Nota Grondbeleid 2017 (Groningen)

(2014)wordt het volgende gezegd over de veranderende rol van de overheid en welk grondbeleid het college daarbij voorstaat: “Ten aanzien van het grondbeleid zien we een veranderende rol van de overheid. Tegenwoordig werken we meer vraag gestuurd dan aanbod gestuurd, van actief grondbeleid naar een meer gemengde vorm. Dit vinden we een positieve ontwikkeling die we willen voortzetten. We gaan alleen actief grondbeleid voeren bij gerichte projecten.”Deze meer vraag gestuurde benadering komt mede voort uit de crisis die van circa 2008 tot 2014 toegeslagen heeft. In veel gemeenten in Nederland, zeker ook in Groningen, heeft deze crisis geleid tot forse afboekingen op gronden. Mede daardoor heeft een herbezinning van de rol van de overheid bij gebiedsontwikkelingen plaatsgevonden. Faciliteren opgaven Next CityGroningen groeit hard. Niet alleen in inwoners, bezoekers en economische activiteiten maar ook in omvang. In 2017 maakt Meerstad deel uit van de gemeente Groningen en per 2019 volgt de huidige gemeente Ten Boer en mogelijk Haren. Daardoor wordt het grondgebied van de gemeente aanzienlijk vergroot. Ook is de Omgevingswet in voorbereiding. Een nieuwe wet die beoogt alle regels voor de fysieke leefomgeving te integreren en te ontsluiten. Daarnaast verandert de relatie tussen overheid en burger, doordat de overheid meer uitgaat van de eigen kracht en zelfredzaamheid van mensen. Deze ontwikkelingen, groei, wetgeving en veranderende verhoudingen, zijn voor ons reden om een omgevingsvisie te maken voor de stad en zijn omgeving van morgen: Next City. Next City vormt de basis van de nieuwe omgevingsvisie van de gemeente Groningen. Het grondbeleid is ondersteunend aan de doelen van deze omgevingsvisie en kan situationeel worden ingezet op basis van de grondbankverordening. Een belangrijke opgave uit Next City is het faciliteren van de groei. Zo verwachten we (zo blijkt uit het regionaal woningmarktonderzoek van Compaenen, 2015) 20.000 woningen nodig te hebben tot 2030. Grondbeleid kan daar, hoewel anders dan voorheen, nog steeds ondersteunend aan zijn, zeker als we de ambitie hebben om ook de komende jaren een leefbare, inclusieve stad te zijn met gemengde woonwijken. Dit is een van de belangrijke uitgangspunten van de Woonvisie “Wonen in Stad” uit 2015. Een andere belangrijke gemeentelijke ambitie is om in 2035 energieneutraal te zijn. In Next City hebben we aangegeven dat we de energietransitie willen versnellen. Een van de middelen daartoe is inzet van het grondbeleid. Om de energieneutrale ambitie te bereiken willen we duurzaam ontwikkelen en streven we ernaar om nieuwbouwwoningen in toenemende mate energieneutraal te realiseren. Via tenders kunnen we eisen voor duurzame ontwikkeling opleggen aan ontwikkelaars als we zelf grondbezit hebben. Ook willen we een forse slag maken in het verduurzamen van de bestaande woningvoorraad. Een ontwikkeling in opkomst is het gasloos bouwen van nieuwbouwwijken en het lokaal opwekken en verwerken van energie, via o.a. zonneparken, smart-grids en lokale energiecoöperaties. Het grondbeleid is ondersteunend aan het realiseren van deze ambitie, waarbij overigens wel moet worden opgemerkt dat dit soort maatregelen (nog) niet altijd juridisch afdwingbaar zijn. Daarnaast zal, daar waar wij zelf grondbezit hebben, altijd rekening moeten worden gehouden met de financiële haalbaarheid van dergelijke maatregelen. We gaan hier situationeel mee om. Gewijzigde bestuurlijke en wettelijke kadersDe aanstaande Omgevingswet is al even aangestipt: één integrale wet die alle regelgeving op de fysieke leefomgeving zal bevatten. Daarin zal ook de aanvullingswet grondeigendom worden opgenomen. De verschillende wettelijke regimes en instrumenten ten aanzien van grondeigendom worden daarin samengebracht. De eventuele gevolgen daarvan op het grondbeleid zullen op dat moment in kaart moeten worden gebracht. Een belangrijke verandering die de nieuwe wet ook met zich meebrengt is een wijziging in de nu geldende grondexploitatieregeling. In de Omgevingswet wordt een omgevingsvisie verplicht voor gemeenten, evenals één integraal Omgevingsplan waarin alle bestaande bestemmingsplannen en relevante verordeningen zijn opgenomen. Totdat de gemeente een gemeentelijk omgevingsplan heeft blijven bestemmingsplannen en verordeningen gewoon geldig. De herziening van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) in 2016 is eveneens van groot belang. Daarin is (samengevat) opgenomen dat alleen de werkelijk betaalde rente mag worden doorberekend, als richttermijn een maximale looptijd van 10 jaar geldt en dat investeringen in bovenwijkse voorzieningen en openbare ruimte alleen mogen toegerekend aan een grondexploitatie op basis van causaliteit, proportionaliteit en profijt. Binnen de gemeente zelf is de vorming van één vastgoedbedrijf een belangrijke ontwikkeling. De uitvoering van het grondbeleid is ingebed in de organisatie van de directie Stadsontwikkeling. 1.4 Van actief naar situationeel grondbeleidHet inzetten van grondbeleid om door de raad gestelde doelen te realiseren kan meerdere aanleidingen hebben, afhankelijk van de opgave. De gemeente kan in bepaalde gevallen een faciliterende rol hebben of wellicht zelfs de ontwikkeling geheel aan andere partijen overlaten. Het kan ook zijn dat om gemeentelijke of maatschappelijke doelstellingen te bereiken alsnog actieve inzet van de gemeente vereist is. Dat kan zich bijvoorbeeld voordoen: voor toekomstige gebiedsontwikkeling of transformatie; om een positie in een gebied veilig te stellen om zo langs privaatrechtelijke weg invloed te hebben op de ontwikkelingen; voor een concreet doel; om over ruilobjecten te beschikken; om ongewenste ontwikkelingen op een locatie te voorkomen; om gewenste ontwikkelingen te stimuleren of aan te jagen; om belemmeringen (bijv. milieucontouren of verkeer aantrekkende functie) voor de omgeving weg te nemen en daarmee ontwikkelingen mogelijk te maken; vanwege aansluiting aan huidig bezit (buurmans grond); om in geval van marktfalen mogelijkheden te hebben; De gemeente bepaalt haar rol afhankelijk van opgave en situatie. Dit is een beleidskeuze die kan resulteren in faciliterend, actief grondbeleid en alles wat daar tussen in zit. De huidige tijd vraagt om maatwerk en pragmatisch handelen. We kiezen daarom niet langer voor actief grondbeleid, zoals in de vorige nota. We bepalen per situatie of en zo ja, welke inzet van de gemeente noodzakelijk is. Variaties of mengvormen zijn denkbaar. Dit noemen we situationeel grondbeleid. Per situatie bepalen we wat nodig is. Dat is echter geen vrijbrief voor handelen. Juist bij situationeel grondbeleid is het van belang om vooraf heldere kaders te scheppen waarbinnen kan worden gehandeld en waarbij het handelen transparant kan worden verantwoord. 1.5 Uitgangspunten voor situationeel grondbeleidIn de vorige paragrafen noemden we al een aantal inhoudelijke redenen en kaders die bepalen welk type grondbeleid wordt ingezet. In deze paragraaf gaan we vooral in op de inhoudelijke en procesmatige kaders die benodigd zijn. Hiermee wordt op transparante wijze aangegeven welke rol de gemeente vervult en kan vervullen op de grondmarkt, welke instrumenten daartoe ter beschikking staan en hoe op onderdelen eenduidig handelen wordt gewaarborgd. De uitgangspunten zijn voor een deel een herbevestiging van bestaand beleid, andere zijn nieuw of geactualiseerd. Hierbij moet worden opgemerkt dat het incidenteel mogelijk is om van de geformuleerde uitgangspunten af te wijken, onder de voorwaarde dat dit wordt gemotiveerd. Deze bevoegdheid komt toe aan het bevoegde orgaan. Vanaf uitgangspunt 4 staat het hoofdstuk vermeld, waarin deze nader wordt uitgewerkt. Voor een toelichting en achtergrondinformatie verwijzen wij u dan ook naar de betrokken hoofdstukken. Uitgangspunt 1 De Nota Grondbeleid is ten minste 6 jaar geldig. Indien majeure wijzigingen in het gemeentelijk beleid, het ruimtelijk beleid, wetgeving of andere kaders daartoe aanleiding geven kan een tussentijdse actualisatie van het grondbeleid plaatsvinden. Uitgangspunt 2 De gemeente zal binnen de gestelde kaders, en met inzet van de ter beschikking staande instrumenten en financiële middelen, trachten gemeentelijke doelstellingen te realiseren en zal daarbij samenwerking zoeken met derden. Uitgangspunt 3 De gemeente zal zich, bij het opstellen van anterieure overeenkomsten, maar ook bij eigen ontwikkelingen, inspannen om de ambities op het gebied van duurzaamheid te realiseren. Uitgangspunt 4 De gemeente hanteert situationeel grondbeleid; afhankelijk van de situatie en de context wordt voor de meest passende vorm van grondbeleid gekozen. Bij projecten en gebiedsontwikkelingen zal in een zo vroeg mogelijk stadium met de raad worden besproken of actieve grondverwerving eventueel aan de orde is. (H. 2) Uitgangspunt 5 Indien samenwerking met een derde partij noodzakelijk of gewenst is, worden de verschillende vormen van samenwerking verkend en wordt een ontwikkelings- en selectie c.q. aanbestedingsstrategie opgesteld, waarbij expliciet rekening wordt gehouden met de nationale en Europese regelgeving, alsmede de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. (H.3) Uitgangspunt 6 Aan iedere aankoop van (verhuurd) onroerend goed ligt een juridische check ten grondslag. Ook wordt de financiële haalbaarheid van de aankoop inzichtelijk gemaakt door middel van een tentatieve grondexploitatieopzet, dan wel door middel van een rendementsberekening, waarbij zo nodig ook alternatieve scenario’s worden betrokken. (H. 4) Het verwervings- en taxatieprotocol (bijlage 3) wordt hierbij in acht genomen. Uitgangspunt 7 Het College heeft de bevoegdheid om strategische aankopen te verrichten met behulp van de Grondbank en met inachtneming van de daarop van toepassing zijnde actuele verordening op de Grondbank Gemeente Groningen. (H. 4) Uitgangspunt 8 Vrijwillige en minnelijke verwerving zijn het uitgangspunt bij grondverwerving. Desalniettemin kunnen de instrumenten van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet strategisch worden ingezet, zodat bij vastlopende onderhandelingen sneller kan worden omgeschakeld. (H.4) Uitgangspunt 9 Andere gemeentelijke organisatieonderdelen zijn verplicht om te verkopen onroerend goed in eerste instantie intern aan te bieden aan het grondbedrijf c.q. de directie Stadsontwikkeling. (H. 4) Uitgangspunt 10 Als generieke uitgiftevorm wordt de verkoop van grond gehanteerd boven erfpacht. Erfpacht is in principe uitgangspunt bij uitgifte van gronden gelegen binnen de contouren van het erfpachtgebied, zoals dat op bijlage 8 staat aangegeven. Erfpacht kan daarbuiten ook worden toegepast bij uitgifte van grond voor bijvoorbeeld bijzondere objecten, tijdelijke uitgiftes, in geval van bijzondere omstandigheden of belangen, alsmede als faciliterend instrument richting de wederpartij. De belangen en risico’s voor de gemeente worden bij dergelijke gevallen of verzoeken mede afgewogen. (H. 4) Uitgangspunt 11 Iedere vier jaar wordt de Nota Grondprijzenbeleid, met de daarin gehanteerde methodieken en beleidsuitgangspunten herzien en door het College vastgesteld. Zo nodig wordt de nota tussentijds geheel, of op onderdelen, geactualiseerd. Voorafgaand aan de vaststelling van de Nota Grondprijzenbeleid, wordt de Raad hierover geïnformeerd. (H. 4) Uitgangspunt 12 Voor iedere verkoop waarop de Nota Grondprijzenbeleid niet van toepassing is (zoals bebouwd onroerend goed) en verkoop niet bij openbare inschrijving of vergelijkbare wijze plaatsvindt, wordt voorafgaand aan de verkoop een taxatie door een gecertificeerd en zo nodig externe taxateur uitgevoerd. (H. 4) Uitgangspunt 13 Bij iedere aan- en verkoop wordt het protocol ‘Protocol bodemadvisering bij transacties en plan- en projectontwikkeling’ (bijlage 9) in acht genomen, inhoudende het voorafgaand aan de verwerving of vervreemding uitbrengen van een advies over de bodemkwaliteit. (H. 4) Uitgangspunt 14 Bij de keuze van het inrichten van grondtransactie-contracten is er specifieke aandacht voor de fiscale gevolgen. De gemeente is slechts onder de volgende voorwaarden bereid om mee te werken aan verzoeken van de wederpartij voor het optimaal fiscaal inrichten van een grondtransactie: - er wordt transparant geopereerd; - de constructie past binnen alle wet- en regelgeving (bij twijfel over de juiste wetstoepassing vindt overleg met de belastingdienst plaats); - de gemeente ondervindt geen nadeel van de medewerking. Uitgangspunt 15 Kostenverhaal vindt primair plaats op grond van een anterieure overeenkomst. (H. 5) Uitgangspunt 16 Bij kostenverhaal op grond van een anterieure overeenkomst wordt een exploitatieopzet, gebaseerd op de kostensoortenlijst opgesteld. (H. 5) Uitgangspunt 17 Met betrekking tot planschade veroorzaakt door derden wordt in eerste instantie het principe ‘de initiatiefnemer betaalt’ gevolgd. Indien kostenverhaal plaatsvindt op grond van een exploitatieplan wordt het principe ‘de locatie betaalt’ gevolgd. (H. 5) Uitgangspunt 18 (Tijdelijke) exploitatie en instandhouding van onroerend goed vindt primair plaats op marktconforme basis. Indien dit niet mogelijk of wenselijk is zullen de financiële en/of juridische consequenties in beeld worden gebracht. In die gevallen kan onder andere gewerkt worden met bruikleenovereenkomsten. Uitgangspunt 19 Verkoop van blote eigendommen is onder voorwaarden mogelijk voor woonfuncties binnen het erfpachtgebied. Verkoop van blote eigendommen buiten het erfpachtgebied is voor diverse functies in principe, en met toepassing van dezelfde methodiek, ook mogelijk. Bij zich aandienende verzoeken zullen wel eerst de gemeentelijke belangen en risico’s worden afgewogen alvorens tot verkoop over te gaan. (H. 6) Uitgangspunt 20 Jaarlijks worden door de directie Stadsontwikkeling de grondexploitaties herzien en wordt over de actuele stand van zaken met betrekking tot de exploitatieopzetten en grondbezit gerapporteerd door middel van een rapportage grondbedrijf en de bijlage Staat P. In de reguliere planning en controle documenten wordt als afgeleide hiervan gerapporteerd over grondbeleid, weerstandsvermogen, risico’s en resultaten Uitgangspunt 21 Voor gebiedsontwikkeling worden investeringen in de openbare ruimte c.q. bovenwijkse voorzieningen en de grondexploitatie op elkaar afgestemd om de waardeontwikkeling te waarborgen en de risico’s te beperken. Naast de afzonderlijke begrotingen voor de bovenwijkse voorzieningen c.q. investeringen in de openbare ruimte en de grondexploitatie wordt een integrale exploitatiebegroting opgesteld waarin deze samenhang financieel wordt geborgd Uitgangspunt 22 Voor het bepalen van het resultaat gelden de volgende uitgangspunten: - goed koopmansgebruik (voorzichtigheidsbeginsel); - gerealiseerde winsten worden verantwoord in exploitatie onder aftrek van nog te verwachten kosten. De nog te verwachten opbrengsten worden buiten beschouwing gelaten. Winsten worden op jaarbasis bepaald (jaarrekening). (Als verwachte winst grondexploitaties > 0, dan jaarwinst = 0 - (Neg boekwaarde + nog te verwachten kosten exclusief rente); - Voor verwachte verliezen wordt een voorziening getroffen bij de start van het project of tijdens de looptijd van het project voor het volledige verwachte verlies op contante waarde Uitgangspunt 23 Voor de bepaling van risico’s op de grondexploitaties is de boxenmethode van toepassing. Jaarlijks wordt de berekening geactualiseerd bij de herziening van de grondexploitaties en bij de jaarrekening c.q. Rapportage grondbedrijf 1.6 Rapportage en verantwoordingHet grondbeleid dient meerdere doelen en is van invloed op diverse terreinen. Het is belangrijk om de onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden te borgen. Zo worden beleidsdoelstellingen op een efficiënte en effectieve manier gerealiseerd. Hier hoort een heldere verantwoording bij. Onderstaand volgt een overzicht van de belangrijkste beleidsproducten en rapportages. Per onderdeel staat aangegeven wie besluiten neemt en welke frequentie het product heeft. 1.7 UitvoeringsagendaIn de diverse hoofdstukken zijn actiepunten benoemd die nog nader uitgewerkt zullen worden. Onderstaand volgt hiervan overzicht alsmede een planning. Op deze wijze willen wij inzichtelijk maken welke voorstellen nog zullen volgen als ook het verwachte tijdstip. Voorgenomen actie 2017 2018 2019 2020 2021 na 2021 Wie Vaststellen nota Grondbeleid X 2023 Raad Vaststellen nota Grondprijzenbeleid X 2023 B&W Actualisering grondbankverordening i.r.t. beleid strategische aankopen X Raad Herijking strategische voorraad X B&W Erfpachtvoorwaarden en canonbepaling nieuwe uitgiftes X Raad Bovenwijkse voorzieningen en toerekening aan grondexploitaties X Raad Samenwerkingsafspraken Grondbedrijf en Vastgoedbedrijf X B&W Evaluatie & verfijning risicoboxenmethode X Raad Herzieningen, Rapportage Grondbedrijf, Paragraaf grondbeleid, Nota uitgangspunten MPG X X X X X Raad Regeling vastgoedtransacties (Wet Bibob) X Raad Eventuele gevolgen Omgevingswet X(*) (*) afhankelijk van de invoeringsdatum van de Omgevingswet. In de volgende hoofdstukken en bijlagen werken we het grondbeleid, de instrumenten en de uitgangspunten nader uit. 2. Vormen van grondbeleid2.1 VormenIn de volgende paragrafen gaan we in op de verschillende hoofdstromen die we bij grondbeleid kunnen onderkennen. 2.1.1 Actief grondbeleidHieronder wordt de situatie verstaan dat de gemeente zelf de benodigde onroerende zaken in eigendom heeft, dan wel in eigendom verkrijgt en de (her)ontwikkeling volledig zelf uitvoert. De gemeente heeft hierbij de volledige regie van de ontwikkeling in handen en kan de gewenste ontwikkeling maximaal sturen en/of op gang brengen. Dit betekent echter ook dat de gemeente alle risico’s voor haar rekening moet nemen. Juist het aangaan van deze risico’s, maar ook de veranderende rol van de overheid, vraagt om een goede afweging voordat de keuze voor deze vorm van grondbeleid wordt gemaakt. De mate waarin de ontwikkeling bijdraagt aan een ambitie van de gemeente, de mate waarin de markt al dan niet in staat of bereid is de ontwikkeling te realiseren en factoren als tijd, risico en grondpositie zijn aspecten die in deze afweging moeten worden meegenomen. Omdat de risico’s voor de gemeente in deze vorm het grootst zijn, is er een aantal randvoorwaarden, die in acht moeten worden genomen. Zo zal er een duidelijke ontwikkelstrategie aan de verwerving en/of ontwikkeling ten grondslag moeten liggen en is inzicht in de belangrijkste risico’s en adequaat risicomanagement een vereiste. Verder is het van belang om de financiële haalbaarheid van de aankoop in acht te nemen. Hiervoor zal voorafgaand aan de verwerving van een locatie of plangebied in principe een tentatieve grondexploitatieberekening worden opgesteld. Hiermee wordt ook inzichtelijk gemaakt met welk doel de aankoop is gedaan. Bij verwerving van kleinere objecten, zoals ‘losse’ opstallen, kan met een rendementsberekening worden volstaan. Uiteraard zijn er ook aankopen waarbij noch het één noch het ander wordt toegepast, bijvoorbeeld bij aankoop van stroken grond t.b.v. infrastructuur e.d. Voor sommige verwervingen geldt dat het doel waarvoor het wordt aangekocht op het moment van aankoop nog niet met zekerheid zal worden gerealiseerd. In dat geval zullen ook een of meerdere alternatieven in de berekening worden meegenomen. Indien een verwerving gewenst is, maar financieel niet haalbaar, is er sprake van een onrendabele top. Voorgesteld zal dan worden om deze onrendabele top in principe ten laste te brengen van de algemene reserve grondbedrijf, tenzij een andere dekking kan worden gevonden. De instrumenten die de gemeente bij actief grondbeleid kan gebruiken zijn: vrijwillige verwerving, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet. Op deze instrumenten wordt in hoofdstuk 4 nader ingegaan. De aanleiding om tot actieve verwerving over te gaan is, zoals blijkt uit een analyse van de afgelopen jaren, zeer divers. Er is door de gemeente onder meer verworven ten behoeve van: toekomstige gebiedsontwikkeling of transformatie; het veiligstellen van een positie in een gebied om zo langs privaatrechtelijke weg invloed te hebben op de ontwikkelingen; een concreet doel; het beschikken over een ruilobject; het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen op een locatie; het stimuleren of aanjagen van een gewenste ontwikkeling; het wegnemen van belemmeringen (bijv. milieucontouren of verkeer aantrekkende functie) voor de omgeving en daarmee ontwikkelingen mogelijk te maken; het aansluiting aan het huidige bezit (buurmans grond); het hebben van mogelijkheden in geval van marktfalen; Ook is er een enkele keer verworven indien zich, in relatie tot ambities of een concrete project, een onvoorziene doch passende gelegenheid dan wel een passend aanbod voordeed. Voorbeelden van actief grondbeleid van recente datum zijn onder meer: Aankopen aan de Grote Markt Oostzijde, het Stationsgebied en de Oosterhamrikkade. Deze aankopen vloeien voort uit, respectievelijk passen in de bestaande strategische beleidskaders. Ook waren er incidentele aankopen, die vanwege andere argumenten zijn gedaan, zoals: het Suikerfabriekterrein, de ALO-locatie, Oliemolen en het voormalige OCSW-pand aan de Europaweg. Hierbij speelden argumenten als ‘buurmans grond staat maar één keer te koop’, het tegengaan van ongewenste ontwikkelingen en primair financiële redenen. 2.1.2 SamenwerkingHieronder wordt de situatie verstaan waarbij de gemeente met de wederpartij (marktpartij, corporatie) volledig samen optrekt. De regie is hierbij niet volledig in handen van de gemeente en de sturingsmogelijkheden zijn beperkter dan bij de vorige variant. De risico’s zijn echter ook verdeeld. Samenwerking kan in het ene geval min of meer verplicht voortvloeien uit ingenomen grondposities van derden. Maar er kan ook bewust voor samenwerking worden gekozen, bijvoorbeeld om de deskundigheid van derden te benutten en daarvoor meerwaarde te creëren en/of risico’s te delen. Omdat de doelstellingen van partijen verschillen, verlopen samenwerkingen niet altijd succesvol. De joint venture GEMM Meerstad is daar een voorbeeld van. Ook samenwerking in de Oosterhamrikzone kwam uiteindelijk niet van de grond. Echter de vastgoedontwikkeling van Euroborg en Zernike zijn wel succesvol geweest, evenals samenwerkingsvormen gericht op realisatie van infrastructurele werken, zoals de Groninger Spoorzone. Hoewel de risico’s in deze vorm weliswaar zijn verdeeld tussen gemeente en wederpartij, zijn ze nog wel aanwezig en moeten ze worden beheerst. Net als bij actief grondbeleid vraagt dat om een duidelijke ontwikkelstrategie, inzicht in de belangrijkste risico’s, adequaat project- en risicomanagement, alsmede een tentatieve grondexploitatieberekening. De instrumenten die de gemeente hier kan inzetten zijn enerzijds vrijwillige verwerving, Wet voorkeursrecht gemeenten en onteigening en anderzijds grondverkoop en/of -ruil en uitgifte in erfpacht. In hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de verschillende samenwerkingsvormen. 2.1.3 Faciliterend grondbeleid, actiefBinnen deze vorm van grondbeleid faciliteert de gemeente ontwikkelingen op een actieve wijze, zonder zelf grondposities in te nemen dan wel door grondposities te verkopen of in erfpacht uit te geven. De regie van de ontwikkeling wordt hier gelegd bij de marktpartij, die ook de risico’s draagt. Deze houding ligt voor de hand indien de ontwikkeling past binnen de strategische beleidskaders van de gemeente en de markt prima in staat is om de ontwikkeling te realiseren. Bij deze vorm van grondbeleid is de rol van de gemeente uitdrukkelijk niet uitsluitend beperkt tot haar publiekrechtelijke taken. De gemeente denkt actief mee met marktpartijen en ondersteunt deze zo nodig; zij stimuleert marktinitiatieven en schept een klimaat om ruimtelijke ontwikkelingen van de grond te krijgen. De gemeente steekt tijd in netwerken, levert zelf ook tijdsinzet en zet het grondinstrumentarium zo mogelijk op een innovatieve wijze in. Hierbij is de gemeente bereid om beperkt financiële risico’s te nemen. Indien zij risico’s neemt vraagt dat uiteraard om inzicht in deze risico’s. Ook kan, bij ontbreken van initiatief van de markt, deze markt actief door de gemeente worden geprikkeld, uitgenodigd en verleid om toch tot een bepaalde gewenste ontwikkeling over te gaan. Hierbij kan gedacht worden aan pitches, prijsvragen, open uitnodigingen. De instrumenten die de gemeente hier kan inzetten zijn grondverkoop en/of -ruil en uitgifte in erfpacht. Een goed voorbeeld van actief faciliterend grondbeleid is Helpermaar. Hier heeft de gemeente haar grondpositie verkocht aan een marktpartij, die op basis van afspraken voor eigen rekening en risico de ontwikkeling ter hand heeft genomen. 2.1.4 Faciliterend grondbeleid, passiefHieronder wordt de situatie verstaan dat niet de gemeente, maar een derde de nodige gronden in eigendom heeft en de ontwikkeling volledig zelf uitvoert. De gemeente kan of wil hier zelf niet actief handelen. Redenen daarvoor kunnen zijn dat een derde een beroep doet op zijn zelfrealisatierecht, de risico’s (

1. te)hoog worden ingeschat of de ontwikkeling niet of slechts in geringe mate bijdraagt aan een ambitie c.q. doelstelling van de gemeente. Binnen deze variant beperkt de rol van de gemeente zich uitsluitend tot haar publiekrechtelijke taken en draagt zij geen risico. De gemeente toetst hierbij vanuit haar publiekrechtelijke rol of de ontwikkeling strookt met haar beleid, doelen en ambities. De gemeente stelt de publiekrechtelijke kaders vast en werkt mee aan eventuele bestemmingsplanwijzigingen. Het instrument dat de gemeente hierbij kan gebruiken is kostenverhaal door middel van het sluiten van een exploitatieovereenkomst dan wel het vaststellen van een exploitatieplan op grond van de Wro. Een voorbeeld van faciliterend grondbeleid is het A-kwartier. Hier heeft de gemeente geen grondposities ingenomen. Wel heeft de gemeentekaders gesteld via het publiekrechtelijke pad van bestemmingsplanvoorschriften. 2.2 Keuze gemeentelijk grondbeleid – situationeel grondbeleidGrondbeleid is maatwerk en moeilijk in schema’s te vangen. Wat de beste oplossing is voor een bepaalde situatie hangt van vele factoren af. Om deze reden kiest de gemeente Groningen voor ‘situationeel grondbeleid’. Dit betekent dat er, afhankelijk van de situatie en opgave, een keuze wordt gemaakt tussen faciliterend grondbeleid (passief of actief) dan wel actief grondbeleid of een vorm van samenwerking. Voor het maken van een goede keuze kan beantwoording van deze vragen een richting geven: Draagt het initiatief bij aan het vervullen van een bestuurlijke ambitie of doelstelling? Kan en/of wil de markt het initiatief zelf op een goede manier oppakken, al dan niet met een gemeentelijke stimulans? Is een tijdige en integrale realisatie van het initiatief gewenst? Wat is het risicoprofiel van het initiatief? Hoe zitten de grondposities met betrekking tot het initiatief in elkaar? Uitgangspunt 4De gemeente hanteert situationeel grondbeleid; afhankelijk van de situatie en de context wordt voor de meest passende vorm van grondbeleid gekozen. Bij projecten en gebiedsontwikkelingen zal in een zo vroeg mogelijk stadium met de raad worden besproken of actieve grondverwerving eventueel aan de orde is. Samenvattend leidt het vorenstaande tot het volgende overzicht: Faciliterend, passief Faciliterend, actief Samenwerking Actief Beschrijving De opgave is geen ambitie van de gemeente en wordt door de markt opgepakt. De opgave is een ambitie en wordt bij een stimulans door de markt aangepakt. De gemeente faciliteert en schept de juiste voorwaarden. De opgave is een ambitie, maar wordt niet alleen door de markt opgepakt. De gemeente gaat een samenwerking aan. De opgave wordt niet door de markt opgepakt. De gemeente voert de ontwikkeling zelf uit. Rol gemeente Rol beperkt tot wettelijke procedures en kostenverhaal. Ondersteunend, stimulerend en wettelijke procedures en kostenverhaal. Mede-ontwikkelaar Ontwikkelaar Regie en zeggenschap Minimaal, wel sturen via publiekrecht. Beperkt aanwezig, wel sturen via publiekrecht. Gedeeld Maximaal Risico’s Zijn het kleinst of afwezig. (Zeer) beperkt aanwezig. Gedeeld Zijn het grootst Instrumentarium Ruimtelijk instrumentarium Bouwregelgeving Exploitie- overeenkomst Exploitatieplan. Verkoop/ruil en uitgifte erfpacht Tijdelijk bestemmen Prijsvragen, pitches en open uitnodigingen stimuleren. Vrijwillige verwerving Wvg Onteigeningswet Verkoop/ruil en uitgifte erfpacht Aangaan van een samenwerkingsvorm. Vrijwillige verwerving Wvg Onteigeningswet Verkoop/ruil en uitgifte in erfpacht. Randvoorwaarden De gemeente werkt alleen mee indien de ontwikkeling de belangen van de gemeente niet schaadt en de ontwikkeling voor de gemeente financieel neutraal is. Duidelijkheid creëren over de rol van de gemeente t.o.v. de markt en de kaders waarbinnen wordt geparticipeerd in de ontwikkeling. Vraagt: -Ontwikkelstrategie -Risico-analyse De risico’s worden gedeeld en zullen ook hier beheerst moeten worden, door: -Ontwikkelstrategie -Risico-analyse -Adequaat project- en risicomanagement -Genoeg capaciteit/ expertise in huis; -Voldoende financiële buffer Omdat de risico’s voor de gemeente het grootst zijn, zullen deze beheerst moeten worden. Daarvoor zijn nodig: -Ontwikkelstrategie -Tentatieve grondexploitatie- berekening -Risico analyse -Financiële buffer -Capaciteit/expertise 3. Samenwerking: verdieping3.1 InleidingSamenwerking met marktpartijen, zoals bouwbedrijven, woningbouwcorporaties en projectontwikkelaars kan worden beschouwd als de tussenvorm tussen enerzijds actief grondbeleid en anderzijds passief faciliterend grondbeleid. Dergelijke samenwerkingsverbanden worden aangeduid met de term PPS (publiek-private- samenwerking). De noodzaak tot samenwerking kan enerzijds voortvloeien uit een door een marktpartij ingenomen (sterke) grondpositie binnen een ontwikkellocatie. Anderzijds kan de samenwerking ook voortvloeien uit de wens van de gemeente om de deskundigheid van marktpartijen te benutten om op die manier meerwaarde te creëren. Voor marktpartijen is gebieds- en projectontwikkeling immers ‘core business’. Dit uit zich in vergaande kennis en kunde, die een positieve invloed kan hebben op de uitvoering van een project. Verder kunnen private partijen innovaties, creatieve planconcepten en slimme planoplossingen aandragen, waar de overheid zelf niet toe in staat is en die de kwaliteit en/of het financieel resultaat van het project kunnen verbeteren. Een bijkomend voordeel van samenwerking is dat met het delen van verantwoordelijkheden ook risico’s worden verdeeld. Dit kan een gunstig effect hebben op het risicoprofiel voor de overheid en daarmee de haalbaarheid van bepaalde projecten. Of samenwerking meerwaarde kan creëren en hoe die samenwerking vervolgens vorm moet worden gegeven zal per project in kaart moeten worden gebracht. 3.2 Vormen van samenwerking3.2.1 BouwclaimmodelDeze samenwerkingsvorm lijkt nog het meeste op de traditionele publieke grondexploitatie. Marktpartijen met grondposities in de ontwikkellocatie dragen hun gronden over aan de gemeente, die -net als bij de traditionele grondexploitatie- het openbaar gebied en infrastructuur aanlegt, de grond bouw- en woonrijp maakt en de kavels uitgeeft. In ruil voor de inbreng van gronden, krijgen marktpartijen het recht (een claim) op koop van een vastgesteld aantal kavels, waarop zij vervolgens mogen bouwen. Het risico van de grondexploitatie berust bij de gemeente, terwijl het risico van de opstalexploitatie berust bij de marktpartij. Door contractueel te werken met een afnameplicht (i.p.v. een afnamerecht) kan het risico van de gemeente worden beperkt. 3.2.2 SamenwerkingsovereenkomstBij deze samenwerkingsvorm worden risico’s en winstmogelijkheden op de grondexploitatie gedeeld door overheid en marktpartij, terwijl het risico van de opstalexploitatie bij de marktpartij berust. Alle openbare investeringen worden in de gezamenlijke grondexploitatie ingebracht. Overheid en marktpartij delen vervolgens in de winst en het verlies in een onderling af te spreken percentage. Er worden onder de noemer ‘samenwerkingsovereenkomst’ ook minder vergaande overeenkomsten gesloten, waarbij geen sprake is van een gezamenlijke grondexploitatie. Hierbij kan gedacht worden aan overeenkomsten waarbij partijen over en weer prestaties verrichten. Dit model werkt betrekkelijk eenvoudig op basis van een overeenkomst, waarin onder meer grondoverdrachten tussen partijen plaatsvinden van bouwrijp gemaakte grond en ondergrond van de openbare voorzieningen. 3.2.3 Joint VentureDeze samenwerkingsvorm is een mengvorm van publieke en private grondexploitatie en gaat een stap verder dan de samenwerkingsovereenkomst. Overheid en marktpartij richten hierbij samen een vennootschap of rechtspersoon op (Grondexploitatiemaatschappij – GEM). Deze oprichting wordt voornamelijk gedaan om de aansprakelijkheid van partijen te beperken. Veelvoorkomend is de CV/BV-constructie. De vennootschap of rechtspersoon krijgt de gronden in eigendom, zorgt voor aanleg van openbaar gebied en infrastructuur, alsmede voor het bouw- en woonrijp maken en uitgeven van de kavels. In dit model worden de risico’s van de grondexploitatie, maar ook de zeggenschap, gedeeld tussen partijen. Overigens komt deze vorm van samenwerking steeds minder voor. Praktijk heeft uitgewezen dat marktpartijen uittreden, indien de risico’s te groot worden. 3.2.4 Concessie of ontwikkelingsovereenkomstBinnen deze samenwerkingsvorm beperkt de rol van de gemeente zich tot het vooraf stellen van een aantal globale publiekrechtelijke randvoorwaarden en veelal de overdracht van niet bouwrijpe grond aan een marktpartij. Binnen deze randvoorwaarden wordt vervolgens de gehele planontwikkeling, waaronder wordt verstaan de grond- en opstalexploitatie, alsmede de aanleg van het openbaar gebied en infrastructuur, (na selectie of aanbesteding) overgelaten aan een marktpartij. Veelal wordt na een bepaalde beheerperiode het openbaar gebied en infrastructuur om niet (terug)geleverd aan de gemeente. Het risico van de grondexploitatie, alsmede de opstalexploitatie, ligt hierbij volledig bij de marktpartij. Omdat het concessie-model, mede i.v.m. de kredietcrisis wat uit beeld raakt, is een lichtere variant bedacht, ook wel ‘hybride concessiemodel’ genoemd. Hierbij selecteert de gemeente een marktpartij voor planontwikkeling als coproducent. De gemeente doet de eerste stadia van de grondexploitatie (m.n. verwervingen). Binnen het masterplan geeft zij later deelconcessies uit voor overzichtelijke deelgebieden. 3.3 Keuze samenwerkingsvorm en selectie van marktpartijenDe keuze voor samenwerking en de daarmee samenhangende keuze voor een bepaalde samenwerkingsvorm hangt af van wat de gemeente wil en wat ze kan. Hierbij moeten de volgende factoren in acht worden genomen: eigendomsverhoudingen; aard en omvang van de risico’s, alsmede de gewenste verdeling van deze risico’s; complexiteit en looptijd van het project; marktsituatie; noodzaak regie/zeggenschap; financieel en capaciteitsbeslag, alsmede kennisniveau. In bijlage 1 wordt een en ander met behulp van een aantal figuren inzichtelijk gemaakt. Indien de keuze is gemaakt voor samenwerking en de daarbij behorende optimale samenwerkingsvorm, komt de selectie van marktpartijen -zo deze niet door eigendomsposities vaststaat- aan de orde. Bij deze selectie zal de gemeente, gelet op wetgeving en jurisprudentie, transparant en met duidelijke selectiecriteria moeten opereren. Dit is met name het geval indien er sprake is van een aanbestedingsplicht. Maar ook als er geen sprake is van een aanbestedingsplicht is de gemeente op grond van het EU-Verdrag verplicht transparant te opereren. Hieronder worden een aantal (niet limitatieve) voor de gemeente Groningen van belang geachte selectiecriteria geformuleerd: solvabiliteit van de marktpartij; mate van risico-acceptatie; onafhankelijkheid m.b.t. mogelijke partners; betrouwbaarheid als onderhandelingspartner; behandeling van de eindafnemer (de consument); hoeveelheid werk die tegelijkertijd onderhanden is; aanwezigheid van specifieke kennis; prijs/kwaliteitsverhouding van geleverde producten; de inbreng van innovatieve werkwijzen en produkten; vermogen om mee te denken bij relevante procedures; bij gerealiseerde projecten verleende nazorg; onderschrijven van het gemeentelijke volkshuisvestigingsbeleid. Welk criterium bij welk project het grootste gewicht heeft kan variëren. Dit hoeft geen probleem te zijn, indien maar wel transparant wordt gehandeld zodat marktpartijen van te voren weten op welke wijze wordt geselecteerd en welke zaken het zwaarst wegen. Uitgangspunt 5Indien samenwerking met een derde partij noodzakelijk of gewenst is, worden de verschillende vormen van samenwerking verkend en wordt een ontwikkelings- en selectie c.q. aanbestedingsstrategie opgesteld, waarbij expliciet rekening wordt gehouden met de nationale en Europese regelgeving, alsmede de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 4. Instrumenten en kostenverhaal bij actief grondbeleid4.1 Strategische aankopen / grondbankOok binnen het situationeel grondbeleid blijft er ruimte om indien nodig als gemeente actief grondbeleid te voeren. Eventuele verwerving van gronden en/of bebouwd onroerend goed vindt voor concrete lopende projecten als dan plaats op grond van de vastgestelde grondexploitatie. Verwervingen kunnen daarnaast ook van strategische aard zijn met het oog op de middellange en lange termijn en met inzet van de Grondbank. Dat betekent dat de gemeente zelf, vooruitlopend op verwachte planvorming, proactief gronden verwerft en daarmee de regie op de ontwikkeling neemt. Uiteraard dient daartoe vooraf een zorgvuldige afweging plaats te vinden als aangegeven in paragraaf 2.2. De aanleidingen om tot verwerving over te gaan kunnen divers zijn en worden in paragraaf 1.4 genoemd. 4.1.1. TransparantieOm de transparantie van het overheidshandelen te bevorderen en om intern duidelijke richtlijnen te geven, dient elke verwerving plaats te vinden met inachtneming van het Verwervings- en taxatieprotocol dat als bijlage 3 onderdeel is van deze nota. Hierin is onder andere vastgelegd wanneer een taxatie door een externe taxateur zal moeten plaatsvinden. Indien er sprake is van een groot risico zal een second opinion worden uitgevoerd. Uitgangspunt 6Aan iedere aankoop van (verhuurd) onroerend goed ligt een juridische check ten grondslag. Ook wordt de financiële haalbaarheid van de aankoop inzichtelijk gemaakt door middel van een tentatieve grondexploitatieopzet, dan wel door middel van een rendementsberekening, waarbij zo nodig ook alternatieve scenario’s worden betrokken. Het verwervings- en taxatieprotocol (bijlage 3) wordt hierbij in acht genomen. 4.1.2. BevoegdheidOp grond van artikel 160, lid e, Gemeentewet is het College bevoegd tot het besluiten tot, en het verrichten van, privaatrechtelijke rechtshandelingen. De uitoefening van deze bevoegdheid kan echter pas plaatsvinden wanneer de Raad hiervoor voldoende middelen beschikbaar heeft gesteld. Naar aanleiding van de destijds vastgestelde Nota Grondbeleid werd in 1990 middels een verordening ‘de grondbank’ ingesteld, die het voor het College sindsdien mogelijk heeft gemaakt om gronden en panden te kunnen aankopen en om daarmee slagvaardig te kunnen zijn op de vastgoedmarkt. De grondbank is een administratief instrument om actief te kunnen optreden en aankopen te kunnen realiseren. Als risicobuffer voor de risico’s van de grondbank dient de Algemene Egalisatiereserve Grondzaken. Uitgangspunt 7Het College heeft de bevoegdheid om strategische aankopen te verrichten met behulp van de Grondbank en met inachtneming van de daarop van toepassing zijnde verordening op de Grondbank Gemeente Groningen. 4.1.3. WaarderingOp 17 maart 2016 is het wijzigingsbesluit BBV gepubliceerd en heeft de commissie BBV ook een nieuwe nota grondexploitaties bekend gemaakt. Door het wijzigingsbesluit wordt de strategische grondvoorraad vanaf 1 januari 2016 ondergebracht onder de Materiële vaste activa – gronden en terreinen. Deze wijziging heeft met name impact op de waardering van de gronden. Gronden en onroerende zaken moeten gewaardeerd worden tegen verkrijgingsprijs dan wel tegen marktwaarde indien deze lager is. Daarnaast moeten de jaarlijkse exploitatie- en rentelasten onder aftrek van de renteopbrengsten ten laste van het jaarresultaat gebracht worden. Deze wijziging heeft invloed op de verrekening-systematiek zoals deze is neergelegd in de grondbank. Naar verwachting zal nog in 2017 de grondbankverordening worden aangepast op deze nota grondbeleid en de wijzigingen in het BBV. Dit punt is opgenomen in de uitvoeringsagenda van deze nota. 4.2. Verwervingsmethodes4.2.1. Vrijwillige verwervingAls voor een locatie voor een actief grondbeleid wordt gekozen, dienen alle instrumenten ingezet te worden om de daadwerkelijke beschikking over de gronden en ander vastgoed te krijgen. Actieve verwerving vindt in eerste instantie plaats op basis van vrijwillige onderhandelingen, waarbij verkoop op vrijwillige basis en tegen marktwaarde voorop staat. Bij actieve verwerving kunnen echter ook andere partijen geïnteresseerd zijn. De verwervingsstrategie dient er telkens op gericht te zijn tijdig met onderhandelingen te starten en slagvaardig op te treden. Vanwege de concurrentiepositie dient goed inzicht te bestaan in de marktwaarde van vastgoed. 4.2.2. Minnelijke verwerving en onteigeningOnteigening is een instrument waartoe in principe pas op het laatste moment wordt overgegaan. Om als gemeente het onteigeningsinstrument in te kunnen zetten dient er een nut, noodzaak, belang en urgentie te zijn. De basis c.q. grondslag hiervan wordt doorgaans gelegd in een nieuw bestemmingsplan en deze wordt, gezamenlijk met alle andere onteigeningsstukken, getoetst in de administratieve fase van de onteigening. Daarna vindt de gerechtelijke onteigening plaats. Deze beide procedures zijn lang en gevoelig voor onvolkomenheden in de procesvoering. Tenslotte raakt onteigening een van de meeste basale grondrechten van een inwoner, namelijk het recht op bezit. Toch zijn er situaties en projecten te bedenken, waarbij een parallelschakeling tussen bestemmingsplanprocedure, minnelijke verwerving en de onteigeningsprocedure wenselijk is. Niet zozeer om daadwerkelijk tot onteigening over te gaan maar veel meer als stok achter de deur, om de onderhandelingspositie van de gemeente te versterken en zo nodig om tijdig te kunnen omschakelen, indien de onderhandelingen toch vastlopen. Dit speelt met name bij projecten, waarbij de planning strak is, in het kader van het algemeen belang. Het komt voor dat grondeigenaren en hun adviseurs hun onderhandelingspositie versterken door enkel het traineren van de voortgang, met alle gevolgen van dien. Daarnaast legitimeert het concrete voornemen om tot onteigening over te gaan het betalen van een volledige schadeloosstelling oftewel een minnelijke verwerving. Mede hierom wordt het instrument onteigening strategisch, maar ook ter voorkoming van een mogelijke staatssteun discussie, tijdig ingezet. Bij iedere aankoop dient dan ook rekening te worden gehouden met de ‘Mededeling Staatssteun de dato 19 mei 2016, met in het bijzondere aandacht voor bedrijfsmatig vastgoed. De procedure bij onteigening is deels gelijk aan die bij het vestigen van een voorkeursrecht; zo nodig zullen deze beide instrumenten dan ook gezamenlijk worden ingezet. Overigens biedt in het kader van alle mogelijke staatssteun-situaties de zogenaamde De Minimis- regeling soms een uitkomst; op grond van deze regeling kan een ondernemer een maal in de drie jaar worden bevoordeeld met een bedrag van maximaal € 200.000,-. Hiervoor dient wel een verklaring te worden ondertekend, die als bijlage 2 is opgenomen. 4.2.3. Wet voorkeursrecht gemeentenHet vestigen van een voorkeursrecht ondersteunt het traject van vrijwillige verwerving. Door de vestiging van het voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), wordt de gemeente in staat gesteld, vooruitlopend op de actieve planontwikkeling van een locatie, bij voorrang in te gaan op aanbiedingen tot koop van gronden en opstallen waarvoor het voorkeursrecht geldt. Het voorkeursrecht is een passief instrument, dat met name betekenis heeft in combinatie met het actieve instrument van onteigening (zie 4.2.2). De essentie van de combinatie is dat door de vestiging van het voorkeursrecht wordt voorkomen dat de grond wordt overgedragen aan marktpartijen die zich kunnen beroepen op het zelfrealisatiebeginsel1. Een eigenaar die zich geconfronteerd ziet met het voorkeursrecht en zich niet kan beroepen op het zelfrealisatiebeginsel, rest niets anders dan overdracht van de onroerende zaken aan de gemeente, dan wel te zijner tijd te worden geconfronteerd met onteigening. Uitgangspunt 8Vrijwillige en minnelijke verwerving zijn het uitgangspunt bij grondverwerving. Desalniettemin kunnen de instrumenten van de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet strategisch worden ingezet, zodat bij vastlopende onderhandelingen sneller kan worden omgeschakeld. 4.3. Interne overdrachten en terug leveringenNaast verwervingen van derden komt het ook voor, dat ten behoeve van een grondexploitatie of uit strategische overwegingen gronden of opstallen worden verworven van andere organisatieonderdelen van de gemeente. Dit kan zijn vanuit het Vastgoedbedrijf, bijvoorbeeld een voormalige schoollocatie die vrij valt voor herontwikkeling of vanuit stadsbeheer als het gaat om openbare ruimte. Vanwege de rol in de ruimtelijke ontwikkeling van de stad, de expertise op het gebied van vastgoed(vastgoedontwikkeling) en de daaruit voortvloeiende rol als makelaar voor de gemeente, geldt daarom tussen de diverse andere organisatieonderdelen van de gemeente dat te verkopen onroerend goed in eerste instantie aan Stadsontwikkeling wordt aangeboden. Mocht Stadsontwikkeling, cq het grondbedrijf, geen belangstelling hebben dan wordt dergelijk vastgoed met inschakeling van Stadsontwikkeling op de markt gebracht. Bij realisatie van een nieuwe ontwikkeling is de gemeente zelf soms ook afnemer van gronden uit een grondexploitatie of het strategische grondbezit ten behoeve van huisvestingsvraagstukken met betrekking tot het kern- of maatschappelijke vastgoed. Voor dergelijke gronden die, eventueel na transformatie, gebruikt gaan worden voor nieuwe functies worden geleverd tegen de grondwaarde voor de desbetreffende functie, tenzij in de grondexploitatie een ander programma met een hogere grondwaarde is voorzien. Voor zover overdracht niet plaatsvindt aan derden mag deze grondwaarde volgens de BBV niet hoger zijn dan de kostprijs. De kostprijs van de grond wordt bepaald op basis van alle toerekenbare kosten aan de desbetreffende locatie. Per levering zal op grond van de specifieke omstandigheden de kostprijs berekend worden. Deze overdrachten vinden volgens vastgestelde protocollen plaats. In de samenwerkingsafspraken tussen het Vastgoedbedrijf en het Grondbedrijf zullen ook deze afspraken in samenhang met de wijzigingen van de BBV worden meegenomen. In hoofdstuk 6 komt de rolverdeling en samenwerking tussen het Grondbedrijf en het Vastgoedbedrijf nader aan de orde. Overname van openbare gronden van Stadsbeheer vindt veelal plaats “om niet” voor een symbolisch bedrag, zoals dit andersom ook plaatsvindt bij oplevering aan Stadsbeheer van nieuw openbaar gebied vanuit een grondexploitatie. Uitgangspunt 9Andere gemeentelijke organisatieonderdelen zijn verplicht om te verkopen onroerend goed in eerste instantie intern aan te bieden aan het Grondbedrijf, c.q. de directie Stadsontwikkeling. 4.4. Gronduitgifte projectmatige bouwHet uiteindelijke doel van actief grondbeleid is om bouwrijpe grond te produceren en over te dragen. Dat kan aan een particulier zijn, maar ook een projectontwikkelaar, ondernemer, bedrijf of woningbouwcorporatie, die vervolgens woningen, kantoren, bedrijven of een andere functie realiseert op de uitgegeven kavel. Kostenverhaal vindt hierbij volledig plaats via de grondprijs. De meest gebruikte uitgiftevorm is verkoop van het volle eigendomsrecht, maar ook erfpacht komt voor. Er wordt een koopovereenkomst gesloten, die wordt gekoppeld aan de standaard algemene uitgiftevoorwaarden. Verder wordt gewerkt met model- koopovereenkomsten, zodat er, zoveel als mogelijk, sprake is van gelijke voorwaarden in gelijke situaties. Gronduitgifte is niet aanbesteding plichtig tenzij er eisen worden gesteld, die verder gaan dan publiekrechtelijk mogelijk. De belangstelling bij beleggers en investeerders om te investeren in woningbouwprojecten in Groningen is na een periode van economische recessie weer groeiende. De gemeente wordt weer frequent benaderd door partijen die aangeven in Groningen te willen investeren. Daarnaast leidt de druk op de woningmarkt er toe dat ontwikkelaars, bouwers, beleggers en corporaties weer op zoek zijn naar nieuwe locaties. Verkoop van kavels ten behoeve van projectmatige bouw vindt van oudsher vooral enkelvoudig onderhands plaats. Verkoop van kavels ten behoeve van projectmatige bouw kan echter ook plaatsvinden door partijen in concurrentie op bouwgrond te laten bieden. Deze methode kent verschillende uitwerkingsvarianten, maar beoogt in alle gevallen onder meer het voor de gemeente in financiële zin optimale resultaat te bereiken. De verschillende uitgiftevarianten worden hieronder op hoofdlijnen nader uitgelegd. 4.4.1. Enkelvoudige onderhandse procedureHier wordt met een door de gemeente geselecteerde partij op basis van een multidisciplinair programma van eisen en met inachtneming van de selectiecriteria als genoemd in paragraaf 3.3 in onderhandeling gegaan. De te stellen eisen mogen hierbij niet verder gaan dan randvoorwaarden die zijn te herleiden tot de wettelijk toegekende bevoegdheden. Anders is er op grond van jurisprudentie al snel sprake van een aanbesteding plichtige opdracht die onderhands niet gegund mag worden, mits ook aan de overige criteria wordt voldaan. Voor locaties met een specifiek beleidsdoel, programma of complexiteit kan ook voor deze methode worden gekozen. Na een onderhandeling en overeenstemming, wordt een overeenkomst aangegaan. Het grootste voordeel van deze procedure is dat deze vorm vrij is, snel kan worden doorlopen en lage procedurekosten heeft. Als nadeel kan worden genoemd dat deze procedure niet transparant is en er een risico bestaat dat veelal bekende partijen worden geselecteerd. 4.4.2. Meervoudige onderhandse procedureBij deze methode wordt een aantal partijen gevraagd een bouwplan, vergezeld van een bod op de locatie, in te dienen. Deze partijen dienen op objectieve gronden uit te worden gekozen. Daarna wordt de opdracht gegund aan de aanbieder die het meest passende voorstel doet. Deze procedure kent vrijwel dezelfde voor- en nadelen als de vorige. En daarnaast is een objectieve beoordeling van de partijen een aandachtspunt. 4.4.3. Tenderen (openbaar (europees) aanbesteden)Tenderen betekent feitelijk aanbesteden en is een methode die ook bij gronduitgifte enigszins in opkomst is. Bij deze methode kan de gehele (inter)nationale markt meedingen. Vooraf worden per locatie de uitgangspunten voor de selectieprocedure bepaald. Naast de opbrengst kunnen ook andere beleidsambities meewegen bij de aanbesteding, zoals bijvoorbeeld programma, architectuur, materiaalkeuze, omgang met water en groen, energie en duurzaamheid, bepaalde kennis en/of kwaliteiten van de wederpartij. Het belangrijkste voordeel van tenderen is dat er een maximale opbrengst kan worden gehaald in combinatie met eventuele vooraf vastgelegde beleidsambities. Grootste voordeel van deze procedure is de transparantie en het grote (ook internationale) bereik waardoor het innovatieve vermogen maximaal kan worden benut. Nadeel is de bewerkelijke en tijdrovende procedure, die zorgvuldig moet worden doorlopen. 4.4.4. Keuze uitgiftevariantPer opgave dient bepaald te worden welke uitgiftevariant het best bij de opgave past. In de praktijk zal enkelvoudig onderhands het meest blijven voorkomen vanwege de eenvoud en doeltreffendheid van de methode. Voor aanbesteding kan eerder worden gekozen bij grotere en bijzondere opgaven. Ook de economische en de marktsituatie kunnen een rol spelen bij de keuze van de methodiek. 4.5. Overige uitgifte4.5.1. Individueel particulier opdrachtgeverschapUitgifte van individuele bouwkavels voor particuliere woningbouw vindt plaats volgens een vaste procedure en tegen een van te voren vastgestelde prijs. De uitgifte vindt in eerste instantie plaats door middel van loting en daarna op volgorde van aanmelding. Deze procedure is als bijlage 4 onderdeel van deze nota. 4.5.2. Collectief particulier opdrachtgeverschapNaast de traditionele en populaire vorm van het individuele particuliere opdrachtgeverschap, is sinds begin deze eeuw ook het collectief particulier opdrachtgeverschap ontstaan. In de uitwerking is dit in verschillende vormen denkbaar en is daar landelijk, en ook in de stad mee geëxperimenteerd. De vorm die het meest succesvol is, ook voor de gemeente, is de vorm waarbij het project wordt getrokken door een professionele organisatie die in samenspraak met een groep zich aandienende, of te werven gegadigden, de bouwplanontwikkeling ter hand neemt en coördineert. Die werkwijze brengt vaak meer stabiliteit, kennis en structuur in het proces en kan mutaties in de groep beter opvangen. 4.5.3. Bedrijfsterreinen/kantoren/tuingrond en overige gronden.Verkoop van bedrijventerreinen, kantoorlocaties en tuingrond vindt onderhands plaats aan gegadigden die zich aandienen. Hetzelfde geldt voor overig onroerend, zoals grond ten behoeve van bijvoorbeeld leisure en bijzondere voorzieningen. Voor de uitgifte van bedrijventerreinen is eveneens een procedure opgesteld, die als bijlage 5 is toegevoegd. 4.5.4. Bebouwde onroerende zakenNaast verkoop van bouwrijpe grond, worden incidenteel ook bebouwde onroerende zaken verkocht. Het kan hierbij gaan om te herontwikkelen panden, om panden die in het kader van een strategische verwerving zijn aangekocht, maar waarvan de herontwikkeling om wat voor reden dan ook niet doorgaat of om panden die resteren na ontwikkeling van de omgeving. Dit bebouwd onroerend goed wordt in beginsel verkocht bij openbare inschrijving. Aan verkoop bij openbare inschrijving worden soms voorwaarden gesteld, zoals bijvoorbeeld aan het programma, waarbij de hoogste bieder het onroerend goed zal mogen verwerven. Deze werkwijze kan in veel gevallen leiden tot een optimaal financieel resultaat. De procedure is zeer transparant en relatief eenvoudig. Deze procedure is als bijlage 6 toegevoegd. Er kunnen zich echter ook omstandigheden voordoen die een andere verkooproute rechtvaardigen. Dit kan bijvoorbeeld voortvloeien uit de aard of omstandigheden van het te verkopen object, de complexiteit van de randvoorwaarden, de procedure tijd of de marktomstandigheden. De hiervoor onder “kavels voor projectmatige woningbouw” genoemde methodieken kunnen derhalve ook voor bebouwd onroerend goed worden ingezet. 4.6. Erfpacht (uitgifte)Erfpacht wordt in de gemeente Groningen sinds het begin van de twintigste eeuw als ruimtelijk ordenings- en uitgifte-instrument toegepast. Het heeft als kenmerk en als voordeel dat bij uitgifte geen grondwaarde hoeft te worden betaald, maar alleen vanaf dat moment een jaarlijkse vergoeding (canon) voor het gebruik van de grond. Deze vergoeding (canon) is een afgeleide van de grondwaarde, die mede wordt bepaald door de locatie en de functie en bij eerste uitgifte met in achtneming van het grondprijzenbeleid. Erfpacht kan worden ingezet voor de uitgifte van percelen grond voor verschillende functies, zoals voor woningen, bedrijventerreinen, kantoren, maatschappelijk functies, monumenten, winkels, en bijzondere of nieuwe functies zoals bijvoorbeeld zonneparken. Binnen het erfpachtgebied (zie par. 6.4.1 en bijlage 8) wordt grond in beginsel niet verkocht, maar in erfpacht uitgegeven. Sinds bij raadsbesluit van 25 september 2013 particuliere woningbezitters in het erfpachtgebied de mogelijkheid hebben gekregen om de blote eigendom te verwerven (par. 6.4.3), behoort verkoop van grond voor nieuwe woonfuncties in dit gebied ook tot de mogelijkheden. Hiertoe zullen dezelfde afwegingen worden gemaakt als bij de verkoop van blote eigendommen. In deze paragraaf wordt ingegaan op de inzet van erfpacht als uitgifte-instrument. In paragraaf 6.4 komt het beheer van de lopende erfpachtovereenkomsten en de verkoop van blote eigendommen aan de orde. 4.6.1. Erfpacht als faciliterend instrumentTerwijl aan particuliere woningbezitters blote eigendommen kunnen worden verkocht, blijft erfpacht tegelijkertijd een uitgifte-instrument dat waardevol kan zijn om ook buiten de binnenstad in te kunnen zetten ter stimulering van projecten of bijzondere ontwikkelingen. Erfpacht kan feitelijk worden gebruikt om de (financiële) haalbaarheid van een project te vergroten, doordat de totale grondprijs niet in een keer betaald en/of gefinancierd hoeft te worden. Ook andere markt of gemeentelijke belangen kunnen om de inzet van het erfpachtinstrument vragen. In zijn algemeenheid geldt wel voor uitgifteverzoeken dat van te voren ook de belangen en risico’s voor de gemeente worden afgewogen. BedrijventerreinenDe keuzemogelijkheid om te kunnen kiezen tussen erfpacht of koop, biedt de gemeente specifiek aan bij uitgifte van bedrijventerreinen, om zodoende ondernemers desgewenst te faciliteren en de uitgifte van deze terreinen te bevorderen. De ondernemer krijgt dan de mogelijkheid om de grond, cq de blote eigendom, op een later moment alsnog te kopen. Deze mogelijkheid vloeit voort uit De Rode Loper, de visie en strategie op de werklocaties in Groningen die in 2014 is vastgesteld. Alhoewel hieraan middels maatwerk al uitvoering wordt gegeven, zullen daarvoor nog specifieke erfpachtvoorwaarden worden opgesteld. Uitgangspunt 10Als generieke uitgiftevorm wordt de verkoop van grond gehanteerd boven erfpacht. Erfpacht is in principe uitgangspunt bij uitgifte van gronden gelegen binnen de contouren van het erfpachtgebied, zoals dat op bijlage 8 staat aangegeven. Erfpacht kan daarbuiten ook worden toegepast bij uitgifte van grond voor bijvoorbeeld bijzondere objecten, tijdelijke uitgiftes, in geval van bijzondere omstandigheden of belangen, alsmede als faciliterend instrument richting de wederpartij. De belangen en risico’s voor de gemeente worden bij dergelijke gevallen of verzoeken mede afgewogen. 4.6.2. Canonbepaling nieuwe uitgiftesVolgens de algemene erfpachtvoorwaarden van 1978, 1985 en 1993 hangt het canonpercentage mede af van rendement- en prijsindexcijfers, zoals het effectieve rendement obligaties met betrekking tot de vijf langstlopende staatsleningen. De ervaringen van de afgelopen circa 20 jaar laten zien dat het canonpercentage, en daarmee de hoogte van de canon, behoorlijk kan fluctueren. Zowel voor de erfpachters (canonhoogte) als voor de gemeente (rendement) heeft dit navenante gevolgen. Het is daarom wenselijk om voor nieuwe uitgiftes te komen tot een nieuwe systematiek voor het periodiek aanpassen van de canon- en grondwaarde. Een systematiek die transparant en houdbaar is, en meer duidelijkheid zal geven aan gemeente en erfpachters met betrekking tot de periodieke stijging en daling van de canon. De uitwerking hiervan wordt voorzien in 2017-2018 en is opgenomen in de uitvoeringsagenda van deze nota. In de tussentijd wordt voor nieuwe uitgiftes maatwerk toegepast. 4.7 GrondprijzenbeleidIn januari 2015 heeft het College de Nota Grondprijzenbeleid 2014 – 2018 vastgesteld. In deze nota worden richtlijnen aangegeven voor de wijze van grondprijsbepaling en zijn de hoogtes van de grondprijzen vastgesteld voor de verschillende functies; soms in vaste prijzen, soms met bandbreedtes of ondergrenzen en met ruimte voor maatwerk. De nota geldt voor voor alle in eigendom, erfpacht of anderszins uit te geven gronden binnen de grenzen van de Gemeente Groningen, met uitzondering van het plangebied Meerstad moet immers kunnen concurreren met de woningmarkt in onder andere de aangrenzende plaatsen en gemeenten. Overigens sluiten de methodieken van grondprijsbepaling die Meerstad hanteert wel aan bij deze nota. Met de nota wordt een eenduidig gemeentelijk handelen onderstreept en oneerlijke concurrentie voorkomen doordat derden in vergelijkbare omstandigheden met vergelijkbare grondprijzen worden geconfronteerd. Het grondprijzenbeleid wordt in ieder geval iedere vier jaar door het College herzien, waarbij voorafgaand aan de vaststelling ervan, de Gemeenteraad zal worden geïnformeerd. Actualisatie kan, indien daar aanleiding toe is, ook tussentijds plaatsvinden. Dit kan een gehele of gedeeltelijke actualisatie zijn. Voor zover de Nota Grondprijzenbeleid niet van toepassing is, dat is bij bebouwd onroerend goed, en verkoop niet bij openbare inschrijving plaatsvindt, zal de verkoopprijs worden vastgesteld middels een taxatie van een gecertificeerd en zo nodig externe taxateur. Dit is opgenomen in het Verwervings- en taxatieprotocol gemeente Groningen (bijlage 3). Evenals bij aankoop dient ook bij uitgifte rekening te worden gehouden met de ‘Mededeling Staatssteun” de dato 19 mei 2016. Uitgangspunt 11Iedere vier jaar wordt de Nota Grondprijzenbeleid, met de daarin gehanteerde methodieken en beleidsuitgangspunten herzien en door het College vastgesteld. Zo nodig wordt de nota tussentijds geheel, of op onderdelen, geactualiseerd. Voorafgaand aan de vaststelling van de Nota Grondprijzenbeleid, wordt de Raad hierover geïnformeerd. Uitgangspunt 12Voor iedere verkoop waarop de Nota Grondprijzenbeleid niet van toepassing is (zoals bebouwd onroerend goed) en verkoop niet bij openbare inschrijving plaatsvindt, wordt voorafgaand aan de verkoop een taxatie door een gecertificeerd en zo nodig externe taxateur uitgevoerd. 4.8 Bodemaspecten4.8.1. MilieuInherent aan actief grondbeleid is grondverwerving en -vervreemding. Een belangrijk aspect hierbij is de bodem- en grondwaterkwaliteit. Hiervoor is het protocol ‘Protocol bodemadvisering bij transacties en plan- en projectontwikkeling’ opgesteld, dat als bijlage 9 onderdeel is van deze nota en bij iedere aan- en verkoop in acht dient te worden genomen. Essentiële verandering ten opzichte van het eerdere protocol is, dat er nu meer ruimte is voor maatwerk. De praktijk heeft laten zien dat iedere situatie toch net weer iets anders is; daarom is er nu meer ruimte om tot de meest passende oplossing te komen. Dit laat onverlet dat er een aantal er een aantal punten zijn, die te allen tijde in acht moeten worden genomen: Bij iedere aan- en verkoop van onroerend goed, alsmede bij verhuur van industriële locaties, wordt advies gevraagd van de Stadsingenieurs, team Bodem. De gemeente geeft alleen bouwpercelen uit die geschikt zijn voor het beoogde gebruik. De gemeente verkoopt alleen overig onroerend goed, zijnde geen bouwperceel, indien dit geschikt is voor het huidige gebruik, tenzij er maatwerk afspraken worden gemaakt. De gemeente koopt alleen grond die geschikt is voor het huidige gebruik, tenzij er maatwerk afspraken worden gemaakt. Uitgangspunt 13Bij iedere aan- en verkoop wordt het protocol ‘Protocol bodemadvisering bij transacties en plan- en projectontwikkeling’ in acht genomen, inhoudende het voorafgaand aan de verwerving of vervreemding uitbrengen van een advies over de bodemkwaliteit. (bijlage 9) 4.8.2. AardbevingenIn het gaswinningsgebied van Groningen zijn regelmatig aardbevingen. Ook de stad Groningen heeft hiermee te maken. Dit komt doordat het Groningenveld, waaruit het gas wordt gewonnen, direct naast en gedeeltelijk onder het noordoostelijke deel van de stad ligt. De komende jaren blijven we te maken hebben met aardbevingen door de gaswinning. Dit heeft gevolgen voor de stad en haar inwoners. De inzet van de gemeente is er op gericht om meerdere belangen van de stad en de Stadjers veilig te stellen: De veiligheid van de inwoners staat voorop. Eerlijke en snelle schadeafhandeling en vergoeding van de kosten. Goede aanpak van aardbevingsbestendig ver- en nieuw bouwen. Dat vereist adequate regelingen die ervoor zorgen dat de negatieve effecten van aardbevingen waar nodig worden gecompenseerd. Met het oog op een duurzame economische ontwikkeling wil de gemeente een daadkrachtige aanpak waar Stad én regio baat bij hebben. In het voorjaar van 2015 is de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) ingesteld, waarin Rijk, provincie en 12 gemeenten samenwerken. De gemeente Groningen heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het Meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen 2017-2021, wat uiteindelijk is voorgelegd aan de Tweede Kamer, GS en de gemeenteraden. De problematiek raakt ook aan de uitvoering van het grondbeleid. Voor de ontwikkeling en economie van de stad is het van belang dat er geen stagnatie optreedt in de nieuwbouw en dat ontwikkelaars, bouwers, beleggers, particuliere initiatiefnemers enzovoort, zo weinig mogelijk hinder ondervinden bij het realiseren van projecten. Dit zowel in tijd als in zekerheid over het verkrijgen van technische ondersteuning en vergoeding van eventuele meerkosten om aardbevingsbestendiger te bouwen. De gemeente spant zich in om in overleg met de NCG, Regio, NAM en het ministerie van Economische Zaken deze uitgangspunten ingebed en vertaald te krijgen in een adequate nieuwbouwregeling. Deze regeling, en het gebied waarop deze betrekking heeft, kan aan verandering onderhevig zijn vanwege bijvoorbeeld nieuwe inzichten, nieuwe praktijkrichtlijnen, wijzigingen in contourenkaarten, wetgeving, etc. 4.9 Fiscale aspectenIndien er een grondtransactie plaatsvindt zal er moeten worden afgerekend met de fiscus. Er zijn bij een grondtransactie globaal gesproken vier mogelijkheden: er is sprake van een grondtransactie in de BTW-sfeer (er moet BTW betaald worden); er is sprake van een grondtransactie in de overdrachtsbelastingsfeer (er moet overdrachtsbelasting betaald worden); in uitzonderingsgevallen is er sprake van samenloop en moet beide soorten belastingen betaald worden; er vindt geen heffing plaats omdat er een vrijstelling van toepassing is; De gemeente is in beginsel generiek vrijgesteld van overdrachtsbelasting. Of er belasting betaald moet worden, welk soort belasting er betaald moet worden en hoeveel wordt bepaald door de diverse belastingwetten- en regels welke toegepast worden door de belastingdienst. Met het inrichten van een grondtransactie en in eventueel overleg met de belastingdienst kan hierop soms vooraf worden gestuurd. Bij de gronduitgifte, wordt de gemeente regelmatig verzocht om de betreffende grond in de BTW-sfeer te leveren. In die situatie kan de koper (indien deze een belastingplichtige is en met de grond btw-belaste prestaties verricht) de BTW in vooraftrek brengen. Dit in tegenstelling tot een grondtransactie in de sfeer van de overdrachtsbelasting. Om de grondtransactie in de BTW-sfeer te leveren zijn er allerlei mogelijkheden. Er kan dan bijvoorbeeld gedacht worden aan het leveren van de grond in een bepaalde staat, of nadat er een omgevingsvergunning is verleend. Behalve het hiervoor genoemde voorbeeld zijn vele opties mogelijk om sturing te geven aan grondtransacties om tot het optimale fiscale model voor één van de partijen, of voor beide partijen, te komen. Het is echter voor de gemeente een voorwaarde dat de keuzes die hierin gemaakt kunnen worden volledig transparant zijn en dat er bij twijfel over de juiste wetstoepassing overleg met de belastingdienst plaatsvindt. Vanzelfsprekend moeten deze keuzes vallen binnen alle bestaande wet- en regelgeving, en daarnaast kunnen er ook andere motieven een rol spelen. Bij verzoeken van derden om mee te werken aan fiscale sturing, geldt ook dat de gemeente geen financieel nadeel wil ondervinden van deze medewerking (ook niet in de toekomst). Het staat de gemeente vrij om verzoeken om fiscale sturing met betrekking tot grondtransacties af te wijzen. Uitgangspunt 14:Bij de keuze van het inrichten van grondtransactie-contracten is er specifieke aandacht voor de fiscale gevolgen. De gemeente is slechts onder de volgende voorwaarden bereid om mee te werken aan verzoeken van de wederpartij voor het optimaal fiscaal inrichten van een grondtransactie: er wordt transparant geopereerd; de constructie past binnen alle wet- en regelgeving (bij twijfel over de juiste wetstoepassing vindt overleg met de belastingdienst plaats); de gemeente ondervindt geen financieel nadeel van de medewerking; 5. Instrumenten en kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid5.1 InleidingSinds 1 juli 2008 is de Wro in werking getreden als vervanger van de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO). Hierbij zijn nieuwe planfiguren geïntroduceerd (de structuurvisie), is er het een en ander veranderd op het punt van bestemmingsplannen en is efficiënter kostenverhaal mogelijk geworden. Met betrekking tot het laatste punt is afdeling 6.4 van de Wro van groot belang. Dit onderdeel staat ook bekend onder de naam Grondexploitatiewet of Grexwet. Na inwerkingtreding is de grondexploitatiewet alweer diverse keren aangepast. Grote veranderingen zijn voortgekomen uit de Crisis- en herstelwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Ook de introductie van de kruimelgevallen, waarbij het niet langer nodig is om een exploitatieplan op stellen, is een belangrijke wijziging, alsmede de hierna te vermelden ministeriële regeling Plankosten Exploitatieplan 2017. 5.2 Wro/Grondexploitatiewet5.2.1 Privaatrechtelijk spoor - exploitatieovereenkomstVrijwillige samenwerking staat ook in de Wro in principe voorop. Partijen zullen in eerste instantie proberen om “aan de voorkant” afspraken neer te leggen in een anterieure overeenkomst. De voordelen hiervan zijn groot: er is veel onderhandelingsruimte en er kunnen ook afspraken worden gemaakt over financiële ontwikkelingen buiten de locatie (bovenplanse verevening) mits deze passend zijn binnen de structuurvisie van de gemeente. Het belangrijkste voordeel is dat partijen niet gebonden zijn aan het publiekrechtelijke kader van de Grondexploitatiewet waardoor verdergaande afspraken mogelijk zijn. Ook zijn er geen verplichte procedures en is er geen rechtsbescherming. Sinds de invoering van de wet in 2008 is de gemeente er met partijen altijd uitgekomen om afspraken te maken in een anterieure overeenkomst (exploitatieovereenkomst) en is nog nooit een exploitatieplan vastgesteld. Hoewel de hierna vermelde ‘plankostenscan’ strikt genomen niet van toepassing is, wordt deze (en voorheen zijn voorloper) in de praktijk door de gemeente ook bij het opstellen van anterieure overeenkomsten gehanteerd om de door te berekenen plankosten te berekenen. 5.2.2. Publiekrechtelijk spoor - exploitatieplanHat kan echter zo zijn dat partijen er niet op vrijwillige basis uitkomen doordat de onderhandelingen zijn vastgelopen of dat er vanuit de markt een planologisch besluit wordt gevraagd, zonder dat er sprake is geweest van onderhandelingen met de gemeente. Omdat kostenverhaal moet plaatsvinden, indien er sprake is van een planologische maatregel2 Vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, inpassingsplan, wijzigingsplan, planologische omgevingsvergunning (Wabo) of projectuitvoeringsbesluit (Crisis- en herstelwet). die een bouwplan als omschreven in artikel 6.2.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) mogelijk maakt moet de gemeente een exploitatieplan (EP) opstellen. Het EP bevat regels voor het omslaan van kosten over verschillende uitgiftecategorieën. Het exploitatieplan wordt vervolgens, samen met het bestemmingsplan, door de Gemeenteraad vastgesteld. Het EP regelt de economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan, echter alleen indien iedereen zijn bouwmogelijkheden benut. Indien niet door alle betrokken partijen de bouwmogelijkheden worden benut en de gemeente voor die gronden geen exploitatiebijdrage ontvangt, kan de gemeente met een tekort worden geconfronteerd. De gemeente kan in dat geval overgaan tot verwerving of onteigening of zij kan het tekort accepteren. Tegen het vaststellen van een exploitatieplan kunnen zienswijzen worden ingediend. Uit het exploitatieplan vloeit een bepaalde bijdrage voort die aan de gronden binnen het exploitatiegebied wordt toegerekend. Uitgangspunt hierbij is dat aan gronden die de meeste opbrengst genereren, de hoogste bijdrage worden toebedeeld. De kosten die mogen worden verhaald staan in bijlage 10 van deze nota, het betreft de zogenaamde ‘kostensoortenlijst’ uit de Bro. Onderdeel van die kosten zijn plankosten. De maximale hoogte van de te verhalen plankosten vloeit voort uit de op 1 april 2017 in werking getreden ministeriële regeling ‘Plankosten Exploitatieplan 2017’. Deze regeling stelt een maximum aan bepaalde via het exploitatieplan te verhalen plankosten. De aanleiding voor deze regeling blijkt uit de nota van toelichting bij het Besluit ruimtelijke ordening (Bro), waarin is beschreven dat het wenselijk is de hoogte van bepaalde kostenposten te begrenzen. Er mogen via het exploitatieplan geen hogere plankosten bij aanvragers van een omgevingsvergunning in rekening worden gebracht dan dat de regeling toelaat. Er kunnen wel lagere kosten worden berekend, bijvoorbeeld in gevallen waarin de daadwerkelijke kosten lager zijn dan het met toepassing van deze regeling bepaalde maximumbedrag en de gemeente een lager bedrag wenselijk of rechtvaardig acht. Bij deze regeling hoort een rekenmodel, de zogenaamde ‘plankostenscan’. Hiermee kunnen de plankosten van civieltechnische werken en werkzaamheden in geld worden bepaald. Betaling van de bijdrage en het voldoen aan de overige in het EP opgenomen regels loopt vervolgens via de omgevingsvergunning. Het niet voldoen aan de regels door de aanvrager resulteert in een weigeringsgrond voor het verlenen van de omgevingsvergunning; het niet betalen van de exploitatiebijdrage kan resulteren in een bouwstop of intrekking van de omgevingsvergunning. Per 1 juli 2008 is de Wro gewijzigd. Belangrijkste wijziging betreft die voor zogenaamde ‘kruimelgevallen’ (art. 6.2.1a en 6.2.2 Bro): in deze gevallen is er geen verplichting voor de gemeente om de kosten te verhalen. Reden voor deze wijziging is dat soms nauwelijks kosten te verhalen zijn, of iets prima met leges kan worden doorberekend. Het benutten van deze vrijstelling leidt tot vermindering van bestuurlijke lasten, terwijl het geen afbreuk doet aan het principe van kostenverhaal bij bouwlocaties. Met de invoering van de WABO per 1 oktober 2010 werd het projectbesluit vervangen door de omgevingsvergunning voor bouwen, waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. In bijlage 11 staan de verschillen van enerzijds het privaatrechtelijke spoor en anderzijds het publiekrechte spoor op een rij. Uitgangspunt 15Kostenverhaal vindt primair plaats op grond van een anterieure overeenkomst. Uitgangspunt 16Bij kostenverhaal op grond van een anterieure overeenkomst wordt een exploitatieopzet, gebaseerd op de kostensoortenlijst opgesteld. 5.3 PlanschadeDe mogelijkheid om planschade te verhalen is eveneens geregeld in de Wro door een planschadeverhaalovereenkomst ex art. 6.4a Wro af te sluiten. Laatstgemeld artikel kan worden beschouwd als de opvolger van het in 2005, naar aanleiding van jurisprudentie, toegevoegde artikel 49a van de WRO. Daarnaast kunnen afspraken met betrekking tot planschade ook deel uitmaken van een (anterieure) overeenkomst ex art. 6.24 lid 1 sub b. of worden opgenomen in een exploitatieplan. Bij het verhalen van planschade, veroorzaakt door derden, kan de gemeente kiezen voor twee systematieken. Zij kan planschade per eigendom bepalen, waarbij iedere particuliere eigenaar de planschadekosten draagt die hij zelf met zijn bouwproject veroorzaakt, ‘de initiatiefnemer betaalt’. De gemeente kan echter ook de planschade voor de totale locatie bepalen, waarbij de totale planschadekosten worden omgeslagen over alle eigendommen met grondopbrengsten, ‘de locatie betaalt’. Dit kan tot verschillende uitkomsten leiden. Voorgesteld wordt om bij anterieure overeenkomsten of planschadeovereenkomsten in eerste instantie uit te gaan van het principe ‘de initiatiefnemer betaalt’, tenzij dit leidt tot ongewenste effecten. Indien wordt gewerkt met een exploitatieplan wordt uitgegaan van het principe ‘de locatie betaalt’. Naast planschade veroorzaakt door derden, kan planschade ook worden veroorzaakt door projecten van andere organisatieonderdelen. Zo mogelijk zal binnen de projectbegroting rekening moeten worden gehouden met deze kosten. Mocht echter binnen het project geen ruimte zijn of er is sprake van onvoorziene planschade, dan is dit organisatieonderdeel zelf verantwoordelijk om dekking te vinden. Ook hier wordt dus uitgegaan van het principe ‘de initiatiefnemer betaalt’. Uitgangspunt 17Met betrekking tot planschade veroorzaakt door derden wordt in eerste instantie het principe ‘de initiatiefnemer betaalt’ gevolgd. Indien kostenverhaal plaatsvindt op grond van een exploitatieplan wordt het principe ‘de locatie betaalt’ gevolgd. 6. Beheer en exploitatie6.1 Grondbedrijf en VastgoedbedrijfWaar het grondbeleid van de gemeente gericht is op de ruimtelijke ontwikkeling van de stad, de gemeentelijke rol daarin en de strategische grondvoorraad, richt het vastgoedbeleid zich vooral op de duurzame exploitatie van het kernvastgoed (huisvesting gemeentelijk apparaat) en de exploitatie van vastgoed voor huisvesting van maatschappelijke functies op het gebied van onderwijs, cultuur, sport, welzijn etc.; kortom, vooral de stenen. Het grondbeleid, en de uitvoering daarvan, behoren sinds jaar en dag tot de kerntaken en het primaire proces van de directie Stadsontwikkeling en is daarmee ingebed in de organisatie. Voor het vastgoedbeleid met betrekking tot het kern- en het maatschappelijk vastgoed was dit minder duidelijk en efficiënt georganiseerd en meer versnipperd over diverse gemeentelijke onderdelen. Niet voor niets stond daarom in het collegeprogramma “Voor de verandering” aangegeven: “om efficiënter met het gemeentelijk vastgoed om te gaan, bundelen wij de aansturing van al het gemeentelijk vastgoed”. In 2016 is definitief besloten tot de oprichting van het Vastgoedbedrijf. Het Vastgoedbedrijf vormt een eigen directie binnen de gemeentelijke organisatie. Door het Vastgoedbedrijf ook fysiek dicht bij de directie Stadsontwikkeling, en daarmee het Grondbedrijf, te positioneren, is alle kennis op het gebied van vastgoed nu bij elkaar gebracht. Huisvestingsvragen, zowel uit de gemeentelijke organisatie als vanuit het maatschappelijk veld, kunnen meer gestroomlijnd worden ingenomen en beantwoord. Ook het beheer van het strategisch vastgoed van het Grondbedrijf wordt door het Vastgoedbedrijf uitgevoerd. Vooral op deze punten raken het vastgoedbeleid en het grondbeleid aan elkaar. Het Vastgoedbedrijf is in 2016 gestart en zal zich de komende jaren verder ontwikkelen en zo ook de samenwerking. SamenwerkingIn 2011 zijn protocollen vastgesteld waarin de samenwerking op vastgoedgebied, en met name bij onderlinge interne transacties, tussen de toenmalige diensten OCSW en ROEZ zijn vastgelegd. In de samenwerkingsafspraken tussen het nieuwe Vastgoedbedrijf en het Grondbedrijf zullen deze protocollen nog worden ingebed en waar nodig zal een bijstelling plaatsvinden op de actualiteit en de nieuwe structuur. Dit is in de uitvoeringsagenda opgenomen. In paragraaf 4.3 is op hoofdlijnen aangegeven hoe wordt omgegaan met vrijkomend gemeentelijk vastgoed en hoe interne transacties plaatsvinden. PortefeuillescheidingMet de vorming van het Vastgoedbedrijf is ook de mogelijkheid ontstaan om de verschillende gemeentelijke vastgoedportefeuilles op orde te brengen en objecten daar onder te brengen waar ze thuis horen. Dit proces is nog gaande en leidt ook voor het Grondbedrijf tot overheveling van een aantal objecten naar het Vastgoedbedrijf. Objecten die feitelijk ook niet tot de strategische portefeuille behoren, maar die daarin vanwege historisch gegroeide situaties wel zijn ondergebracht. Voorbeelden hiervan zijn o.a. het Groninger Museum en het Wallhouse. De portefeuille van het Grondbedrijf bestaat na deze verschuiving enkel nog uit de strategische voorraad, uit gronden die al in exploitatie zijn en resterende nog te verkopen bouwrijpe kavels. Ook de erfpachtgronden behoren tot het grondbedrijf. 6.2 Beheer strategische bezittingenIn het Vastgoedbedrijf wordt het beheer van al het gemeentelijk vastgoed ondergebracht en daarmee ook het beheer van de strategische voorraad van het Grondbedrijf. Het Grondbedrijf blijft eigenaar van dit vastgoed, waardoor er ten aanzien van het beheer min of meer een opdrachtgever – opdrachtnemersrol ontstaat met het Vastgoedbedrijf. Dit zal met de uitwerking van het Vastgoedbedrijf nog verder vorm worden gegeven. De in bezit zijnde (meest agrarische) gronden en opstallen van het Grondbedrijf dienen tijdelijk te worden beheerd en geëxploiteerd en wel vanaf het tijdstip van verwerving tot aan het moment waarop een aanvang wordt gemaakt met het realiseren van de gewenste bestemming. Soms worden onroerende zaken ook als ruilobject ingezet. De opstallen binnen deze portefeuille vallen uiteindelijk vaak ten prooi aan de sloophamer. Voor het strategisch vastgoed geldt in zijn algemeenheid dat tijdens de beheerfase getracht wordt om tot een zo gunstig mogelijk exploitatiesaldo te komen. Daartoe worden de opbrengsten van marktconforme verhuur of verpachting afgewogen tegen de noodzakelijke kosten van beheer en onderhoud. Er zijn in het strategisch vastgoed echter regelmatig situaties waarin een positief exploitatiesaldo in de beheerfase niet haalbaar of realistisch is. Bijvoorbeeld bij incourant onroerend goed, onroerend goed dat in een slechte technische staat verkeert of onroerend goed dat op korte termijn beschikbaar moet komen. Ook kunnen de huur- en/of pachtwetgeving zodanige financiële of juridische verplichtingen en andere gevolgen met zich meebrengen, dat een commerciële exploitatie niet mogelijk of wenselijk is. In die gevallen kan het tijdelijk ‘om niet’ ter beschikking stellen (ingebruikgeving) een goed alternatief zijn. In dat geval kunnen de kosten relatief laag worden gehouden en zijn er geen opbrengsten. Verdere achteruitgang of kraak kan hiermee worden voorkomen. Zowel bij verhuur, als bij bruikleen, wordt gewerkt met model-overeenkomsten. Bij ‘gewone’ verhuur worden de modellen van de Raad voor Onroerende Zaken (ROZ) gebruikt. Voor bruikleen en specifieke verhuur wordt gewerkt met eigen modellen. Agrarisch onroerend goedAgrarisch onroerend goed wordt primair marktconform verhuurd (losse gebouwen) of verpacht op basis van geliberaliseerde pacht. Geliberaliseerde pacht is alleen mogelijk voor los land. Geliberaliseerde pacht is een flexibele pachtvorm, die de grondeigenaar de mogelijkheid biedt grond in gebruik te geven, zonder dat de pachter allerlei rechten kan claimen. Voor geliberaliseerde pacht gelden minder wettelijke bepalingen dan voor reguliere pacht: Er geldt geen prijstoets voor overeenkomsten met een looptijd korter dan 6 jaar. Verpachter en pachter mogen samen een pachtprijs afspreken; Het voorkeursrecht van koop is niet van toepassing. Als de verpachter de verpachte grond wil verkopen, dan hoeft hij de grond niet eerst aan te bieden aan de pachter; Het continuatierecht geldt niet. Er is geen sprake van zes-jaarlijkse min of meer automatische verlenging van de overeenkomst; Er is geen sprake van indeplaatsstelling. De pachter kan dus niet een ander in zijn plaats (laten) stellen als pachter. Wanneer marktconform verhuren of verpachten niet wenselijk is kan worden gekozen voor voortgezet gebruik door de eigenaar voor een periode van enkele jaren. Zo nodig kan deze periode worden verlengd, maar altijd in overeenstemming met de beoogde planontwikkeling. De kosten voor beheer komen hierbij voor rekening van de voormalige eigenaar/gebruiker. Uitgangspunt 18(Tijdelijke) exploitatie en instandhouding van onroerend goed vindt primair plaats op marktconforme basis. Indien dit niet mogelijk of wenselijk is zullen de financiële en/of juridische consequenties in beeld worden gebracht. In die gevallen kan onder andere gewerkt worden met bruikleenovereenkomsten. 6.3 Herijking strategisch bezit GrondbedrijfMede aan de hand van de nieuwe structuurvisie “Next City” en de meerjaren-programmering, kan beoordeeld worden welke gronden in de strategische voorraad op termijn een rol spelen bij de ontwikkeling van de stad. Op basis daarvan kan ook worden afgewogen of er bezittingen in aanmerking komen voor andere doeleinden of om af te stoten, waarbij overigens ook financiële afwegingen en risico’s een rol kunnen spelen. Met een dergelijke herijking krijgt het strategisch voorraad beheer ook aan de achterkant vorm, zoals dat nu aan de voorkant middels enkel gerichte verwervingen al het geval is. Deze herijking is meegenomen in de uitvoeringsagenda van deze nota. 6.4 Erfpacht (beheer)Sinds erfpacht het begin van de twintigste eeuw zijn intrede in Groningen heeft gedaan als uitgifte-instrument (zie ook paragraaf 4.6.), administreert en beheert de gemeente de sindsdien gesloten erfpachtovereenkomsten, waarvan de gemeente de zogenaamde “bloot eigendom” heeft. Binnen de gemeente Groningen is er voornamelijk sprake van voortdurende erfpacht, waarbij de erfpacht voor onbepaalde tijd is aangegaan, doch met een verdeling in administratieve periodes, de zogenaamde tijdvakken. Naast voortdurende erfpacht komen ook nog enkele gevallen van tijdelijke erfpacht voor, waarvoor veelal specifieke voorwaarden zijn opgesteld. In deze paragraaf ligt de nadruk op het beheer van de lopende erfpachtovereenkomsten en komen achtereenvolgens het erfpachtgebied, de erfpachtvoorwaarden en de verkoop van blote eigendommen aan de orde. In paragraaf 4.6. wordt specifiek ingegaan op de inzet van erfpacht als faciliterend uitgifte-instrument bij nieuwe uitgiftes. 6.4.1. ErfpachtgebiedTot op heden werd het erfpachtgebied, voor wat betreft nieuwe uitgiftes, bepaald door de grenzen van het “Globaal bestemmingsplan Binnenstad 1976”. Binnen de grenzen van dit gebied werden in beginsel geen percelen verkocht doch in erfpacht uitgegeven. Dit met uitzondering van perceeltjes tuin- of restgrond aan een derde die volledig eigenaar is van een aangrenzend perceel. Ook in bijzondere gevallen of in een juridisch “onwerkbare situatie”, die kan ontstaan bij toepassing van twee verschillende regimes (erfpacht en eigendom), kan eventueel voor verkoop worden gekozen. De belangen van de gemeente worden in die gevallen per situatie afgewogen alvorens dergelijke verzoeken te honoreren. Daarnaast was de verkoop van blote eigendommen aan erfpachters niet mogelijk, behalve in uitzonderlijke gevallen. Dit beleid is sinds 2013 gewijzigd als het gaat om woonfuncties in de binnenstad, zoals onder 6.4.3 wordt beschreven. Gekeken naar de ontwikkeling van de stad en delen van het erfpachtgebied sinds 1976, is er voldoende aanleiding om de geografische grenzen aan te passen en het erfpachtgebied kleiner te maken. Met de vaststelling van deze nota beperkt het erfpachtgebied zich voor nieuwe uitgiftes dan ook tot de binnenstad binnen de diepenring, binnenstad-oost, Westerhaven e.o., de Hortusbuurt en het Noorderplantsoen. In grote lijnen gaat het dan om de 17e-eeuwse binnenstad. Op de kaart in bijlage 8 wordt de nieuwe buitengrens van het erfpachtgebied weergegeven. 6.4.2 Algemene ErfpachtvoorwaardenIn de loop der tijd zijn door de gemeenteraad vier afzonderlijke erfpachtregimes vastgesteld die van toepassing zijn op de reeds uitgegeven gemeentelijke erfpachtpercelen. Het betreft de Algemene Erfpachtvoorwaarden Gemeente Groningen (AEVG) 1919, 1978, 1985 en 1993. Deze erfpachtvoorwaarden verschillen in meer of mindere mate van elkaar. Ze zijn bijvoorbeeld verschillend ten aanzien van tijdvakkenlooptijd en canonaanpassing. Indien de erfpacht voor onbepaalde tijd is aangegaan hebben alle erfpachters sinds 2005 de mogelijkheid om de daaraan verbonden canonverplichting (voor 50 jaar) desgewenst tussentijds af te kopen. Dit geschiedt tegen betaling van de grondwaarde ineens. Canonaanpassing om de 5 jaarVoor erfpachtpercelen waarop de AEVG 1978, 1985 en 1993 van toepassing zijn geldt dat de erfpachtcanon om de vijf jaar wordt aangepast. De laatste aanpassing van de canon heeft plaatsgevonden per 1 januari 2015. Het canonpercentage wordt verkregen door toepassing van bepaalde index- en rendementscijfers, zoals voorgeschreven in de algemene erfpachtvoorwaarden. Na aanpassing van de canon betaalt de erfpachter gedurende 5 jaar hetzelfde jaarlijkse canonbedrag. Bij de laatste canonaanpassing in 2015 zijn de canonpercentages en de canonbedragen ten opzichte van 2010 omlaag gegaan. Dit werd veroorzaakt door de lage rentestand, alsmede als gevolg van de economische ontwikkelingen van de afgelopen jaren. Grondwaardeherziening en canonaanpassing om de 25 jaarNaast de vijfjaarlijkse canonaanpassing geldt voor de Algemene Erfpachtvoorwaarden 1978 en 1985 dat eens in de 25 jaar de erfpachtcanon wordt aangepast op basis van de reële waarde van de grond op dat moment. Aangezien het canonpercentage/de grondwaarde om de 5 jaar wordt aangepast op grond van prijs- en indexcijfers, kan er gedurende de periode van 25 jaar geleidelijk een verschil ontstaan ten opzichte van de werkelijke grondwaarde. De eerste grondwaardeherziening was in 2005 en de eerstvolgende zal volgens de erfpachtvoorwaarden in 2030 geschieden. De grond wordt dan opnieuw gewaardeerd en de waarde vastgesteld. De nieuwe grondwaarde vormt vervolgens de basis voor de nieuw vast te stellen erfpachtcanon. De Algemene Erfpachtvoorwaarden 1993 bevatten in tegenstelling tot de voorwaarden 1978 en 1985 geen grondwaardeherziening om de 25 jaar, maar wel een vijfjaarlijkse canonherziening en een regeling waarbij de erfpachter om de 50 jaar de eventuele meerwaarde van de grond op dat moment dient te betalen. Dit geldt alleen voor de erfpachters die hun canonverplichting hebben afgekocht. HertaxatieIn de gevallen dat de canon (mede) wordt aangepast op grond van een aangepaste grondwaarde, hebben de erfpachters op dat moment het recht een hertaxatie van de grondwaarde te verzoeken. De kosten van een dergelijke hertaxatie (door onafhankelijke deskundigen) worden gelijkelijk tussen gemeente en erfpachter verdeeld. Indien de hertaxatie leidt tot een andere grondwaarde, zal de gemeente de canon op grond van de hertaxatie overeenkomstig corrigeren en vaststellen. Integrale herziening Erfpachtvoorwaarden om de 50 jaarDe erfpachtvoorwaarden 1978 en 1985 voorzien in de mogelijkheid om de erfpachtvoorwaarden om de 50 jaar te herzien, voor het eerst in 2030. Deze herziening is mogelijk voor zowel erfpachters die canon betalen als erfpachters die de canonverplichting voor een tijdvak van vijftig jaar hebben afgekocht. Indien de gemeente in 2030 de erfpachtvoorwaarden wenst te herzien, zal deze structurele wijziging van de Algemene Erfpachtvoorwaarden vragen om een zorvuldige afweging op basis van de gevolgen en belangen voor de gemeente en de erfpachters. Een onderzoek naar een mogelijke wijziging van de erfpachtvoorwaarden, dient in de aanloop naar 2030 te worden uitgevoerd. 6.4.3. Verkoop blote eigendommenOp 25 september 2013 heeft de gemeenteraad besloten dat particuliere bezitters van woningen op erfpachtgrond in de binnenstad, de keuzemogelijkheid krijgen om de erfpachtovereenkomst voort te zetten, dan wel de blote eigendom aan te kopen en daardoor volledig grondeigenaar te worden. De gemeente heeft een speciale informatiebrochure gemaakt, genaamd: “Van erfpacht naar eigendom” waarin onder meer de verkoopprocedure is opgenomen. Deze procedure is als bijlage 7 bij deze nota gevoegd. Verkoop van de blote eigendom is mogelijk indien aan verschillende voorwaarden wordt voldaan, waarvan de voornaamste zijn dat: de erfpachter een natuurlijk persoon is en geen rechtspersoon; er sprake is van een woonfunctie (tenminste grotendeels); het perceel niet in een gebied ligt waar gemeentelijke plannen de verkoop onwenselijk maken. In de uitvoering van het raadsbesluit doen zich soms bijzondere situaties voor die, in de geest van het raadsbesluit, om een maatwerkoplossing dan wel een andere uitleg van de criteria vragen. Zo wordt ingeval van een appartementencomplex waarin niet alle eigenaren mee willen doen, verkoop toch mogelijk gemaakt door ook de VVE (Vereniging van Eigenaren) als koper te accepteren. Ook het oorspronkelijk gestelde criterium dat er sprake moet zijn van een volledige feitelijke woonfunctie leidt in de praktijk soms tot uitvoeringsproblemen. Daarom wordt er ook meegewerkt aan verkoop als er sprake is van een grotendeelsfeitelijke woonfunctie, waarbij de andere functie van het erfpachtperceel ondergeschikt is aan, of kleiner is dan, de woonfunctie. Buiten het in paragraaf 6.4.1. genoemde erfpachtgebied is de verkoop van blote eigendommen in beginsel mogelijk. Daartoe wordt dezelfde systematiek gehanteerd als voor de hiervoor genoemde woonfuncties in de binnenstad. Er kunnen zich ook bijzondere situaties voordoen die om een maatwerk afweging en maatwerk uitwerking vragen. Bij verzoeken tot verkoop zullen in ieder geval de gemeentelijke belangen en risico’s eerst worden afgewogen, zoals dat ook het geval is voor de verkoop van blote eigendommen met woonfunctie(
2. s)in de binnenstad, alvorens zal worden besloten al dan niet tot verkoop over te gaan. Uitgangspunt 19Verkoop van blote eigendommen is onder voorwaarden mogelijk voor woonfuncties binnen het erfpachtgebied. Verkoop van blote eigendommen buiten het erfpachtgebied is voor diverse functies in principe, en met toepassing van dezelfde methodiek, ook mogelijk. Bij zich aandienende verzoeken zullen wel eerst de gemeentelijke belangen en risico’s worden afgewogen alvorens tot verkoop over te gaan. 7. Financiële aspecten Grondbeleid7.1 AlgemeenHet grondexploitatieproces leidt ertoe dat bouwgrond voor woningen, kantoren en bedrijven wordt gerealiseerd. Verwerving, planontwikkeling, bouw- en woonrijpmaken, gronduitgifte en het eventueel ontwikkelen en realiseren van gebouwen, met de nodige ondersteunende activiteiten, zijn de belangrijkste onderdelen in het proces. Verwervingen vinden veelal plaats op basis voorgenomen plannen die tot uitdrukking zijn gebracht in visies, structuurplannen etc. In diverse stadia van het planvormingsproces wordt vervolgens een nadere uitwerking gemaakt van het ontwikkelingsperspectief en ontwikkelingsstrategie die uiteindelijk leidt tot een bestemmingsplanwijziging. Op basis van de uitgangspunten zoals die zijn vastgelegd in het (voorgenomen) bestemmingsplan worden behoedzaam de kosten en opbrengsten geraamd en opgenomen in een grondexploitatie. Tevens wordt een inschatting gemaakt van de hiermee samenhangende risico’s. Het beheersen van de financiële uitkomsten en risico’s vergt een adequate sturing en verantwoording van de grond- en vastgoedexploitaties. Het realiseren van bouwgrond voor nieuwe ontwikkelingen vindt zijn financiële weerslag in de balans van de gemeente Groningen. Een grondexploitatie start op het moment dat het grondexploitatiecomplex met de daarbij behorende grondexploitatie wordt vastgesteld3 “Een grondexploitatiecomplex is een ruimtelijk plan, voorzien van een financiële vertaling. Het grondexploitatiecomplex bevat de grondexploitatieopzet met daarin in elk geval opgenomen (
3. a)een kaart van het grondexploitatiecomplex, (B) een beschrijving van de bouwkavels, de bestemming en toegestane bouwvolumes, de omschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het grondexploitatiecomplex, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het grondexploitatiecomplex en (C) een grondexploitatiebegroting”. (Paragraaf 4.2, blz 12 Notitie grondexploitaties 2016, maart 2016, commissie BBV). Dit is het moment dat een grondexploitatiecomplex geopend kan worden en in de balans kan worden meegenomen onder de balanspost Onderhanden werk. In de fase voorafgaand aan het vaststellen van de grondexploitatie en de opening van het grondexploitatiecomplex worden veelal voorbereidingskosten gemaakt. De verslaggevingsregels van het BBV leiden er onder meer toe dat op diversen plekken in de balans posten zijn te vinden die te relateren zijn aan het grondexploitatie- c.q. transformatieproces. Onder de activa zijn de nog te ontwikkelen of in ontwikkeling genomen bezittingen vermeld en aan de passivazijde zijn de reserves opgenomen die annex zijn met het grondbeleid. In bijlage 12 is een nadere uitwerking opgenomen van de van toepassing zijnde regels voor de financiële verslaglegging. Aan de activazijde van de balans zijn de volgende categorieën opgenomen. MVA Gronden en terreinen en bedrijfspanden (voorheen nog in exploitatie te nemen gronden (*) MVA Verhuurde kavels, binnen-bezittingen (*) MVA Erfpacht (*) MVA niet in exploitatie te nemen eigendommen (*) MVA Inrichting openbare ruimte plangebied (naam) (maatschappelijk nut investeringen) Immateriële vaste activa Voorbereidingskosten Voorraad Onderhanden Werk- grondexploitaties en Voorraad Onderhanden Werk –bouwrijpe kavels (*) Indeling uit grondbedrijf verordening van 6 februari 1986 In dit hoofdstuk zal verder ingegaan worden op de borging en verantwoording, beperking toerekening kosten grondexploitatie, resultaatbepaling, interne leveringen, de risico’s die samenhangen met het grondbezit en het weerstandsvermogen. 7.2 Borging en verantwoordingDe planning en control-cyclus is gericht op de jaarlijkse besteding van middelen. De bedrijfsmatige organisatie en verantwoording van projecten binnen de portefeuille van het grondbedrijf wijkt hiervan af. De resultaten worden pas gerealiseerd als een project nagenoeg geheel gereed is en kan worden afgesloten. Tijdens de ontwikkelduur van projecten worden investeringen geactiveerd en rente bijgeschreven. Hiermee zijn projectresultaten, naast de afhankelijkheid van de ontwikkeling van de kostprijs en de verkoopprijs, ook sterk afhankelijk van het tempo waarmee gronden kunnen worden uitgegeven. Project resultaten kunnen hierdoor sterk fluctueren. Gezien de grote voorinvesteringen is de invloed op de begroting, balans en exploitatierekening groot. Het is van belang dat gemeenteraad tijdig en transparant wordt geïnformeerd over de gevolgen van de ontwikkelingen binnen de projecten. Het grondbeleid dient meerdere doelen en is van invloed op diverse terreinen. Het is belangrijk om de onderlinge samenhang in de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden te borgen. Zo worden beleidsdoelstellingen op een efficiënte en effectieve manier gerealiseerd. Hier hoort een heldere verantwoording bij. Onderstaand volgt een overzicht van de belangrijkste beleidsproducten en rapportages. Per onderdeel staat aangegeven wie besluiten neemt en welke frequentie het product heeft. Beleid Inhoud Frequentie Besluit Opmerking Nota grondbeleid 1x per 6 jaar Raad Grondprijzennota Actualisatie niveau grondprijzen in bandbreedten Kaderstellend mandaat ondergrens bandbreedten 1x per 4 jaar Raad Planning en controlcyclus Inhoud Frequentie Besluit Opmerking (Rapportage Grondbedrijf) MeerjarenPerspectief Grondbedrijf (MPG) Verantwoording over afgelopen boekjaar Geactualiseerde grondexploitaties Kredietaanvragen voor plannen Actualisatie Nog in exploitatie te nemen gronden Ontwikkeling van de (risico) reserves en voorzieningen van het grondbedrijf Jaarlijks Raad Paragraaf grondbeleid Evaluatie en verantwoording van het grondbeleid in relatie tot de ontwikkeling van het MPG Jaarlijks Raad Onderdeel van de begroting en de jaarrekening Nota uitgangspunten MPG Marktontwikkelingen Ontwikkeling en wijziging programma’s Ontwikkeling en wijzigingen parameters Ontwikkeling en wijzigingen grondprijzen Aanpassing grondbeleid Januari/ Februari Raad Streven om gelijk op te laten lopen Programma’s Begroting Herziening grondexploitaties Jaarlijkse actualisatie grondexploitaties (BBV) 1 x per jaar Raad Verantwoording aan- en verkopen Kwartaaloverzicht van de transacties 4x per jaar N.v.t T.b.v.Directie SO/GMT/College Uitgangspunt 20Jaarlijks worden door de directie Stadsontwikkeling de grondexploitaties herzien en wordt over de actuele stand van zaken met betrekking tot de exploitatieopzetten en grondbezit gerapporteerd door middel van een rapportage grondbedrijf en de bijlage Staat P. In de reguliere planning en controle documenten wordt als afgeleide hiervan gerapporteerd over grondbeleid, weerstandsvermogen, risico’s en resultaten. 7.3 Beperking kosten ten laste van de grondexploitatieDe commissie BBV heeft op 5 maart 2016 de Notitie Grondexploitaties 2016 gepubliceerd. Deze notitie bevat wijzigingen die vanaf 1 januari 2016 van kracht zijn voor de verslaggeving van grondexploitaties. Deze wijzigingen beogen een scheiding aan te brengen tussen publieke investeringen in de openbare ruimte en de investeringen die verband houden met de aankopen van gronden, het bouwrijp maken van grond en de uitgifte van bouwgronden. Een deel van de publieke investeringen in de openbare ruimte kan worden toegerekend, voor zover ze voldoen aan de criteria van proportionaliteit, profijt en causaliteit. De (voor)investeringen in de publieke ruimte kunnen niet langer volledig gefinancierd uit de grondexploitaties. Hierdoor worden de risico’s die samenhangen met grondexploitaties kleiner en is er daardoor minder weerstandsvermogen en minder reserves benodigd. Verder beoogt deze wijziging om de (meerjaren) begroting structureel beter op orde te brengen, doordat er rekening wordt gehouden met de rentelasten en afschrijvingen en waardoor er ruimte ontstaat voor vervanging. De publieke investeringen en de grondexploitatie worden in een aparte begroting opgenomen. Voor de waardeontwikkeling van een gebied en de beperking van de risico’s die samenhangen met een grondexploitatie is het cruciaal dat de investeringen in de openbare ruimte en bovenwijkse voorzieningen en de grondexploitatie op elkaar zijn afgestemd. Uitgangspunt is dat de investeringen in de openbare ruimte en de grondexploitatie in samenhang worden aangestuurd. Naast de afzonderlijke begrotingen voor de bovenwijkse voorziening c.q. investeringen in de openbare ruimte en de grondexploitatie wordt een integrale exploitatiebegroting opgesteld waarin deze samenhang financieel wordt geborgd. Uitgangspunt 21Voor gebiedsontwikkeling worden investeringen in de openbare ruimte c.q. bovenwijkse voorzieningen en de grondexploitatie op elkaar afgestemd om de waardeontwikkeling te waarborgen en de risico’s te beperken. Naast de afzonderlijke begrotingen voor de bovenwijkse voorzieningen c.q. investeringen in de openbare ruimte en de grondexploitatie wordt een integrale exploitatiebegroting opgesteld waarin deze samenhang financieel wordt geborgd. 7.4 Resultaat bepaling grondexploitatiesDe methode van resultaatbepaling is vastgelegd in de notitie methode van resultaatbepaling die bij raadsbesluit van 24 september 2003 is vastgesteld. De methode voorziet erin dat tussentijds resultaat genomen kan worden rekening houdend dat er voldoende zekerheid bestaat dat het resultaat ook daadwerkelijk gerealiseerd is. Bij bepaling van het verwachte resultaat worden de uitgangspunten gebruikt zoals deze zijn neergelegd in de nota resultaatbepaling. De uitgangspunten zijn als volgt: goed koopmansgebruik; gerealiseerde winsten worden verantwoord in de exploitatie onder aftrek van de nog te verwachten kosten. De nog te verwachten opbrengsten worden buiten beschouwing gelaten. (Verwachte winst grondexploitaties >0; Jaarwinst = 0 – (Neg boekwaarde minus nog te verwachten kosten exclusief rente); winsten worden bepaald op jaarbasis; verliezen die op enig moment benoembaar, kwantificeerbaar, onontkoombaar en voorzienbaar zijn, wordt een voorziening in het betreffende boekjaar getroffen; de waardering van het actief geschiedt tegen historische kostprijs of lager verwachte opbrengstwaarden; (Voorziene) verliezen kunnen niet gecompenseerd worden met toekomstige nog te realiseren winsten; Positieve- en negatieve exploitatiesaldi die ontstaan na de start van de uitvoering worden verrekend met de reserve grondzaken. Uitgangspunt 22Voor het bepalen van het resultaat gelden de volgende uitgangspunten: goed koopmansgebruik (voorzichtigheidsbeginsel); gerealiseerde winsten worden verantwoord in exploitatie onder aftrek van nog te verwachten kosten. De nog te verwachten opbrengsten worden buiten beschouwing gelaten. Winsten worden op jaarbasis bepaald (jaarrekening). (Als verwachte winst grondexploitaties > 0, dan jaarwinst = 0 – (Neg boekwaarde + nog te verwachten kosten exclusief rente); Voor verwachte verliezen wordt een voorziening getroffen bij de start van het project of tijdens de looptijd van het project voor het volledige verwachte verlies op contante waarde. 7.5 Risico’sAan het bezitten van onroerende zaken en het uitvoeren van activiteiten op het gebied van de in- en verkoop van grond c.q. onroerende zaken almede de transformatie van gronden zijn risico’s verbonden. Voor het bepalen van de financiële risico’s van het totale grondbezit worden de niet voorziene risico’s in box III van de grondexploitaties en de risico’s van de “nog in exploitatie te nemen eigendommen” gekwantificeerd middels de risicoboxenmethode. Uitgangspunt bij de berekening van het weerstandsvermogen is dat alleen met de risico’s van beide categorieën rekening wordt gehouden. Mocht er zich een noemenswaardig risico voordoen in de overige categorieën dan wordt incidenteel hiervoor een voorziening getroffen. In de kadernota herijking weerstandsvermogen en risicomanagement is aangegeven dat de boxen-risicomethode gehanteerd zal gaan worden als de methode voor het bepalen van het weerstandsvermogen en tevens is de methode nader toegelicht. De laatste versie van de kadernota is op 6 juli 2016 door de Raad vastgesteld. In 2017 zal de methode van risicoberekening worden geëvalueerd en indien noodzakelijk aangepast worden. Jaarlijks wordt de risicoberekening geactualiseerd bij de herziening van de grondexploitaties en de jaarrekening c.q. Rapportage grondbedrijf voor een voortschrijdende vierjaars periode. De uitkomsten worden gerapporteerd in de grexbrief en de Rapportage grondbedrijf. Uitgangspunt 23Voor de bepaling van risico’s op de grondexploitaties is de boxenmethode van toepassing. Jaarlijks wordt de berekening geactualiseerd bij de herziening van de grondexploitaties en bij de jaarrekening c.q. Rapportage grondbedrijf. 7.6 VennootschapsbelastingPer 1 januari 2016 is de Wet modernisering Vennootschapsbelasting overheidsondernemingen in werking getreden. Gemeenten worden belastingplichtig indien en voor zover zij een onderneming in fiscale zin drijven. De resultaten die worden behaald met de door de gemeente gedreven ondernemingen, zijn met ingang van 1 januari 2016 in principe met 25% vennootschapsbelasting belast (tarief tot en met € 200.000 bedraagt 20%, daarboven 25%). Een onderneming is een organisatie van arbeid en kapitaal, die deelneemt aan het economische verkeer en een winststreven heeft. Aan de eerste twee vereisten, organisatie van arbeid en kapitaal en deelname aan het economische verkeer wordt voldaan. De vraag bij grondbedrijven is of ook aan het vereiste van winststreven, ook wel winstoogmerk genoemd, wordt voldaan. In het najaar 2015 heeft de Samenwerking Vennootschapsbelasting Lokale Overheden (SVLO) een specifiek voor grondbedrijven ontwikkelde “QuickScan winstoogmerk” (hierna: QuickScan) gepubliceerd. Door middel van het uitvoeren van de QuickScan wordt een indicatie verkregen van het winstoogmerk van de actieve grondexploitaties (MPG dan wel totaaltelling van de afzonderlijke grondexploitaties) en mits deze toets strikt wordt toegepast. Indien op totaalniveau uit de QuickScan een positief resultaat blijkt, dan is dat een indicatie voor het feit dat sprake is van een winstoogmerk en daarmee sprake is van belastingplicht voor deze grondexploitaties. Indien de uitkomst van de QuickScan daarentegen sterk negatief is, dan is van een onderneming waarschijnlijk geen sprake. Bij een resultaat rond nihil, is nader onderzoek noodzakelijk om zekerheid te krijgen over het winstoogmerk. Dit nader onderzoek kan worden uitgevoerd met behulp van de Post Quick Scan. Om incidentele effecten zo veel mogelijk te elimineren, moet deze toets in principe over drie jaren worden uitgevoerd. Op basis van de huidige inzichten worden Meerstad (BV/CV) en de overige grondexploitaties van de gemeente als twee verschillende fiscale grondbedrijven beschouwd. Beide organisaties hebben immers een eigen projectteam én aansturing en zijn in die zin verschillende entiteiten. Voor beide onderdelen wordt jaarlijks een ondernemingstoets uitgevoerd op basis van het MPG saldo aan het einde van het jaar en de afgelopen twee jaar. Als uit de uitkomsten blijkt dat het desbetreffende onderdeel door de ondernemingspoort heen gaat wordt een fiscale beginbalans en grondexploitatie opgesteld. De fiscale winstberekening wijkt af van de normale (BBV) winstberekening. Jaarlijks wordt het fiscale resultaat bepaald ten behoeve van de VPB aangifte van de gemeente Groningen. Daarnaast wordt op basis van de geactualiseerde grondexploitatie en de gerealiseerde resultaten de fiscale doorrekening van de grondexploitatie geactualiseerd. Aldus besloten in de raadsvergadering van 18 oktober 2017.burgemeesterPeter DenOudstengriffierToonDashorstBijlage1Diverse figuren met betrekking tot samenwerking Onderwerp Model Grondverwerving Planvorming Bouw- en woonrijp maken Gronduitgifte Drager exploitatierisico Publieke grondexploitatie Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente Gemeente Private grondexploitatie Private partij Gezamenlijk of private partij Gemeente: kostenverhaal op private partij Private partij Private partij Bouwclaim Gemeente koopt grond van private partij Gemeente met afstemming met private partij Gemeente Gemeente aan private partij waar men grond van heeft gekocht Gemeente, maar indien: afnameplicht: beperkt risico private partij Joint-Venture GEM of door partijen gezamenlijk gezamenlijk gezamenlijk GEM aan private partij(en), die in GEM participeren gezamenlijk Concessie Private partij Gezamenlijk of door private partij Gemeente met kostenverhaal op private partij Private partij Private partij Door de veelzijdigheid van de samenwerkingsovereenkomst, is deze niet in het schema verwerkt. De keuze voorsamenwerking en de daarmee samenhangende keuze vooreen bepaalde samenwerkingsvorm hangt af van wat de gemeente wil en wat ze kan. Hierbij moeten de volgende factoren in acht worden genomen: eigendomsverhoudingen; aard en omvang van de risico’s, alsmede de gewenste verdeling van deze risico’s; complexiteit en looptijd van het project; marktsituatie; noodzaak regie/zeggenschap; financieel en capaciteitsbeslag, alsmede kennisniveau. Als we kijken naar wat de gemeente wil, scoren de vijf modellen op de volgende punten als volgt: Criteria Wat wil de gemeente? Model Zeggenschap gemeente Risico overdracht gemeente Verdeling kosten en opbrengsten Integrale aanpak project Eenvoud model slagkracht Publieke grondexploitatie + + - - - - - + + - Private grondexploitatie - - + + - - - + + - - Bouwclaim + - - +/- + +/- Joint Venture + + + + + - + Concessie - + + + +/- +/- +/- Als we kijken naar wat de gemeente kan, scoren de vijf modellen op de volgende punten als volgt: Criteria Wat kan de gemeente? Model Grondeigendom (grotendeels) bij private partij Grondeigendom (grotendeels) bij gemeente Financieel beslag op gemeente Capaciteitsbeslag op gemeente Kennis en ervaring bij gemeente Publieke grondexploitatie - - + + + + + + + + Private grondexploitatie + + - - - - - - - - Bouwclaim + +/- + + +/- Joint Venture + + +/- +/- - +/- Concessie - + - - - - - Om een goede keus te kunnen maken is het ook van belang om te weten hoe de verschillende modellen scoren op projectkenmerken: Project kenmerken Soort project Modellen Grote complexiteit Minder complex Langlopend > 5 jaar Kortlopend < 5 jaar Publieke grondexploitatie + + +/- + + +/- Private grondexploitatie - - + - + Bouwclaim + + +/- + + +/- Joint Venture + + +/- + + +/- Concessie - + - + ·+ += veel ·+= minder ·-= weinig ·- -= nauwelijks/geen Bijlage2model-verklaring De-minimissteun VerklaringHierbij verklaart ondergetekende, dat aan de hierna genoemde onderneming, alsmede aan het eventuele gehele moederconcern waartoe de onderneming behoort, geen de-minimissteun is verleendOver de periode van ..........................(begindatum van het belastingjaar gelegen 2 jaar vóór de datum van ondertekening van deze verklaring) tot .......................... (datum van ondertekening van deze verklaring) is niet eerder de-minimissteun verleend. beperkte de-minimissteun is verleendOver de periode van..........................(begindatum van het belastingjaar gelegen 2 jaar vóór de datum van ondertekening van deze verklaring) tot ............ ............ (datum van ondertekening van deze verklaring) is eerder de-minimissteun (in welke vorm of voor welk doel dan ook) verleend tot een totaal bedrag van € .......................................................... Of deze de-minimissteun al daadwerkelijk is uitbetaald, doet niet ter zake. Een kopie van gegevens waaruit het verlenen van de-minimissteun blijkt, wordt bijgaand verstrekt. reeds andere steun voor dezelfde in aanmerking komende kosten is verleendVoor dezelfde in aanmerking komende kosten is reeds staatssteun verleend tot een totaal bedrag van €.......................... Deze staatssteun is verleend op grond van een groepsvrijstellingsverordening of een besluit van de Europese Commissie op ................ Een kopie van gegevens waaruit het verlenen van staatssteun voor dezelfde in aanmerking komende kosten blijkt wordt bijgaand verstrekt. Aldus volledig en naar waarheid ingevuld door:.................................................................................................................................. (bedrijfsnaam) ..................................................................................... (inschrijfnr. KvK) ................................................................................................................................... (naam functionaris en functie) ......................................................................................................................