze formule is een internationaal geaccepteerde en veel gebruikte methode om een adequate inschatting te kunnen maken van de benodigde prioriteit van (onder andere) handhavingstaken. Het risico wordt berekend door de scores van het negatief effect te vermenigvuldigen met de kans op niet naleving. De volgende aspecten worden gescoord: Negatief effect: Hoe groot zijn de negatieve gevolgen als regels niet worden nageleefd? Kans op niet-naleving: Hoe groot is de kans dat een doelgroep de regels niet naleeft? De elementen [KANS] en [EFFECT] zijn met behulp van Antea Group opgebouwd uit allerlei thema's en variabelen. De thema's zijn standaard van toepassing op elk taakveld, de variabelen binnen een thema zijn per taakveld verschillend. De thema’s die de negatieve effecten omvatten zijn: Fysieke veiligheid (o.a. gevaarsindicatie VNG, opslag en gebruik gevaarlijke stoffen); Hinder & leefbaarheid (hinder als gevolg van geur, geluid, licht, stof en verkeer); Duurzaamheid (bodem, water, afval, verbruik van gas en elektra); Volksgezondheid (gebruik toxische stoffen, locatie met asbest, emissie naar lucht). De thema’s die de kans op niet-naleving omvatten zijn: Attitude (politieke gevoeligheid, klachten, houding & gedrag); Nalevingstabel (spontane naleving van gedragsregels); Ervaringscijfers (naleving tijdens toezicht in afgelopen drie jaar). Aan de variabelen zijn scores toegekend die uitdrukking geven aan het risico van een bepaalde taak of object. Op basis van een automatisch rekenmodel komt de totaalscore tot stand. De risico's (conceptprioriteiten) die op basis van de risicomodule zijn bepaald, zijn voorgelegd aan de medewerkers van de gemeente resp. ODRU en VRU naar taakveld. Hierbij zijn de onderlinge wegingen aangepast op de praktijksituatie in IJsselstein. Alle criteria kunnen zwaarder of lichter gewogen worden. Dit hangt af van de aanwezigheid van gegevens. Wat je niet weet, kun je ook niet beoordelen. De risicomodule wordt om die reden periodiek geëvalueerd en aangepast. Deze totaalscore bepaalt in feite de prioriteit. Voor de VRUtaken is ook van het Prevapmodel gebruik gemaakt. De risicomodule is uitgevoerd voor de taakvelden milieu, ruimtelijke ordening, bouwen, bestaande bouw (gebiedstoezicht), brandveiligheid, APV en bijzondere wetgeving. Per taakveld is de methodiek gevuld met de specifieke gegevens van IJsselstein. Ieder taakveld heeft zodoende eigen prioriteiten. Per risicoanalyse zijn de prioriteiten bepaald. Dat wil niet zeggen dat de hoogste prioriteiten per taakveld automatisch de hoogste prioriteit krijgen in de integrale prioritering. 4.4.2Indeling prioriteiten In de risicomodule krijgen objecten of taken een kleur toegekend op basis van hun eindscore. Hoe groter de score, des te groter het risico. De prioriteitenstelling uit de risicomodule moet richting geven aan de inzet van mensen, middelen, de frequenties van toezicht en handhaving en de aspecten waarop tijdens het toezicht wordt gelet. De prioriteitenstelling wil zeggen dat overal aandacht aan wordt besteed, alleen met een verschillende handhavingsinzet. Klachten en verzoeken om handhaving worden eveneens getoetst aan dit beleid, hetgeen kan inhouden dat aan laag-prioritaire zaken geen aandacht wordt geschonken. Uiteraard wordt dit wel met de klager gecommuniceerd. In de risicomodule worden vijf kleuren gebruikt: rood, oranje, geel, lichtgroen en donkergroen. De kleur bepaalt welke inzet gepleegd wordt op dat object of die taak. Hieronder een korte omschrijving wat betreft inzet en behandeling per kleur. Categorie Omschrijving Rood = Zeer groot risico Oranje = Groot risico Structurele toekenning van een volledige capaciteit. Toezicht & handhaving van overtredingen: proactief beleid Geel = Beperkt risico Inzet van een gemiddelde capaciteit. Toezicht en handhaving projectmatig, gebieds- en steekproefsgewijs. Nader onderzoek naar oorzaak overtredingen. Lichtgroen = Klein risico Donkergroen = Zeer klein risico Inzet van een zeer beperkte capaciteit. Registreren en analyseren van incidenten. Verder een gerichte inzet van de capaciteit op effecten in naleefgedrag met als doel het vergroten van de voorbeeldfunctie (bijv. door vooraankondigingen controles in media en publicatie van uitgevoerde controle- en handhavingsacties).Altijd controle indien er sprake is van een cluster van incidenten. 4.4.3Bestuurlijke prioriteiten De uitwerking van de bestuurlijke prioriteiten is terug te zien in het overzicht uit de Risicomodule. Omwille van de dynamiek van een risicomodule zijn deze opgenomen als bijlagen (bijlage 5) in dit handhavingsbeleid. 5.Doelen Wettelijke kader Besluit omgevingsrecht Artikel7.2Handhavingsbeleid Het bestuursorgaan stelt het handhavingsbeleid vast in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen het zichzelf stelt bij de handhaving en welke activiteiten het daartoe zal uitvoeren. Het bestuursorgaan beziet regelmatig, maar in elk geval naar aanleiding van de evaluatie, bedoeld in artikel 7.7, tweede lid, of dit beleid moet worden aangepast en past het zo nodig aan. Het bestuursorgaan draagt er zorg voor dat dit beleid en het handhavingsbeleid van de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd. Het handhavingsbeleid geeft inzicht in: de prioriteitenstelling met betrekking tot de uitvoering van de krachtens het eerste lid voorgenomen activiteiten; de methodiek die het bestuursorgaan hanteert om te bepalen of de krachtens het eerste lid gestelde doelen worden bereikt. 5.1Doelstellingen handhavingsbeleid Handhaving is niet een opzichzelfstaand onderdeel, maar vormt een belangrijk onderdeel van de publieke taak en is onlosmakelijk verbonden met het vergunning- en meldingstelsel binnen de Nederlandse wet- en regelgeving. Volgens artikel 21 van onze Grondwet: "De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu." De hoofddoelstelling is het zorgen voor een veilige en leefbare woon- en werkomgeving. Deze doelstelling moet via een jaarlijks uitvoeringsprogramma vertaald worden naar concrete inzet van beschikbare capaciteit. De ervaring is dat er een spanningsveld bestaat tussen doelen en capaciteit. Dit wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 8 en het jaarlijkse HUP. Dit spanningsveld zal ook nader beschreven gaan worden in de Wet- en Verordening VTH, medio
11. Om deze doelstelling te kunnen verwezenlijken worden de volgende deeldoelstellingen onderscheiden: kwaliteitsdoelstellingen: deze doelstellingen omschrijven welke procesmatige verbeteringen er beoogd worden. naleefdoelstellingen: deze doelstellingen beschrijven welke resultaten er op het gebied van naleving worden nagestreefd. 5.2Uitwerking doelstellingen 5.2.1Kwaliteitsdoelstellingen alle klachten, meldingen en verzoeken om handhaving binnen een redelijke termijn afhandelen (< 8 weken 1 Conform artikel 4:13 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht. Een besluit op een verzoek om een uitvoeringsbeschikking moet overigens binnen vier weken worden genomen; artikel 5:31a lid 3 Awb (toepassen bestuursdwang) en artikel 5:37 lid 3 Awb (invordering verbeurde dwangsom).]); minder toezichtslasten voor burger en bedrijf (reduceren van de frequentie); gefaseerd invoeren van integraal toezicht (meer toezicht door minder toezichthouders door ‘oog- en oorfunctie’ toezichthouders); voldoen aan de (huidige en nog in de wet- en regelgeving te verankeren) kwaliteitscriteria, zoals ook te omschrijven in de Verordening VTH; streven naar meer verantwoordelijkheid bij burgers en bedrijven (structureel publiceren, nieuwe media benutten, integraal informeren tijdens controle). 5.2.2Naleefdoelstellingen In een ideale situatie zou de gemeente streven naar een naleefgedrag van honderd procent. Met naleving wordt in dit geval bedoeld het gewenste gedrag dat mensen spontaan de regels naleven. In de praktijk ligt het percentage naleving lager dan 100%. Om een beeld te krijgen van het naleefgedrag per doelgroep of handhavingscategorie is op basis van de praktijkervaring van de experts (toezichthouders en juridisch medewerkers) een inschatting gemaakt. Met behulp van de “Tafel van elf” (bijlage 4) is geschat hoe groot de kans op naleving van de regels is. Hoe hoger het getal, hoe groter de kans dat regels niet worden nageleefd. Door toepassing van deze systematiek beogen wij het calculerend gedrag van burgers en ondernemers terug te dringen. De gemeente IJsselstein streeft ernaar om de naleving van de wet- en regelgeving te verbeteren 2 Dat kan onder andere door gericht voorlichting te geven op specifieke thema’s, veelvoorkomende overtredingen etc.. In het bijzonder de gevallen/zaken met de hoogste prioriteit. De indicatoren voor het bereiken van deze doelstellingen komen voort uit de risicomodule en zijn: aantal en ernst overtreding conform sanctiestrategie; score op basis van risicomodule; aantal controles, hercontroles, dwangsommen, etc.; aantal vergunningaanvragen, ontheffingen en meldingen. 5.3Doelstellingen Milieu In de risicomodule is een inschatting gegeven van het huidige naleefgedrag per prioriteitsklasse. Deze inschatting is weergegeven in de onderstaande tabel. Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in
12. Deze is eveneens weergegeven in de onderstaande tabel. Tabel: Inschatting huidige naleefgedrag en doelstelling naleving 2018 taakveld Milieu Prioriteitsklasse (Geschatte) naleving huidige situatie Doelstelling naleving 2018 Zeer groot risico 70-80% 80% Groot risico 70-80% 80% Beperkt risico 65-75% 80% Klein risico 70-80% 80% Zeer klein risico 80-100% 80% 5.3.1Beleidsuitgangspunten de componenten veiligheid, ketentoezicht, energie/duurzaamheid krijgen specifieke aandacht tijdens toezicht en handhaving; controles bij de grote bedrijven uit categorie 4 worden afgestemd met handhavingspartners als waterschap en veiligheidsregio. alle categorie 4- en vuurwerkbedrijven voldoen elk jaar voor 100% aan de voorschiften (na controle en zo nodig een handhavingtraject); er vindt samenwerking plaats met andere handhavingspartners om het kennisniveau te verhogen en een eenduidig toezicht te verkrijgen. 5.3.2Indicatoren Registratie van het naleefgedrag per branche of handhavingscategorie op basis van de uitgevoerde controles. In het gegevensbestand van de ODRU worden gegevens (gepleegde overtredingen, naleefgedrag, etc.) verzameld en geanalyseerd. De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen zijn: aantal en ernst overtreding (zodra de LHS in het gegevensbestand van de ODRU is geïntegreerd); aantal controles, hercontroles en opgelegde sancties etc; aantal vergunningaanvragen, ontheffingen en meldingen. Deze indicatoren worden geanalyseerd op zaak- en projectniveau (zoals beschreven in HUP). Daarnaast vindt beoordeling plaats in de risicomodule. 5.4Doelstellingen BWT en Ruimtelijke Ordening In de Risicomodule is een inschatting gegeven van het huidige naleefgedrag per prioriteitsklasse. Deze inschatting is weergegeven in de onderstaande tabel. Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in
13. Deze is eveneens weergegeven in de onderstaande tabel. Tabel: Inschatting huidige naleefgedrag en doelstelling naleving 2018 taakveld BWT en Ruimtelijke Ordening IJsselsteinPrioriteitsklasse Geschatte naleving huidige situatie Doelstelling naleving 2018 Zeer groot risico 65-75% 70-80% Groot risico 75-85% 75-85% Beperkt risico 70-80% 70-80% Klein risico 80-90% 80-90% Zeer klein risico - 80-90% 5.4.1Beleidsuitgangenspunten projecten en werkzaamheden worden conform dit beleid en het HUP gecontroleerd. Het aantal controles, en de diepgang daarvan, worden in het HUP verwerkt; ODRU en VRU voeren (wanneer gewenst gezamenlijk) brandveiligheidscontroles uit tijdens de bouw, waarbij specifiek wordt gelet op compartimentering, brandscheiding en vluchtwegmogelijkheden; er vindt integraal (omgevingsrechtbreed) gebiedsgericht toezicht plaats, waarbij per gebied (woonwijk, binnenstad, bedrijventerrein) frequent wordt geïnventariseerd welke mutaties plaatsvinden, die steeds worden beoordeeld of deze legaal zijn; er vindt samenwerking plaats met andere handhavingspartners om het kennisniveau te verhogen, eenduidig toezicht te verkrijgen en de toezichtslast te verminderen. 5.4.2Indicatoren Registratie van het naleefgedrag per branche of handhavingscategorie op basis van de uitgevoerde controles. De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen: aantal, soort en ernst overtredingen; aantal controles, hercontroles en opgelegde sancties, etc.; aantal stilleggingen van projecten; aantal asbestsaneringen; aantal gesignaleerde mutaties en beoordelingen op legaliteit; aantal vergunningaanvragen, ontheffingen en meldingen in het kader van een legalisatietraject. 5.5Doelstellingen Brandveiligheid Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in vanaf
14. Prioriteitsklasse Geschatte naleving huidige situatie Doelstelling naleving 2016 Zeer groot risico 88% 88% Groot risico 88% 88% Beperkt risico 88% 88% Klein risico 88% 88% Zeer klein risico 88% 88% 5.5.1Beleidsuitgangspunten Er is een risicogericht uitvoeringsplan voor brandpreventie. Toezicht, handhaving en communicatie over brandveiligheid worden ingezet conform het HUP, dat is gebaseerd op een risicoanalyse. Daarbij is vanzelfsprekend extra aandacht voor gevallen, waarbij sprake is van verminderde zelfredzaamheid of de aanwezigheid van grote aantallen personen; Het naleefgedrag moet de mate- en intensiteit van het toezicht mede bepalen; De landelijke handhavingsstrategie wordt ook toegepast door de VRU; Bouwwerken, die de norm overschrijden door ongewenste en/of onechte meldingen van een brandmeldinstallatie worden overgedragen aan de gemeente om een handhavingtraject te starten; Er vindt samenwerking plaats met andere toezicht (handhaving)partners om het gezamenlijk kennisniveau te verhogen en te borgen en om integraal toezicht en handhaving uit te voeren. Daarnaast draagt de VRU actief bij aan het verbeteren van de veiligheid rondom evenementen. Er zijn standaard voorschriften ontwikkeld voor kleine evenementen en beoogd wordt om bij B en C evenementen te adviseren, toezicht te houden en zonodig handhavend op te treden. 5.5.2Indicatoren Met het volledig in gebruik nemen van het programma First Watch is een begin gemaakt met verzamelen en analyseren van gegevens (hercontroles, gepleegde overtredingen, naleefgedrag, etc.). De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen zijn als volgt3 aantal, soort en ernst overtredingen; aantal controles, hercontroles en opgelegde sancties, etc.; percentage hercontroles t.o.v. het aantal periodieke controles (naleefpercentage); het aantal handhavingszaken na hercontroles; percentage loze meldingen t.o.v. voorgaande periode; percentage dwangsommen/bestuursdwang t.o.v. nodeloze meldingen. 5.6Doelstellingen APV en bijzondere wetgeving In de risicomodule is een inschatting gegeven van het huidige naleefgedrag. Deze inschatting is weergegeven in de onderstaande tabel. Het huidige naleefgedrag is als vertrekpunt genomen voor de doelstelling van de naleving in
15. Deze is eveneens weergegeven in de onderstaande tabel. Tabel: Inschatting huidige naleefgedrag en doelstelling naleving 2018 taakveld APV en bijzondere wetgevingTaakveld Geschatte naleving huidige situatie Doelstelling naleving 2018 APV en bijzondere wetgeving (algemeen) 60-80% 80% Specificaties: Evenementen >100 pers. 70-80% 90% Horecavergunningen 60-80% 90% Parkeren buiten de schil 60-70% 80% 5.6.1Beleidsuitgangspunten In de afgelopen jaren is er toezicht gehouden in de openbare ruimte. Stadstoezicht heeft hiervan de uitvoering. De komende jaren wordt meer ervaring opgedaan, waarbij het volgende uitgangspunt wordt gehanteerd: er is specifieke aandacht voor evenementenvergunningen >100 personen en 50-100 personen. Voorafgaande aan het evenement wordt er tussen ODRU, VRU en de politie afgestemd over de controles die moeten plaatsvinden. Na afloop vindt er een evaluatie plaats; er vindt samenwerking plaats met andere toezicht- en (handhaving)partners om het kennisniveau te verhogen en een eenduidig toezicht te verkrijgen; het horecatoezicht omvat – naast controle op de vergunningplicht – ook toezicht op veiligheidsaspecten, leeftijdscontroles en handhaving van het rookverbod en geluidoverlast (in samenwerking met de nVWA resp. ODRU) en zaken conform het “Preventie- en Handhavingsplan Alcohol”; controle op zwerfvuil, hondenoverlast en parkeren wordt dagelijks uitgevoerd; toezicht op foutparkeren buiten de zone voor betaald parkeren kenmerkt zich door optreden tegen excessen en zaken, die de veiligheid in gevaar brengen, zoals doorgangsbeperkingen. 5.6.2Indicatoren Registratie van het naleefgedrag per branche of handhavingscategorie op basis van de uitgevoerde controles. De indicatoren voor het bereiken van doelstellingen komen voort uit de risicomodule en zijn: aantal en ernst overtreding conform sanctiestrategie; aantal controles, hercontroles, dwangsommen, Mulderfeiten, strafrechtelijke sancties, etc.; aantal vergunningaanvragen, ontheffingen en meldingen in het kader van een legalisatietraject. Omdat tot heden geen activiteiten zijn geregistreerd kan er eveneens geen monitoring plaatsvinden. 6.Handhavingsstrategie Wettelijke kader Besluit omgevingsrecht Artikel7.2Handhavingsbeleid Het handhavingsbeleid geeft voorts inzicht in de strategie die het bestuursorgaan hanteert met betrekking tot: de wijze waarop het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde wordt uitgeoefend om de krachtens het eerste lid gestelde doelen te bereiken; de rapportage van de bevindingen van degenen die toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan die bevindingen wordt gegeven; de wijze waarop bestuurlijke sancties alsmede de termijnen die bij het geven en uitvoeren daarvan worden gehanteerd, en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd, en waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen;d. de wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van dat bestuursorgaan of van andere organen behorende tot de overheid. Artikel7.4Uitvoeringsorganisatie Het bestuursorgaan draagt er tevens zorg voor dat: een beschrijving van de werkprocessen, de procedures en de bijbehorende informatievoorziening inzake het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde en het voorbereiden, geven en uitvoeren van bestuurlijke sancties wordt vastgesteld; de uit te voeren werkzaamheden plaatsvinden overeenkomstig deze beschrijving. 6.1Inleiding In dit hoofdstuk krijgt u informatie over de strategieën binnen het handhavingsbeleid, het tweesporenbeleid (toepassing van bestuurs- en strafrecht) en het stappenplan dat wordt gebruikt ingeval een overtreding wordt geconstateerd. De strategie sluit aan op de gestelde doelen en prioriteiten. Daarbij vragen de Awb en de Wabo vanwege het gelijkheidsbeginsel om eenduidigheid tussen de verschillende taakvelden. Die taakvelden bestaan uit zaken met betrekking tot milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en gebruik, brandveiligheid en openbare ruimte. De brede insteek sluit aan op de doelstelling van de Omgevingswet, waarvan de inwerkingtreding in 2018 wordt verwacht. In de strategie is aangegeven op welke wijze de naleving bevorderd wordt en meer specifiek: welke instrumenten ingezet worden om dit doel te bereiken. Nadrukkelijk nemen wij de uitgangspunten van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) in dit beleidsstuk op. Waar mogelijk anticiperen wij reeds op de verplichtingen uit de Wet (verbetering) Vergunningen, Toezicht en Handhaving (Wet VTH) en de Omgevingswet. Elke handhavingsstrategie bestaat uit vier afzonderlijke instrumenten: Preventiestrategie; Toezichtsstrategie; Sanctiestrategie; Gedoogstrategie. In onderstaande paragrafen wordt de handhavingstrategie beschreven, zoals die dikwijls wordt toegepast bij overtreding van wet- en regelgeving binnen de scope van dit handhavingsbeleid. 6.2Preventiestrategie “Goed toezicht voorkomt handhaving”. De ‘Tafel van Elf’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid sluit aan bij de Landelijke handhavingsstrategie (LHS). Zie ook bijlage
16. Nadrukkelijk gaan wij handhavingspreventie “promoten” via de digitale media en via die media ook periodiek verslag doen van handhavingsacties en –resultaten. In sommige gevallen wordt het gebruik van naming and shaming” niet uitgesloten. Preventie past ook binnen het stelsel van de LHS, vooral voor de lichte overtredingen. Uitgangspunt Tafel van Elf Handhaving is meer dan het corrigeren van overtredingen door het opleggen van herstel- en/of bestraffende sancties. Aan handhaving en het houden van toezicht gaat een acceptatieproces (van de gestelde norm, door burgers en bedrijven) vooraf. Dit vergt een gedegen vorm van communicatie en dat brengt ons bij de introductie van een preventiestrategie: hoe wordt voorkomen dat overtredingen ontstaan en – zo die zijn ontstaan – deze worden weggenomen vóórdat “handhaving” als noodzakelijke pressiemiddel moet worden toegepast. De Tafel van Elf gaat uit van een brede kijk op handhaving. Dat wil zeggen: niet alleen het verrichten van controles en sancties (handhaving in ‘enge’ zin), maar ook andere activiteiten zoals het geven van voorlichting. De “Tafel van Elf” probeert het activeren van het sanctietraject te voorkomen door een verhoogde inzet op preventie. Dat wordt in onderstaande methode toegelicht: De elf dimensies voor naleving van wetgeving zijn ondergebracht in twee groepen, elk met hun eigen uitwerking op de neiging tot naleving. Beide bovenste (zie afbeelding) onderdelen van de “Tafel van Elf” herbergen de daadwerkelijke inzet van toezicht en handhaving. De “Tafel van Elf” laat ziet dat er vóór het daadwerkelijke sanctietraject voldoende mogelijkheden zijn om middels gerichte communicatie overtredingen te voorkomen, danwel helderheid over normen te verstrekken (mochten die onvoldoende helder zijn). De elf dimensies vormen daarom de basis voor het nieuwe handhavingsbeleid. Dat wordt verder vorm gegeven onder invloed van de landelijke handhavingsstrategie, die juist bereikt dat een (landelijk) eenduidig sanctietraject wordt doorlopen, indien sprake is van een geschonden norm. Met andere woorden: indien – ondanks preventie en communicatie – toch sprake is van een (herhaling van) een overtreding er - afhankelijk van de aard en de ernst van die overtreding – eenduidig sanctionerend wordt opgetreden. 6.3Toezichtstrategie Het toezicht vindt plaats op basis van de gestelde prioriteiten en doelen. Die zijn vastgesteld op basis van de risicoanalyse. De volgorde in prioriteit is leidend voor de frequentie van het toezicht. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in aanbod gestuurd toezicht en periodiek toezicht. Dat wil zeggen: toezicht naar aanleiding van verleende vergunningen en toestemmingen en programmatisch toezicht. Er kan zowel preventief, reactief als actief worden gecontroleerd: gebiedssurveillance (preventief, § 6.3.1); gebiedsgerichte controles/ toevallige opgemerkte overtredingen (actief, § 6.3.2); controle op de naleving van verleende vergunningen (actief, § 6.3.3); controle naar aanleiding van klachten/handhavingsverzoeken (reactief, § 6.3.4) 6.3.1Preventief: de gebiedssurveillance De kwaliteit van de leefomgeving wordt ondermeer bepaald door de mate van controle op de naleving van de gestelde normen. Controle betekent ook “gezien worden” en dat werkt als regel preventief. Gekoppeld aan handhavingscommunicatie zal dit een positief effect hebben op genoemde kwaliteit. De surveillance kan door elke discipline worden uitgevoerd. Het gaat er dan om dat bevindingen bij het juiste bevoegd gezag wordt gedeponeerd: ook dat is een vorm van ketentoezicht. Periodiek wordt een gebied, al dan niet steekproefsgewijs, gecontroleerd of er overtredingen zijn. Deze controles vinden plaats aan de hand van incidentele fysieke perceelscontroles. Dat geldt niet alleen voor Wabo-gerelateerde taken. Ook het toezicht in de openbare ruimte vindt hierin plaats. Een nadere toelichting hierop las u in paragraaf 5.4.
17. en in het HUP wordt jaarlijks concreet de opdracht geformuleerd. 6.3.2Actief: de gebiedsgerichte controle en toevallig opgemerkte overtredingen Een surveillance kan ook resulteren in een controle, op basis waarvan een handhavingtraject moet worden opgestart. Deze surveillance zal vooral in buitengebieden leiden tot het “ontdekken” van uiteenlopende vormen van strijdig (planologisch) gebruik, mede door de veranderingen in de wetgeving per 1 november 2014 (de uitbreiden van het vergunningvrij bouwen en de verruiming van de mogelijkheden tot planologisch afwijkend gebruik, ook buiten de bebouwde kom). Het belang van een tijdige signalering is tweeledig: ernstige overtredingen worden eerder gesignaleerd en aangepakt (mits prioritair) en de informatie is direct bruikbaar in elke actualiseringsronde van de bestemmingsplannen. Met het afnemen van vergunningplichtige activiteiten en het toenemen van vergunningvrije- of meldingsplichtige werkzaamheden neemt de kans op afwijkend handelen toe. Daar waar aan de vergunning”kant” minder inzet nodig is, blijkt uit de praktijk dat intensivering van toezicht en handhaving noodzakelijk is. Door de privatisering van (een deel van) het bouwtoezicht (conform de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen) zal vrijkomende capaciteit worden ingezet voor de hier genoemde vorm van toezicht. 6.3.3Actief: controle naar aanleiding van verleende vergunningen Deze vorm van controle is traditioneel en vloeit direct voort uit het nemen van beschikkingen en het stellen van voorschriften bij vergunningen. Naleving van voorschriften is essentieel bij vergunningverlening, immers het gaat hier om zaken die expliciet vergund dienden te worden. Verleende vergunningen worden, waar mogelijk, integraal gecontroleerd overeenkomstig het vastgestelde beleid en de eventuele controlefrequentie. Ook hier geldt dat door de aanstaande privatisering van (een deel van) het bouwtoezicht (conform de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen) vrijkomende capaciteit zal worden ingezet voor gebiedsgericht toezicht. 6.3.4Recreatief: controle naar aanleiding van klachten en/of verzoeken om handhaving Niet alle klachten en/of verzoeken om handhaving resulteren in een controle. Dat zal afhankelijk zijn van de prioriteitstelling en aard van de melding. Dit is in de toezichtstrategie en de werkinstructie voor de toezichthouders nader uitgewerkt. Bij dit onderwerp zal de lijn van de constante jurisprudentie omtrent “de beginselplicht tot handhaving” worden gevolgd. Een aanvullende beleidslijn bij dit onderwerp is dat het algemeen belang moet prevaleren boven een individueel belang. 6.4Sanctiestrategie Dit hoofdstuk beschrijft de sanctiestrategie. De sanctiestrategie is bepalend voor de wijze waarop de gemeente optreedt bij geconstateerde overtredingen. Het opleggen en uitvoeren van sancties draagt eveneens bij aan preventie bij anderen en zorgt ervoor dat regels beter worden nageleefd. 6.4.1Totstandkoming, visie en werking landelijke handhavingstrategie Tijdens het Bestuurlijk Omgevingsberaad van 4 juni 2014 is de eindversie van de landelijke handhavingstrategie (versie 1.7; 24 april 2014) door het Interprovinciaal overleg en het Openbaar Ministerie aangeboden aan de staatssecretaris. De landelijke handhavingstrategie is het eerste gezamen­lijke product van het Openbaar Ministerie, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, het ministerie van Infrastructuur en Milieu, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Inspectie van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Nationale Politie en de vereniging van omgevingsdiensten. Alle betrokken partijen spraken zich uit voor implementatie van de landelijke handhavingstrategie. Handhavende instanties, zoals overheden, omgevingsdiensten, het Openbaar Ministerie en de politie treden dan op eenzelfde manier op bij geconstateerde overtredingen op het gebied van de Wabo. De strategie komt voort uit de behoefte van de betrokken instanties om eenduidig handhavend op te treden en de afstemming van bestuurs- en strafrecht te optimaliseren. Zo ontstaat een gelijk speelveld waarbij men ervan uit kan gaan dat handhavers zodanig optreden dat het rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. Met het overnemen en invoeren van de landelijke handhavingstrategie wordt aangesloten bij de landelijke ontwikkelingen op het gebied van de kwaliteitscriteria op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH-kwaliteitscriteria) voor Wabo bevoegde overheden. Dit waarborgt landelijke eenduidigheid (en rechtsgelijkheid) in twee opzichten: iedere bevinding krijgt een passende interventie, en het proces om tot een passende interventie te komen verloopt overal hetzelfde. 6.4.2Uitgangspunten landelijke handhavingsstrategie De landelijke handhavingstrategie is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: Onafhankelijkheid (sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavinginstanties). Professionaliteit en vakmanschap (training, opleiding, kennis- en informatie-uitwisseling). Betrouwbaarheid (beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggen). Eenvoud (een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komen). Gezamenlijkheid (overleg, afstemming en planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optreden). De landelijke handhavingstrategie bevat een stappenplan voor het bepalen van de reactie/interventie op een bevinding. De reactie/interventie is afhankelijk van de (mogelijke) gevolgen van de bevinding en het gedrag van de overtreder. Daarbij worden ook eventuele verzwarende (of verlichtende) aspecten meegewogen. De strategie gaat uit van het in principe zo licht mogelijk starten met interveniëren, gericht op herstel en het vervolgens snel inzetten van zwaardere interventies als naleving uitblijft. Daarnaast is overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geregeld. Handhavingsorganisaties kiezen afhankelijk van de situatie weloverwogen voor alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- èn strafrechtelijk of alleen strafrechtelijk optreden. Uitgangspunt is dat het bestuur en het Openbaar Ministerie, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving. Bestuursrechtelijk optreden Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, conform de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(s) vindt plaats aan de hand van de in hoofdstuk 3 van de landelijke handhavingstrategie opgenomen interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is. Strafrechtelijk optreden Het strafrecht komt in beeld als de (mogelijke) gevolgen van belang zijn of aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar. Het strafrecht komt mede in beeld als het gedrag van de overtreder daar aanleiding toe geeft. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. 6.4.3De landelijke handhavingsstrategie, nader beschouwd De landelijke handhavingstrategie (als bijlage 8 in volle omvang toegevoegd) maakt onderdeel uit van deze sanctiestrategie. De gemeente hanteert deze strategie, mede gelet op de geldende wettelijke verplichtingen en haar deelname in de gemeenschappelijke regeling “Omgevingsdienst regio Utrecht”. Daarnaast vindt zij duidelijkheid en eenduidigheid voor de burgers, bedrijven, verenigingen en instellingen van groot belang. De gemeente (meer specifiek via de ODRU resp. de VRU) past dan ook de landelijke handhavingstrategie toe voor de gehele fysieke leefomgeving. Deze is immers niet alleen voor milieutaken toepasbaar maar ook voor de overige taakvelden binnen het omgevingsrecht (bouwen, brandveiligheid, ruimtelijke ordening en overige taakvelden) met het oog op de komst van de Omgevingswet in
18. Toepassing Bij het constateren van een overtreding, bijvoorbeeld naar aanleiding van een reguliere controle, een klacht of een verzoek om handhaving, is de interventiematrix uit de landelijke handhavingstrategie leidend. Als de toezichthouder een overtreding heeft geconstateerd stelt hij of zij met behulp van de interventiematrix de sanctie vast. Daarbij zijn de volgende stappen aan de orde: Positionering bevinding in de interventiematrix De toezichthouder bepaalt in welk segment van de interventiematrix de bevinding gepositioneerd kan worden door: het beoordelen van de gevolgen van de bevinding voor milieu, natuur, water, veiligheid, gezondheid en/of maatschappelijke relevantie en het typeren van de normadressaat. Bepalen verzwarende aspecten De toezichthouder bepaalt of er verzwarende aspecten zijn die moeten worden betrokken bij de afweging om het bestuurs- en/of strafrecht toe te passen. Hoe meer verzwarende aspecten, des te groter de reden om naast bestuursrechtelijk ook strafrechtelijk te handhaven. Onderzoek samenwerking bestuur, politie en Openbaar Ministerie De toezichthouder bepaalt of overleg over de toepassing van het bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is op basis van de beoordeling van de bevinding met de interventiematrix (stap 1) en de afweging van verzwarende aspecten (stap 2). Optreden met de interventiematrix De toezichthouder kijkt naar de interventies in het segment van de interventiematrix waarin hij de bevinding eerder met behulp van stap 1 heeft gepositioneerd. Vervolgens kiest de toezichthouder voor de minst zware (combinatie) van de in het betreffende segment opgenomen interventies, tenzij de toezichthouder motiveert dat een andere (combinatie van) interventie(s) in de betreffende situatie passender is. De interventies in de (segmenten van de) matrix lopen van beneden naar boven op in zwaarte. Vastlegging De doorlopen stappen en genomen beslissingen worden volgens de geldende procedure(s) vastgelegd. Voor een nadere uitleg wordt verwezen naar de bijlage 7 en/of 8, resp. een toelichting op de interventies van licht naar zwaar (van de landelijke handhavingstrategie), danwel de volledige tekst van de landelijke handhavingsstrategie. Toelichting interventies Om eventuele ongelijkheid van interpretatie van een aantal interventies te voorkomen en om de sanctionering naar aanleiding van overtredingen zoveel mogelijk gelijk te trekken wordt hierna de volgende toelichting opgenomen als aanvulling op bijlage 2 van de landelijke handhavingstrategie: LOD en LOB Het opleggen van een last onder dwangsom (LOD) of een last onder bestuursdwang (LOB) gebeurt volgens zorgvuldig te volgen stappen. Binnen het werkgebied van de gemeente gelden bij de interventie LOD en LOB de volgende stappen: Bestuurlijke waarschuwing; dit is een voornemen om een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang op te leggen. In dit voornemen wordt geen hersteltermijn opgenomen maar enkel een termijn genoemd om zienswijzen bekend te maken; Sanctiebeschikking, dat wil zeggen het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang; Verbeuren dwangsom of uitvoeren bestuursdwang. In de hiervoor genoemde bestuurlijke waarschuwing wordt, anders dan hetgeen in bijlage 2 van landelijke handhavingstrategie is opgenomen, geen hersteltermijn opgenomen teneinde de overtreding niet langer te laten voortbestaan en vanwege het uniformeren van de praktijk met het oog op de strategieën van overige handhavende instanties (gemeenten) binnen de provincie Utrecht. Er kan wel, als gevolg van de ingediende zienswijzen, aanleiding bestaan voor een (extra) controlemoment voordat er overgegaan wordt tot het definitief opleggen van de last onder dwangsom of de last onder bestuursdwang. Redenen hiervoor kunnen zijn bijvoorbeeld het reeds ongedaan maken van de overtreding door de overtreder of onduidelijkheid over het (nog voort)bestaan van de overtreding. Proces-verbaal (PV) Dit optreden valt onder het strafrechtelijk optreden. Een PV is de basis voor het verdere optreden van het Openbaar Ministerie dat kan leiden tot sancties als: een geldboete, een werkstraf, een gevangenisstraf, ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel, publicatie van het vonnis, stillegging van de onderneming en verbeurdverklaring. Het doen van aangifte bij het Openbaar Ministerie is standaard als toezichthouders de volgende ernstige bevindingen doen: Situaties waarin bewust het toezicht onmogelijk wordt gemaakt, in combinatie met het weigeren van toegang, intimidatie, geweldsdreiging, fraude, vernietiging van bewijs en/of poging tot omkoping; Situaties waarin de toezichthouder constateert dat er opzettelijk mensen in gevaar worden gebracht, door onder andere: sabotage, vernieling of het bewust verstrekken van verkeerde informatie. 6.5De manier van werken bij toezicht en handhaving Er zijn verschillende handhavingspartners actief met toezicht en handhaving in de leefomgeving. Zowel in de openbare ruimte als bij het bebouwde gebied. Te denken valt aan toezicht door het Hoogheemraadschap “De Stichtse Rijnlanden” (HDSR), de VRU, de provincie Utrecht, de politie, de ODRU, de regionale uitvoeringsdienst Utrecht en de gemeente met verschillende afdelingen, waaronder bijvoorbeeld Stadstoezicht. Door informatiegestuurde handhaving en heldere werkafspraken zijn meerdere vormen van integraal toezicht mogelijk. Dat wordt hierna uitgewerkt. Figuur: modellen voor het uitvoeren van (integrale) controle Controleren met elkaar: Toezichthouders vanuit diverse taakvelden voeren gezamenlijk een integrale controle uit. Ieder voor de eigen discipline. Met name van toepassing in situaties die door een groter dan gemiddelde complexiteit of bestuurlijke prioriteit worden gekenmerkt. Soms is deze methode nodig, meestal is die arbeidsintensief en belastend voor de normadressaat. Na elkaar controleren: Verschillende toezichthouders van uiteenlopende instanties of afdelingen voeren zelfstandig en onafhankelijk van elkaar een controle uit. Omdat de inspecties over een relatief groter tijdsbestek worden uitgevoerd, heeft deze aanpak een sterkere preventieve uitwerking. Deze vorm van controleren is de klassieke vorm van toezicht. De toezichtlast neemt echter toe en de efficiëntie neemt af. Bovendien is het risico groot dat controles verschillende vakgebieden bestrijken, hetgeen kan leiden tot interpretatieverschillen. Voor elkaar signaleren: Een toezichthouder neemt tijdens een integrale controle meerdere aandachtsvelden voor zijn rekening. Dit heeft voornamelijk betrekking op situaties die worden gekenmerkt door een geringe complexiteit. Dit is een vorm van signaaltoezicht, die prima kan worden uitgevoerd door een generalistisch toezichthouder, die bovendien dikwijls wordt ingezet voor uiteenlopende surveillances. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Voor elkaar controleren: Een toezichthouder kan tijdens zijn ‘eigen’ controle een mogelijke overtreding in een ander taakveld signaleren. Als deze constatering daartoe aanleiding geeft, zal de specialistisch toezichthouder van dat taakveld zelf een controle uitvoeren. Het voordeel van deze aanpak is dat overtredingen in een eerder stadium worden gesignaleerd. Deze aanpak vergt wel de nodige afstemming (en kunde) binnen een organisatie en bij de toezichthouder. 6.6Nalevingstratie met inachtneming van de landelijke handhavingsstrategie De nalevingstrategie is gericht op het corrigeren van non-conform gedrag, zowel bij burgers als bij bedrijven. Zoals hiervoor al beschreven zal niet in alle gevallen sanctionerend worden opgetreden. Er moet sprake zijn van een sanctiewaardige overtreding, dit conform de landelijke handhavingsstrategie. Indien een sanctie wordt opgelegd is het principe dat van een last onder bestuursdwang gebruikt wordt gemaakt in onomkeerbare resp. (levens)bedreigende en/of acute zaken. In alle andere gevallen zal het instrument van een last onder dwangsom worden ingezet. Ingeval van toepassing van een last onder dwangsom is het effectief en efficiënt te kiezen voor een bedrag ineens, in plaats van – zoals tot nu toe dikwijls gebruikelijk – een bedrag per overtreding of gebeurtenis. Het verdient aanbeveling, mede in het licht van de landelijke handhavingsstrategie, voorts te kiezen voor een eenduidig sanctietraject dat bestaat uit twee processtappen. Zoals eerder gesteld gaan wij ook uit van de preventiestrategie, waarbij het beoogd resultaat is dat zich minder overtredingen zullen voordoen. Het uitvoeren van een voldoende surveillance is hierbij essentieel. Stappenplan Om in stap 0 resultaat te boeken worden overtredingen in het handhavingssysteem (geautomatiseerd) vastgelegd en ontvangt de overtreder een brochure, waarin hem of haar het handhavingsproces wordt toegelicht. Er volgt geen sanctie, slechts een registratie. Ingeval van een constatering van strijdig gebruik wordt ook slechts geregistreerd. Ingeval sprake is van een constatering van een overtreding bij een actieve controle zal – indien sprake is van strijdig gebruik – een wrakingsbrief volgen. Een vervolgstap komt eerst bij de actualisering van het betreffende bestemmingsplan aan de orde. In overige gevallen volgt nu een schriftelijke document: het voornemen tot het opleggen van een sanctie. Deze brief is het feitelijk vastleggen van een overtreding, waarbij de overtreder de gelegenheid krijgt zijn motieven (waarom is de overtreding begaan) naar voren te brengen. Op basis van de argumenten kan vervolgens worden besloten wel of niet tot vervolging over te gaan. Dat is stap 1 in het handhavingsproces. De tweede en laatste stap is, uitgezonderd spoedbestuursdwang, uiteraard het opleggen van de sanctiebeschikking. Op basis van de Algemene wet bestuursrecht volgt dan het rechtsbeschermingstraject en wordt voldoende zorgvuldig gehandeld om een handhavingsproces in goede banen te leiden. De begunstigingstermijn Overeenkomstig constante jurisprudentie moet een begunstigingstermijn (in tijd) voldoende ruimte bieden aan de overtreding beëindigd te krijgen. Er zal van geval tot geval een redelijke termijn in acht genomen moeten worden. De zienswijzeperiode is bij uitstek geschikt om de omvang van een dergelijke termijn met de overtreder te bespreken. De hersteltermijn Overeenkomstig constante jurisprudentie moet een hersteltermijn (in tijd) voldoende ruimte bieden aan de overtreding beëindigd te krijgen. Er zal van geval tot geval een redelijke termijn in acht genomen moeten worden. De zienswijzeperiode is bij uitstek geschikt om de omvang van een dergelijke termijn met de overtreder te bespreken. Uiteraard is dit ingeval spoedbestuursdwang niet aan de orde. 6.7Gedoogstrategie Gedogen is het bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Het is alleen toegestaan als het actief gebeurt en er moet een besluit van het bestuursorgaan aan ten grondslag liggen (een gedoogbeschikking). Gedogen is gebonden aan vrij concrete en strakke grenzen die zijn ontwikkeld in vaste jurisprudentie en zijn omschreven in de (rijks)nota “Grenzen aan gedogen”. Het gedogen op het terrein van milieu wordt verder nog bepaald door het gezamenlijk beleidskader “gedogen” dat is neergelegd in een brief van de Ministers van VROM en V&W 4Kamerstukken II 2003/2004, 22 343, nr. 82 en de brief van de minister van VROM die mede namens de Minister van V&W en Justitie aan de Tweede Kamer is aangeboden 5 Brief van 4 december 2003, Kamerstukken II, 22 343, nr. 82 Er zal in de praktijk niet snel voor expliciet gedogen worden gekozen. Slechts in uitzonderingsgevallen en onder zorgvuldige belangenafweging kan besloten worden een situatie te gedogen. Het gedogen moet ook in omvang en tijd beperkt zijn. Het college acht gedogen –met in achtneming van de volgende uitgangspunten– aanvaardbaar: als handhaving apert onredelijk is; als de te handhaven regel niet in verhouding staat tot de gevolgen van handhavend optreden (disproportioneel); als er expliciet wordt gedoogd, moet de gedoogbeschikking duidelijke en concrete voorschriften bevatten en voldoen aan de vereisten (voor het nemen) van een besluit (Algemene wet bestuursrecht en het zorgvuldigheidsbeginsel). Situaties die mogelijk voor gedogen in aanmerking komen Op basis van de jurisprudentie kunnen de volgende inhoudelijke en procedurele voorwaarden worden onderscheiden om te gedogen: de te gedogen activiteit is verantwoord uit het oogpunt van bescherming van de fysieke leefomgeving; er bestaat concreet uitzicht op legalisatie van de te gedogen activiteit; indien vooruitlopend op besluitvorming over vergunningverlening wordt gedoogd, is een ontvankelijke vergunningaanvraag ingediend. Er is tevens een inschatting gemaakt dat de activiteit vergunbaar is; er dient sprake te zijn van bijzondere omstandigheden die gedogen in het concrete geval rechtvaardigen. In geval van overmacht zijn de eerste drie aandacht voorwaarden niet van toepassing. Situaties die van gedogen zijn uitgesloten Er wordt niet tot gedogen overgegaan in de volgende situaties: Indien aan de zijde van de overtreder - naar mening van de gemeente - sprake is van recidiverend dan wel calculerend gedrag; Indien blijkt dat de te gedogen activiteit strijdig is met enig andere bij of krachtens wettelijk voorschrift gestelde regel en kenbaar is gemaakt dat met bestuurlijke handhavingsinstrumenten tegen deze overtreding zal worden opgetreden, eventueel ook door een ander bevoegd gezag. 6.8Privaatrechtelijke handhaving In aanvulling op de hiervoor behandelde bestuurlijke handhavingsbevoegdheid heeft de gemeente ook privaatrechtelijke handhavingsmogelijkheden. De overheid mag in principe alleen dan gebruik maken van de privaatrechtelijke weg indien geen bestuursrechtelijke weg voorhanden is waarmee een vergelijkbaar resultaat kan worden bereikt of indien een ander belang gediend wordt dan het publiekrechtelijke belang. Onder bepaalde omstandigheden kan privaatrechtelijk worden opgetreden, indien de gemeente als rechtspersoon optreedt. Dit kan in geval van: het plegen van een onrechtmatige daad door een natuurlijk- of rechtspersoon jegens de gemeente; het niet-nakomen van een overeenkomst met de gemeente door een natuurlijk- of rechtspersoon; de eigenaarsbevoegdheid van de gemeente, zoals ingebruikneming van gemeentegrond. 6.9Handhaving bij overtreding door eigen organisatie of andere overheid Handhaving van voorschriften bij een andere overheid of een onderdeel van de eigen organisatie is niet anders dan handhaving van voorschriften bij derden. Op overtredingen van overheden volgt inhoudelijk dezelfde reactie als op overtredingen van burgers en bedrijven. Hier gelden, meer nog dan bij particulieren en bedrijven, nalevingsdoelen in de sfeer van algemeen normbesef, geloofwaardigheid van de overheid met bestuurlijke- en financiële risico’s. Natuurlijk kunnen er praktische of juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van de overheid of bij het bestuurlijke optreden tegen de eigen overheid. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument om de naleving van regelgeving te bereiken. 6.10Onvoldoende capaciteit om op te treden Soms kan het voorkomen dat de gemeente niet direct kan optreden, omdat er veel handhavingszaken in procedure zijn en/of tijdelijk sprake is van beperkte capaciteit. In dat geval wordt schriftelijk aangegeven dat het bestuursorgaan zich het recht behoudt om handhavend op te treden, maar daar niet per direct aan toe komt. Als de handhavende instantie besluit om met betrekking tot deze overtreding dit ondubbelzinnig te kennen te geven aan de overtreder dan noemen we dit wraken. In een wrakingbrief staat dan dat er regels worden overtreden en dat hiertegen handhavend zal worden opgetreden. Er wordt dan echter geen termijn genoemd. 6.11Afstemming bestuursrecht en strafrecht Op grond van de Wabo en het Bor moeten specifieke afspraken gemaakt worden over de verhouding bestuurs- en strafrecht. Bij de uitvoering van deze prioriteiten worden overtredingen afgedaan conform deze handhavingsstrategie. Omdat het Openbaar Ministerie primair verantwoordelijk is voor het strafrechtelijke spoor is daarom deze strategie hier minder diepgaand uitgewerkt. Relevante constateringen worden doorgegeven aan de strafrechtelijke partner(s). Zij beoordelen vanuit hun eigen bevoegdheid wat er met de melding wordt gedaan. Er wordt gewerkt conform de uitgangspunten van de LHS. 6.12Overige instrumenten Naast de genoemde instrumenten zal er ook gebruik gemaakt worden van overige communicatieve instrumenten. Het gaat om het geven van voorlichting, het bekend maken van handhavingsactiviteiten en het voeren van constructief overleg. Hier worden verschillende communicatiekanalen voor gebruikt. Afhankelijk van de omstandigheden kunnen verschillende instrumenten afzonderlijk of gelijktijdig worden ingezet. Met een goede voorlichting en communicatie (hierna: communicatie) over de visie, het beleid, de uitvoering en de organisatie willen wij ervoor zorgen dat het voor burgers, bedrijven en overige instellingen duidelijk is hoe wordt omgegaan met het toezicht en de handhaving binnen de gemeente. Wij zijn van mening dat transparantie en duidelijkheid over de invulling en uitvoering van de handhavingstaken uiteindelijk leidt tot een verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen, dus een beter naleefgedrag. Wij zullen actief met burgers, bedrijven en overige instellingen communiceren over haar visie en het uit te voeren beleid, Dit zal duidelijkheid scheppen bij deze doelgroepen en zal voorkomen dat overtreders zeggen dat ze niet op de hoogte waren. Artikel6.13Klachten, meldingen en verzoeken om handhaving Uitgangspunt is dat alleen op schriftelijke meldingen en handhavingsverzoeken wordt gereageerd. Op mondelinge of anonieme meldingen (die niet voldoen aan de formele eisen van de Algemene wet bestuursrecht) wordt niet gereageerd. Indien sprake is van een mogelijk acute situatie wordt uiteraard wel actie ondernomen. Wettelijk bepaald is dat er op een verzoek om handhaving binnen acht weken6 Conform artikel 4:13 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht. Een besluit op een verzoek om een uitvoeringsbeschikking moet overigens binnen vier weken worden genomen (zie daarvoor paragraaf 5.2.1).uitsluitsel moet worden gegeven. Klachten, meldingen en verzoeken om handhaving worden aan de hand van de prioriteiten in behandeling genomen. De reactie kan inhouden dat behandeling ervan wordt uitgesteld, omdat handhaving van de betreffende overtreding op dat moment geen prioriteit heeft. Let op: afstel is niet toegestaan. Een melding of een cluster van meldingen kan aanleiding geven de planning aan te passen om een efficiënte aanpak te bewerkstelligen. Bij de jaarlijkse beleidsevaluatie zal worden bekeken in hoeverre de meldingen en handhavingsverzoeken (meer) gestructureerd toezicht op een bepaald terrein nodig maken. 7.Programmering Wettelijke kader Besluit omgevingsrecht Artikel7.3Uitvoeringsprogramma Het bestuursorgaan werkt het handhavingsbeleid jaarlijks uit in een uitvoeringsprogramma waarin wordt aangegeven welke van de voorgenomen activiteiten het bestuursorgaan het komende jaar uitvoert. Daarbij houdt het bestuursorgaan rekening met de krachtens artikel 7.2, eerste lid, gestelde doelen en de krachtens artikel 7.2, derde lid, onder a, gestelde prioriteiten. Artikel7.4Uitvoeringsorganisatie Het bestuursorgaan richt zijn organisatie zodanig in dat een adequate en behoorlijke uitvoering van het handhavingsbeleid, bedoeld in artikel 7.2, en het uitvoeringsprogramma, bedoeld in artikel 7.3, gewaarborgd is. Daartoe draagt het bestuursorgaan er in ieder geval zorg voor dat: de personeelsformatie ten behoeve van de handhaving en de bij de onderscheiden functies behorende taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden vastgelegd; de personen die zijn belast met de voorbereiding van besluiten ten aanzien van aanvragen om een omgevingsvergunning voor zover deze betrekking hebben op activiteiten met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet of met de voorbereiding van beslissingen als bedoeld in artikel 8.40a, derde lid, van de Wet milieubeheer of het stellen van voorschriften als bedoeld in artikel 8.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet worden belast met: het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde met betrekking tot een inrichting, en het voorbereiden of uitvoeren van bestuurlijke sancties met betrekking tot een inrichting; een krachtens artikel 5.10 van de wet aangewezen ambtenaar niet voortdurend feitelijk wordt belast met het uitoefenen van toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde met betrekking tot dezelfde inrichting; de organisatie van het bestuursorgaan ook buiten de gebruikelijke kantooruren bereikbaar en beschikbaar is. 7.1HandhavingsUitvoeringsProgramma (HUP) De voorgenomen activiteiten uit het handhavingsprogramma vloeien voort uit de prioriteiten, risico’s en doelen. Aan de hand hiervan moet bepaald worden of deze uitgevoerd kunnen worden binnen de beschikbare capaciteit. Hiervoor is inzicht benodigd in de gewenste capaciteit en de huidige capaciteit, die voor handhaving beschikbaar is. Zijn de uren en capaciteit niet toereikend voor de voorgenomen activiteiten dan zal een keuze moeten worden gemaakt voor (tijdelijke) bijstelling van de ambities, de uitbreiding van de capaciteit of bijstelling van de te ondernemen activiteiten. Dat wordt met de uitvoeringsorganisaties VRU en ODRU geborgd in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma (UVP). Dat sluit met de uitvoerende taken aan op het HUP. Het jaarlijkse uitvoeringsprogramma bevat verschillende onderdelen. Deze sluiten aan op de “hoofdthema’s” milieu, ruimtelijke ordening, bouw- en woningtoezicht, brandveiligheid en APV en bijzondere wetten. Ook privaatrechtelijke handhaving krijgt hierin een plaats. Het HUP is zo integraal mogelijk opgesteld. Het programma wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld en ter informatie aan de gemeenteraad aangeboden. 7.2Afstemming programma met handhavingspartners Het Bor en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor) verplichten een afstemming en bekendmaking van het HUP aan betrokken bestuursorganen en strafrechtelijke partners. Voor de gemeente IJsselstein zijn dit onder andere de Veiligheidsregio Utrecht (VRU), de Omgevingsdienst Regio Utrecht, het Hoogheemraadschap ‘De Stichtse Rijnlanden’, de Provincie Utrecht, de politie en het Openbaar Ministerie. 7.3Aanzet tot programmering van de handhaving In dit hoofdstuk wordt op basis van de in hoofdstuk 4 gestelde prioriteiten bepaald welke inzet noodzakelijk is om de beoogde ambities of beleidsdoelstellingen te kunnen realiseren. De daadwerkelijke inzet wordt in het (jaarlijkse) HandhavingsUitvoeringsProgramma (HUP) opgenomen, toegespitst op de behoeften en wensen van dat moment en binnen het budget zoals dat in de begroting is opgenomen. Dit conform de eerdergenoemde beleidscyclus of “big eight”. Dit handhavingsbeleid geeft de kaders, waarbinnen de uitvoering plaatsvindt (prioriteiten, doelen, strategie). Door het jaarlijks monitoren van de activiteiten wordt ook inzichtelijk of en in hoeverre bijstelling van de uitvoering noodzakelijk is. Met de beoogde ambities wordt gestreefd naar een adequaat niveau van uitvoering van toezicht en handhaving. 7.3.1Programma Milieu De (reguliere) werkzaamheden voor handhaving omvatten de volgende producten: het uitvoeren van controles bij inrichtingen en bodemwerkzaamheden; het uitvoeren van geluidmetingen; het uitvoeren van bedrijfsinventarisaties; het houden van toezicht op boven- en ondergrondse tanks (eveneens voor particulieren); het behandelen en afhandelen van klachten; burgers, bedrijven en gemeenten voorzien van de juiste informatie over beleid en regelgeving met betrekking tot bedrijven en milieu. Op basis van de risicomodule wordt bepaald welke branches / bedrijven komend jaar worden bezocht. Hierbij is het uitgangspunt dat de inrichtingen minimaal met de volgende frequentie worden gecontroleerd. In 2016 wordt de systematiek opnieuw ingericht. Op dit moment is onderstaande tabel leidend voor dit beleid: Categorie 1 1 x per 10 jaar Categorie 2 1 x per 5 jaar Categorie 3 1 x per 2 jaar Categorie 4 1 x per jaar Bij reguliere controles vindt er conform de afspraken met ODRU rapportage en eventueel vastlegging van de bevindingen in een brief plaats. Hieraan is geen termijn verbonden. De terugkoppeling van een klacht naar de indiener vindt binnen acht weken plaats. 7.3.2Programma Bouwen en Wonen Het toezicht op de naleving van verleende vergunningen krijgt een belangrijke rol in het uitvoeringsprogramma omdat: vaak alleen tijdens het bouwproces visueel kan worden toegezien op de naleving van vergunningsvoorschriften (waaronder constructieve veiligheidseisen en brandveiligheidseisen); veel overtredingen tijdens de bouw nog relatief eenvoudig verholpen kunnen worden; goede nieuwbouw voorkomt dat later handhavend moet worden opgetreden. Nu de traditionele vorm van bouwtoezicht gaat veranderen op basis van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zal in samenwerking met de ODRU worden bezien op welke manier de kwaliteitsborging optimaal kan plaatsvinden in gezamenlijkheid met de nieuwe private kwaliteitsborging. Toezicht op (asbest)sloop is belangrijk in verband met de risico´s voor het milieu en de gezondheid. De controle van vergunningen vindt plaats in overeenstemming met “het landelijk toezichtsprotocol”. In dit protocol zijn per project (waaronder bouwwerken) de specifieke controlepunten aangegeven en de daarbij behorende controlefrequentie en niveau van toezicht. De prioriteiten en diepgang van controle zijn beleidsmatig afgestemd tussen vergunningverlening en toezicht. 7.3.3Programma Ruimtelijke ordening/planologisch gebruik Om aan de wettelijke handhavingsplicht te kunnen voldoen, is het noodzakelijk om overtredingen tijdig te constateren. Dit houdt in dat het gemeentelijke grondgebied structureel geheel moet worden geschouwd (gebiedsgericht toezicht). Het HUP doet uitspraken over de gewenste en beschikbare capaciteit. Onderdelen van gebiedsgericht toezicht: jaarlijks minimaal alle gebieden schouwen; iedere twee jaar, zo mogelijk ieder jaar, luchtfoto’s laten maken; gebiedsgericht toezicht conform het HUP en projectmatige controles uit te voeren (dit afhankelijk van problematiek, prioriteiten en doelen). 7.3.4Programma Brandveiligheid De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) kent drie inhoudelijke directies: Risicobeheersing, Crisisbeheersing en Brandweerrepressie. Daarnaast zijn er ondersteunende directies. Preventie maakt sinds 1 april 2015 onderdeel uit van de directie Risicobeheersing. Het betreft preventie tegen brand en andere incidenten. Binnen de directie Risicobeheersing vallen ook taken als het beheren van het regionaal risicoprofiel, advisering op externe veiligheid, BRZO, grootschalig risico’s, waterveiligheid en dergelijke. Onder (brand) preventie vallen advisering op vergunningaanvragen (zoals WABO, evenementen), toezicht en advisering over handhaving (lees: VTH-taken) en de groeiende activiteit stimulerende preventie (lees: communicatietaak). Missie VRU De missie van de VRU is samen werken aan veiligheid, om slachtoffers en schade te beperken. De missie van preventie is een optimale fysieke en brandveiligheid voor - én in samenwerking met - burgers, bedrijven, instellingen en hulpverleners te realiseren. De VRU behartigt daarbij de bestuurlijke portefeuille veiligheid (brandweerzorg, Wet Veiligheidsregio) én de portefeuille handhaving (vergunningverlening, toezicht en handhaving, RO, WABO) voor gemeenten. Veel (brand)preventieactiviteiten sluiten aan bij de VTH-taken en OOV-taken van gemeenten. Doel preventie Preventiedoelen zijn: