Besluit van gedeputeerde staten van Utrecht van 27-10-2015, nummer 81630729, tot vaststelling van de Provinciale strategie Vergunningverlening, Toezic

Besluit van gedeputeerde staten van Utrecht van 27-10-2015, nummer 81630729, tot vaststelling van de Provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019Vastgesteld door Gedeputeerde Staten in hun vergadering van 27 oktober 2015 1.INLEIDING Dit is de strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 van de provincie Utrecht. Het is een kaderstellend document voor de Regionale Uitvoerings Dienst (RUD) Utrecht, de RUD Noordzeekanaalgebied en onze eigen provinciale organisatie om wettelijk, c.q. beleidsmatig gewenst gedrag te bevorderen op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) omgevingsrecht. Accenten en handhavingsintensiteit(

1. en)kunnen per jaar verschillen en worden telkens (samen met eventuele nieuwe ontwikkelingen) waar nodig toegelicht en/of uitgewerkt in het door ons jaarlijks vast te stellen provinciale deel van het RUD Utrecht VTH-Jaarprogramma. Op 20 december 2011 stelden wij de provinciale Nalevingsstrategie Omgevingsrecht 2012-2015 vast. Het betrof een niet limitatieve beschrijving van mogelijke interventies van de provincie in het kader van de uitoefening van haar toezichts- en handhavingstaken. Het landschap van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) is inmiddels op diverse punten fundamenteel veranderd. Zo hebben wij de handhavingswerkzaamheden op basis van het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (Brzo) per 1-7-2013 belegd bij de voor dit doel speciaal opgerichte interprovinciale RUD Noordzeekanaalgebied. Daarnaast hebben wij vrijwel alle overige VTH-taken waarvoor de provincie bevoegd gezag is, per 1-7-2014 uitbesteed aan de RUD Utrecht. Alleen de vergunningverleningstaken ‘groene’ regelgeving zijn bij de provincie achtergebleven. De per 1-12-2015 van kracht geworden Wet lokaal spoor (Wls) is een nieuwe VTH loot aan de boom. 1.1Waarom een provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019? De voorliggende provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 heeft een wettelijke grondslag. Het Besluit omgevingsrecht (Bor, hfdst. 71In deze strategie hanteren wij het gewijzigde Besluit omgevingsrecht (ontwerp-besluit, versie 20-10-2015).) 2In hoofdlijnen is de essentie van de landelijke kwaliteitseisen als volgt: de handhavingsorganisatie handelt op grond van een strategie, waarin de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen is vastgelegd. De VTH-strategie Omgevingsrecht omvat tenminste: • een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk - strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen in wet- en regelgeving die gerelateerd zijn aan de Wabo en een passende reactie op geconstateerde strijdigheden en een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding; • een regeling voor optreden tegen strijdigheden die zijn begaan door de eigen organisatie en/of andere overheden; • transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor en de mogelijkheid om schriftelijk gemotiveerd af te wijken van de strategie. schrijft voor dat elke provincie en gemeente moet beschikken over een beschrijving van hun handhavingsbeleid voor de uitvoering van de Wabo-taken. Het bevoegde bestuursorgaan (Burgemeester en Wethouders, respectievelijk ons college) moet dit beleid vaststellen en kenbaar maken aan resp. gemeenteraad en provinciale staten. Vanaf begin/medio 2016 zal ook ieders beleid rond vergunningverlening wettelijk verplicht in een beleidsdocument vastgelegd moeten worden.3‘Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo’, Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012. Deze kwaliteitscriteria 2.1. zijn landelijk afgesproken tussen Rijk, IPO, VNG en Unie van waterschappen. Uitgangspunt in deze provinciale strategie zijn de in het kader van de landelijke zelfevaluatie 2013 gehanteerde criteria-overzichten en de deskundigheids- en beschikbaarheidscriteria als bedoeld in onze eind 2015 vastgestelde Verordening Kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht provincie Utrecht 2016. In deze nieuwe provinciale strategie hebben wij daarop alvast geanticipeerd. De essentie van de landelijke kwaliteitseisen is, dat te maken keuzes rond vergunningverlening, toezicht en handhaving altijd gefundeerd en in elk geval transparant moeten zijn. De provinciale VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019 is een waarborg voor een zo groot mogelijke eenduidigheid en uniformiteit in het provinciale optreden. Zie ook onder par. 1.3. Provincies, gemeenten en waterschappen moesten op grond van het Besluit Omgevingsrecht4In 2002 is onder de noemer ‘Professionalisering van de Milieuhandhaving’ landelijk gestart met een gezamenlijk project van IPO, VNG en Unie van Waterschappen en de toenmalige ministers van VROM en V&W om de handhaving van milieuwetgeving te verbeteren. Er zijn ruim 50 procedurele kwaliteitscriteria ontwikkeld waaraan een professionele handhaving moet voldoen (geregeld in het Besluit omgevingsrecht en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Bor – Staatsblad 2010, 143 en Mor – Staatscourant 2010, nr. 5162, d.d. 1 april 2010). al langer beschikken over een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Samen met de facultatieve ‘preventie-strategie’ hebben wij deze set strategieën samengevat onder de noemer ‘Nalevingsstrategie’. Daaraan is nu nog toegevoegd de provinciale strategie Vergunningverlening. In hoofdstuk 3 is e.e.a. schematisch weergegeven, nu onder de noemer ‘provinciale VTH strategie Omgevingsrecht’. 1.2De provinciale vergunningverlenings- en handhavingstaak De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 heeft betrekking op alle wet- en regelgeving waarvoor de provincie binnen het domein van het omgevingsrecht bevoegd gezag is. De vergunningverlenings- en handhavingskaders staan in landelijke wetten en besluiten en in provinciale verordeningen, zoals (niet limitatief) de Flora- en faunawet, Verordening schadebestrijding dieren, Boswet, Natuurbeschermingswet, Ontgrondingenwet, Landschapsverordening (Lsv), Ontgrondingenwet, Wegenverordening, Provinciale Milieu Verordening (PMV), Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden (Whvbz), Waterwet, Wet bodembescherming (o.a. bodemsaneringen, spoedlocaties), Wet milieubeheer (buiten inrichtingen (art. 10.2 en art. 10.63 Wm) en Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo binnen inrichtingen), Wet milieubeheer (Wm), Vuurwerkbesluit, Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo), Wet luchtvaart, Wet ruimtelijke ordening (Wro), Woningwet, Wet lokaal spoor (vanaf 1-12-2015) en AmvB’s (zoals Bouwbesluit, Activiteitenbesluit, Besluit omgevingsrecht, enz.). 1.3Doel provinciale VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019 De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 is een beslissingsondersteunend model voor zowel provincie (vergunningverlening 'groene’ regel-geving), RUD Noordzeekanaalgebied (Brzo-taken) en RUD Utrecht (alle overige VTH-taken waarvoor de provincie bevoegd gezag
2. is)en heeft tot doel vergunningverleners en handhavers (waar nodig op een door de uitvoerende organisatie zelf nog verder uit te werken wijze) sturing te geven in het proces om te komen tot een besluit over de wijze waarop op een vergunningaanvraag en een overtreding moet worden gereageerd. Door iedere vergunningverlener en handhaver dezelfde beslissingsmomenten en instructies te laten volgen, ontstaat meer uniformiteit in de uiteindelijke besluitvorming van de behandelende organisatie. Dat draagt bij aan een effectievere en efficiëntere uitvoering van vergunningverlening en handhaving. Het besluitvormingsproces wordt er transparanter door, zowel voor bedrijven, burgers, instanties, overtreders, handhavingspartners, als derden. Een strategie maakt de afhandeling ook reproduceerbaar. Beslissingen van vergunningverleners, handhavers en besturen zijn immers niet vrijblijvend. Een goede onderbouwing van beslissingen, met de voorliggende strategie als uitgangspunt, is noodzakelijk. En dat zowel in situaties waarbij de strategie gevolgd wordt, als wanneer er van wordt afgeweken. Rechtsgelijkheid moet de inzet zijn. Dat biedt ondersteuning bij eventuele rechtsgangen. 1.4Definitie vergunningverlening, toezicht en handhaving In deze provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 worden de volgende definities van vergunningverlening, toezicht en handhaving gehanteerd: Vergunningverlening is het afgeven van een beschikking door een bestuursorgaan waarbij aan een bedrijf, particulier of (bestuurlijke) organisatie toestemming wordt verleend om een bepaalde activiteit (die zonder vergunning verboden is en niet mag worden uitgevoerd), tóch (voor een bepaalde tijd) wél uit te voeren; Toezicht is het verzamelen van informatie om vast te stellen of er sprake is van een overtreding. Vervolgens het beoordelen of er sprake is van een overtreding en of handhavend optreden in de rede ligt; Handhaving is (in brede zin op te vatten als) het ‘doen naleven’. Dit omvat zowel preventieve maatregelen (zoals voorlichting en subsidies) als repressieve maatregelen (o.a. bestuursdwang en strafrechtelijk optreden). Voorafgaand aan die maatregelen zal de overheid altijd toezicht uitoefenen. Voor andere relevante definities verwijzen wij kortheidshalve naar Bijlage 1. 1.5Scope van de nieuwe provinciale VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019 De scope van de nu voorliggende provinciale VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019 is anders als die van de per eind 2015 aflopende Nalevingsstrategie Omgevingsrecht 2013-2015. Vooral vanwege de overdracht van provinciale VTH-taken aan uitvoeringsorganisaties als de RUD Utrecht en de RUD Noordzeekanaalgebied. Defacto voeren beide RUD’s nu immers namens de provincie de meeste Wabo VTH-taken uit. Als opdrachtgever van de RUD’s stelt de provincie de kaders voor de uitvoering. Eén van die kaders is deze VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019. Het is één van de instrumenten aan de hand waarvan provincie en de beide RUD’s hun VTH Jaarprogramma uitvoeren. In hoofdstuk 2 is aangegeven dat beleidsplanning en beleidsuitvoering plaatsvinden op basis van het principe van de beleidscyclusgedachte. Soms komen procedurele en instrumentele aspecten/kapstokken uit de provinciale VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019 ook direct en concreet terug in de feitelijke uitvoeringsprogrammering (bijv. ontwikkeling handhaving via systeemtoezicht) of in de vorm van zich wijzigende vergunningverlenings- of handhavingsaccenten, andere nalevingsmethodes en/of verschuivingen van handhavingsintensiteit tussen beleidsonderdelen. Deze provinciale VTH strategie Omgevingsrecht 2016-2019 is een algemeen strategisch/juridisch beleidskader waarin de basisprincipes en de bandbreedte van het provinciale VTH-beleid zijn vastgelegd. Jaarlijks worden, waar nuttig en noodzakelijk, in de VTH-Jaarprogramma’s van de beide RUD’s juridische beleidsaccenten en/of voorstellen voor handhavingsintensiveringen en alternatieve benaderingen voorgesteld. Beide RUD VTH-Jaarprogramma’s zijn voor ons jaarlijks het belangrijkste moment van beleidsbeïnvloeding op de bij de RUD’s ondergebrachte VTH-werkzaamheden. 1.6Coalitie-akkoord en politieke keuzes De nieuwe provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 geldt voor de duur van één collegeperiode. Het Coalitieakkoord 2015-2019 kent geen expliciete doelstellingen en uitgangspunten voor vergunningverlening en handhaving. In algemene zin kunnen er uit het collegeprogramma voor de provinciale VTH taken wel de volgende (algemene) uitgangspunten worden gedestilleerd: De focus van de provincie ligt op het uitvoeren en verder versterken van kerntaken met een omslag van beleidsvorming naar uitvoering; Het handhaven van een gezonde leefomgeving is onze verantwoordelijkheid; Het bereiken van doelen staat voorop; wij zetten alleen regels in ter ondersteuning daarvan; Wij gaan uit van vertrouwen in de samenleving, in de kracht van mensen, met meer nadruk op de eigen verantwoordelijkheid. 2.BELEIDSOMGEVING STRATEGIE VERGUNNINGVERLENING, TOEZICHT EN HANDHAVING OMGEVINGSRECHT 2016-2019 Dit hoofdstuk beschrijft de beleidsmatige omgeving van de provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019. De beleidscyclusgedachte (van omgevings-analyse tot en met evaluatie – de ‘big eight’), en vooral het naleefgedrag, staan hierbij centraal. 2.1Beleidscyclus Ingevolge het Besluit omgevingsrecht (Bor) moeten toezicht en handhaving gebaseerd zijn op prioriteiten die zijn vastgesteld op basis van een goede risico-analyse als essentiële onderlegger voor in de jaarlijkse RUD VTH Jaarprogramma’s beleidsinhoudelijk in te vullen prioriteiten en doelen. De risico-analyse maakt deel uit van de hieronder – als ‘big eight’ – afgebeelde beleidscyclus. In die figuur zijn beleid en uitvoering aangeduid als twee afzonderlijke, tegen elkaar indraaiende cirkels. Figuur: Risico-analyse en VTH-strategie Omgevingsrecht in de 'Big 8' (artikelnummering uit gewijzigde BOR, ontwerp-besluit, versie 20-10-2015) In de bovenste cirkel stellen wij beleidsinhoudelijke VTH-prioriteiten en VTH-doelen vast op basis van o.a. ons Bodem-, Water- en Milieuplan 2016-2021 (BWM-plan en de op dit plan gebaseerde BWM-Uitvoeringsagenda). De RUD Utrecht en de RUD Noordzeekanaalgebied vertaalt die prioriteiten en doelen in een werkplanning met bijbehorende capaciteiten en legt e.e.a. neer in hun jaarlijks, in opdracht van de provincie uit te voeren, VTH-Jaarprogramma. Van daaruit wordt de ‘oversteek’ gemaakt naar de onderste cirkel. Deze geeft de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving weer. Uitvoering vindt op uniforme wijze plaats aan de hand van werkplannen per beleidsterrein. De uitvoering wordt gemonitord door gedurende het jaar na te gaan of de planning gehaald wordt en door te rapporteren over de in het Besluit omgevingsrecht neergelegde kwalitatieve monitoringsaspecten (in het bijzonder aantallen, uren, geconstateerd naleefgedrag en andere relevante sturingsinformatie). Op dit punt wordt weer de ‘oversteek’ naar de beleidscirkel gemaakt. Evaluatie-, c.q. uitvoeringsgegevens vormen input voor de beleidscirkel. De jaarresultaten worden geëvalueerd en vastgelegd en zijn op hun beurt weer input voor het nieuwe VTH Jaarprogramma en (op wat langere termijn) voor een nieuwe meerjarige risico-analyse. Daarmee is de beleidscyclus weer gesloten. 2.2Omgevingsanalyse Voor het voeren van een effectief vergunningverlenings- en handhavingsbeleid is inzicht nodig in problemen, risico’s en naleefgedrag (wat betreft handhaving). Een risico- (annex omgevings-) analyse5Het uitvoeren van een omgevingsanalyse is geen wetenschappelijke bezigheid. Het is en blijft een hulpmiddel om op een gefundeerde wijze tot prioriteiten in het toezicht te komen. Het detailniveau van de analyse moet bij voorkeur overeenkomen met de complexiteit van de toezichtstaak. is een transparante/systematische onderbouwing voor het stellen van vergunningverlenings,- toezichts- en handhavingsprioriteiten. Het verschaft per beleidsveld inzicht in specifieke problemen, mogelijk optredende negatieve effecten, kansen dat dergelijke negatieve effecten daadwerkelijk optreden en (recente) ontwikkelingen rond het naleefgedrag. Op basis van een omgevingsanalyse kunnen wij gemotiveerd prioriteiten stellen wat betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving. E.e.a. stelt ons in staat om op bestuurlijk niveau sturing te geven aan de door de RUD Utrecht, de RUD Noordzeekanaalgebied en intern (team VVN) te plegen VTH-inzet. Intern en voor beide RUD’s is het een perfect hulpmiddel om de beschikbare VTH-capaciteit zo effectief en efficiënt mogelijk in te zetten. Een gekwalificeerde omgevingsanalyse bestaat uit tenminste de volgende twee onderdelen: beschrijving van het takenpakket op het gebied van vergunningverlening en handhaving + (voor handhaving) de per beleidsitem geconstateerde ontwikkelingen rond het naleefgedrag; de feitelijke risico-analyse. Ad 1. Beschrijving van het takenpakket en het handhavingsveldDuidelijk moet zijn om welke specifieke beleidstaken het gaat. Gaat het om wettelijke of facultatieve taken? Is er sprake van bijzonderheden? Wat valt er te melden over de termijnen waarbinnen vergunningen zijn verleend en wat betreft handhaving het geconstateerde (meerjarige) naleefgedrag? In een omgevingsanalyse gaat het dus primair over structurele problemen en aandachtspunten. Zo wordt duidelijk welke VTH-beleidsonderdelen in welke mate bijzondere aandacht nodig hebben. Ad 2. Risico-analyseEen belangrijk onderdeel van een risico-analyse is de zogeheten risicomatrix. Een risicomatrix is een hulpmiddel6Opgemerkt wordt, dat een risicomatrix niet een 100% objectief instrument is, al geven cijfers altijd de indruk vanobjectiviteit en exactheid. De vooronderstellingen (criteria en uitgangspunten) zijn immers afwegingen. De methodiek geeftwel op transparante wijze aan hoe tot een bepaalde keuze gekomen is. om inzichtelijk te maken welke negatieve effecten kunnen optreden. En hoe groot de kans is dat deze negatieve effecten zich daadwerkelijk zullen voordoen7Voor bouwtoezicht is een landelijke risico-analyse gemaakt (toetsings- en toezichtsprotocol), die leidend is voor hetstellen van prioriteiten in het bouwtoezicht. Hierin ontbreekt echter een inschatting van de kans van optreden. Maar naar matedie infobox meer en meer gevuld raakt, kan het geconstateerde naleefgedrag méér en béter wordt gemonitord.. Het kans-aspect houdt vooral verband met het naleefgedrag van voorschriften. Niet-naleving is dus een belangrijke wegingsfactor. Voor een zo realistisch mogelijk beeld moet de naleeffactor gebaseerd zijn op zo recent mogelijke handhavingsresultaten (d.w.z. ‘harde’ ervaringscijfers) uit de afgelopen jaren. Op basis van de gegevens wordt de rekensom (negatief) effect x kans = risico gemaakt. Daarna is het mogelijk om prioriteiten in het takenpakket vast te stellen.8Voor alle duidelijkheid wordt opgemerkt, dat het niet de bedoeling is om tússen de kleursporen ‘grijs’ (milieu), ‘groen’ (natuur), ‘blauw’ (water) en ‘rood’ (RO-wetgeving) prioriteiten te stellen. De methode van een omgevingsanalyse met risico-analyse is daarvoor niet geschikt. Het gaat dus alleen om het stellen van prioriteiten bínnen de 4 kleursporen. Hoe hoger de risico-score, hoe hoger de prioriteit. De meest recente provinciale risico-analyse dateert van eind 2011. Wij hebben die in samenspraak met de RUD Utrecht in 2015 geactualiseerd in het kader van een update van ons Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2013-2015. Kortheidshalve verwijzen wij daar naar. In par. 2.3 gaan wij in op de vertaalslag van risico's naar prioriteiten. 2.3Beschrijving prioriteiten Zodra duidelijk is welke risico's en problemen er in het VTH-werkveld spelen en hoe groot deze risico’s zijn, kunnen er VTH prioriteiten gesteld worden. Vanuit risicogericht toezicht zullen de onderwerpen met de hoogste risico's de hoogste prioriteit krijgen. Naast ‘technisch-inhoudelijke’ argumenten worden prio’s natuurlijk ook bepaald door landelijke en provinciale beleidsprioriteiten. Uiteindelijk bepalen wij in de jaarlijks door de RUD’s aan ons voorgelegde concept VTH-Jaarprogramma’s welke VTH-prio’s voor het betreffende jaar gaan gelden. 2.4Doelstellingen ‘smart’ maken Uit de resultaten van de jaarlijkse evaluatie van de VTH-Jaarprogramma’s van beide RUD’s en die van team VVN moet de impact/het effect van vergunningverlening, toezicht en handhaving zijn af te leiden. Uit de VTH-Jaarprogramma’s moet ook duidelijk blijken welke doelen er aan het eind van het programmajaar bereikt moeten zijn. Daartoe moet – afhankelijk van het handhavingsbeleidsveld9E.e.a. geldt vanzelfsprekend ook (maar dan ánders) voor vergunningverlening ‘groene’ regelgeving (team VVN); – een mix van de volgende type handhavings- en beleidsdoelen zijn geformuleerd: Prestatiedoelstellingen: geleverde prestaties van de RUD Utrecht, uitgedrukt in bijv. het aantal uit te voeren controles, voorlichtingsinspanningen, uren- en middelenbesteding, enz.; Naleefdoelstellingen: de mate waarin wettelijke voorschriften worden nageleefd (op een bepaald moment, door een bepaalde doelgroep); Leefomgevingsdoelstellingen (of breder: effectdoelstellingen): de gewenste kwaliteit van de fysieke woon- en leefomgeving (o.a. af te leiden uit het aantal gegronde klachten of bijv. het aantal handhavingsverzoeken); Inputdoelstellingen: de inzet van de RUD Utrecht / de RUD Noordzeekanaalgebied uitgedrukt in het aantal uren (bijvoorbeeld voor surveillance c.q. het opsporen van illegale activiteiten). Inmiddels maken zogeheten kritische prestatie-indicatoren deel uit van de meest recente VTH-Jaarprogramma’s.10Het formuleren van concrete handhavingsdoelstellingen is bij bouw- en woningtoezicht in het algemeen nog geen gemeengoed. Voor dat onderdeel zal in de nieuwe collegeperiode een groeimodel worden gehanteerd. Dit houdt in dat voor het ‘rode’ kleurspoor vooralsnog alleen input- en prestatiedoelstellingen worden geformuleerd. 2.4.1 Doelstellingen ‘smart’ formulerenOm achteraf vast te kunnen stellen in hoeverre doelen zijn gerealiseerd, moeten de doelen specifiek, meetbaar, afrekenbaar, realistisch en tijdgebonden (‘smart’) geformuleerd zijn. De doelen moeten ook indicatoren bevatten op basis waarvan kan worden beoordeeld in hoeverre het doel is bereikt. Een goede indicator moet: valide zijn: meet de indicator wat het bedoelt te meten ten aanzien van het VTH-doel? betrouwbaar zijn ten aanzien van de registratie: iedereen registreert op dezelfde manier en de registratie is volledig; praktisch inpasbaar zijn: de indicator moet passen in de dagelijkse praktijk qua registratie. Hoe specifieker en meetbaarder een doel is geformuleerd, hoe eenvoudiger het is om goede indicatoren te formuleren. Voor de input-, prestatie- en naleefdoelstellingen kunnen (afhankelijk van de formulering van de doelstellingen) de volgende indicatoren worden gebruikt: het aantal verleende vergunningen (binnen en buiten de afhandelingstermijn); het aantal uitgevoerde controles per activiteit / type vergunning; het aantal bezochte objecten / activiteiten en het aantal bezoeken per (type) gebied; het aantal geconstateerde overtredingen, inclusief aard van de overtreding11Alleen globaal: de aard van de overtredingen en het aantal per object.; het aantal hercontroles per categorie en het aantal gegronde klachten; het aantal handhavingsverzoeken, het aantal sanctiecontroles per categorie en sancties naar soort; het aantal opgelegde sancties naar type en het aantal geëffectueerde (verbeurde) sancties naar type; het aantal keren dat, naast of in plaats van bestuursrechtelijk, ook strafrechtelijk is opgetreden. 2.5Evaluatie en verslaglegging Bij een goede verantwoording over de uitvoering van de vergunningverlenings- en handhavingsactiviteiten wordt zowel de effectiviteit als de efficiëntie beoordeeld. Met het verslag wordt (in- en extern) verantwoording afgelegd over de doorlopen vergunningverlenings- en handhavingstrajecten. Het vertrekpunt voor de verslaglegging zijn de beide RUD VTH Jaarprogramma’s. Onderscheid wordt gemaakt in een beleidsmatige evaluatie - die uitmondt in een verslag dat door ons wordt vastgesteld - en een (hieronder niet verder uitgewerkte) bedrijfsmatige evaluatie. In het beleidsmatige jaarverslag wordt verslag gedaan over: de in de beide V&H-programma’s geplande en werkelijk uitgevoerde activiteiten, waarbij aantallen worden genoemd in combinatie met vastgestelde ontwikkelingen rond termijnen (binnen en buiten de termijn) waarbinnen aangevraagde vergunningen en ontheffingen zijn verstrekt; de meest voorkomende overtredingen, klachten en het naleefgedrag m.b.t. de verschillende activiteiten; eventuele aanbevelingen m.b.t. de aanpassingen van de Toezichtstrategie ter verhoging van de effectiviteit van de handhaving. In het provinciale VTH Jaarverslag worden kortom tenminste op de volgende items ingegaan: Onderwerp Toelichting 1. Prestaties: uitgevoerde activiteiten Doel: bepalen realisatie productiedoelstellingen. • Aantal verleende vergunningen / ontheffingen / andere vergunning gerelateerde zaken. • Aantal uitgevoerde controles/toezichtsacties per taakonderdeel (bijv. 1e, 2e of 3e controle), op basis van het VTH-uitvoeringsprogramma, bijzonderheden en een vergelijking met voorgaande jaren voor doorlopende activiteiten / verbruikte uren. • Bijzonderheden per activiteit (bestuurlijk, dan wel inhoudelijk). • Toetsing aan doelstellingen / vermelding beschikbare uren. • Uitgevoerde projecten: resultaten en bijzonderheden. • Conclusies. 2. Resultaten: naleefgedrag en effectiviteit Doel: bepalen naleefgedrag en effectiviteit van handhavingsinspanningen. • Aantal geconstateerde overtredingen bij eerste controle per onderscheiden taakonderdeel (volgens VTH-uitvoeringsprogramma): naleefgedrag. • Aard van de overtredingen (bij ‘groen’ kan het, naast vergunningvoorschriften, ook om vrije veld overtredingen gaan; bij Wm betreft het vergunningvoorschriften). • Vergelijking met voorgaande jaren bij doorlopende activiteiten. • Aantal en aard opvolgingsacties n.a.v. overtredingen (van waarschuwingen tot en met effectueren sanctie) per onderscheiden taakonderdeel (hoeveel 'druk' is nodig om overtredingen ongedaan te maken?). Denk aan bijv. pv’s en bestuurlijke waarschuwingen. • Bijzonderheden en vergelijking met voorgaande jaren. • Aantal en aard klachten (vergelijking voorgaande jaren). • Toetsing aan doelstellingen en conclusies. 3. Conclusies en consequenties Doel: schetsen algemeen beeld resultaten uitvoering en verbeteren effectiviteit handhaving en programmering. • Algehele conclusies over prestaties, resultaten en inzet en gerealiseerd naleefgedrag en consequenties hiervan voor het komende jaar. 2.6De cirkel weer rond Op basis van de hiervoor genoemde elementen kunnen wij (naast consequenties van ander regionaal of landelijk beleid) onderbouwd aangeven welke nieuwe VTH doelen en/of voortzetting van bestaande VTH doelen wij nastreven in een volgende (jaar)periode. In combinatie met het door de RUD Utrecht en de RUD Noordzeekanaalgebied per beleidsitem vastgestelde naleefgedrag (onwetendheid, bewuste overtreding, etc.) kan vervolgens voor het daarop volgende VTH-jaar voor elke activiteitencategorie de meest geschikte vorm/insteek en frequentie van vergunningverlening, toezicht en handhaving worden vastgesteld. 3.VISUALISERING PROVINCIALE STRATEGIE VERGUNNINGVERLENING, TOEZICHT EN HANDHAVING OMGEVINGSRECHT 2016-2019 De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 is de beschrijving van het palet aan (beleids-)maatregelen dat de provincie ten dienste staat om wettelijk en/of beleidsmatig gewenst gedrag te bevorderen. Provincies (maar ook gemeenten en waterschappen) moeten al sinds 2005 op grond van de wettelijke landelijke procedurele kwaliteitscriteria12In 2002 is onder de noemer ‘Professionalisering van de Milieuhandhaving’ landelijk gestart met een gezamenlijkproject van IPO, VNG en Unie van Waterschappen en de toenmalige ministers van VROM en V&W om de handhaving van milieuwetgeving te verbeteren. Er zijn toen ruim 50 procedurele kwaliteitscriteria ontwikkeld waaraan professionele handhaving moet voldoen (geregeld in het Besluit omgevingsrecht en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Bor – Staatsblad 2010, 143 en Mor – Staatscourant 2010, nr. 5162, d.d. 1 april 2010). Begin/medio 2016 krijgt een aangepaste versie van het Bor kracht van wet. beschikken over een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie. Vanaf begin/medio 2016 moeten deze organisaties ook vergunningverlenende taken als beleidsstrategie vastleggen.13De in de linker kolom van het schema opgenomen strategie vergunningverlening + de preventiestrategie bieden voor de provincie aanknopingspunten om na te gaan hoe de RUD Utrecht, de RUD NZKG en onze eigen organisatie (wat betreft ‘groene’ vergunningverlening) het vergunningverleningsinstrumentarium het beste kunnen insteken en hoe overtredingen het meest effectief en efficiënt kunnen worden tegengegaan. Samen met de facultatieve ‘preventiestrategie’ zijn deze vijf strategieën samen te vatten onder de noemer van een strategie ‘omgevingsrecht’. Het geheel is hieronder schematisch weergegeven. Strategie Vergunningverlening (hfdst. 4): verschaft inzicht in inhoudelijke en procedurele werkwijzes bij vergunningverlenings- en ontheffingentrajecten, met als oogmerk de uitvoeringskwali-teit en de handhaafbaarheid van (omgevings-)vergunningen te optimaliseren. Preventiestrategie (hfdst. 5): legt vast met welke instrumenten de provincie het door haar gewenste naleefgedrag wil bereiken en welke rol vergunningverlening en handhaving daarbij spelen. Toezichtstrategie (hfdst. 6): beschrijft de diverse vormen van toezicht en wat de basiswerkwijze daarbij is (om zicht te houden op het naleefgedrag). Handhavingsstrategie (hfdst. 7): het betreft een strategie die een op een is overgenomen uit de recent verschenen Landelijke Sanctiestrategie. Ze omvat de basisaanpak voor bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden bij overtredingen (hoe repressief op te treden?). De sanctiestrategie is gericht op het herstel van een ongewenste situatie en het waar nodig bestraffen van de veroorzakers hiervan. Gedoogstrategie (hfdst. 8): beschrijft situaties en condities waarbij de inzet van sancties tegenover overtreders tijdelijk achterwege kan blijven (hoe te handelen bij afzien van handhaving?). 3.1De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 als afwegingskader in concrete situaties De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 is het overall-kader als het gaat om de vraag ‘hoe te handelen bij de aangetroffen, te reguleren en/of te handhaven situatie?’ Het complete scala aan regulerings- (= vergunningverlenings-), toezichts- en handhavings-mogelijkheden is hieronder schematisch weergegeven: Vertrekpunt in dit schema is de situatie die een toezichthouder (naar aanleiding van het VTH Jaarprogramma, een klacht, incident of vergunningaanvraag, etc.) ter plekke aantreft. De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 heeft als eerste beoordelingskader de vraag of er sprake is van een formele overtreding op basis van algemene of specifieke regelgeving. Voor het overige spreekt bovenstaand schema voor zich. 4.STRATEGIE VERGUNNINGVERLENING De strategie Vergunningverlening heeft betrekking op de procedurele inrichting van trajecten, leidend tot volwaardige en gedragen vergunningen en ontheffingen. Zorgvuldigheid en weloverwogenheid zijn hierbij essentiële vereisten. Een gedegen insteek van een vergunningen- en ontheffingentraject verkleint het risico op latere problemen bij naleving en/of handhaving. Wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving), art. 5.3 Artikel 5.3 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over: a. de kwaliteit van de uitvoering van taken en bevoegdheden door de betrokken bestuursorganen met betrekking tot de omgevingsvergunning en, voor zover dit in de betrokken wet is bepaald, met betrekking tot activiteiten waarvoor krachtens die wetten regels zijn gesteld, b. de kwaliteit van de handhaving door de betrokken ........ enz.) – zie hierna hfdst. 6 e.v. In artikel 21 van de Grondwet staat de zorgplicht van de overheid voor het milieu/de leefomgeving vermeld. De gezamenlijke overheden hebben hier een belangrijke taak te vervullen. Met behulp van de instrumenten vergunningverlening, toezicht en handhaving kunnen overheden hieraan (naast andere instrumenten) invulling geven. In dit hoofdstuk staat vergunningverlening centraal. De landelijk afgesproken kwaliteitscriteria (set 2.1) zijn bedoeld om de uitvoering van vergunningverlening door gemeenten en provincies in het omgevingsrecht te professionaliseren en de kwaliteit in de organisatie te borgen. Door te voldoen aan de criteria is het bevoegd gezag in staat om de landelijk gewenste procedurele kwaliteit te leveren. De set 2.1 maakt inzichtelijk welke vergunningenkwaliteit burgers, bedrijven en instellingen, maar ook overheden onderling en als opdrachtgevers, mogen verwachten. Voor een weergave van alle procedurele kwaliteitscriteria (t.b.v. vergunningverlening en handhaving (incl. de nieuwe inhoudelijke criteria over opleiding en kritische massa) wordt hierna bij meerdere items verwezen naar het overzicht van de landelijke kwaliteitscriteria.14De nota ‘Uitvoering met ambitie.nl’ is een uitgave van PUMA; het Programma Uitvoering Met Ambitie is een samenwerking tussen VNG, IPO, Unie van Waterschappen en Rijksoverheid. Op 19 december 2014 is op basis van deze nota het voorstel van wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving) aan de Tweede Kamer aangeboden. De kwaliteitscriteria voor kritieke massa (opleiding, werkervaring, kennis, frequentie en benodigde aantal medewerkers) krijgen geen wettelijke verankering. De voor handhaving geldende procescriteria gaan ook gelden voor vergunningverlening. Het bevoegd gezag is zelf verantwoordelijk voor het borgen van de kritieke massa als geheel (basistaken en niet-basistaken) en van het vergunningenproces bij de niet-basistaken. Hiervoor krijgt ieder bevoegd gezag een zorgplicht. Iedere gemeente moet door haar gemeenteraad een verordening vast laten stellen met de kwaliteitsafspraken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving van de basistaken. Ook provinciale staten stellen een dergelijke verordening vast. Eind december 2015 hebben wij daartoe een concept vastgesteld. Dit hoofdstuk 4 is een direct gevolg van het feit dat de reeds bestaande landelijke procedurele kwaliteitscriteria voor handhaving, voor zover van toepassing, als gevolg van het wetsvoorstel VTH vanaf/medio 2016 ook gaan gelden voor de vergunningverleningstaak. De kwaliteitscriteria voor vergunningverlening gelden in de eerste plaats voor de uitvoering van taken en bevoegdheden met betrekking tot de omgevingsvergunning in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en voor de uitvoering van taken en bevoegdheden in een aantal andere wetten, die nauw samenhangen met de omgevingsvergunning (bijvoorbeeld omdat voor de in die andere wetten geregelde handelingen ook een omgevingsvergunning is vereist). Het betreft, niet limitatief, de Flora- en faunawet, de Natuurbeschermingswet, de Monumentenwet, de Wet ruimtelijke ordening, de Woningwet en een aantal milieuwetten, waaronder de Wet bodembescherming. De Wet lokaal spoor is niet bij de Wabo aangehaakt. De criteria hebben betrekking op het minimale kwaliteitsniveau dat nodig is om taken op het gebied van vergunningverlening tijdig en met de juiste procedurele en inhoudelijke kwaliteit en met de vereiste snelheid/continuïteit te kunnen uitvoeren. De afbakening is gebaseerd op art. 2.1. van de Wabo. Op grond daarvan is de volgende onderverdeling qua vergunning- en ontheffingverlenende werkzaamheden te maken: Het verlenen, weigeren, wijzigen of intrekken van een omgevingsvergunning; Het afhandelen van meldingen; Het verlenen van ontheffingen; Het opstellen en vaststellen van een verklaring van geen bedenkingen. Vergunningverlening door de provincie en de RUD Utrecht moet vanaf begin/medio 2016 minimaal voldoen aan de onderstaande zeven procedurele hoofdcriteria (nader uitgewerkt in de nota ‘Uitvoering met ambitie.nl’). Voor het overige hanteren wij de criteria voor vergunningverlening zoals opgesomd in het kader van de medio 2013 landelijk gehouden Zelfevaluatie Kwaliteitscriteria (zie ook noot 3). 4.1Criterium probleemanalyse Voor de taken op het gebied van vergunningverlening en meldingen, die op grond van de Wabo verplicht zijn, handelt het bevoegd gezag op basis van een bestuurlijk vast te stellen probleemanalyse, ten einde sturing te kunnen geven aan haar inspanningen op het gebied van vergunningverlening en het afhandelen van meldingen. Voor alle besluiten omtrent omgevingsvergunningen betreft dit een analyse van de complexiteit en aard van de te verwachten vergunningen ten einde een gefundeerde inschatting te kunnen maken wat betreft de benodigde capaciteit. De probleemanalyse wordt minimaal 1 keer per 4 jaar opgesteld en bestuurlijk vastgesteld. De probleemanalyse wordt, indien noodzakelijk, tussentijds geactualiseerd (afhankelijk van de jaarlijkse monitorings- en evaluatieresultaten). 4.2Criteria strategisch beleidskader Het kader voor de uitvoering van de omgevingsvergunning wordt gevormd door Europese, landelijke of lokale wet- en regelgeving, alsmede beleidsmatige kaders. De prioriteiten en doelstellingen omvatten tenminste: een omschrijving van het doel van de vergunningverlening per beleidsveld; prioriteiten, rekening houdend met de probleemanalyse en met evaluaties; vastlegging van concreet meetbare doelen ten aanzien van de frequentie waarmee het milieudeel van de omgevingsvergunning geactualiseerd wordt; meetbare (in- en output) indicatoren voor alle doelstellingen, incl. afspraken over monitoring van die indicatoren. Op basis van de vastgestelde prioriteiten en doelstellingen wordt de benodigde capaciteit gepland en vastgelegd in de begroting, alsmede de financiële middelen. 4.3Operationeel beleidskader Het bevoegd gezag handelt op grond van een strategie en objectieve criteria voor het beoordelen en beslissen over een omgevingsvergunning en het afhandelen van meldingen, ter uitwerking van de in de wet bepaalde criteria. In deze strategie is vastgelegd welke vormen van vergunningverlening worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Het bevoegd gezag zorgt er voor, dat de basiswerkwijze van vergunningverlening volgens een geborgd proces verloopt. Het bevoegd gezag beschikt (voor zover van toepassing) over ontheffingenbeleid. Het bevoegd gezag handelt voorts op grond van objectieve criteria voor het beoordelen en beslissen over een omgevingsvergunning in aanvulling op de hiertoe in de wet bepaalde criteria. 4.4Planning en control Het bevoegd gezag zorgt voor de afstemming tussen de bestuurlijk vastgestelde doelen en prioriteiten, alsmede de inzet van de personele en financiële middelen, en zorgt voor borging hiervan in de begroting. Op basis van de vastgestelde prioriteiten en doelstellingen worden de benodigde capaciteit en financiële middelen ingepland en vastgelegd in de begroting. In ‘Uitvoering met ambitie.nl’ is aangegeven wat dat ‘borgen’ c.a. bevat. Het bevoegd gezag handelt ook op grond van een uitvoeringsprogramma voor vergunningverlening. Het programma kan in één document worden opgenomen, samen met het uitvoeringsprogramma voor toezicht en handhaving, mits ze zijn aan te merken als te onderscheiden delen. Het uitvoeringsprogramma moet een duidelijke verbinding bevatten met de gestelde prioriteiten en doelstellingen, een weergave van de concrete activiteiten en een uitwerking van het uitvoeringsprogramma in een concrete werkplanning voor alle betrokken organisatie-onderdelen. Organisatorisch moet er bij het bevoegd gezag sprake zijn van een scheiding tussen vergunningverlening en handhaving. Ook moet sprake zijn van een roulatiesysteem bij objecten, partijen en inrichtingen waar frequent en intensief controles worden uitgevoerd. Bevoegdheden, taken en verantwoordelijkheden (incl. aansturing BOA’
3. s)moeten op schrift zijn vastgelegd. De procesbeschrijvingen moeten zijn geborgd. Zie ‘Uitvoering met ambitie.nl’ voor aanvullende aspecten. 4.5Voorbereiding Het bevoegd gezag handelt op grond van protocollen voor de voorbereiding en uitvoering van haar Wabo-taken. Voor vergunningverlening betreft dit een uitwerking voor de onderdelen vooroverleg, beoordeling concept-aanvraag, ontwerp-besluit, bedenkingen, bezwaar en beroep en overdracht naar handhaving. In alle procesfasen vindt er (kwalitatief) voldoende in- en externe afstemming plaats (zie voor nadere toelichting ‘Uitvoering met ambitie.nl’). Ook handelt het bevoegd gezag op grond van protocollen voor de communicatie, het informatiebeheer en de informatie-uitwisseling van vergunning- en toezichtresultaten, aangekondigde of opgelegde sancties en gedoogbesluiten. 4.6Uitvoering De vergunningverlenende organisatie beschikt over voldoende kwantitatieve en kwalitatieve voorzieningen en hulpmiddelen die de taakuitvoering informatietechnisch, milieutechnisch, juridisch en administratief mogelijk maken. 4.7Monitoring met concrete procescriteria voor vergunningverlening Het bevoegd gezag handelt op grond van een systematiek van monitoring van het proces van vergunningverlening en handhaving, waarbij ook de resultaten en voor zover mogelijk de effecten hiervan worden gemonitord. De monitoring van de kwaliteit en resultaten van de vergunningverleningsactiviteiten is tenminste gericht op de volgende procedurele criteria voor vergunningverlening: Aantal en aard ingediende vragen; Aantal besluiten op basis van ingediende aanvragen; Aantal afgehandelde meldingen, onderverdeeld in relevante categorieën; Aantal besluiten onderverdeeld naar relevante categorieën; Aantal ingediende bezwaren/beroep door initiatiefnemers en percentage gehonoreerd; Tijdigheid van de geleverde producten; De effecten van afgegeven vergunningen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving; De inhoudelijke kwaliteit van de producten. 5.PREVENTIESTRATEGIE De preventiestrategie is de aanpak en werkwijze met inzet van ándere instrumenten dan toezicht en handhaving. Doel: voorkómen dat overtredingen ontstaan. Deze andere instrumenten zijn dus gericht op het verbeteren van het spontane naleefgedrag. Ministeriële regeling Omgevingsrecht, artikel 10.3, tweede lid, onder a : Preventiestrategie Tot de onderwerpen met betrekking waartoe de (handhavings)strategie als bedoeld in het Bor, inzicht geeft, behoren voorts: de wijze waarop de naleving van het bepaalde bij of krachtens de wet, of het bij of krachtens de betrokken wetten bepaalde, wordt bevorderd; de voorlichting aan personen die een inrichting drijven, inzake de voor hen krachtens het bepaalde bij of krachtens de wet of de betrokken wetten geldende voorschriften. 5.1Voorkómen dat overtredingen ontstaan Handhaving van overtredingen kan effectief zijn, maar hoeft niet altijd de meest doelmatige aanpak te zijn. Handhavend optreden betekent het corrigeren van een ongewenste situatie. Dat is voor de overtreder, het bestuursorgaan en/of eventuele andere partijen weinig doelmatig in situaties waarbij overtredingen ontstaan uit gebrek aan kennis of informatie. In zulke gevallen is het juist doelmatiger om te voorkómen dat overtredingen ontstaan. Dat vereist een professionele afweging wat betreft de inzet van instrumenten. Bij overtredingen moet altijd worden gekeken naar onderliggende motieven. Wij maken, om de naleving van wet- en regelgeving effectief te bevorderen, een bewuste keuze uit de verschillende instrumenten om naleving te beïnvloeden en betrekken daarbij de in ons coalitie akkoord genoemde drie taakuitvoeringspijlers: focus op kerntaken, sturen op vertrouwen en werken aan een oplossingsgerichte overheid. Voor de feitelijke invulling van deze beleidsinsteek worden de in par. 5.1.1 en 5.1.2 genoemde hulpmiddelen gebruikt. 5.1.1 De ‘Tafel van elf’Veel regels worden spontaan nageleefd. Er is dan geen uitdrukkelijk toezicht nodig. Evenmin hoeven er dan sancties opgelegd te worden om naleving te bewerkstelligen. Bij spontane naleving speelt een aantal aspecten een rol. Deze zijn weergegeven in de ‘Tafel van elf’.15De methode van de ‘Tafel van elf’ is ontwikkeld door het Ministerie van Justitie. De basisgedachte bij de ‘Tafel van elf’ is, dat regels (voordat ze kunnen worden nageleefd) om te beginnen eerst bekend moeten zijn bij degenen van wie naleving wordt verwacht. Daarnaast is het nodig dat de doelgroep in staat is om het gewenste gedrag te vertonen en hiertoe ook de wil heeft. Kortom, de ‘Tafel van elf’ is een beknopte toets voor de handhaafbaarheid van regels. Het zijn 11 denkbare redenen die (spontane) naleving van regels bevorderen c.q. beïnvloeden: Dimensies voor spontane naleving Handhavingsdimensies 6. Meldingskans 1. Mate van kennis van de regels (bekendheid en duidelijkheid) 7. Controlekans 2. Wegen kosten op tegen de baten? 8. Detectiekans 3. Mate van acceptatie (begrip) 9. Selectiviteit van toezicht 4. Normgetrouwheid van de doelgroep 10. Sanctiekans 5. Aanwezigheid informele controle/ maatschappelijke controle 11. Sanctie-ernst Toelichting:Kennis van de regels: goede voorlichting aan burgers en bedrijven leidt tot bekendheid met en duidelijkheid over wet- en regelgeving. Voorlichting en communicatie kunnen bijvoorbeeld variëren van branchegerichte voorlichting, info over handhaving in productbladen en persberichten, tot info via de eigen internetsite. Kosten / baten: burgers en bedrijven maken bij hun keuze van het naleefgedrag een kosten- en batenafweging. Er wordt gekeken naar financieel-economische factoren, maar ook naar de invloed op het imago of de reputatie. Zij wegen die risico’s af. Mate van acceptatie: gekeken wordt naar de mate waarin beleid en regelgeving door de doelgroepen worden aanvaard. Gedacht kan worden aan de handhaafbaarheid van voorschriften. Voorschriften en besluiten moeten daarom: eenduidig zijn; controleerbaar zijn en niet voor meerdere uitleg vatbaar; feitelijk en technisch uitvoerbaar zijn. Normgetrouwheid van de groep: in welke mate is de doelgroep bereid om zich in het algemeen te conformeren aan het gezag van de overheid? Informele controle: het gaat hierbij om controle door niet-overheidsinstanties (denk aan sociale controle in de eigen omgeving of door concurrenten). Informele meldingskans: hoe groot is de kans dat de overtreding aan het licht komt? Bij sommige overtredingen is de pakkans groot i.v.m. de mate waarin derden bereid zijn te klagen; Controlekans: factoren die hierbij een rol spelen zijn de controlefrequenties en de door de doelgroepen geschatte kans op controle. Detectiekans: het gaat hierbij om de kans dat bij een controle ook daadwerkelijk één of meer overtredingen worden geconstateerd. Selectiviteit: hebben overtreders het idee dat ze vaker worden gecontroleerd dan degenen die wél naleven? Het is van belang daar waar nodig een differentiatie toe te passen in de handhavingsaanpak. Zo werkt het inmiddels bij de provincie Utrecht lopende traject ‘zelfcontrole’ motiverend op bedrijven die een relatief goed naleefgedrag hebben. Sanctiekans: naleving van regels is ook afhankelijk van de kans op een sanctie. Die kans wordt onder meer bepaald door de handhaafbaarheid van de regels. Sanctie-ernst: de hoogte en soort van de aan de overtreding gekoppelde sanctie en overige nadelen van sanctieoplegging hebben invloed op het naleefgedrag. De inzet van toezichts- en handhavingsinstrumenten is effectiever naarmate deze meer aangrijpt en aansluit op de reden(
4. en)van niet naleven door de betreffende doelgroep(en). Om te komen tot een optimale interventie kan via een doelgroep-analyse worden bepaald welke instrumenten het meeste effect zullen hebben. 5.1.2 De nalevings- en handhavingspiramideEen tweede methode voor het bewust kiezen van een instrument ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving, is de zogenoemde handhavings- of reguleringspiramide. Ian Ayres and John Braithwaite, Responsive regulation: transcending the deregulation debate, New York, 1995 Net als de ‘Tafel van elf’ is ook dit instrument een kapstok voor toezichthouders om in de praktijk op aangepaste wijze te reageren. Er moet worden gekeken naar motieven bij overtredingen. De intentie van een overtreder is ook bij deze methode een belangrijk gegeven. De strategie van de aangepaste reactie houdt in, dat de interventie wordt aangepast aan het gedrag van de overtreder en de aard van de overtreding. De structuur van de piramide is een weergave van het ervaringsfeit dat overtredingen die gering van aard zijn en slechts een kleine correctie vergen, het meest voorkomen (de basis van de piramide). En dat ernstige normschendingen die om een hard ingrijpen vragen, relatief beperkt in getal zijn (de top van de piramide). Toelichting bij de getallen 1 t/m 4 bij de twee piramides: Het gros van degenen voor wie de regels zijn bedoeld, is geneigd om die regels te volgen. Een reden om de regels te overtreden is voor deze groep gebrek aan kennis, onkunde en overmacht. Deze grootste doelgroep (nummer 1), de ‘goedwillenden’, is de brede basis van de nalevingspiramide. Voor deze doelgroep is het passend om jaarlijks voorlichtende activiteiten in het Jaarprogramma VTH op te nemen. Ook activiteiten om de doelgroep te helpen om regels na te leven en het plannen van beperkte controles, passen in dat plaatje.16Met informeren, adviseren, beperkte inspectie/nalevingsbijstand kan bij deze groep al veel resultaat worden bereikt. Een kleinere groep (nummer 2) in de piramide heeft de houding van ‘moet kunnen’. Deze groep neemt het niet zo nauw met het collectieve belang en ziet geen overtreding in bijvoorbeeld een vervuilende lozing naar het oppervlaktewater of een onjuiste vorm van vervoer van gevaarlijke chemicaliën. Een nog kleinere groep (nummer 3) is steeds geneigd tot opportunistisch en calculerend gedrag. Regels en daarachter liggende belangen hebben voor hen geen betekenis. Alleen de pakkans en de daarop volgende straf kunnen hen ervan weerhouden om in strijd met de regels te handelen.17Voor de doelgroepen onder 2 en 3 (resp. ‘moet kunnen’ of ‘naleven kost te veel, ik doe het pas als ze (de handhavers) langskomen’), is het raadzaam om in het Jaarprogramma VTH intensieve controles met een strikt stappenplan op te nemen. Voorlichting en advisering is bij deze doelgroepovertuiging niet effectief. De top van de piramide tenslotte (nummer 4) wordt gevormd door criminele organisaties en individuen. Hier vindt men ook de georganiseerde misdaad. Die gaat vaak gepaard met andere vormen van criminaliteit en geweld en opereert niet zelden grensoverschrijdend.18Voor de kleine doelgroep die bewust (meerdere) regels overtreedt (criminaliteit), past het om doelgericht intensieve projecten te plannen (bijv. ketenhandhaving). Waarschuwen is dan niet effectief. Intensieve samenwerking met en goede ondersteuning van de strafrechtelijke organisatie (signalering, gezamenlijk optrekken) is daarbij vereist wil je als provincie Utrecht inhoud geven aan het imago van een geloofwaardige en eenduidige overheid. 5.2Aan de slag De provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 is niet de plaats om precies aan te geven welke concrete preventie-activiteiten de komende jaren opgepakt gaan worden en (voor zover van toepassing) met welke intensiteit. Het kan daarbij gaan om bijvoorbeeld kennisbijeenkomsten, de implementatie van e-handhaving en de inrichting/opzet van controlebezoeken. Daarvoor wordt kortheidshalve verwezen naar het jaarlijkse RUD VTH Uitvoeringsprogramma. 6.TOEZICHTSTRATEGIE In de Toezichtstrategie is vastgelegd welke vormen van toezicht worden onderscheiden en wat de basiswerkwijze daarbij is. Toezicht houdt in het controleren van de naleving van wet- en regelgeving. Ergo: observeren en constateren of er wel of niet aan de regels wordt voldaan (zowel naar de letter, als naar de geest ervan). Besluit Omgevingsrecht, artikel 7.3, achtste lid, onder b: Toezichtstrategie Tot de Toezichtstrategie19Het gaat bij de Toezichtstrategie om de voorbereiding en het afleggen van periodieke of incidentele controlebezoeken ter plaatse (integrale, thematische, gebiedsgerichte of administratieve controlebezoeken), de controle-frequenties voor het uitvoeren van routinematige bezoeken, het afleggen van incidentele bezoeken naar aanleiding van klachten, meldingen, ongevallen of incidenten, de controle van administratieve bescheiden, de controle en verificatie van de controlemaatregelen die door of in opdracht van vergunninghouders zelf worden uitgevoerd, enz. behoort in ieder geval: de wijze waarop de controle ter plaatse wordt voorbereid en uitgeoefend; de frequentie waarmee routinematige controlebezoeken (integraal, thematisch of administratief) worden afgelegd; de wijze waarop zakelijke gegevens en bescheiden worden gecontroleerd; de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend op de naleving van o.a. het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet(ten) (o.a. controlebezoeken naar aanleiding van klachten); de wijze waarop controle en verificatie plaatsvinden van de resultaten van de controles die zijn uitgevoerd door personen die een inrichting drijven. 6.1Doel en functies Toezichtstrategie De Toezichtstrategie verschaft helderheid wat betreft de verschillende toezichtsvormen die binnen de onderscheiden handhavingsdomeinen worden toegepast. Ten tweede zorgt de toezichtstrategie voor eenduidigheid in de basiswerkwijze per toezichtsvorm. Functies van toezicht zijn: Voor de provincie: toezicht verschaft inzicht in het naleefgedrag, motieven daarvoor en effecten bij specifieke bedrijven, locaties of activiteiten; toezichtresultaten zijn bepalend voor de vraag of, en zo ja hoe, moet worden opgetreden door de provincie en/of andere instanties; toezicht biedt (op aggregatieniveau) zicht op de effectiviteit van het optreden en legt trends en ontwikkelingen bloot die mogelijk vragen om een bijstelling van het beleid. Voor de onder toezicht staande: toezicht maakt richting ondernemer/particulier duidelijk op welke punten zijn/haar naleefgedrag onvoldoende is en wat daarvan de consequenties zijn (voor de omgeving en voor hem/haar zelf); toezicht draagt bij aan zicht hebben/krijgen op mogelijkheden om naleefgedrag te verbeteren; toezicht heeft een preventieve werking richting bedrijf of burger (zéker na constatering en sanctionering van een overtreding). Toezicht doet de kans op detectie ervaren; toezicht heeft een algemene preventieve werking (kans op inspectie en daardoor detectie van overtredingen). Voor de omgeving: toezicht draagt bij aan het vertrouwen dat de veiligheid, gezondheid en leefbaarheid in de woon-, werk- en verblijfsomgeving voldoende gewaarborgd is. 6.2Vormen van toezicht Om effectief te werk te gaan, is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Toezicht moet gedifferentieerd en gecombineerd worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld op grond van kenmerken van de onder toezicht staande en de handhavingshistorie. Controlebezoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Bij toezicht kan ook onderscheid worden gemaakt tussen actief toezicht en passief toezicht. Actief toezicht vindt planmatig plaats en komt tot uiting in routinematig toezicht en projectmatig toezicht. Passief toezicht wordt ook wel ad hoc toezicht genoemd en vindt plaats naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten en handhavingsverzoeken. Actief toezicht Verbijzondering Toelichting 1. Routinematig toezicht Systematisch toezicht op eenzelfde object, bedrijf of gebied, waarbij de controlefrequentie jaarlijks (opnieuw) wordt bepaald. De controlefrequentie is afhankelijk van prioriteit en naleefgedrag en via Informatie Gestuurde Handhaving verkregen info. In principe wordt bij routinematig toezicht de naleving van de complete vergunning tegen het licht gehouden. Totaal / integraal Thematisch Afgestemd Systeemtoezicht Steekproefsgewijs Onaangekondigd Aangekondigd Controle van alle aspecten tot op detailniveau (variërend van hoofdlijnen tot kenmerkende details). Aspectcontrole/diepte-onderzoek. Controle wordt van te voren kortgesloten/afgestemd met andere toezichtpartners. Controle is primair gefocusd op hetgeen het bedrijf zélf onderneemt om risico’s te beheersen en te borgen dat regelgeving wordt voorkomen. Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef. Bezoek aan de locatie zonder een voorafgaande afspraak (met vertegenwoordigers ervan) om de werkzaamheden en activiteiten te controleren (voorbeeld: controles op het afmeren van vaartuigen en controles bij bedrijven). Idem, maar dan mét voorafgaande afspraak. 2. Toezicht op tijdelijke activiteiten en toezicht op gedoogsituaties Toezicht op tijdelijke activiteiten, zoals bodemsaneringen en bouw- en sloopactiviteiten. Volledig Selectief Representatief Marginaal Steekproefsgewijs Controle van alle aspecten tot op detailniveau. Aspectcontrole/diepte-onderzoek. Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog. Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef. 3. Projectmatig toezicht Toezicht dat zich richt op een specifiek thema, branche (bijv. administratief toezicht bij alle sloperijbedrijven) of gebied en een projectmatige aanpak vergt. De basis voor de keuze van een projectmatige aanpak kan liggen in landelijke en/of regionale thema’s en zaken die binnen de gemeente- of provinciegrenzen spelen in een bepaald gebied of binnen een bepaalde branche. Hieronder vallen ook een handhavingscampagne, stimuleringsactie of infocampagne. 4. Surveillance Posten Transportcontrole Milieuvlucht Met een gewone personenauto rijdt de toezichthouder rond en zoekt naar overtredingen (voorbeeld: controle op het verbod om een reclamebord in een weiland te plaatsen). Het betreft meestal gebiedsgericht toezicht. Met een gewone personenauto gaat de toezichthouder op één of meerdere locaties staan om te onderzoeken of op die locatie een overtreding wordt begaan (voorbeeld: controle op jagers). Surveillances of postacties waarbij wordt samengewerkt met politie om bijvoorbeeld de transportbrieven van vrachtwagens met afvalstoffen en grond te controleren. Met een vliegtuig wordt een vlucht gemaakt om overtredingen op te sporen. Mogelijke overtredingen worden op de foto gezet. Voorbeelden: controles op het (illegaal) kappen van bos en het storten van puinafval in een weiland. 5. Administratief toezicht Een (on)aangekondigde controle om de (afvalstoffen)administratie van een locatie of van een bedrijf te controleren. De beoordeling kan zowel tijdens een controlebezoek als van achter het bureau plaatsvinden (wanneer gegevens worden opgestuurd in geval van een rapportageverplichting). 6. Ketentoezicht Een keten is een samenspel van opeenvolgende ‘actoren’ die werken met dezelfde (afval)stofstroom, zoals verontreinigde grond. Denk bijvoorbeeld aan: aannemers, advies- en ingenieursbureau’s, laboratoria, grondreinigers en stortplaatsen. De toezichthouder onderzoekt de keten. Hij onderzoekt wie daarin een rol spelen, wat de belangrijkste stappen in het proces zijn en wat de momenten zijn waarop een actor een stof overdraagt. De toezichthouder kiest een controlemethode. Bij ketentoezicht wordt veel samengewerkt met handhavingspartners, zoals gemeenten, andere provincies en politie. Passief toezicht Controles naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten of een handhavingsverzoek De toezichthouder controleert of de klacht terecht is ingediend. Een milieuklacht wordt vaak via de provinciale milieuklachtentelefoon ingediend. 6.2.1 Locatie gebonden en gebiedsgericht toezichtIn de Toezichtstrategie wordt onderscheid gemaakt naar verschillende clusters van toezicht: Cluster 1: toezicht op locatie gebonden objecten / activiteiten (tijdelijk en routinematig) – voornamelijk het ‘grijze’ kleurspoor; Cluster 2: gebiedsgericht toezicht (op basis van de Landschapsverordening) – vooral het ‘groene’ kleurspoor. Dit onderscheid wordt gemaakt omdat er (wezenlijke) verschillen zijn in de wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd. Het kenmerkende van toezicht op locatie gebonden objecten en -activiteiten is, dat deze objecten en activiteiten bij de provincie bekend zijn en er gerichte inspecties kunnen worden uitgevoerd. Bij gebiedsgericht toezicht zijn de activiteiten minder of niet-locatie gebonden en zijn surveillances en schouwen vaak de meest geschikte toezichtvorm. Hieronder is per toezichtcluster aangegeven welke toezichtvorm geschikt is, e.e.a. afhankelijk van de prioriteit. Cluster 1: Toezicht op locatie gebonden objecten en activiteiten (kortdurend en voortdurend) Afhankelijk van de problematiek rondom de naleving van de wet- en regelgeving wordt bepaald in welke fasen van de uitvoering (inspectiefrequentie) er wordt geïnspecteerd, op welke thema’s en met welke diepgang. Aard toezicht Toelichting Volledige inspectie Beoordeling van alle onderdelen op detailniveau. Thematisch Controle van specifieke thema's of aspecten. Representatief/integraal Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details. Marginaal Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog. Steekproefsgewijs / ad hoc Er vinden respectievelijk géén, dan wel steekproefsgewijs of op basis van klachten, dan wel op basis van meldingen of handhavingsverzoeken en/of calamiteiten, inspecties plaats. Dit kan ook gelden voor gevallen waarin een vergunning- of meldingsplicht ontbreekt. Cluster 2: Gebiedsgericht toezicht Afhankelijk van de problematiek (omvang gebied en/of naleefgedrag) wordt bepaald hoe vaak en op welke thema’s een gebied wordt gecontroleerd en met welke diepgang. Aard toezicht Toelichting Projectmatig Gericht specifieke overtredingen opsporen op thema of buitengebied. Surveillance/schouw Controle op direct opvallende zaken tijdens een algemene toezichtronde (met auto, (brom-)fiets of lopend). Ad-hoc controle Controle op basis van klachten of meldingen. De gekozen vorm van toezicht kan variëren en is mede afhankelijk van het gewenste en reeds bereikte naleefgedrag. 6.2.2 Afgestemd (gecoördineerd) toezichtDe Wabo20Op 1-10-2010 is de Wabo (en daarmee de omgevingsvergunning) ingevoerd. Naast de nodige impact op de wijze van vergunningverlening, heeft de Wabo ook gevolgen voor de handhaving. verlangt dat toezicht op de omgevingsvergunning afgestemd/gecoördineerd plaatsvindt.21Dit geldt uiteraard alleen voor díe gevallen waarin sprake is van een omgevingsvergunning met samenloop en waarbij het zinvol is om tussen toezichthoudende partijen over toezicht en handhaving af te stemmen. Bij een enkelvoudige omgevingsvergunning die alleen over het kappen van een boom gaat, valt er weinig af te stemmen. Er zijn vier modellen voor het vormgeven van afgestemd toezicht: Met elkaar controleren: vanuit bouw, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk controleren; vooral van belang in complexere situaties waar milieu, bouw én andere relevante aandachtspunten tegelijkertijd meerdere specialismen vragen voor een goede beoordeling van de situatie. Na elkaar controleren: verschillende toezichthouders voeren, afhankelijk van de fase van het project (sloop, realisatie, oplevering, ingebruikname, exploitatie) een inspectie uit. Hoofdzakelijk dus geen gezamenlijke controles (behalve bij exploitatie). Daar waar mogelijk wordt ‘over de grenzen van de fasen heen’ gekeken. Voorbeeld: in het kader van een ketenaanpak bij de sloopinspectie wordt ook alvast een milieutoezichthouder meegenomen (of tenminste op de hoogte gesteld m.b.t. de verplichting om afvalstoffen te scheiden en af te geven aan een inzamelaar). Voor elkaar controleren: brede controle voor bouw, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder; vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specialistische kennis van bouwen, milieu of andere facetten wordt gevraagd. Voor elkaar signaleren: aspectcontrole door één toezichthouder, waarbij deze op hoofdpunten ook kijkt naar andere aspecten en bijzonderheden meldt aan collega’s; vooral in situaties waar specialistische kennis wordt gevraagd en overige aspecten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd. Ook bij handhaving in de openbare ruimte kan signaleren voor elkaar zinvol zijn. Afhankelijk van de te controleren activiteit, het object of het gebied, wordt beoordeeld welke toezichtvorm het meest passend is. Uitgangspunt is dat gecoördineerd toezicht plaatsvindt voor in principe de volgende situaties: onderwerpen die in meerdere handhavingsbeleidsvelden een hoge prioriteit hebben; onderwerpen die zich lenen voor een gebiedsgerichte aanpak; onderwerpen die zich lenen voor een branchegewijze aanpak; onderwerpen die gerelateerd zijn aan eenzelfde negatief effect (zie risico-analyse). 6.3Toezicht en prioriteitstelling De Toezichtstrategie wordt in sterke mate bepaald door de prioriteitskwestie (met name op basis van actuele resultaten van het naleefgedrag en door middel van Informatie Gestuurde Handhaving verkregen info). De uiteindelijk gekozen prioriteit bepaalt hoe vaak (d.w.z. inspectiefrequentie) er geïnspecteerd wordt, op welke thema’s en met welke diepgang. En bij surveillances op welke aspecten er specifiek wordt gelet. Een goed en periodiek doorlopend inzicht in naleefgedrag rond handhavingsobjecten en door doelgroepen is dus essentieel voor een effectieve en efficiënte prioriteitstelling in het toezicht! Om inzicht in het naleefgedrag te verkrijgen, hanteert de provincie Utrecht / de RUD Utrecht / de RUD Noordzeekanaalgebied voor zover van toepassing de volgende bronnen: inspecties: op basis van het jaarprogramma VTH, andere werkprocessen (zoals het pro-actief implementeren van best bestaande technieken) of meldingen (klachten, voorvallen, etc.); administratieve bronnen: op basis van rapportages (zoals grondwatermonitoring, milieujaarver-slagen, metingen, enz.); bronnen van derden: Kamer van Koophandel, politie, onderzoeksinstellingen; luchtfoto's: opsporen van veranderingen op basis van vergelijking qua fysieke veranderingen; signalering: op basis van (systematische) observaties van eigen buitendiensten of buitendiensten van andere instanties; surveillance: periodieke rondgang door gebieden met als insteek integrale observatie; schouw of project: gerichte controle van en/of steekproef van alle situaties op bepaald facet, type activiteiten of specifiek gebied; info langs de weg van Informatie Gestuurde Handhaving: planmatig en gestructureerd verzamelde en geanalyseerde gegevens met de bedoeling op grond daarvan bedrijven, personen, handelingen of handelingsmomenten te kunnen duiden die de aandacht (méér dan) waard zijn. 6.4Basiswerkwijze toezichtbezoek Een onderdeel van de Toezichtstrategie is de beschrijving van de basiswerkwijze voor toezichtbezoeken of toezichtacties. Hieronder wordt de basiswerkwijze voor de voorbereiding van een toezichtbezoek, de feitelijke uitvoering en de rapportage van het toezichtbezoek beschreven. Voorbereiding Algemeen: afhankelijk van de Toezichtstrategie wordt de toezichtactie voorbereid. Type toezicht Voorbereiding Tijdelijke en voortdurende (bedrijfs-) activiteiten op een vaste locatie Dossieronderzoek: vergunningen, bezoekrapportages, correspondentie en andere relevante documenten. • Inzicht in de voor handhaving relevante kenmerken van het bedrijf of het object, zoals relevante technische aspecten van de bedrijfsvoering, de meest risicovolle aspecten en het naleefgedrag. Zo nodig vindt intern afstemming plaats met vergunningverlening. Gebiedsgericht werken Waar mogelijk dossieronderzoek: rapportages, klachten en meldingen, registratiesysteem en andere relevante bronnen. • Inzicht in de voor handhaving relevante kernmerken van het gebied, zoals de meest risicovolle locaties of probleemlocaties, c.q. naleefgedrag. Zo nodig vindt intern afstemming plaats met relevante organisatie-onderdelen die meer achtergrond-informatie hebben over het gebied, zoals de financiële administratie en de ontheffing- en vergunningverleners. Uitvoering Type toezicht Uitvoering Tijdelijke en voortdurende (bedrijfs-) activiteiten op een vaste locatie De toezichthouder stelt zich waar mogelijk en wenselijk voor, legt het doel van het toezichtbezoek uit en legitimeert zich op verzoek. De toezichthouder neemt ter plekke geldende regels (bezoekersreglement, etc.) in acht. De toezichthouder controleert of wordt voldaan aan de geldende (vergunning)voorschriften. De onder toezicht staande wordt geïnformeerd over de bevindingen van het toezichtbezoek en welke vervolgacties hij of zij n.a.v. dit bezoek kan verwachten. Naast de feitelijke controle kan tijdens het toezichtbezoek voorlichting (bijvoorbeeld actuele ontwikkelingen, de gehanteerde sanctiestrategie) en advies (wijze waarop verbetering/correctie kan worden doorgevoerd) gegeven worden. Er worden termijnen gesteld/meegedeeld waarbinnen overtredingen ongedaan gemaakt moeten worden. Voor zover van toepassing wordt in het vervolgtraject schriftelijk aangegeven wat de bezwaar- en beroepsmogelijkheden voor de overtreder zijn. Gebiedsgericht werken Bij het constateren van een overtreding wordt waar mogelijk de overtreder te woord gestaan en geïnformeerd over de overtreding en de sanctieprocedure. Daarnaast wordt eventueel voorlichting gegeven over het sanctiebeleid en advies gegeven over alternatieven. Voor zover van toepassing wordt in het vervolgtraject schriftelijk aangegeven wat de bezwaar- en beroepsmogelijkheden voor de overtreder zijn. Rapportage Type toezicht Rapportage Tijdelijke activiteiten • Registratie controlegegevens in registratiesysteem. • Vanwege de vaak beperkte duur van de activiteit is het lang niet altijd zinvol om over de bevindingen met de overtreder te corresponderen. Er wordt wel een constateringsbrief verstuurd indien: • de overtuiging bestaat dat afspraken niet zullen worden nagekomen; • het een politiek zeer gevoelig dossier betreft; • er sprake is van onwil / de betrokkene bekend staat als recidivist. Voortdurende activiteiten • Registratie controlegegevens in registratiesysteem. • Toesturen constateringsbrief (goed / foutbrief) naar gecontroleerde. Gebiedsgericht werken • Registratie overtredingen in registratiesysteem. 6.5Systeemtoezicht Alle provincies hebben zich geschaard achter het landelijk programma Vernieuwing Toezicht, gericht op een efficiëntere handhaving en minder toezichtlasten. Wij / de RUD Utrecht / de RUD Noordzeekanaalgebied geven daar op de volgende manier uitvoering aan: Vernieuwing van het toezicht bij de branches auto-demontagebedrijven, op- en overslagbedrijven, puinbrekers en metaalrecyclingbedrijven. Samen met de branche organisaties zijn toezichtpro-tocollen ontwikkeld, gericht op de essenties van het toezicht. De provincie Utrecht heeft hier landelijk een belangrijk aandeel in gehad; Bredere toepassing van systeemtoezicht: deze vorm van toezicht richt zich op de systemen die een bedrijf zelf heeft om naleefgedrag te verbeteren. Naarmate die systemen aantoonbaar beter functioneren, kan de RUD Utrecht / de RUD Noordzeekanaalgebied daar meer op vertrouwen en meer op afstand gaan staan. Deze vorm van toezicht wordt geïntroduceerd bij grotere bedrijven die al beschikken over kwaliteitsmanagementsystemen. Het is onze bedoeling om ook bij deze bedrijven te komen tot afgestemd toezicht naar het voorbeeld van de Brzo-werkwijze. 7.HANDHAVINGSSTRATEGIE De Handhavingsstrategie beschrijft de basisaanpak voor het bestuurs- en/of strafrechtelijk optreden bij overtredingen van wet- en regelgeving en omvat: een passende reactie op geconstateerde overtredingen; een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding; een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie; een beschrijving van mogelijke sancties. De basis van de handhavingsstrategie wordt gevormd door beslismomenten. Beslismomenten en bijbehorende instructies bepalen welke de handhavingsreactie is, en welke vervolgactie(
5. s)volgen als een sanctie niet tot het gewenste resultaat leidt. Besluit Omgevingsrecht, artikel 7.3, achtste lid, onder a en b: Sanctiestrategie Het handhavingsbeleid geeft voorts inzicht in de strategie die het bestuursorgaan hanteert met betrekking tot: de wijze waarop bestuurlijke sancties (alsmede de termijnen die bij het geven en uitvoeren daarvan worden gehanteerd) en de strafrechtelijke handhaving onderling worden afgestemd, en waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen; de wijze waarop het bestuursorgaan omgaat met overtredingen die zijn begaan door of in naam van dat bestuursorgaan of van andere organen behorende tot de overheid. 7.1Landelijke procedurele kwaliteitseisen De Landelijke Handhavings-(of sanctie-)strategie is mede geënt op de vanaf 1-10-2010 in het Besluit omgevingsrecht (Bor) neergelegde procedurele kwaliteitscriteria.22Hoofdstuk 7 Besluit omgevingsrecht (Bor), Staatsblad 2010, 143. In hoofdlijnen is de essentie van deze kwaliteitseis als volgt: elke handhavingsorganisatie handelt op grond van een sanctiestrategie, waarin de basisaanpak voor het bestuursrechtelijk/strafrechtelijk optreden bij overtredingen is vastgelegd. De sanctiestrategie omvat tenminste: een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk / strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen in wet- en regelgeving, e.e.a. gerelateerd aan de Wabo; een passende reactie op geconstateerde strijdigheden; een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding; een regeling voor optreden tegen strijdigheden die zijn begaan door de eigen organisatie en/of andere overheden; transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard)overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor; de mogelijkheid om schriftelijk gemotiveerd af te wijken van de strategie; een beschrijving van mogelijke sancties (bestuursdwang, opleggen LOD, intrekken vergunning of situatie gedogen waarin dat beter op z’n plaats is dan handhaving (zie hfdst. 8 – gedoogstrategie). 7.1.1 Achtergrond en aanleidingOp 11 april 2013 zijn de grondslagen van het nieuwe stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH)23Het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, vastgesteld tijdens Bestuurlijk Omgevingsberaad op 11 april 2013. voor de Wabo bestuurlijk vastgesteld. Het nieuwe stelsel beoogt een robuuste professioneel werkende uitvoeringsstructuur, waarin Omgevingsdiensten een centrale rol vervullen. Omgevingsdiensten zijn vanuit de rijksoptiek bedoeld om: knelpunten op te lossen, zoals die onder andere zijn vastgesteld door de Commissie Herziening Handhavingsstelsel VROM-regelgeving;24De Tijd is Rijp, juli 2008. bij te dragen aan de realisatie van beleidsdoelen in de fysieke leefomgeving (een schoner milieu, natuur en water, veiliger leefomgeving, betere naleving); te komen tot vermindering van de door het bedrijfsleven ervaren regel- en toezichtdruk en tot een gelijk speelveld voor bedrijven; tot een heldere rolverdeling te komen in combinatie met een eenvoudige en effectieve afstemming tussen het bestuurs- en strafrecht. Het nieuwe VTH-stelsel is in 2013 tot stand gekomen en is in 2014 verder ontwikkeld en geïmplementeerd op drie essentiële onderdelen: generieke condities waaronder het stelsel kan functioneren en waaronder een (verdere) verbetering van de kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan een infrastructuur voor kennis- en informatie-uitwisseling en training en opleiding van handhavers; onderling afgestemd en effectief handelen van alle instanties die een rol hebben in de handhaving van het omgevingsrecht, waaronder het maken van afspraken over de afstemming van landelijke en regionale prioriteiten en het zo effectief mogelijk bestuurs- en/of strafrechtelijk aanpakken ervan; monitoring, verantwoording en zo nodig bijsturing van het (gezamenlijke) overheidsoptreden in het nieuwe stelsel. De handhavingsstrategie is primair uitgewerkt voor het onderdeel onder 2), in de vorm van een instrument voor alle overheden om eenduidig te interveniëren naar aanleiding van tijdens het toezicht gedane bevindingen. De handhavingsstrategie heeft ook raakvlakken met de onderdelen 1) en 3). Met onderdeel 1) vanwege het uitwisselen van ervaringen met (het toepassen van) de (landelijke) handhavingsstrategie, teneinde de (uitvoering van
6. de)strategie stap voor stap te verbeteren. Met onderdeel 3) vanwege de monitoring en verantwoording van de toepassing van de (landelijke) handha-vingsstrategie en de op termijn voorziene evaluatie van het VTH-stelsel en de landelijke handhavingsstrategie. Wij hebben de Landelijke Sanctiestrategie één op één overgenomen, waarmee onze eerdere, in het kader van de eind 2015 aflopende Nalevingsstrategie Omgevingsrecht 2012-2015 vastgestelde handhavingsstrategie, ook om die reden is komen te vervallen25Dat was voor ons eveneens een reden om onze voormalige Nalevingsstrategie Omgevingsrecht 2013-2015 niet simpelweg te verlengen maar deze waar mogelijk mede te enten op deze, recent beschikbaar gekomen landelijke handhavingsstrategie. Met de vaststelling van deze provinciale strategie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht 2016-2019 hebben wij de landelijke handhavingsstrategie tot de onze gemaakt en is er in dit document daarom, voor zover toepasselijk, sprake van ‘onze Handhavingsstrategie’;. In Bijlage 2 is met het oog op een zo eenduidig mogelijke toepassing van de LHS aanvullend nog een Leidraad opgenomen. 7.1.2 Beoogde brede werking, doel en positioneringBeoogde brede werkingDe handhavingsstrategie is ontwikkeld vanuit het milieurecht, met oog voor het bredere omgevingsrecht, en heeft in eerste instantie betrekking op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten.26Op de publicatiedatum van onderhavig document is hoofdstuk 5 van de Wabo (‘Bestuursrechtelijke handhaving’) voor wat betreft de handhaving van toepassing op de volgende wetten, voor zover dit bij of krachtens deze wetten is bepaald: de Flora- en faunawet, de Monumentenwet 1988, de Natuurbeschermingswet 1998, de Ontgrondingenwet, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Woningwet. De Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica ontbreken in voornoemde opsomming, omdat de handhavingsstrategie daarop (vooralsnog) niet van toepassing is. Toepassing van de handhavingsstrategie leidt tot afgestemd en effectief bestuurs- en/of strafrechtelijk handelen. Daarom is de handhavingsstrategie breder toepasbaar dan op alleen het omgevingsrecht. DoelDe overheid is verantwoordelijk voor het handhaven van de wetgeving. Voor wat het omgevingsrecht betreft, ligt de basis van deze verantwoordelijkheid voor het bestuur in diverse bijzondere wetten, de Algemene wet bestuursrecht en in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de zogenoemde beginselplicht tot handhaven27Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242.). Voor het OM ligt de basis van deze verantwoordelijkheid in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie en in de Europese richtlijn inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht.28EG richtlijn nr. 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008. Uitgangspunt is dat bestuur en OM, elk handelend vanuit de eigen verantwoordelijkheid, hun handelen afzonderlijk en in combinatie richten op het naleven van wet- en regelgeving. Uit het oogpunt van rechtsgelijkheid is het doel van de handhavingsstrategie, voortbouwend op de hiervoor geschetste verantwoordelijkheden van bestuur en OM: uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landsbreed door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. Hiertoe bevat de handhavingsstrategie een duidelijke visie op handhaven (par. 7.2) en een uitgeschreven en geïnstrumenteerde aanpak (par. 7.3). PositioneringHandhavingsinstanties moeten op grond van het Besluit omgevingsrecht (Bor) zoals hiervoor al gezegd, naast een toezichts-, sanctie- en gedoogstrategie, vanaf begin/medio 2016 ook een vergun-ningenstrategie hebben. De landelijke handhavingsstrategie ondersteunt de handhavingscomponent door één lijn te brengen in hoe instanties reageren op tijdens het toezicht gedane constateringen. Positionering landelijke handhavingsstrategie (LHS)Hierboven is de positionering van de Landelijke Handhavings- (of sanctie-) strategie (LHS) weergegeven. De LHS raakt in bovenstaand figuur ook de gedoogstrategie aan. Dit betekent dat de LHS erkent, dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Dat laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet.29Gedogen in Nederland 25085, nr. 2, 1996 – 1997. De term ‘handhavingsstrategie’ drukt uit dat interveniëren breder is dan het opleggen van sancties naar aanleiding van overtredingen. Omdat interveniëren ook tijdens toezicht kan plaatsvinden, bijvoorbeeld in de vorm van aanspreken en informeren, raakt de LHS in die figuur ook de Toezichtstrategie aan. De handhavingsstrategie gaat niet over het toezicht als zodanig (prioriteiten, manieren van toezicht houden, en dergelijke). De figuur op de vorige pagina toont tot slot dat er specifieke strategieën (die sporen met de handhavingsstrategie) onder de handhavingsstrategie kunnen hangen voor gebieden (bijvoorbeeld Natura-2000), groepen van normadressaten (BRZO-bedrijven) of speciale thema’s. Indien een met de handhavingsstrategie sporende specifieke strategie voorhanden en bestuurlijk vastgesteld is, wordt deze specifieke strategie gevolgd. 7.1.3 Werking, implementatie en monitoring en evaluatieVoor de Wabo en de in artikel 5.1 van de Wabo opgenomen wetten30Vooralsnog met uitzondering van de Kernenergiewet en de Wet bescherming Antarctica. is de handhavingsstrategie voor gebruik in het VTH-stelsel opgeleverd aan het Bestuurlijk omgevingsberaad. Het overnemen en invoeren van de handhavingsstrategie is onderdeel van de VTH kwaliteitscriteria voor Wabo bevoegde overheden.31Paragraaf 5.2.4 Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo, Uitvoering met ambitie.nl, 7 september 2012. Dit waarborgt landelijke eenduidigheid in twee opzichten, te weten: dat iedere bevinding een passende interventie krijgt; en dat het proces om tot een passende interventie te komen overal hetzelfde verloopt. Lokale/regionale bestuurlijke afwegingsruimte zit, gezien het voorgaande, in keuzes over toezichtprioriteiten en de manier van toezicht houden, maar niet in het toepassen van de handhavingsstrategie. De handhavingsstrategie is een landelijk geldend afwegingsinstrument dat iedereen volgt om van bevinding naar interventie te komen. Dit onderstreept dat de handhavingsstrategie vooral een instrument is voor uitvoerders. Als VTH-stelselverantwoordelijke voor de Wabo, draagt de minister van I&M voor wat betreft het omgevingsrecht zorg voor het monitoren en evalueren van de toepassing van de handhavingsstrategie en het zo nodig voorstellen van maatregelen naar aanleiding hiervan. Alle partijen die met de handhavingsstrategie werken, kunnen voorstellen voor maatregelen doen. Besluitvorming over voorgestelde maatregelen vindt voor wat betreft het omgevingsrecht plaats in het Bestuurlijk omgevingsberaad. 7.2Visie handhavingsstrategie Als richtinggevende visie zijn de volgende vijf uitgangspunten van het nieuwe VTH-stelsel voor de Wabo voor de handhaving geoperationaliseerd. 7.2.1 Onafhankelijkheid – sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavingsinstantiesHandhavingsinstanties en hun medewerkers handelen consequent en vasthoudend op basis van de geldende wet- en regelgeving en de handhavingsstrategie. Het belang van sterke, slagkrachtige en onafhankelijke handhavingsinstanties is groot. Provincies en gemeenten dragen hier als bevoegd gezag voor de Wabo aan bij, door voor de aan hun Omgevingsdiensten opgedragen taken een duidelijk en ruim mandaat te verstrekken, op grond waarvan de directeur bevoegd is tot het toepassen van bestuursrechtelijke interventies, waaronder sancties. 7.2.2 Professionaliteit en vakmanschap – training, opleiding, kennis- / informatie-uitwisselingHandhavers wegen de ernst van de bevinding, het gedrag van de normadressaat en de feiten en omstandigheden van de situatie. Handhavers bepalen vervolgens welke interventie in het specifieke geval passend is. Dit vereist professionaliteit en vakmanschap. Handhavingsinstanties brengen en houden daarom de voor handhaven vereiste32Onder andere voldoen aan de voor het VTH-stelsel voor de Wabo gedefinieerde kwaliteitscriteria. kennis en kunde op peil en ondersteunen binnen hun organisaties een cultuur waarin (het elkaar aanspreken
7. op)kennis en informatie uitwisselen, samenwerken en handhavers die zich blijven ontwikkelen, vanzelfsprekend zijn. Ook uitwisseling van kennis en leerervaringen tussen handhavingsinstanties is van groot belang. De handhavingsstrategie op papier is immers het begin, maar waar het vervolgens om gaat is dat alle instanties de papieren strategie op gelijke wijze blijven toepassen, daarover met elkaar in contact blijven en leerervaringen en beste praktijken uitwisselen. Anders zullen praktijken ongewild toch onderling weer uit de pas gaan lopen. Landelijk overleg over de implementatie en uitvoering van de handhavingsstrategie gebeurt tijdens de implementatieperiode voor wat betreft het omgevingsrecht in het Implementatieberaad. Regionaal overleg ter zake vindt plaats in (de voorportalen van) het Bestuurlijk Handhavingsoverleg (in onze provincie het Provinciaal Milieu Overleg) van de bevoegde overheden en het Functioneel Parket van het OM. 7.2.3 Betrouwbaarheid – beginselplicht tot handhaven en verantwoording afleggenHandhavingsinstanties hebben een beginselplicht tot handhaven.33Geformuleerd in ABRvS 7 juli 2004, LJN AP8242. Handhavend optreden is zowel eerlijk tegenover normadressaten uit het oogpunt van een gelijk speelveld, als tegenover de maatschappij die ervan uit mag gaan dat handhavers zodanig optreden dat haar rechtsgevoel wordt gerespecteerd en de leefomgeving veilig, schoon en gezond blijft. In het VTH-stelsel is de primaire verantwoordingsrelatie die van het bevoegd gezag aan het eigen democratisch controlerend orgaan (bijvoorbeeld gemeenteraad en provinciale staten in het geval van gemeenten respectievelijk provincies). De toepassing van de handhavingsstrategie is onderdeel van deze verantwoordingsrelatie. 7.2.4 Eenvoud – een passende interventie bij iedere bevinding en hoe daar toe te komenMet de handhavingsstrategie wordt ingezet op een passende interventie bij iedere bevinding. Handhavers hanteren de handhavingsstrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie opgenomen instrumenten. Omwille van rechtsgelijkheid waarborgt dit passend interveniëren een eenduidig optreden, dat wil zeggen: het in vergelijkbare zaken maken van vergelijkbare keuzes en het op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen van interventies, en dat landsbreed. Een passende interventie wil zeggen dat de interventie, gegeven de verzamelde feiten en de beoordeling van de aard en/of omstandigheden van de bevinding en de normadressaat, zo effectief en efficiënt mogelijk leidt tot spoedig herstel van de situatie van vóór de bevinding, naleving waarborgt, herhaling voorkomt en/of straft daar waar dit passend is of noodzakelijk is om de normadressaat tot naleven te bewegen, dan wel de norm te bevestigen. Dit betekent dat twee keuzes noodzakelijk zijn: Hoe wordt er opgetreden: alleen bestuursrechtelijk, bestuurs- én strafrechtelijk, of alleen strafrechtelijk? Welke interventie(
8. s)wordt (worden) ingezet? Ad. 1Hoe wordt opgetreden is vastgelegd in par. 7.3. Bestuursrechtelijk optreden is vooral gericht op het herstellen van de situatie, dat wil zeggen op het in overeenstemming brengen met de wet- en regelgeving, opdat vastgesteld beleid wordt geëffectueerd. Strafrechtelijk optreden is vooral gericht op het straffen van de overtreder en het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Bestuurs- en strafrechtelijk optreden dienen daarnaast allebei tot ontmoe-diging, ofwel tot individuele en algemene preventie. Omdat deze aspecten vaak tegelijk aan de orde zijn, is een weloverwogen inzet van het bestuursrecht en/of het strafrecht conform de handhavingsstrategie noodzakelijk. Ad. 2De keuze van de in te zetten bestuursrechtelijke interventie(
9. s)vindt plaats aan de hand van de in par. 7.3 opgenomen interventieladder en interventiematrix, waarbij het spoedig herstellen van de situatie voor de bevinding de eerste prioriteit is. 7.2.5 Gezamenlijkheid – overleg, afstemming, planmatig en informatiegestuurd gezamenlijk optredenToezicht houden gebeurt op basis van door bevoegde overheden bestuurlijk vastgestelde handhavingsprogramma’s, inclusief financiering en menskracht, die zijn afgestemd met alle bij het omgevingsrecht betrokken instanties. Afgestemde handhavingsprogramma’s en de handhavings-strategie borgen in combinatie dat de overheden planmatig gezamenlijk optreden, bij het toezicht en bij bevindingen die tijdens dat toezicht zijn gedaan.34Beperking toezichtlast: naleving bewerkstelligen tegen zo gering mogelijke kosten. Informatie is voor goede risico-analyses en daarop gebaseerde handhavingsprogramma’s onontbeerlijk. 7.3Realisatie handhavingsstrategie - stappenplan Deze paragraaf bevat een stappenplan voor het toepassen van de in paragraaf 7.2 opgenomen visie. Startpunt van het stappenplan is een tijdens het toezicht gedane bevinding. 7.3.1 Stap 1 – positionering bevinding in de interventiematrix De interventiematrixDe handhaver bepaalt ten eerste in welk segment van de interventiematrix hij de bevinding positioneert35Geldt enkel voor bevindingen die een overtreding zijn. door: