Regionaal uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid Noordzeekanaalgebied (NZKG) 2019-2022 1 Inleiding 1.1Aanleiding Bij de oprichting van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) is reeds de bestuurlijke wens geuit om in het gebied tot een gelijk speelveld te komen (level playing field) voor burgers en bedrijven, met een uniform uitvoeringsniveau. Deze wens sluit aan op de verplichting uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) dat alle gemeenten en provincies beleid moeten voeren voor hun regionale taken in het omgevingsrecht. Voorheen werd dit beleid ‘ieder voor zich’ vastgesteld door de individuele colleges van de gemeenten en de provincie. Door een wetswijziging is nu sprake van een verplichting tot gezamenlijke beleidsvorming voor de regionale taken voor de vergunningverlening en voor toezicht- en handhavingstaken (VTH) die door de OD NZKG worden uitgevoerd. Artikel 7.2 lid 2 Besluit Omgevingsrecht (Bor). De bestuursorganen […] die deelnemen in een omgevingsdienst dragen er gezamenlijk zorg voor dat een uniform uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de taken, bedoeld in artikel 7.1, eerste lid, wordt vastgesteld in een of meer documenten waarin gemotiveerd wordt aangegeven welke doelen de omgevingsdienst moet behalen bij de uitvoering en handhaving en welke activiteiten daartoe door de omgevingsdienst worden uitgevoerd en stemmen dit, indien nodig, gezamenlijk af met andere bestuursorganen en met de organen die zijn belast met de strafrechtelijke handhaving. Het handhavingsbeleid wordt vastgesteld in overeenstemming met het Openbaar Ministerie. De OD NZKG heeft dit regionale beleid voorbereid, in samenspraak met de deelnemers, met als streven: Duidelijk maken wat de bijdrage van VTH is aan het realiseren van de regionale ambitie: een schone, veilige, duurzame en gezonde leefomgeving in het Noordzeekanaalgebied en daarbuiten. Voldoen aan de eisen van het Bor met betrekking tot het voeren van één gezamenlijk uitvoerings- en handhavingsbeleid voor de regionale basistaken, inclusief de borging van de verplichte procescriteria van de beleidscyclus. De wetgever beoogt dat op regionaal niveau de beleidscyclus en de daarbij behorende kwaliteit van uitvoering geborgd worden, maar ook dat deelnemers in gezamenlijkheid de koers aangeven hoe de omgevingsdienst te werk gaat binnen de doelen en opgaven van de gemeenten en provincies van het betreffende samenwerkingsgebied. Daar waar mogelijk een beter gelijk speelveld voor burgers en ondernemers creëren binnen het werkgebied van de OD NZKG met betrekking tot de wijze waarop de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor onderdelen van het omgevingsrecht worden toegepast. Gezamenlijk beleid voeren op onderwerpen waarvan alle deelnemers het belangrijk vinden om samen vorm te geven aan beleid voor vergunningverlening, toezicht en handhaving, dit met een uniforme prioriteitstelling. Een agenda bieden voor de verbetering en optimalisatie van dit VTH-beleid, mede gelet op ontwikkelingen zoals de Omgevingswet. Een belangrijk onderwerp op deze agenda is de doorontwikkeling van de probleem- en risicobenadering (zie hoofdstuk 4 van dit VTH-beleid) in relatie tot het bestuurlijk referentiekader en met een verbetering van de formulering van inhoudelijke doelen die over een periode van vier jaar behaald zouden moeten zijn. 1.2Samenhangend systeem van het VTH-beleid Het werken op basis van een beleidscyclus is voor de OD NZKG niet nieuw. Het is echter voor het eerst dat de wijze van werken wordt vastgelegd als regionaal beleid. De deelnemende bestuursorganen en de OD NZKG vonden het bij de vorming van dit beleid belangrijk om dit in gezamenlijkheid tot stand te brengen, op basis van gezamenlijke bestuurlijke uitgangspunten. Daarom is eind 2018 eerst een bestuurlijk referentiekader opgesteld, als basis van het regionale beleid. In dat bestuurlijke referentiekader is uitgewerkt waarom en op welke wijze invulling wordt gegeven aan dit regionale uitvoerings- en handhavingsbeleid. Het referentiekader geeft zodoende richting aan het totale VTH-beleid. De essentie hiervan is samengevat in paragraaf 3.1 van dit VTH-beleid. Ter uitvoering van het bestuurlijk referentiekader werkt de OD NZKG met een uniform uitvoeringsniveau (UUN) en daarop aansluitende prestatiegerichte financieringsmethode (PGF). Deze systematiek wordt kort nader toegelicht in paragraaf 3.3 (UUN) en paragraaf 3.4 (PGF) van dit VTH-beleid en met meer toelichting in bijlage 1. De methodiek staat volledig beschreven in het UUN en de PGF zelf. De essentie is dat het UUN gebaseerd is op de wettelijke kaders en op de expertise en ervaring van de OD NZKG, met voldoende aandacht voor lokale accenten. Vanuit die basis zijn de belangrijkste thema’s benoemd, zoals geluid, externe veiligheid, energiebesparing, luchtverontreiniging en constructieve veiligheid. Met deze thema’s is een probleem- en risicoanalyse uitgevoerd, van bedrijven en van bouw- en bodemactiviteiten. Dat heeft geleid tot een risico-indeling. De methodiek van de probleem- en risicoanalyse in relatie tot de prestatiegerichte benadering wordt beschreven in hoofdstuk 4 van dit VTH-beleid. Op basis van de probleem- en risicoanalyse is met het UUN een werkniveau en de intensiteit bepaald voor elke betrokken taak of product (een vergunning, een handhavingszaak, de afhandeling van klachten e.d.). Aangezien de aard van de werkzaamheden bij milieu, bouw of bodem verschilt, verschillen deze methoden ook in de exacte uitwerking (zie hoofdstuk 4 voor de uitleg). Wat ze gemeen hebben, is dat er een risicoafweging plaatsvindt en dat uiteindelijk bij potentieel zwaardere belastende activiteiten en/of activiteiten waar het risico op niet-naleving hoger is, meer inzet wordt gepleegd dan bij eenvoudiger, minder belastende activiteiten en dat dit dan voor het hele uitvoeringsgebied van de OD NZKG gelijk is. Het uniform uitvoeringsniveau met de risicogerichte werkniveaus vormt het uitgangspunt voor de PGF. PGF houdt in dat transparant en eenduidig wordt bepaald welke producten en diensten tegen welke prijs en kwaliteit door de OD NZKG worden geleverd aan de opdrachtgevers. Vervolgens worden per bestuursorgaan de operationele werkzaamheden gepland: dat gebeurt dus op basis van het UUN en de PGF. Zo ontstaat er een combinatie van de regionale probleem- en risicoanalyse uit het UUN en de PGF, in relatie toto (eventuele) lokale bestuurlijke prioriteiten. Wat dat voor iedere deelnemer betekent, staat in de jaarlijkse VTH-uitvoeringsprogramma’s (VTHUP’s). Die VTHUP’s zijn tevens de basis voor de rapportage over de uitvoering. Het stroomschema dat hiernaast staat, geeft een overzicht van de samenhang in de systematiek van dit VTH-beleid. Het maakt duidelijk dat het beleid uitgaat van het bestuurlijke referentiekader en het regionale uniforme uitvoeringsniveau. Hiermee is geborgd dat de regionale uitvoering van VTH gefundeerd is met een goede probleem- en risicoanalyse en dat sprake is van een passende financieringsmethode. 1.3Proces van totstandkoming, scope en besluitvorming Het VTH-beleid is tot stand gekomen in overleg met de deelnemers binnen het werkgebied. Hiertoe zijn bijeenkomsten met bestuurlijke en ambtelijke vertegenwoordigers gehouden en heeft afstemming plaatsgevonden met ketenpartners en met opdrachtgevers van buiten het Noordzeekanaalgebied. Eerst is een bestuurlijk referentiekader opgesteld, dat op 21 december 2018 is vastgesteld door het algemeen bestuur van de OD NZKG. Het voorliggende VTH-beleid omvat dit bestuurlijk referentiekader, plus een probleemanalyse, de strategieën en de doelen. Na vaststelling van dit VTH-beleid door alle bestuursorganen die deelnemen aan de OD NZKG, geldt het beleid voor het regionale basistakenpakket zoals vastgelegd krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (art. 5.3 en H7 Bor). Dit beleid is eventueel ook van toepassing voor andere taken (vaak plustaken genoemd) en voor andere opdrachten van de OD NZKG, namelijk als een bestuursorgaan daar zelf uitdrukkelijk voor kiest en dat ook zo vastlegt, bijvoorbeeld structureel in het eigen VTH-beleid of apart per opdrachtverlening. Met andere woorden: ieder bevoegd gezag staat voor de keus om een eigen beleid te vormen voor plustaken zoals voor de werkvelden Bouw en Bodem, of om daarvoor aan te sluiten op dit VTH- beleid, vanuit de overweging dat integraliteit van bouw, milieu, bodem en andere plustaken wenselijk is. De besluitvorming over dit VTH-beleid is als volgt verlopen: De OD NZKG heeft dit VTH-beleid in concept opgesteld, in afstemming met de ambtelijk opdrachtgevers; Het bestuurlijk referentiekader (hoofdstuk 3) is in december 2018 vastgesteld in het AB van de OD NZKG; Het VTH-beleid is vastgesteld door het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Holland en de colleges van Burgemeester en Wethouders van alle deelnemende gemeenten. Ieder bestuursorgaan heeft volgens de eigen besluitvormingsprocedures beslist over de instemming en vaststelling van dit VTH-beleid. Het VTH-beleid is tevens besproken met de ketenpartners, waarbij is toegelicht dat dit beleid voor de OD NZKG de leidende koers is voor de aanpak van gezamenlijke opgaven. Het is de ambitie van de OD NZKG om dit VTH-beleid ook richtinggevend te laten zijn bij de samenwerking met die ketenpartners en voor opdrachtgevers buiten het Noordzeekanaalgebied. Na vaststelling door de individuele bestuursorganen wordt dit regionale uniforme uitvoerings- en handhavingsbeleid formeel gepubliceerd. Er kan geen beroep worden aangetekend tegen het besluit tot vaststelling van dit VTH-beleid1Art. 8:3 Algemene wet bestuursrecht.. 1.4Rollen en verantwoordelijkheden 1.4.1Rol van de initiatiefnemer De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en veiligheid van de leefomgeving en voor de naleving van regels en procedurele vereisten op de terreinen van milieu, bouw, ruimte en bodem ligt primair bij de exploitant, eigenaar of initiatiefnemer van een activiteit. 1.4.2Rol van het bevoegd gezag Het bevoegd gezag draagt zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. Dat betreft zowel de realisatie van doelen met die omgeving als het beschermen van kwetsbare belangen. Op basis van deze zorg worden op strategisch niveau beleidsdoelen vastgesteld en wordt bepaald wat de strategieën zijn om die doelen met VTH na te streven. Dat vereist een degelijke periodieke analyse van de fysieke leefomgeving en met name van hetgeen zich in deze fysieke omgeving afspeelt in relatie tot de bestuurlijke ambities, de naleefrisico’s bij doelgroepen en de toepassingsmogelijkheden en effectiviteit van het VTH-instrumentarium. Op die basis ontstaat een beeld van de doelen en opgaven waarvoor het VTH-instrumentarium kan worden ingezet. De bestuursorganen zijn eindverantwoordelijk voor de uitvoering van het VTH-beleid en kunnen als opdrachtgever eisen stellen aan de OD NZKG, in zowel de kwaliteitsverordeningen, de VTH-uitvoeringsprogramma’s (VTHUP’
- s)en de uitvoeringsovereenkomsten die jaarlijks worden overeengekomen. Het is denkbaar dat een bestuursorgaan tot de conclusie komt dat het in specifieke situaties onevenredig of ondoelmatig is om conform dit VTH-beleid te handelen, in verhouding tot de beoogde doelen. In dergelijke situaties kunnen en mogen Gedeputeerde Staten of het college van Burgemeester en Wethouders gemotiveerd van het regionale beleid afwijken. 1.4.3Rol van de OD NZKG Op 1 januari 2013 is de gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied in werking getreden. Er is overeengekomen een rechtspersoonlijkheid bezittend openbaar lichaam in te stellen. In 2016 is een geconsolideerde versie na wijzigingen van de vorige gemeenschappelijke regeling in werking getreden. De deelnemers van de huidige gemeenschappelijke regeling zijn de gemeenten Aalsmeer, Amstelveen, Amsterdam, Diemen, Haarlemmermeer, Ouder-Amstel, Uithoorn en Zaanstad en de provincie Noord-Holland. Voor de provincies Flevoland en Utrecht voert de OD NZKG de taken in het kader van het Besluit risico zware ongevallen (Brzo) uit. De gemeenschappelijke regeling is getroffen ter ondersteuning van de colleges bij hun uitvoeringstaken op het gebied van het omgevingsrecht in het algemeen en de Wabo in het bijzonder, alsmede de taken op het terrein van vergunningverlening, handhaving en toezicht op grond van de in artikel 5.1 van de Wabo genoemde wetten. Voorts is de regeling getroffen ter behartiging van de taken voortvloeiend uit het Brzo 19992Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied 2016, artikel 2.. De OD NZKG is opgericht om via de regionale bundeling van expertise en capaciteit de professionaliteit en effectiviteit van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving voor onderdelen van het omgevingsrecht te borgen. Vanuit dit belang werkt de OD NZKG aan de uitvoering van VTH-taken, waarbij dit VTH-beleidskader leidend is voor de VTH-taken die op regionaal niveau worden uitgevoerd voor de deelnemers van de OD NZKG. De medewerkers van de OD NZKG staan gezamenlijk voor: Het creëren van bruikbare oplossingen, met een zichtbare meerwaarde voor een schoon, veilig, duurzaam en gezond woon- en werkklimaat. Wat daarvoor nodig is, is dat de deelnemers de uitvoering van de taken en ambities in vol vertrouwen aan de OD NZKG moeten kunnen overlaten. Het is de bedoeling dat voor de bestuursorganen die deelnemen aan de OD de uitvoering van de regionale taken kwalitatief en kwantitatief goed geborgd is. Vanuit dat perspectief voert de OD NZKG regionale en soms ook lokale VTH-taken uit, namens het bevoegd gezag, met oog op de maatschappelijke doelen, bestuurlijke ambities en gesignaleerde problemen en risico’s in het gebied. Daarbij zet de OD NZKG zich in voor preventie, goede regulering en doelmatige naleving. De OD NZKG onderneemt zo nodig samen met of in opdracht van het bevoegd gezag acties om de naleving te bevorderen en om tekorten te (laten) herstellen. De kwaliteit van de leefomgeving staat hierbij dus centraal. 2Wettelijk kader 2.1Beknopte schets van het juridisch kader bij de strategie De deelnemers zijn binnen het omgevingsrecht in diverse wettelijke kaders aangewezen als bevoegd gezag voor de VTH-taken bij een aantal bedrijven en activiteiten in het Noordzeekanaalgebied. De belangrijkste inhoudelijke wetten zijn benoemd in de Wabo (art. 5.1): Flora- en faunawet (per 1 januari 2017 opgegaan in de Wet natuurbescherming) Wet geluidhinder Kernenergiewet Wet inzake de luchtverontreiniging Monumentenwet 1988 voor zover van kracht overeenkomstig artikel 9.1 van de Erfgoedwet Wet milieubeheer Natuurbeschermingswet 1998 (per 1 januari 2017 opgegaan in de Wet natuurbescherming) Wet ruimtelijke ordening Ontgrondingenwet Waterwet Wet bescherming Antarctica Woningwet Wet bodembescherming Naast bovenstaande opsomming zijn ook de lokale verordeningen een belangrijk wettelijk kader. In april 2016 is de gewijzigde Wabo in werking getreden, waarin de verbetering van VTH is doorgevoerd. De verbetering van VTH (Wet VTH) zorgt voor het wettelijk borgen van resultaten op gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving; het wordt mogelijk om kwaliteitseisen te stellen aan de uitvoering van taken met betrekking tot de omgevingsvergunning en van andere taken die met de omgevingsvergunning samenhangen. De bijbehorende algemene maatregel van bestuur (AmvB) Wet VTH maakt dat ook voor vergunningverlening procescriteria zijn opgenomen. De wettelijke proceseisen van de Wet VTH maken een strategische, programmatische en onderling op elkaar afgestemde uitvoering van de vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken noodzakelijk. De OD NZKG zet daarbij de big-8 cyclus in voor de organisatie van de uitvoeringstaken. Alle deelnemers van de OD NZKG hebben een verordening kwaliteit VTH vastgesteld. Hiervoor is de modelverordening gebruikt, op basis van de vigerende landelijke kwaliteitscriteria (thans versie 2.1) waarmee de gemeenten en de provincies op meer uniforme wijze de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken kunnen borgen. Er zijn bijzondere ontwikkelingen in het wettelijk kader die relevant zijn voor de strategie. Dit zijn de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) en de Omgevingswet. Deze wetten worden hierna bondig toegelicht. Bij het wettelijk kader is tevens van belang hoe de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de OD NZKG is uitgewerkt. Dit maakt onderdeel uit van de strategie, zoals beschreven in hoofdstuk 3 van dit document. 2.2Wet kwaliteitsborging voor het bouwen De Wkb is in mei 2019 aangenomen in de Eerste Kamer, nadat de behandeling lange tijd ongewis was. Daarmee wordt op termijn een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen geïntroduceerd. Onder de nieuwe wet zullen bouwpartners zelf hun kwaliteitsborging regelen; het bevoegd gezag kijkt naar welstand, ruimtelijke ordening en omgevingsveiligheid en private partijen dienen zelf te voldoen aan het Bouwbesluit 2012. Op 17 januari 2019 is een bestuursakkoord gesloten tussen het ministerie van BZK en de VNG over de implementatie en invoering van de wet. Het akkoord regelt de rol van de gemeente na invoering van de wet en bevat afspraken over de voorwaarden voor inwerkingtreding. Het akkoord gaat uit van invoering per 2021, tegelijk met de Omgevingswet. Die invoering zal gefaseerd plaatsvinden. Er wordt gestart met de seriematige nieuwbouw. Het eindbeeld van het Rijk is dat uiteindelijk alle categorieën bouwwerken overgaan naar de private sector. Afhankelijk van de precieze vorm waarin de voorstellen worden doorgevoerd, leidt dit op middellange termijn tot consequenties voor de gemeenten en voor de OD NZKG. 2.3Omgevingswet De vigerende kwaliteitscriteria van de Wet VTH zullen ook deel gaan uitmaken van het stelsel van de Omgevingswet. De Omgevingswet is een fundamentele herziening van het omgevingsrecht en huidige wetgeving. Volgens planning zal de Omgevingswet in 2021 in werking treden. In de Omgevingswet zullen alle wettelijke bepalingen, besluiten en regelingen opgaan die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving. Met het oog op een duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu, is de wet gericht op een onderlinge samenhang van3Omgevingswet art.1.3.: Het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. Het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften. Gemeenten, provincies en waterschappen krijgen binnen de Omgevingswet meer ruimte om hun eigen beleid te bepalen. Het bestuur van de provincie stelt daartoe een omgevingsvisie en omgevingsverordening vast. Het bestuur van een gemeente heeft eveneens de opdracht om een omgevingsvisie op te stellen, met daarin het gewenste resultaat voor de fysieke leefomgeving. Vervolgens is er voor de gemeente de uitdaging deze omgevingsvisie te vertalen naar een gebiedsdekkend omgevingsplan, met functietoedeling en met regels voor activiteiten. Mede in aansluiting op dat omgevingsplan worden toezichts- en handhavingsinstrumenten ingezet. Dit nieuwe stelsel heeft meerdere gevolgen voor de taakuitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving: de OD NZKG bereidt zich daar via een implementatieprogramma op voor, ook in samenwerking met de opdrachtgevers en ketenpartners. 3Bestuurlijk referentiekader voor het VTH-beleid De OD NZKG heeft als uitvoerings- en handhavingstaak om de bestuurlijke zorg van de provincie en de deelnemende gemeenten voor de leefomgeving uit te voeren. Bij die uitvoering gaat de OD NZKG uit van een uniform uitvoeringsniveau voor de regionale taken. Concreet houdt dit in dat de werkzaamheden worden uitgevoerd conform wettelijke kaders, richtlijnen en vigerende kwaliteitscriteria. Dat legitimeert het gebruik van gangbare en beproefde methodieken en de toepassing van de ervaring, kennis en informatie van de OD NZKG. Hierover gaat dit VTH-beleid. Tegelijk is ook sprake van innovatie met nieuwe methodieken, zoals aan het einde van dit hoofdstuk wordt beschreven. Bij de voorbereiding van dit VTH-beleid is een analyse gemaakt van de strategische documenten en werkwijzen die de deelnemende bestuursorganen en de OD NZKG reeds gebruiken bij de uitvoering van VTH-taken. Daar is een bestuurlijk referentiekader uit afgeleid voor de sturing op de regionale uitvoering. Dit kader is op 19 december 2018 vastgesteld door het Algemeen Bestuur (AB) van de OD NZKG. 3.1Vijf elementen van het referentiekader Het referentiekader bestaat in essentie uit vijf elementen, waarmee op regionale schaal vanuit bestuurlijk perspectief richting wordt gegeven aan het richten, inrichten en verrichten van de regionale VTH-taken. 1. Beleids-sensitief werken Beleidssensitief werken is niet louter taak- of regelgericht; er wordt opgavegericht gedacht en gewerkt met oog voor de belangen in de omgeving. Beleid moet doordacht samenhangen met het optreden in de uitvoeringspraktijk van VTH, en andersom geldt hetzelfde. Om deze samenhang te creëren en te borgen, worden VTH-taken beleidssensitief georganiseerd en uitgevoerd. 2. Preventie Voorkomen is beter dan genezen. Dat betekent dat primair wordt ingezet op preventie, met als doel de spontane naleving van wet- en regelgeving door burgers, bedrijven en instellingen te vergroten. De inzet van VTH is bij voorkeur gericht op het waarmaken van eigen verantwoordelijkheid, maar waar nodig is sprake van interventie en correctie met een intensiteit die proportioneel en effectief is. 3. Informatie gestuurd werken De toepassing van het omgevingsrecht is informatie-intensief; er is voortdurend sprake is van het vergaren, uitwisselen en toetsen van data over de fysieke situatie, de belangen en de kaders, ook met oog voor onzekerheden en nieuwe ontwikkelingen. De OD NZKG voorziet in kennis, kunde en informatie over de fysieke leefomgeving en zij levert vanuit die positie een belangrijke bijdrage aan de correcte toepassing van het omgevingsrecht, zodat activiteiten en ontwikkelingen mogelijk kunnen zijn binnen de relevante juridische, technische en beleidsmatige kaders. De OD NZKG streeft ernaar om op basis van haar expertise en databeheer een verbindende partner te zijn. 4. Typologie van situaties Het bestuur is eraan gehouden om gelijke situaties zoveel mogelijk gelijk te behandelen, maar ook om oog te hebben voor de bijzonderheden van situaties. Dat lijkt een tegenstrijdige opgave, maar deze eenheid en verscheidenheid is te organiseren door onderscheid te maken tussen standaardsituaties, complexe gevallen en unieke opgaven. Tussen de types kan de strategie verschillen, binnen het type wordt een uniforme aanpak gevolgd. Het onderscheidend criterium is de dynamiek in de omstandigheden, die relevant is om een geval te onderscheiden van andere gevallen. Het gevolg van de toepassing van typologieën van situaties is dat vergelijkbare situaties zoveel mogelijk op gelijke wijze worden afgehandeld: willekeur en rechtsongelijkheid wordt voorkomen en het proces is voorspelbaar. Tegelijkertijd wordt voldaan aan het vereiste van evenredige belangenafweging in de context van individuele gevallen. Er worden drie typen onderscheiden: Type 1: Standaardsituaties. Dit type kenmerkt zich door een vooraf programmeerbaar verloop van de beleidscyclus voor een grotere groep van gelijksoortige gevallen. De OD NZKG werkt voor de standaardsituaties zoveel mogelijk langs standaard werkprocessen en procedures. Het is mogelijk om te sturen op het doelbereik, bijvoorbeeld door te werken met controlefrequenties en algemene regels zonder (veel) variatie. De verwachting is dat de werking van de big-8 cyclus voor dit type situaties opgaat voor het grootste deel van de werkvoorraad. Type 2: Complexe gevallen. Dit type kenmerkt zich door een grilliger verloop van de uitvoering van de beleidscyclus in termen van doelbereik, benodigde inzet van kennis, capaciteit en informatie en invloed van de betrokken stakeholders. De aanpak moet per situatie bekeken worden. De verwachting is dat de werking van de big-8 cyclus voor dit type situaties opgaat voor een smaldeel van de werkvoorraad. Type 3: Unieke opgaven. Dit type kenmerkt zich door veel maatwerk en intensieve afstemming ten aanzien van de doelen en in te zetten middelen. De verwachting is dat de werking van de big-8 cyclus voor dit type situaties opgaat voor uitzonderlijke gevallen binnen de werkvoorraad. 5. Samenwerking De competenties zijn in het omgevingsrecht en –beleid verdeeld over meerdere bestuursorganen en uitvoeringsorganisaties: het vereist samenwerking om tot een samenhangende, informatie gestuurde benadering van beleidsopgaven te komen. Maar samenwerking is ook noodzakelijk vanwege het streven naar een effectieve aanpak van situaties, het bevorderen van een gelijk speelveld en om de dienstverlening efficiënt in te richten. 3.2Werken volgens het bestuurlijk referentiekader Dit VTH-beleid geeft uitvoering aan de missie van de regionale samenwerking in het Noordzeekanaalgebied. Het bestuurlijk referentiekader verbindt de missie aan bestuurlijke criteria voor de uitvoering van VTH. Dat werkt door in de wijze waarop de OD NZKG toepassing geeft aan de VTH-strategieën, die zijn opgenomen in hoofdstuk 5 van dit beleid en aan de uitvoering van taken. Dit betekent dat het bestuurlijk referentiekader richtinggevend is voor de keuzes in de jaarplanning en voor de afspraken in uitvoeringsprogramma’s (VTHUP’
- s)tussen de OD NZKG en de deelnemende bestuursorganen en ketenpartners. Met het oog op de missie is in het UUN plus PGF een probleem- en risicoanalyse uitgevoerd, waarmee concrete doelen en opgaven worden bepaald in het uitvoeringsprogramma van ieder deelnemend bestuursorgaan (VTHUP). Deze benadering in het Noordzeekanaalgebied moderniseert het landelijk gangbare model voor de inrichting van VTH. Dat model is lineair en richt zich vooral op naleving en de uitvoering (correctie) door toezicht en eventueel handhaving. In dat meer traditionele model is minder ruimte voor het sturen op maatschappelijke opgaven en ook de ruimte voor bestuurlijke keuzes of voor alternatieve werkwijzen om doelen te realiseren is minder vanzelfsprekend. Het oogmerk is vooral het voorkomen dan wel beperken van risico en het bevorderen van naleving, op basis van een probleem- en risicoanalyse. Er is in het model overigens wel ruimte om prioriteiten te stellen, maar dan vooral vanwege beperkingen in de beschikbare capaciteit of informatie over VTH. Het Noordzeekanaalgebied wijkt niet fundamenteel af van dit gangbare model, maar keert de benadering om. In dit VTH-beleid wordt van een samenhangende benadering uitgegaan die bestaat uit de combinatie van het overkoepelende bestuurlijk referentiekader, het probleem- en risicogerichte inzicht uit het UUN en de PGF en de concrete werkvoorraad in de VTHUP’s. Tezamen vormen deze beleidsdocumenten het VTH-beleid, zoals beschreven in dit document. Daarbij gaat dit beleid uitdrukkelijk uit van een probleem- en risicoanalyse. Voorafgaand aan die analyse gaat het er in dit nieuwe VTH-beleid om dat de ambities voor de leefomgeving in het Noordzeekanaalgebied worden waargemaakt. VTH is onderdeel daarvan, naast de inzet van de expertise van de OD NZKG in andere beleids- en uitvoeringsproducten. Tijdens de uitvoering van dit VTH-beleid vindt monitoring plaats van de realisatie van de afgesproken inzet, in termen van het gewenste handelen door de doelgroepen (preventie) en in termen van geleverde prestaties door de OD (doelgericht reguleren, doelmatig laten naleven). Er vindt tevens periodiek een evaluatie plaats van de impact van die prestaties en dat handelen op de beleidsdoelen en –opgaven. Daarmee is de beleidscyclus van de big-8 rond en voldoen de bestuursorganen die regionaal deelnemen aan de OD NZKG zowel aan de procescriteria van de vigerende kwaliteitscriteria, als ook aan de eigen ambities om VTH op een volgend (“opgavegericht”) niveau te brengen met behulp van het bestuurlijk referentiekader. De invoering van dit nieuwe VTH-beleid is een ontwikkelproces, een beweging in de gewenste richting. Aankomende jaren worden de nodige stappen gezet in de planning en organisatie van de uitvoering, om deze beweging tot een succes te maken. De OD NZKG heeft de ambitie om daar steeds beter in te worden. De eerste stap in deze ontwikkeling is dat de beschikbare VTH-strategieën de komende tijd worden geoptimaliseerd om nog beter aan te sluiten op het bestuurlijk referentiekader en het UUN en de PGF. Dit wordt per strategie toegelicht in hoofdstuk 5 van dit VTH-beleid. Dat helpt tevens bij de voorbereiding van de organisatie op het werken met de Omgevingswet. 3.3Uniform uitvoeringsniveau Omgevingsdienst NZKG (UUN) Voorheen werd het niveau waarop de VTH-taken werden uitgevoerd bepaald door de individuele gemeente/ provincie voor het eigen gebied. Bij de oprichting van de OD NZKG is gesproken over de wens om te komen tot een ‘level playing field’ en het begrip uniform uitvoeringsniveau. De OD NZKG streeft een uniform uitvoeringsniveau na voor het hele Noordzeekanaalgebied, gebaseerd op de wettelijke kaders, de kwaliteit en ervaring van de OD NZKG, met voldoende aandacht voor lokale accenten. Dit uniform uitvoeringsniveau is het uitgangspunt voor de Prestatie Gericht Financieren (PGF)-systematiek (zie paragraaf 3.4). De wijze waarop de werkzaamheden worden uitgevoerd is gebaseerd op de landelijke Kwaliteitscriteria 2.1, die in een Verordening kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Omgevingsrecht vastgelegd worden. Daarnaast zijn de werkzaamheden gebaseerd op gangbare en beproefde methodieken, landelijke wetgeving c.q. richtlijnen en de opgedane ervaring van de OD NZKG van de afgelopen jaren. Met deze methodiek worden risico’s in het Noordzeekanaalgebied ten aanzien van de veiligheid en omgevingskwaliteit adequaat geborgd. De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en veiligheid op de terreinen van milieu/Brzo, bouw en bodem ligt bij de exploitant, eigenaar of initiatiefnemer van de betrokken milieu-, bouw- of bodemactiviteiten. De OD NZKG beziet namens de opdrachtgever of die verantwoordelijkheid (voldoende) wordt genomen en onderneemt acties op basis van ingeschat risico (op basis van data-analyse en ervaring) en wettelijke voorschriften en spant zo als het ware een vangnet om de grootste risico’s te beperken. Dit betekent dat de capaciteit vooral daar wordt ingezet waar de opdrachtgever het beste rendement van haar werk kan behalen. Het maatschappelijk belang en de ingeschatte gevolgen voor het milieu, veiligheid en/of gezondheid bepalen de intensiteit van de inzet. Door het uniforme uitvoeringsniveau ontstaat een uniforme werkwijze. Standaardisering en digitalisering zorgen voor vlotte afhandeling. Specialistische kennis is aanwezig en wordt ingezet waar nodig. Op basis van risicoanalyses wordt de daadwerkelijke inzet bepaald en zijn belangrijke thema’s voor de opdrachtgevers herkenbaar. Door op een uniforme manier de werkzaamheden uit te voeren, kan de OD NZKG groeien in professionaliteit en effectiever en efficiënter gaan werken. Bij de opbouw van het uniform uitvoeringsniveau is gestart met het benoemen van de belangrijkste thema’s zoals geluid, externe veiligheid, duurzaamheid, luchtverontreiniging en constructieve veiligheid. Met deze thema’s is een risicoanalyse uitgevoerd van bedrijven, bouw- en bodemactiviteiten, leidend tot een risico-indeling. Vervolgens kan voor elke betrokken taak of product (een vergunning, een handhaving, klachten, e.d.) het werkniveau/de intensiteit bepaald worden. Dit vertaalt zich uiteindelijk in een kengetal voor dit type bedrijf, het bouwwerk of de bodemactiviteit. Aangezien de aard van de werkzaamheden bij milieu, bouw of bodem verschilt, verschillen deze methoden ook in de exacte uitwerking. Wat ze gemeen hebben is dat er een risicoafweging plaatsvindt en dat uiteindelijk bij potentieel zwaardere belastende activiteiten meer inzet wordt gepleegd dan bij eenvoudiger, minder belastende activiteiten en dat dit dan voor het hele uitvoeringsgebied van de OD NZKG gelijk is. De inzet die nodig is voor de output producten wordt uiteindelijk begroot door de werkvoorraad te vermenigvuldigen met het gewogen kengetal. Het is de bedoeling dat de beschreven uitvoeringsniveaus risicogestuurd worden toegepast. In het jaarlijks op te stellen VTH-Uitvoeringsprogramma worden in overleg tussen de opdrachtgever en OD NZKG op basis van mogelijk per jaar verschillende prioriteiten activiteiten en speerpunten geprogrammeerd. Het bekende naleefgedrag hoort volgens de Landelijke Handhavingsstrategie ook een rol te spelen bij de programmering van toezicht en handhaving. Ook grootte en ligging ten opzichte van bewoning van een inrichting kunnen een rol spelen. Daarom kan het zijn dat niet ieder bedrijf in het hoge uitvoeringsniveau ieder jaar wordt gecontroleerd, en kan het zijn dat sommige bedrijven of bedrijfstakken met een laag uitvoeringsniveau vaker bezocht kunnen worden. In de praktijk kan op de kengetallen en frequenties uit het uniform uitvoeringsniveau differentiatie in de uitvoering optreden, meestal op basis van met de opdrachtgever besproken overwegingen. In bijlage 1 bij dit VTH-beleid wordt de risicogerichte werkwijze van het UUN nader beschreven, met een uitwerking per werkveld Milieu, Bouw, Bodem. 3.4Prestatie Gericht Financieren (PGF) Het uniform uitvoeringsniveau is het uitgangspunt voor de PGF-systematiek. Die systematiek is op 14 december 2016 vastgesteld door het A B van de OD NZKG, waaronder ook de ‘Toelichting methodiek Uniform Uitvoeringsniveau’. In 2017 en 2018 zijn beide methodieken gevalideerd en aangepast en is op 15 maart 2019 de gewijzigde systematiek vastgesteld. Prestatiegericht Financieren houdt in dat transparant en eenduidig wordt bepaald welke producten en diensten tegen welke prijs en kwaliteit door de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied (OD NZKG) worden geleverd aan de opdrachtgevers. De inzet van de VTH-instrumenten op het gebied van milieu en Brzo (evenals voor bouw en bodem) heeft als hoofddoel het zorgvuldig waarborgen van een veilig en leefbaar Noordzeekanaalgebied, met oog voor de kwaliteit van het gebied en de gewenste ontwikkelingen en toenemend ruimtegebruik van het gebied. De uitvoering van taken, zoals geprioriteerd met UUN en PGF wordt uitgevoerd op een niveau dat voldoet aan de strategieën van dit VTH-beleid. Zij zijn beschreven in hoofdstuk 5 van dit beleid en zijn complementair aan de keuzes die gemaakt zijn met het UUN en de PGF. In de systematiek van Prestatie Gericht Financieren wordt voor milieu/Brzo, bouw en bodem gewerkt met twee productcategorieën: een categorie output producten en een categorie regie producten. Het uitgangspunt voor deze categorieën is dat voor alle opdrachtgevers een uniform uitvoeringsniveau geldt, zodat de inzet voor gelijkwaardige bedrijven in gelijke situaties hetzelfde kwaliteitsniveau kent. Per categorie producten, vastgelegd in het voorliggende productenboek, is het duidelijk welke kwaliteit geleverd wordt tegen welke prijs. Daarnaast is er een categorie randvoorwaardelijke en programma overstijgende producten. Productcategorieën: output, regie, randvoorwaardelijk en programma overstijgend In de uitvoeringsovereenkomsten worden de werkzaamheden in drie soorten pakketten ingedeeld. In de categorie output producten wordt de benodigde inzet in uren op de taken van te voren begroot. De ‘zwaarte’ van bepaalde activiteiten bepaalt de benodigde inzet in uren. Dit wordt uiteindelijk vertaald in samengestelde integrale kengetallen (uren per bedrijf/activiteit). In de categorie regie producten wordt de benodigde inzet in uren op de taken vooraf op urenbasis begroot. In deze categorie betreft het veelal activiteiten die op maat voor de verschillende opdrachtgevers worden uitgevoerd, zoals beleidsadvisering op verschillende facetten. In de categorie randvoorwaardelijk zijn taken opgenomen die noodzakelijk zijn voor het functioneren van het primaire proces. Dit is bijvoorbeeld het meewerken aan de totstandkoming van nieuwe wet- en regelgeving en procesondersteuning (het Regiebureau) en accountmanagement. De opdrachtgevers financieren deze taken naar rato van de afgenomen producten en diensten. In de categorie programma overstijgend zijn producten opgenomen die overstijgend zijn aan de werkvelden. Dit is bijvoorbeeld van toepassing op het product bezwaar en beroep en uitvoering Bibob toetsen. De benodigde inzet in uren op wordt vooraf op urenbasis begroot. 3.5Innovatie De OD NZKG werkt aan de innovatie van haar expertise, met het oog op ontwikkelingen in de samenleving die relevant zijn voor de opdrachtgevers. Er is een innovatiebudget beschikbaar van jaarlijks € 404.000 voor een periode van 4 jaar, bestemd voor de uitvoering van de speerpunten 2019-2022 die zijn vastgelegd in de Kadernota 2019-2022. Het gaat om de volgende inhoudelijke speerpunten: transformatie van gebouwde omgeving en gebiedsontwikkeling circulaire economie, klimaat en energietransitie. Naast deze speerpunten gaat het tevens om de volgende generieke ontwikkelingslijnen: vernieuwing van de werkvelden vergunningverlening, toezicht en handhaving, uitbouwen van onze expertisepositie in het ruimtelijk domein, ontwikkeling van nieuwe producten en werkwijzen en innovatie, benutten van de mogelijkheden van informatietechnologie, data-analyse en informatieanalyse. De OD NZKG heeft de ambitie een datagedreven organisatie te worden op de inhoudelijke kant van het werk. Daarvoor is het programma Informatie en Analyse opgestart. 4Toepassing van de methodiek Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze de analyse plaatsvindt van de ambities, problemen, risico’s en prioriteiten in het Noordzeekanaalgebied. Dit hangt samen met het UUN en de PGF, zoals reeds geïntroduceerd in paragraaf 1.2, 3.3 en 3.4. Zie voor een nadere toelichting ook bijlage 1. Hieronder wordt de werkwijze in de kern beschreven met een nadere toelichting per werkveld: milieu, bouwen en bodem. 4.1Probleem- en risicoanalyse Met de probleemanalyse wordt inzicht verkregen in de maatschappelijke opgaven en de stand van de naleving in het werkveld van de OD NZKG. Ook wordt geanalyseerd waar het VTH-instrumentarium een bijdrage kan hebben in het realiseren van de opgaven en het aanpakken en beheersen van de risico’s. Hiermee wordt sturing gegeven aan de reguleringsinzet en de toezichts- en handhavingsinspanningen. Op basis van deze analyses wordt tot strategische doelstellingen gekomen. 4.1.1Prestatiegerichte benadering met een probleem- en risicoanalyse Het regionaal uitgangspunt bij dit VTH-beleid is dat kansen zoveel mogelijk benut moeten kunnen worden en ook dat dilemma’s vermeden en opgelost moeten worden. Dit betekent dat de OD prestatiegericht werkt en daarbij beleidssensitief te werk gaat. Het gaat tevens om het bereiken van zoveel mogelijk spontane naleving. Om de bestaande kans op overtredingen en klachten te laten afnemen, werkt de OD NZKG met een prestatiegerichte benadering. Die is uitgewerkt in het uniform uitvoeringsniveau (UUN) met risicogerichte werkniveaus. Daarop aansluitend wordt met behulp van de methodiek van de prestatiegerichte financiering (PGF) transparant en eenduidig bepaald welke producten en diensten tegen welke prijs en kwaliteit door de OD NZKG worden geleverd. Daarbij worden doordachte prioriteiten gesteld, bij wijze van bestuurlijke keuze, in wat wel en niet gedaan wordt en hoe dat wordt uitgevoerd, omdat het onmogelijk is om in onze samenleving alle risico’s uit te sluiten. Niet alle risico’s zijn te voorkomen door middel van vergunningverlening of door toezicht en handhaving, niet elk detail van een vergunningaanvraag kan diepgaand worden getoetst, net zo min als het mogelijk is om overal en altijd aanwezig te zijn om toezicht te houden op de naleving van wet- en regelgeving. Voor het uitvoeren van de risicoanalyse wordt gebruik gemaakt van het landelijk risicomodel. De ongewenste gevolgen van een activiteit (het negatieve effect) zijn verbonden met de kans dat deze zich bij niet naleven van de wet- en regelgeving zullen voordoen. Daarbij is, waar nodig, rekening gehouden met het gegeven dat een beoordeling verschillend kan zijn voor standaardsituaties, complexe gevallen en unieke opgaven. Dit model gaat uit van de volgende definitie: Risico = negatief effect x de kans dat dit effect voorkomt Gelet op de betrokken belangen wordt vooraf tevens bepaald wat de mogelijke impact is van een niet-naleving. Die “mogelijke impact” wil zeggen dat een te controleren situatie (inrichting, project, activiteit, gebeurtenis) vooraf wordt ingeschat op de relevantie van een potentiële overtreding. Die relevantie is vervolgens weer mede bepalend voor de mate van toezicht die in het uitvoeringsprogramma (VTHUP) wordt voorzien en voor de intensiteit (zwaarte) van de handhavingsreactie op een feitelijke overtreding. Deze risicomethodiek wordt gebruikt om per situatie te bepalen wat het risico is voor de fysieke leefomgeving. Hierin spelen de volgende vragen een rol: In welke mate is te verwachten dat de regels spontaan worden nageleefd? Hoe ernstig is het als een regel niet wordt nageleefd? Leidt een niet-naleving tot klachten in de omgeving? Wat is de houding van een bedrijf/de burger tegenover (onder andere) de gestelde regels? Hoe is de heersende cultuur bij een vergunninghouder ten opzichte van de gewenste situatie? Hoe principieel is de na te leven regel: vereist overtreding van de regel een intensieve bestuursrechtelijke interventie of een procesmatige oplossingsgerichte reactie? Wat is de bestuurlijke en strafrechtelijke prioriteit m.b.t. de leefomgeving en het naleefgedrag? Voor vergunningverlening wordt nog niet over de hele linie met deze risicomethodiek gewerkt; wel kan het aanleiding of input zijn bij de afweging voor actualiseren van vergunningen. De informatie uit de risicoanalyse wordt jaarlijks gebruikt bij het opstellen van het VTHUP (zie § 1.2 van dit beleid). De risicoanalyse wordt dus jaarlijks geüpdatet op het niveau van de uitvoering en mede op basis van deze risicoanalyse worden voor het betreffende jaar de prioriteiten bepaald. Deze prioritering op basis van de risicoanalyse betekent niet dat er voor het bestuur geen keuzevrijheid meer bestaat; wel heeft het maken van andere keuzes gevolgen voor de beschikbare capaciteit. Dit zorgt voor uniformiteit in de uitvoering van VTH en voor een koppeling aan de beschikbare capaciteit en middelen bij de OD NZKG voor de werkzaamheden op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving. In de VTHUP’s worden in dat kader concrete afspraken gemaakt over de uitvoering, zoals de wijze waarop spontane naleving wordt bevorderd, de frequentie en intensiteit van het toezicht, de aard van eventuele interventies en de manier waarop het naleefgedrag wordt gemonitord. De resultaten van de programma’s worden teruggekoppeld in jaarlijkse rapportages. In ieder VTHUP wordt concreet en in detail beschreven wat de analyse is van problemen en risico’s. Dat wordt uitgewerkt voor de werkvelden milieu, bouw en bodem, waarbij ook wordt aangegeven welke extra inzet wordt gepleegd of welke urgentie er is vanwege de impact op de doelen en risico’s bij die specifieke deelnemer in relatie tot de ambities voor het Noordzeekanaalgebied. Op deze manier wordt in het VTHUP van iedere deelnemer het VTH-beleid concreet uitgewerkt voor de drie werkvelden, aan de hand van de volgende vier paragrafen per werkveld: Relevant kader. Trends, analyses en ontwikkelingen. Uitvoeringsprioriteiten. Planning van de uitvoering (vergunningen, controles). 4.1.2Werkveld milieu Vanwege de nadruk op het werkveld milieu in het landelijk vastgestelde regionale basistakenpakket wordt in deze paragraaf nadrukkelijk ingegaan op de bijzonderheden van de probleem- en risicoanalyse voor dat werkveld. Dit doet niets af aan het belang van de andere werkvelden: bouw en bodem. Voor alle drie werkvelden wordt in de VTHUP’s een concrete invulling gegeven aan dit VTH-beleid (zoals beschreven in paragraaf 1.2, 3.3 en 3.4). Bij het werkveld milieu is sprake van een branchegerichte probleem- en risicoanalyse. Dat wil zeggen dat het naleefgedrag per branche is ingeschat op basis van een expertbeoordeling. Daarbij is ook een inschatting gemaakt van de potentiële effecten van niet-naleving op de doelen voor de leefomgeving. Vervolgens zijn hier branchegerichte maatregelen aan verbonden, om de risico’s van niet-naleving in de branche te beheersen. Dit is vormgegeven in generieke brancheplannen. In de VTHUP’s maakt de OD NZKG daarover specifieke afspraken, passend binnen het UUN en de prestatiegerichte financiering. Voor de uitvoering van de Brzo-inspecties geldt een aantal zelfstandige uitgangspunten, ongeacht de branchebenadering: Uitvoering verloopt volgens de landelijke afspraken en aanpak: deze één- of meerdaagse inspecties worden uitgevoerd door teams waarin ook de betrokken Veiligheidsregio (VR), Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) en soms de waterkwaliteitsbeheerder zijn vertegenwoordigd. Voor de planning van de Brzo-inspecties wordt gebruik gemaakt van het landelijke Brzo Toezichtmodel (TM) en de landelijke Ranking Brzo-bedrijven. Voor de meeste bedrijven houdt dat een jaarlijkse inspectie in; In de uitvoering scherper differentiëren tussen goed en slecht presterende bedrijven: dit wordt bepaald aan de hand van de landelijke Brzo-ranking die jaarlijks wordt opgesteld voor alle Brzo-bedrijven in Nederland. Dit leidt tot een scherpere aanpak van bedrijven die niet goed scoren op naleefgedrag, risico’s van de activiteiten voor de omgeving, veiligheidsprestatie, procesveiligheid en veiligheidscultuur; Uitvoeren van toezicht vanuit drie invalshoeken: toezicht op de systemen van bedrijven (zoals veiligheidsbeheerssystemen), fysieke controle (onder andere inspectie van kritische veiligheidsvoorzieningen en controle van juistheid van bedrijfsinformatie) en toezicht op cultuur (houding en gedrag). Naast deze verbreding wordt ook vaak onaangekondigd of buiten werktijden geïnspecteerd. Naast Brzo-inspecties worden er Wabo-controles (vooral milieu) bij Brzo-bedrijven en RIE-bedrijven uitgevoerd. Deze controles (fysiek en extern gestuurd toezicht) richten zich op de naleving van de omgevingsvergunning en de diverse aan de Wabo geïntegreerde wetten, zoals de Wet milieubeheer, en worden zoveel mogelijk afgestemd met andere controles uitgevoerd. Het aantal fysieke Wabo-controles per jaar is vastgesteld op basis van het Basisbeeld. Met het resultaat wordt per bedrijf bepaald welke jaarlijkse toezichtlast passend is (combinatie van risico, naleving en gedrag) of dat het bedrijf onvoldoende in beeld is en daar op extra geïnvesteerd moet worden. Het extern gestuurd toezicht komt voort uit verplichtingen uit de omgevingsvergunning voor de activiteit milieu of direct uit wet- en regelgeving, zoals beoordeling van rapportages alsmede uit de opvolging van klachten en incidenten. De tabel hierna geeft een overzicht van de probleem- en risicoanalyse per branche voor het werkveld milieu en benoemt ook de aandachtspunten voor toezicht en handhaving (niet zijnde Brzo en RIE-bedrijven). Branches Inzet op milieuthema's (extra aandacht voor risico’s op): Doelen Automotive Bodem, externe veiligheid en PGS. Preventieve handhaving: informeren en begeleiden nieuwe ondernemers op naleven regelgeving; Aansluiting op gebiedsaanpak. Voedingsindustrie Geur en geluid. Controle op duurzaamheidsaspecten. Trends en risico’s binnen branche inzichtelijk maken. Agrarische sector Bodem, opslag gevaarlijke stoffen en meldingen. Achterstanden toezicht inlopen: level playingfield branche op orde maken ter voorbereiding op komende wet en regelgeving Bouw & Hout en Stoffen & Interieur Afval(water), bodem, luchtemissies, gevaarlijke stoffen en veiligheid. Verfijning LHS en risico benadering binnen branche Chemie Bewerking en opslag kunststof materialen en gevaarlijke stoffen, verpakt gevaarlijke stoffen en stookinstallaties. Verfijning LHS en risico benadering binnen branche Installaties Opslag gevaarlijke stoffen in gasflessen (PGS-15) en tanks. Dermate divers: per SBI-code een aanpak en prioritering. Trends en risico’s binnen branche inzichtelijk maken Metalektro Externe veiligheid (opslag van gasflessen en gevaarlijke stoffen). Preventieve handhaving: informeren en begeleiden m.b.t. kennis en naleving van opslag gevaarlijke stoffen (PGS 15) Verfijning LHS en risico benadering binnen branche RBML* Geen Scheepvaart en Havens Afval, oppervlaktewater, geluidoverlast, bodem, PGS en veiligheid. Trends en risico’s binnen branche inzichtelijk maken; Samenwerking met havenbedrijf om tot effectiever toezicht te komen o.a. CDNI Verf, Drukkerijen, Chemische Wasserijen Externe veiligheid (opslag van gasflessen en gevaarlijke stoffen). Ook energie, afval en lozingen extra aandacht. Trends en risico’s binnen branche inzichtelijk maken; Specifieke aandacht voor afvalwater Vuurwerk, explosieve & schietbanen Opslag gevaarlijke stoffen. Aandacht voor bestuurlijke ontwikkelingen en wijzigingen wetgeving Afval Groot ingezet op afval, geur en bodem. Verfijning LHS en risico benadering binnen branche Ontwikkelen klachtenmanagement instrumentaria; Onderzoek branden en het niet melden (17.2 Wm) Beton Externe veiligheid (opslag gevaarlijke stoffen) en bodem. Verfijning LHS en risico benadering binnen branche Gebouwen Duurzaamheid (energiebesparende maatregelen). Implementatie erkende maatregelen middel- en grootverbruikers; Opschonen en actualisatie bedrijvenbestand Groot- en Detailhandel Duurzaamheid (energiebesparende maatregelen). Verfijning LHS en risico benadering binnen branche; Verbetering SBI-indeling en actualisatie bedrijvenbestand Horeca, Sport en Recreatie Duurzaamheid (energiebesparende maatregelen). Implementatie erkende maatregelen middel en grootverbruikers Zorg Veel aandacht voor duurzaamheid. Verkenning implementatie administratief toezicht (oa op duurzaamheid, ketels en overige installaties). Tankstations Externe veiligheid (opslag van brandstoffen). Verfijning LHS en introductie omgeving (landelijk/stedelijk gebied) bij risico inschatting externe veiligheid; Aansluiting landelijk onderzoek monitoring grondwater: bijv. MTBE emissie grondwaterbeschermingsgebieden Crossmotoren* Geluid, stof en bodem. Geen Overig Duurzaamheid (energiebesparende maatregelen). Opschonen en actualisatie bedrijvenbestand Regelgeving Burgerluchthavens en Militaire Luchthavens: Doel van de meldingen is om de controleren of bedrijven voldoen aan de voor hen geldende voorschriften van het Luchtvaartbesluit. Dat er niet meer vliegbewegingen plaatsvinden dan het besluit toelaat. Branche Crossmotoren: Het doel is om alle motorcross evenementen in kaart te hebben en daar waar nodig toezicht te houden. De special is dermate klein dat er geen speciale monitoring nodig is. Prestatiegerichte doelstellingen voor alle branche aanpakken. Vergroten van kwaliteit en uniforme werkwijze; Borgen van kennis en samenhang; Accurater gebruik van Digitale Checklijsten en hier meer op controleren; Kwaliteitscontrole bij (nieuwe) inspecteurs, en Zoeken naar een betere oplossing voor juistheid bedrijvenbestand en/of besteden van aandacht aan juistheid van SBI-codes binnen de branche. 4.1.3Werkveld bouw en Werkveld bodem Ook in de werkvelden bouw en bodem is sprake van alle 3 typen gevallen die in het bestuurlijk referentiekader zijn onderscheiden: standaard, complexe en unieke gevallen. Voor de (grote groep) standaard gevallen is het bij bouw en bodem wel degelijk ook nodig om beleidssensitief te opereren. Samenwerken in deze gevallen vooral ook met de eigen opdrachtgevers, in hun rol als adviseur op ruimtelijke ordening (bouw) of als opdrachtgever voor een bodemsanering. Voor het type complexe en unieke gevallen is het van belang een goede probleem- en risicoanalyse te maken. Daarbij is sprake van andere soort vragen dan bij het werkveld milieu: deze analyse wordt vooral gebruikt voor het beoordelen van het belang/nut/noodzaak van een projectmatige aanpak. Bij bouw heeft het Vooroverleg nadrukkelijk een plek in het VTH-beleid. Dat betreft ‘gewoon’ overleg of projectmatig vooroverleg. Dat is ook de fase waarin de Preventiestrategie actief vorm kan krijgen, alhoewel dit bij bouw en bodem nog wel moet worden doorontwikkeld. Startpunt is een goede communicatie zodat de eigen verantwoordelijkheden duidelijk zijn en het gehele proces in optimale samenwerking kan plaatsvinden met de meest effectieve doorlooptijd. Daarmee komt ook de Reguleringstrategie in goed vaarwater: met elkaar tijdens vooroverleg bespreken wat mogelijk is en onder welke voorwaarden. (en dus niet alleen maar toetsen op “ja/nee”). Dit betekent dat de VTH-strategie niet alleen maar vraaggericht is (verlenen toestemming) maar tegelijkertijd ook sturingsgericht (hoe bereiken we het doel met in acht nemen van de betrokken belangen). Met name in de beginfase van een project is het initiatief nog beïnvloedbaar. Bij het werkveld bouw kan daarbij sprake zijn van het gebruik van gelijkwaardigheid. Dit gaat niet alleen om in te zetten alternatieve technieken als die een gelijkwaardige oplossing bieden, maar ook (en misschien nog innovatiever) om organisatorische oplossingen. Daarmee stimuleert de OD NZKG de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. Prioriteren van het werk bij Bouw geschiedt primair vraaggestuurd. Dat betekent dat de OD NZKG in alle gevallen moet handelen naar aanleiding van een vergunningaanvraag, zonder daarbij te prioriteren. Dit kan nog wel worden doorontwikkeld door de risicogerichte aanpak van het uniform uitvoeringsniveau (programma bouw). 4.2Verbetering van de probleem- en risicoanalyse De OD NZKG werkt stapsgewijs toe naar een verbetering van de probleem- en risicoanalyse. Dat sluit aan op de langere termijn strategie van het bestuurlijk referentiekader. Deze verbetering van de methodiek past bovendien bij het implementatietraject van de Omgevingswet. De methode waarnaartoe wordt bewogen brengt meer samenhang aan tussen de feiten in de leefomgeving, de beleidsdoelen uit de regionale en lokale bestuurlijke visies en de impact van VTH (regulering en uitvoering) op die feiten en doelen. De ambitie van de verbetering is dat de probleem- en risicoanalyse (zoals thans vereist door de Wabo, het Bor en de Wet VTH) gecombineerd gaat worden met het missie- en doelgericht programmeren ter realisatie van maatschappelijke opgaven. Dit leidt op termijn tot een optimalisatie van de strategische planning en uitvoering van dit VTH-beleid. Daarmee kan tevens worden gestuurd op de eigen verantwoordelijkheid van de exploitant, eigenaar of initiatiefnemer van een activiteit of ontwikkeling om ook bij te dragen aan de maatschappelijke doelen voor de leefomgeving in het Noordzeekanaalgebied. Het bestuurlijk referentiekader (zie paragraaf 3.1 en 3.2) geeft richting aan de wijze waarop de bestuursorganen regionaal doelen bepalen en maatregelen treffen in termen van preventie, regulering en naleving. Daarop aansluitend wordt het resultaat van het VTH-beleid gemonitord en geëvalueerd. Dit betekent dat het beleid moet worden uitgewerkt met meetbare strategische doelstellingen, met een zichtbare en praktische meerwaarde voor een schoon, veilig, duurzaam en gezond woon- en werkklimaat. Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven is de OD NZKG gedeeltelijk al in staat om VTH uit te voeren op een wijze die past bij dit VTH-beleid en dus bij het bestuurlijk referentiekader. De figuur die hiernaast staat geeft een totaalbeeld aan deze innovatie. Uiteindelijk is dit een beweging, een proces om het steeds beter te doen. Er is nu nog onvoldoende ervaring opgedaan met de combinatie van het missie- en doelgericht programmeren van ‘regulering en uitvoering’ in relatie tot het probleem- en risicogericht analyseren van de opgaven voor VTH. Het is de ambitie van de OD NZKG om dankzij dit nieuwe VTH-beleid hier meer ervaring mee te krijgen. Daarom werkt de OD NZKG aan een stapsgewijze verbetering van de bestaande methodiek van doel- en risicogericht prioriteren. De verbetering zal de samenhang versterken tussen de outcome, output, throughput en input van VTH: Outcome. Realisatie van de doelen van het bestuur, de wettelijke opdrachten en de afspraken met maatschappelijke partners in verband met de missie van de regionale samenwerking voor de fysieke leefomgeving. Output. De resultaten van het werk van de OD NZKG en van het (preventief) handelen door doelgroepen. Throughput. De activiteiten van de OD NZKG, de doelgroepen zelf en de (keten)partners. Input. De in te zetten capaciteit en professionele kwaliteit van de organisatie. Deze innovatie zal VTH beter laten aansluiten op het bestuurlijk referentiekader, nog meer dan mogelijk is met de huidige methodiek met een probleem- en risico-inschatting op basis van de geschatte kans dat een regel niet wordt nageleefd en het potentieel nadelig effect daarvan. Deze huidige methodiek is niet verkeerd, maar leidt in de programmering van de werkzaamheden (VTHUP’
- s)tot een – soms overmatige – focus op regels en naleving in plaats van opgaven en de realisatie van doelen. De verwachting is dat – mede in het licht van de Omgevingswet - inhoudelijke doelstellingen steeds meer centraal komen te staan. Tot dusver heeft de OD NZKG voornamelijk gewerkt op basis van doelstellingen met outputindicatoren. Het ontwikkelen van doelstellingen met meer outcomegerichte indicatoren vraagt nog een nadere uitwerking. Die beweging wordt komende jaren ingezet, samen met de deelnemers aan de OD NZKG en de (keten)partners. De gedachte van de doorontwikkeling is dat VTH verandert in “uitvoeringstaak en handhavingstaak”. Dit sluit aan op het toekomstig woordgebruik van de Wet VTH, omdat de woorden VTH – vergunningverlening, toezicht en handhaving – zijn vervangen door het woordpaar uitvoering en handhaving. Dit woordpaar wordt ook gebruikt in de Omgevingswet4Memorie van toelichting van de Invoeringswet Omgevingswet, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-34986-3.html. De verandering door deze woorden kan eraan bijdragen dat in de nabije toekomst meer focus wordt gelegd op de realisatie van doelen voor de leefomgeving, naast het bereiken van regelnaleving en het beheersen van risico’s voor de leefomgeving. 5Strategie voor VTH Als onderdeel van dit VTH-beleid wordt een aantal strategieën vastgesteld voor de wijze waarop de regionale taken worden uitgevoerd. De strategieën maken het bestuurlijk referentiekader concreet uitvoerbaar voor de dagelijkse praktijk. Elke strategie ondersteunt bij het maken van concrete keuzes en beslissingen. De prioritering van de werkzaamheden is beschreven in het UUN en de PGF, in samenhang met de strategieën die hier zijn beschreven. Daarbij geldt wel dat de koppeling tussen de strategieën en de probleem- en risicoanalyse kan worden verbeterd. Dit wordt onderdeel van de ontwikkelagenda bij dit VTH-beleid. In geval van een groot incident kan dat aanleiding zijn om een vergunning versneld te actualiseren, verscherpt toezicht uit te voeren of sneller handhavend op te treden dan gangbaar zou zijn volgens de standaard strategie. In dit soort situaties wordt een traject op maat gevolgd, met risico’s, terugvalscenario’s en te volgen patronen van optreden, zowel voor wat betreft uitvoering als communicatie daarover. Dit gebeurt, in samenspraak met het bevoegd gezag. Bij de strategieën gaat de OD NZKG uit van samenwerking. Dat beleid wordt hier eerst kort beschreven. Daarna worden de drie strategieën uitgewerkt. 5.1Samenwerking Voor een schoon, veilig, duurzaam en gezond Noord-Holland staan de deelnemers aan de OD NZKG samen met andere bestuursorganen en –diensten aan de lat. Met het oog op de samenhangende, informatiegestuurde benadering van beleidsopgaven in het fysieke domein en ook vanwege het streven naar een effectieve aanpak van situaties is met regelmaat sprake van samenwerking met bestuurlijke partners. In verschillende overlegstructuren treffen o.a. gemeenten, veiligheidsregio’s, waterkwaliteitsbeheerders, het Havenbedrijf, Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T), Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW), het Openbaar Ministerie (OM), de politie, de Koninklijke Marechaussee en verschillende collega-omgevingsdiensten elkaar. In sommige situaties is dit treffen wettelijk verplicht, bijvoorbeeld doordat er sprake is van verplicht advies (van de VR) of verplichte samenwerking (zoals bij het Brzo met ISZW en VR). De beleidsprioriteiten worden dan ook afgestemd met samenwerkingspartners en binnen de bestaande overlegstructuur wordt informatie uitgewisseld op strategisch, tactisch en operationeel niveau. De verwachting is dat voor de komende jaren o.a. ondermijning en milieucriminaliteit belangrijke thema’s zullen zijn, die de OD NZKG graag in gezamenlijkheid met samenwerkings- en ketenpartners wil oppakken. De OD NZKG is verbindend tussen de betrokken bestuursorganen, uitvoeringsorganisaties en strafrechtelijke partners. Met oog op doelbereik (effectief optreden) dienen zij allen dezelfde strategische koers te varen, zodat het voor doelgroepen duidelijk is wat de overheid verwacht en ook hoe de overheid zal optreden in geval van niet-naleving. De praktische uitwerking van de samenwerking kan plaatsvinden in het VTHUP, in overleg tussen de OD NZKG en elk bestuursorgaan (ieder voor zich). Er is ruimte om de ketenpartners en desgewenst ook bepaalde doelgroepen (bedrijven, andere belanghebbenden) bij de uitwerking van het VTHUP te betrekken, omdat dit kan bijdragen aan het draagvlak bij die doelgroep voor de beleids- en nalevingsdoelen van de overheid. 5.2Strategie in drievoud In aansluiting op het bestuurlijk referentiekader gaat dit VTH-beleid uit van een strategische benadering. Het gaat om drie strategieën, die in hun onderlinge samenhang ervoor zorgen dat de OD NZKG de bestuursorganen in de regio op een doordachte wijze ondersteunt bij de uitvoering van wettelijke taken en bij de realisatie van bestuurlijke ambities. Het gaat om deze strategieën: Preventiestrategie (paragraaf 5.1) Reguleringsstrategie (paragraaf 5.2) Nalevingsstrategie (paragraaf 5.3), bestaande uit: Toezicht (paragraaf 5.3.1) Handhavingsstrategie (paragraaf 5.3.2) Sanctiestrategie (paragraaf 5.3.3) Gedoogstrategie (paragraaf 5.3.4) De strategieën leiden tot het beheersen van risico’s én zijn bedoeld om de uitvoering en handhaving te laten bijdragen aan het benutten van kansen in de regio, op een doelmatige en doeltreffende manier en met oog voor transparantie, lange termijn continuïteit en effectiviteit. De uitvoering hiervan wordt gemonitord en gerapporteerd. In deze beleidsperiode wordt nog wel gewerkt aan een verbetering in de monitoring en ook in de evaluatie van de bijdrage van VTH aan de doelen voor de leefomgeving. De strategieën worden hieronder gepresenteerd. Per strategie komen telkens de volgende zaken aan de orde: Waar gaat het om? Wat is de strategie? De methodiek van de strategie. Instrumenten (indien aanwezig). Ontwikkelingen. Monitoring. 5.3Preventiestrategie Waar gaat het om? Het is beter om problemen te voorkomen, dan overtredingen te moeten corrigeren, onder het motto: “voorkomen is beter dan genezen”. Preventie is bedoeld om doelen te realiseren door middel van de eigen daadkracht van doelgroepen. Het gaat erom de spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten en om de doelgroepen bewust te maken van hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de leefomgeving (waaronder het milieu, de bouwkwaliteit, de brandveiligheid, etc.). Het is niet vanzelfsprekend dat de overheid tot in details het gedrag van een bedrijf of burger moet voorschrijven: er geldt eerst en vóóral de eigen verantwoordelijkheid om zorgvuldig te handelen (zorgplicht). Bedrijven en burgers hebben een eigen verantwoordelijkheid om bij te dragen aan de kwaliteit van de leefomgeving en om aan hun verplichtingen te voldoen. Zij dienen bij voorkeur uit zichzelf zorg te dragen voor de goede naleving van alle wet- en regelgeving en geen klachten te veroorzaken. De inzet van VTH is bij voorkeur gericht op het waarmaken van de eigen verantwoordelijkheid van initiatiefnemers. In aansluiting op de toepasselijke wet- en regelgeving verlangt de OD NZKG expliciet dat bedrijven en initiatiefnemer oog hebben voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en voor de impact van hun eigen handelen op die kwaliteit. Het stellen van regels is behulpzaam en zorgt voor rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, maar dat doet niks af aan de eigen verantwoordelijkheid. De volgorde is daarom: eerst preventie, eventueel interventie. Wat is de strategie? De preventiestrategie heeft als doel dat de eigen verantwoordelijkheid wordt waargemaakt en dat zoveel mogelijk sprake is van spontane naleving van de geldende wet- en regelgeving. De strategie geeft een antwoord op de vragen: Hoe ontstaat een intrinsiek normbesef? Hoe wordt de leefomgeving uit zichzelf gerespecteerd? Hoe worden overtredingen uit zichzelf voorkomen? Methodiek van preventie De kans op succesvolle preventie is met name afhankelijk van het gedragsmotief van degene voor wie een norm geldt en van wie een bepaald naleefgedrag wordt verwacht. De strategie richt zich daarom op het versterken van spontaan goed gedrag door kennis- en informatieoverdracht en overleg met doelgroepen: over de wetgeving; over de mogelijkheden om het spontaan goed te doen; over de procedures en met ondersteunend optreden (vooroverleg); over deze VTH-strategie, en over technische middelen. Daar waar onvoldoende sprake is van preventief gedrag, of waar risico’s te hoog zijn om te vertrouwen op spontane naleving, neemt voor de OD NZKG de noodzaak van bemoeienis, regulering, controles, interventies en correcties toe. Telkens met een intensiteit die proportioneel en effectief is. Ten aanzien van de regulering door vergunningverlening of het stellen van (algemene of maatwerk-) regels betekent dit dat bedrijven en burgers een eigen verantwoordelijkheid hebben om aan hun verplichtingen te voldoen. Binnen deze eigen verantwoordelijkheid vraagt de OD NZKG expliciet aandacht voor de bijdrage aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Deze verantwoordelijkheid wordt in acht genomen door, waar nodig, in de besluitvorming mee te wegen dat initiatiefnemers mede verantwoordelijk zijn voor de maatschappelijke opgaven en kwaliteit van de leefomgeving. Voor thema’s met vergunning- of meldingsplicht uit die verantwoordelijkheid zich ook in tijdig contact zoeken met de overheid over voorgenomen activiteiten, bijvoorbeeld via het doen van ontvankelijke aanvragen of adequate meldingen. Als uit die informatie blijkt dat er kansen zijn voor een schonere, veiligere, duurzamere of gezondere leefomgeving gaat de OD NZKG hierover in overleg met de initiatiefnemer en eventueel daarbij te betrekken belanghebbenden. Ten aanzien van de uitvoering betekent dit dat degene voor wie een regel geldt (normadressaat) uit zichzelf zorg draagt voor de goede naleving van alle wet- en regelgeving en dat diegene geen klachten veroorzaakt. Qua houding wordt verwacht dat diegene uit zichzelf communiceert over de naleving en ook over eventuele problemen en incidenten. Bij de eerste controle van een activiteit, project, ontwikkeling of kwaliteitsdoelstelling door de toezichthouder mag daarom geen sprake zijn van een overtreding van een regel: dat had immers uit eigen beweging al voorkomen of opgelost moeten zijn. Om preventie te bevorderen wordt hoge prioriteit gegeven aan de inzet van communicatiemiddelen, gericht op voorlichting en ondersteunend optreden (vooroverleg). De OD NZKG verschaft in dat kader informatie op de website en verleent voorlichting (schriftelijk of mondeling) over bijvoorbeeld wetswijzigingen. De OD NZKG gaat tevens uit van een communicatierichtlijn voor gebeurtenissen bij provinciale bedrijven. Bij een inrichting in eigendom van een gemeente(
- n)dan wel een private inrichting met grote veiligheidsrisico’s stemt de OD met de gedeputeerde (bevoegd gezag) af wat en hoe te communiceren naar de betreffende gemeente(n). De betreffende gemeente(
- n)worden zo spoedig mogelijk door de OD geïnformeerd over het feit dat er iets aan de hand is5Het R&A dossier bevat vertrouwelijke bedrijfsgegevens die niet zomaar ambtelijk mogen worden gedeeld dan wel verspreid van het ene naar het andere bestuursorgaan. Het dossier zal daarom niet zo zonder meer worden verstrekt. . Tevens wordt er in het geval van een handhavingstraject een afschrift van het handhavingsbesluit gestuurd naar de betreffende gemeente(n). Ontwikkelingen De preventiestrategie binnen het Noordzeekanaalgebied kan nog doorontwikkeld te worden. Daarom wordt dit onderwerp opgenomen in de ontwikkelagenda. In de periode 2019 t/m 2022 wordt een hoge prioriteit gegeven aan de versterking van de preventieve strategie, bijvoorbeeld met de inzet van communicatiemiddelen om het naleefgedrag te bevorderen. Monitoring Er is nog geen sprake van monitoring op de preventiestrategie. Tijdens de looptijd van dit VTH-beleid worden hiervoor criteria ontwikkeld, die het meten en monitoren van de preventie mogelijk maken. 5.4Reguleringsstrategie (vergunningverlening en regulerende instrumenten) Waar gaat het om? Reguleren is gericht op het borgen en beschermen van een schone, veilige, duurzame en gezonde leefomgeving alsmede op het mogelijk maken van een doelmatig gebruik van die leefomgeving. De regulering geschiedt in het Noordzeekanaalgebied op basis van uniformiteit, correctheid, tijdigheid en op basis van actuele en volledige informatie. Reguleren vraagt om een goed doordachte toepassing van de instrumenten van het bevoegd gezag, in het perspectief van de doelen van de wet, van het regionaal en lokaal beleid en van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Door te reguleren worden activiteiten mogelijk gemaakt, zo nodig onder voorwaarde. Dit proces is vraaggericht waar het gaat om het verlenen van toestemming voor een initiatief. Het proces is sturingsgericht waar het aankomt op het realiseren van doelen, het bereiken van effecten en het behartigen van belangen, door middel van regels die impact hebben op de eigen verantwoordelijkheid de initiatiefnemer van een activiteit, project of ontwikkeling. Zowel de vraaggerichte als de sturingsgerichte regulering zijn alleen mogelijk op basis van wettelijk toegekende taken of bestuurlijke bevoegdheden om bepaalde instrumenten toe te passen. Bijvoorbeeld de bevoegdheid tot het verlenen van een vergunning, het vaststellen van een maatwerkregel of het instemmen met een gelijkwaardige techniek. De inzetbaarheid van regulerende instrumenten hangt af van het wettelijk kader, de juridische beginselen en het beleid van het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het scheppen van voorwaarden voor initiatieven, activiteiten en ontwikkelingen. Wat is de strategie? De reguleringsstrategie houdt in dat het bevoegd gezag stuurt op de mogelijkheden voor initiatieven, activiteiten en ontwikkelingen, door regels te stellen en voorwaarden te verbinden die passen binnen de wettelijke kaders en bij het regionaal en lokaal beleid. De strategie geeft een antwoord op de vraag: wat is mogelijk, onder welke voorwaarden? Het uitgangspunt van de strategie is dat de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en veiligheid op het terrein van milieu bij de exploitant, eigenaar of initiatiefnemer van de betrokken activiteiten ligt. Het hoofddoel van regulering is te zorgen voor regels die duidelijk maken wat de verantwoordelijkheid inhoudt. Exploitanten weten dan welke verantwoordelijkheid zij hebben en kunnen een zorgvuldige bedrijfsvoering voeren. Het gewenste maatschappelijk effect is het behoud of zo mogelijk de verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving. De toepasselijke landelijke wet- en regelgeving zijn de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet milieubeheer, het Activiteitenbesluit en een aantal andere specifieke AmvB’s. In deze wet- en regelgeving wordt er een onderscheid gemaakt in grootte en complexiteit van bedrijven door de gedifferentieerde toepassing van VTH-instrumenten en door de wettelijke verplichtingen die (rechtstreeks) gelden. Steeds minder bedrijven/inrichtingen zijn nog vergunningplichtig in het kader van de Wabo en de Wet milieubeheer. Door de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit vallen veel inrichtingen en activiteiten onder algemene regels. In principe zijn dan vooral uniforme voorschriften van toepassing. Bij de type A- en B-inrichtingen kunnen in beperkte mate maatwerkvoorschriften opgesteld worden. Type C-inrichtingen zijn vergunningplichtig en vergt maatwerk voor maatwerk voor meerdere milieuaspecten. Voor een specifieke groep vergunningplichtige bedrijven geldt een zwaarder regime, namelijk voor de bedrijven die vallen onder het Besluit risico zware ongevallen (Brzo 2015) of onder de Richtlijn Industriële Emissies en in het bijzonder hoofdstuk 4 van deze Richtlijn (resp. RIE-bedrijven en RIE4-bedrijven, chemische industrie). Dit zijn technisch de meest complexe bedrijven, met een risico op ongevallen met een grote impact op de omgeving en/of met grote effecten op de luchtkwaliteit. Het voor deze Brzo, RIE en RIE4-bedrijven geldende zwaarder regime is gebaseerd op landelijke regelgeving. Voor dit type bedrijven zijn het landelijk milieubeleid en de landelijke milieuwetgeving vooral gebaseerd op Europese regelgeving, zodat er vaak weinig ruimte is om af te wijken. Strenger kan wel, mits onderbouwd en vastgelegd in beleid. Indien dit is gebeurd door het bevoegd gezag wordt bij het opstellen van besluiten het lokale dan wel het provinciale beleid meegenomen. Uitgangspunten bij regulering vergunningen en besluiten zijn afgestemd op de geldende wet- en regelgeving (landelijk, provinciaal en lokaal) alsmede op lokaal en provinciaal beleid, vergunningen zijn afgestemd op landelijke standaarden (zoals de LRSO, de Landelijke Redactie voor Standaardteksten voor de Omgevingsvergunning), op gangbare en beproefde methodieken en op de eigen standaarden van de OD NZKG, Best Beschikbare Technieken zijn het uitgangspunt bij vergunningverlening, besluiten en actualisering, vergunningen en besluiten zijn duidelijk, uitvoerbaar en naleefbaar, en handhaafbaar vergunningen en besluiten worden tijdig afgegeven en genomen, conform de wettelijke termijnen en conform specifieke afspraken met opdrachtgevers, het reguleringsproces is voorspelbaar, transparant, juridisch juist en achteraf verifieerbaar, wettelijk verplicht advies wordt ingewonnen, in de gevallen dat integraliteit van vergunningen of besluiten integraal zijn worden de verschillende aspecten en wetten op samenhangende wijze behandeld, er vindt afstemming, coördinatie of contact plaats met andere bestuurs- of adviesorganen of belanghebbende derden. Methodiek van reguleren De wijze waarop de regulering wordt uitgevoerd voor alle bedrijven en activiteiten, vergunningplichtig of meldingplichtig, is gebaseerd op de vigerende Kwaliteitscriteria, gangbare en beproefde methodieken, landelijke wetgeving c.q. richtlijnen en de opgedane ervaring van de OD NZKG van de afgelopen jaren. Met deze methodiek worden risico’s in het Noordzeekanaalgebied ten aanzien van de veiligheid en omgevingskwaliteit adequaat geborgd. Dit is het OD NZKG niveau dat werd beoogd bij de doelstelling om tot omgevingsdiensten te komen. De OD NZKG kiest voor alle bedrijven voor een ketenaanpak, waarbij werkzaamheden op het terrein van regulering, toezicht en handhaving zijn samengevoegd. Op deze manier wordt voor de gehele keten de basis gelegd voor risico- en informatie gestuurd werken. Meldingen worden in de eerste plaats getoetst aan de wettelijke indieningsvereisten. Daarnaast wordt direct getoetst aan relevante voorschriften. Bij de afhandeling van de meldingen bij dit soort inrichtingen en activiteiten wordt beoordeeld of maatwerk nodig is, gelijkwaardigheid dan wel (aanvullend) onderzoek aan de orde is, zoals in geval van geurgevoelige of zeer kwetsbare objecten. Bij de inrichting van geluidgezoneerde terreinen wordt bekeken of de activiteit binnen de zone past en wordt zo nodig maatwerk voorgeschreven. Vergunningplichtige activiteiten worden getoetst aan de wettelijke kaders en aan de regelgeving en het beleid van provincies en gemeenten. BBT en veiligheid zijn binnen deze kaders een leidraad. Bij bedrijven die onder het Besluit risico´s zware ongevallen 2015 (Brzo) en/of de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) met een hoger risicoprofiel vallen, zijn de milieurisico’s potentieel groter. De RIE-bedrijven vallen onder gemeentelijk bevoegd gezag. Per 1 januari 2016 vallen alle Brzo- en RIE4-bedrijven (categorie 4 uit het RIE; kortweg de chemische procesindustrie) onder provinciaal bevoegd gezag. Voor Brzo- en RIE4-bedrijven geldt een zwaarder regime, gebaseerd op landelijke regelgeving en aanpak met een per bedrijf opgesteld ‘basisbeeld’ (Risico en Informatie Gestuurd Werken). Dit zwaardere regime geldt op maat ook voor enkele zwaardere, vooral industriële bedrijven die onder andere hoofdstukken van de RIE vallen (RIE overig). Om in de uitvoeringspraktijk aan te sluiten bij de aanpak van risico gestuurd werken is de oplopende schaal van bedrijven gebaseerd op een afnemend milieurisico voor milieu én Brzo. Omgevingsvergunningen kunnen enkelvoudig of meervoudig zijn. Enkelvoudig zijn ze wanneer de vergunningaanvraag of melding alleen het onderdeel milieu betreft. Omgevingsvergunningen zijn meervoudig als het ook gaat om: bijvoorbeeld strijdigheid met een bestemmingsplan, bouwactiviteiten of brandveilig gebruik. Voor een aantal opdrachtgevers handelt de OD NZKG de meervoudige aanvragen zelfstandig af. Voor overige opdrachtgevers handelt de OD NZKG alleen de enkelvoudige aanvragen zelfstandig af, voor de meervoudige aanvragen voor deze bestuursorganen behandelt de OD NZKG alleen het onderdeel milieu. Beleidsruimte en bestuurlijke gevoeligheid Reguleren is niet alleen een technisch-inhoudelijke, minder of meer complexe exercitie. Binnen het beoordelingskader bestaat vaak enige beleidsruimte. Deze beleidsruimte moet zorgvuldig worden gebruikt om willekeur te vermijden en om het doel van die ruimte zo goed mogelijk te benutten. Het gaat om zorgvuldigheid bij het vergaren van informatie over feiten en belangen, bij het uitwisselen en toetsen van de vergaarde data en bij het creëren van mogelijkheden voor participatie bij besluitvorming. Wanneer de te maken afweging bij een reguleringsdossier bijzondere aandacht nodig heeft en bestuurlijk gevoelig is, dan informeert en betrekt de OD NZKG de betrokken bestuurder(
- s)(wethouder, gedeputeerde) proactief. Bij regulering gebeurt dat in elk geval wanneer er sprake is van een wezenlijke strijdigheid in belangen, wezenlijke risico’s op gebied van externe veiligheid en gezondheid en/of er negatieve aandacht in de media c.q. imagoschade dreigt of al aanwezig is. Prioritering en indeling van werkzaamheden voor regulering milieu en Brzo De werkzaamheden bij Regulering Milieu, Brzo, RIE en RIE4 bestaan uit: Behandelen van vraaggestuurde aanvragen (vooroverleg, vergunningen, opstellen van maatwerkvoorschriften Activiteitenbesluit (inclusief Blbi en ontheffingen geluidsnormen) en toetsen van meldingen, uitvoeren van de omgevingsbeperkte milieutoets; Programmatisch actualiseren, waaronder het toetsen van de actualiteit van vergunningen en eventuele actualisatie van vergunningen van een deel van het bedrijvenbestand. De inzet bij regulering wordt in eerste instantie bepaald door de ingediende aanvragen en meldingen door bedrijven. Daarnaast kunnen op verzoek (van het bedrijf of derden) of ambtshalve vergunningen aangepast worden. Binnen de vraaggestuurde strategie hebben de procedures met wettelijke termijnen voorrang op de procedures met servicetermijnen. Na vraaggestuurd werk hebben achtereenvolgens prioriteit: de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving in vergunningen, afspraken met de opdrachtgevers, reguliere actualisaties en revisies. Actualisatieplicht Het bevoegd gezag heeft wettelijk de plicht om periodiek de vergunningssituatie te bezien op actualiteit op wet- en regelgeving. Afhankelijk van wettelijke implementatietermijnen van nieuwe wet- en regelgeving, een risicoanalyse en prioritering kunnen omgevingsvergunningen aangepast worden. Dit wordt ook wel het programmatisch actualiseren van het vergunningenbestand genoemd. Doel is om met een systematische werkwijze een actuele milieuvergunningenportefeuille te realiseren en te borgen, zowel kwalitatief en kwantitatief en binnen gestelde deadlines van door te voeren beleid. In de UVO’s zijn afspraken met opdrachtgevers gemaakt over extra beschikbare middelen voor capaciteit om een inhaalslag te maken met actualisaties, die zoveel mogelijk worden gecombineerd met reguliere wijzigingsprocedures, de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving in vergunningwijzigingen en het project Programmatisch Actualiseren. In geval van extra inspanningen voor aanpassing van vergunningen op basis van nieuw beleid en daaraan gestelde deadlines wordt tijdig afgestemd met opdrachtgever over eventueel benodigde additionele middelen. Voor de OD NZKG is van belang dat de inzet op termijn gedimensioneerd wordt op het beheer van adequate portefeuilles (zonder achterstanden), het doorvoeren van nieuw beleid en de behoeftestelling en beleidsspeerpunten van opdrachtgevers. De OD NZKG voert deze taak uit met behulp van een jaarlijkse in de VTHUP’s opgenomen planning voor: De periodiek uit te voeren toetsingen van vergunningen op inhoud en overzichtelijkheid en toetsingen naar aanleiding van nieuwe wet- en regelgeving, bestuurlijke speerpunten en bevindingen van toezicht en handhaving; Uit te voeren actualisaties, gebaseerd op de uitkomsten van de toetsingen en geprioriteerd op de risico’s en kansen voor de veiligheid en de (duurzame) leefomgeving en de wettelijke termijnen voor implementatie van nieuwe wet- en regelgeving. Instrumenten van regulering Vergunning. In geval van een vergunningplicht komt het reguleren aan op het in behandeling nemen van een vergunningaanvraag inclusief het beoordelen daarvan6Of het nemen van een beslissing op de aanvraag in de vorm van een beschikking ook tot het takenpakket van de OD NZKG behoort, is per deelnemer afhankelijk van de omvang van het mandaat van de OD NZKG in relatie tot het takenpakket waarop het regionale uitvoerings- en handhavingsbeleid van toepassing wordt verklaard.. Het is een vraaggestuurd proces. Een ingekomen vergunningaanvraag moet binnen de wettelijke termijnen worden behandeld, leidend tot een besluit over de verlening of weigering van de gevraagde vergunning. Prioritering van de intensiteit van behandeling van een vergunningaanvraag is mogelijk, op basis van de opgave die erbij aan de orde is en de complexiteit van het geval. Melding. Ook het behandelen van een melding, het nemen van een beslissing over maatwerk op algemene regels zijn instrumenten van regulering die onderdeel zijn van het basistakenpakket. Dit geldt ook voor beoordelingen van meldingen Activiteitenbesluit milieubeheer, uitvoeren van omgevingsvergunning beperkte milieutoetsen, beoordelen en besluiten omgevingsvergunning milieuneutraal veranderen, maatwerkbesluiten en gelijkwaardigheidsbesluiten, beoordelingen meldingen Besluit mobiel breken, Besluit lozen buiten inrichtingen, ontheffingen geluidsnormen. Maatwerk. maatwerkvoorschriften worden opgesteld op basis van de kaders van het Activiteitenbesluit voor meldingsplichtige bedrijven. Gelijkwaardigheid. Bij vergunningen en bij meldingen kan gelijkwaardigheid worden geaccepteerd. De te nemen alternatieve maatregelen of toe te passen productiemethoden en technieken moeten gelijkwaardig zijn aan de Best Beschikbare Technieken. Hierbij dient hetzelfde kwaliteitsniveau te worden gerealiseerd als wordt beoogd door de wettelijk voorgeschreven normen. De aanvrager, initiatiefnemer of exploitant is dan degene die moet aantonen. Er loopt een onderzoek ten aanzien van “gelijkwaardigheid”, naar de ranges voor emissie-eisen en emissienormen voor bedrijven die vallen onder Richtlijn Industriële Emissies. Doel is opstellen van een afwegingskader voor de aspecten/criteria om een bepaalde eis te stellen. Samenloop van instrumenten. Indien de OD NZKG constateert dat er meerdere besluiten nodig zijn van één of meer bestuursorganen, stelt de OD NZKG de initiatiefnemer hiervan zo tijdig mogelijk op de hoogte. In de omgevingsvergunning is ook een algemene tekst opgenomen waarin een aanvragen wordt gewezen op de mogelijke andere vergunningplichten. Waar afstemming en samenloop met bouw en ruimtelijke ordening aan de orde is, handelt de OD NZKG conform de wettelijke kaders en voorschriften. In het geval van een samenloop met de Wet Natuurbescherming wordt afgestemd en samengewerkt met de RUD Noord-Holland Noord en Rijkswaterstaat. Actualiteit van de regulering. Toereikende (actuele) regels zijn belangrijk om te sturen op een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving en de handhaving daarvan. De Wet VTH vereist een structurele, programmatische aanpak voor het actueel houden van het milieudeel van Wabo-vergunningen. Dit houdt in dat vergunningen – waar nodig – worden aangepast aan nieuw beleid en bestuurlijke speerpunten. De periodiek uit te voeren toetsingen van vergunningen op inhoud en overzichtelijkheid dienen voor Brzo/RIE 4 bedrijven tenminste elke vijf jaar plaats te vinden, voor overige categorie C inrichtingen is dit elke tien jaar. Het gaat erom dat sprake is van een actuele milieuvergunningenportefeuille, zowel kwalitatief als kwantitatief. De OD NZKG zorgt hiervoor, namens de deelnemende bestuursorganen, met behulp van een jaarlijkse planning die in de VTHUP’s wordt opgenomen. Per opdrachtgever worden afspraken gemaakt over de termijn waarin de beheerfase wordt gerealiseerd en zo nodig worden in de uitvoeringsovereenkomsten (UVO) afspraken gemaakt over noodzakelijke extra middelen. Ontwikkelingen De OD NZKG bereidt zich onder leiding van een programmamanager in samenwerking met de de opdrachtgevers en collega-omgevingsdiensten voor op de invoering van de Omgevingswet., Dat gebeurt onder andere door opleidingen en trainingen van de vergunningverleners. Met de komst van de Omgevingswet houdt reguleren over enkele jaren in dat er regels worden gecreëerd in de plaatselijke verordening: voor de gemeenten is dat het omgevingsplan en voor de provincie gaat het om de omgevingsverordening. De Omgevingswet zal voor regulering veel veranderingen brengen. Nog meer dan nu het geval is vervalt voor veel bedrijven de vergunningsplicht. Voor bestaande vergunningen, besluiten en meldingen zal overgangsrecht gaan gelden. Monitoring Er is nog geen sprake van uitgebreide monitoring op de reguleringstrategie. Er wordt wel gerapporteerd over termijnoverschrijding en actualiteit. Tijdens de looptijd van dit VTH-beleid worden criteria ontwikkeld die het meten en monitoren van de regulering mogelijk maken. 5.5Nalevingsstrategie De nalevingsstrategie bestaat naast de bevordering van de spontane naleving (“preventie”) uit een aantal substrategieën om de naleving te controleren en zo nodig te herstellen via handhaving. Het uitgangspunt van de gehele nalevingsstrategie is dat de bestuursorganen in het Noordzeekanaalgebied zich committeren aan de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS)7Landelijke handhavingsstrategie. Een passende interventie bij iedere bevinding. Vindplaats: https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/handhaving/landelijke/. Het overnemen en invoeren van de LHS is onderdeel van de vigerende VTH-kwaliteitscriteria voor de Wabo bevoegde overheden. De LHS ziet op alle onder de Wabo vallende regelgeving en bestrijkt daarmee nagenoeg alle activiteiten in het werkveld van de OD NZKG, zoals milieu, bouw en bodem. De LHS is in de regel toepasbaar. Er bestaan uitzonderingen, zoals voor luchtvaart. Voor deze uitzonderingen worden aparte afspraken gemaakt. Voor bouwtoezicht heeft de OD NZKG een notitie opgesteld waarin beschreven is hoe de LHS door de OD wordt geïmplementeerd en gebruikt bij bouwtoezicht8Notitie Landelijke Handhaving Strategie, uitwerking Bouwtoezicht – OD NZKG.. Die notitie maakt onderdeel uit van dit VTH-beleid. De nalevingsstrategie voor het Noordzeekanaalgebied bestaat, in aansluiting op de LHS, uit de volgende onderdelen: Toezichtstrategie (paragraaf 5.3.1) Handhavingsstrategie (paragraaf 5.3.2) Sanctiestrategie (paragraaf 5.3.3) Gedoogstrategie (paragraaf 5.3.4) 5.5.1Toezichtstrategie Waar gaat het om? Toezicht is een onderdeel van de nalevingsstrategie. Deze toezichtstrategie geeft antwoord op de vraag: hoe zicht houden op het naleefgedrag? En de handhavingsstrategie geeft antwoord op de vraag: welke bestuurlijke interventies borgen het bereiken van de gestelde doelen, bevorderen de naleving van regels, versterken de eigen verantwoordelijkheid en zorgen voor het opheffen van ongeoorloofde niet-nakoming? De functie van toezicht is dat in de gaten wordt gehouden of de wettelijke en beleidsmatige doelstellingen voor de leefomgeving worden gerealiseerd en dat burgers en bedrijven worden beschermd tegen ongeoorloofde effecten van initiatieven, activiteiten of ontwikkelingen. Het gaat om controle van de naleving van regels en afspraken per veroorzaker of in de keten of in een gebied. Met name bij risico- en aandachtsdossiers is sprake van een intensieve aanpak, op maat. Toezicht is gericht op het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling, situatie of zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen. Meldingen In het geval dat een verplichte melding moet worden gedaan van een (aanstaande) start van een activiteit, kan daarin een aanleiding bestaan om toezicht te gaan houden9Bij een melding van een activiteit (bijv. bouw of milieu) kan sprake zijn van het aanleveren van informatie over de activiteit. De toetsing daarvan is onderdeel van regulering.. Ongewone voorvallen Bedrijven zijn verplicht ongewone voorvallen te melden10Het begrip ongewone voorvallen omvat elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van die gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten, met inbegrip van storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen (mits daaruit nadelige gevolgen voor het milieu voortkomen) van de inrichtingen alsook ongelukken en calamiteiten.. Deze melding moet zo spoedig mogelijk na ontdekking van het voorval bij de OD NZKG worden gedaan. Met een aantal bedrijven zijn hierover maatwerkafspraken gemaakt in de omgevingsvergunning. Indien hiertoe aanleiding is volgt er na een melding incidentgericht toezicht. Wanneer er sprake is van dreigende of ontstane milieuschade eist het bestuursorgaan herstelmaatregelen11In dit geval is artikel 17.3, eerste lid, van de Wet milieubeheer van toepassing: maatregelen bij milieuschade of een onmiddellijke dreiging daarvan.. De kosten als gevolg hiervan worden daarbij, volgens het principe “de vervuiler betaalt”, zoveel mogelijk verhaald op de veroorzaker. Wat is de strategie? In situaties dat één of meer overtredingen worden geconstateerd, geldt het uitgangspunt dat die ongedaan moeten worden en dat nadelige gevolgen hiervan worden opgeheven. Methodiek van toezicht12Randvoorwaardelijk om risicogericht te kunnen werken, is een goed en actueel inzicht in het bedrijven-, locaties- en activiteitenbestand (inrichtingen/bedrijven, bodemsanerings- en nazorglocaties, wateronttrekkingen etc.). Hierover worden afspraken gemaakt in het UVO traject. De naleving van gestelde regels is onderhevig aan controles. Dat kan op allerlei manieren worden vormgegeven, zoals door zelfcontrole en -monitoring, certificering of bestuurlijk toezicht. Dit laatste betreft het verrichten van inspecties door toezichthouders die de naleving van wet- en regelgeving controleren. Er is tevens sprake van toezicht als een (her)controle wordt verricht in het kader van de uitvoering van een handhavingsbeschikking. Het toezicht kan zowel fysiek, administratief als anderszins plaatsvinden. De OD NZKG bepaalt welke vorm van toezicht in een specifieke situatie het meest efficiënt en effectief is. Afhankelijk van de situatie vinden controles onaangekondigd of aangekondigd plaats. Van iedere inspectie wordt een verslag gemaakt waarin de bevindingen zijn opgenomen van degenen die het toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan de bevindingen wordt gegeven. Hierbij wordt aandacht besteed aan de aard en ernst van de geconstateerde overtredingen. Dit wordt vastgelegd in de voorhanden systemen. In situaties dat één of meer overtredingen worden geconstateerd geldt het uitgangspunt dat die ongedaan moeten worden gemaakt en dat nadelige gevolgen hiervan worden opgeheven. Een ambtelijke waarschuwing door de toezichthouder is wat dit betreft in de praktijk vaak effectief en afdoende. Dit laat onverlet dat er bestuursrechtelijke maatregelen kunnen worden getroffen, als dat nodig is om tot naleving te komen en om het herstel van de situatie te bevorderen. Ook kan er strafrechtelijk worden opgetreden tegen die overtreders. Al deze opties worden overwogen op een manier die aansluit op de Landelijke Handhaving Strategie (LHS). Bij systeemtoezicht wordt onder voorwaarden afgeweken van de LHS. Dit is het geval als het bedrijf zelf een overtreding constateert en zelf afdoende maatregelen neemt voor het herstel en voorkoming van herhaling. In dat geval is het doel van het bestuursrechtelijk optreden al bereikt en kan handhaving achterwege blijven. Specifieke aspecten van de toezichtstrategie: Verslaglegging. Van iedere inspectie wordt een verslag gemaakt waarin de bevindingen zijn opgenomen van degenen die het toezicht hebben uitgeoefend en het vervolg dat aan de bevindingen wordt gegeven. Hierbij wordt aandacht besteed aan de aard van de geconstateerde overtredingen. Wijze van uitvoering van het toezicht. Het toezicht kan zowel fysiek op locatie, administratief in systemen of door onderzoek naar ketens plaatsvinden. De OD NZKG bepaalt welke vorm van toezicht in een specifieke situatie het meest efficiënt en effectief is. In voorkomende gevallen kan de opdrachtgever hiertoe een instructie geven. Moment en frequentie van uitvoering van het toezicht. Per branche, thema of gebied wordt vooraf bepaald op welke momenten en met welke frequentie toezicht zal worden gehouden13Bij een melding van een activiteit (bijv. bouw of milieu) kan sprake zijn van het aanleveren van informatie over de activiteit. De toetsing daarvan is onderdeel van regulering.. In geval van een klacht wordt in beginsel altijd een vorm van toezicht uitgevoerd, tenzij het evident is dat toezicht geen toegevoegde waarde heeft. Aankondiging van het toezicht. Afhankelijk van de situatie vinden controles onaangekondigd of aangekondigd plaats. Waarschuwen. Wanneer één of meer overtredingen worden geconstateerd die relatief eenvoudig en onschuldig zijn maar die wel ongedaan moeten worden gemaakt en waarvan de nadelige gevolgen moeten worden opgeheven, is een ambtelijke waarschuwing door de toezichthouder in de praktijk vaak effectief en afdoende. Dit laat onverlet dat er bestuursrechtelijke maatregelen moeten worden getroffen als dat volgt uit de beginselplicht tot handhaving. Strafrechtelijk optreden. In aansluiting op de LHS kan naast of in de plaats van het bestuursrechtelijk spoor ook strafrechtelijk worden opgetreden tegen overtreders. Ongewone voorvallen. Bedrijven zijn verplicht ongewone voorvallen te melden14Het begrip ongewone voorvallen omvat elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak van die gebeurtenis, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten, met inbegrip van storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen (mits daaruit nadelige gevolgen voor het milieu voortkomen) van de inrichtingen alsook ongelukken en calamiteiten.. Deze melding moet zo spoedig mogelijk na ontdekking van het voorval bij de OD NZKG worden gedaan. Met een aantal bedrijven zijn hierover maatwerkafspraken gemaakt in de omgevingsvergunning. Indien hiertoe aanleiding is, volgt er na een melding incidentgericht toezicht. Ontwikkelingen Geen bijzonderheden. Monitoring De OD NZKG monitort het toezicht op bijvoorbeeld het percentage controles waarbij geen overtreding is geconstateerd en rapporteert daarover aan de deelnemers. In het zaaksysteem van de OD NZKG kunnen de overtredingen, inclusief gedragsaspecten, volgens de LHS-matrix worden ingevoerd. 5.5.2Handhavingsstrategie Waar gaat het om? In het bestuursrecht geldt dat het bevoegd gezag in principe gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt de “beginselplicht tot handhaving” genoemd. De reden voor deze beginselplicht tot handhaving is dat het uitblijven van handhaving bij een overtreding ten koste gaat van de geloofwaardigheid van het openbaar bestuur, van het vertrouwen tussen de betrokkenen en ook van het functioneren van de rechtsstaat. Niet handhaven kan bovendien rechtsongelijkheid scheppen binnen of buiten het Noordzeekanaalgebied, wat niet gewenst is vanwege het principe van een gelijk speelveld. Deze handhavingsstrategie geeft antwoord op de vraag: welke keuzes maakt het bevoegd gezag vanwege de beginselplicht tot handhaving? De functie van handhaving is het voorkomen en opheffen van een niet naleving van wet- en regelgeving en het niet nakomen van afspraken. Handhaving is het verlengstuk van regulering. De basis van handhaving is – net als bij regulering – de eigen verantwoordelijkheid van degene die een regel moet naleven. Bovendien wordt uitgegaan van de zelfredzaamheid van burgers en bedrijven, om in hun situatie naar een (minnelijke) oplossing te streven als sprake is van niet-naleving door anderen. Een bestuursrechtelijke interventie vindt plaats als door toezicht – op locatie, in de keten of in administratieve systemen – blijkt dat niet goed wordt nageleefd en de eigen verantwoordelijkheid niet wordt waargemaakt. Onderdeel van de zelfredzaamheid van burgers en bedrijven is dat zij door klachten of signaleringen meehelpen met het handhaven van de orde. Handhaving is gericht op het doen naleven van regels en afspraken, met het oog op het bereiken van de gestelde doelen, het bevorderen van de naleving van regels en het versterken de eigen verantwoordelijkheid. Wat is de strategie? In geval van een geconstateerde overtreding geldt de beginselplicht tot handhaving. Daarbij krijgen gelijke gevallen een gelijke behandeling, waarbij sprake kan zijn van programmatische keuzes ten aanzien van doelgroepen en beleidsthema’s, met oog voor een verschillende inzet bij standaardsituaties, complexe gevallen en unieke situaties. De handhavingsstrategie is bepalend voor de keus welk handhavingsinstrument het beste kan worden ingezet, op basis van naleefgedrag en het effect (impact) van de niet-naleving. Het uitgangspunt van handhaving is dat overtredingen ongedaan moeten worden gemaakt en dat nadelige gevolgen hiervan moeten worden opgeheven en eventueel gecompenseerd. De strategie die hierbij wordt toegepast in het Noordzeekanaalgebied gaat uit van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS): Landelijke handhaving strategie ‘Een passende interventie bij iedere bevinding’
(2014)Landelijke handhaving strategie Brzo 1999
(2013), ook van kracht voor Brzo
- Het overnemen en invoeren van de LHS is onderdeel van de vigerende kwaliteitscriteria voor de Wabo-bevoegde overheden. De LHS ziet op alle onder de Wabo vallende regelgeving en bestrijkt daarmee nagenoeg alle activiteiten in het werkveld van de OD NZKG, zoals milieu, bouw en bodem15LHS is in de regel toepasbaar. Er bestaan uitzonderingen, zoals voor luchtvaart. Voor deze uitzonderingen worden aparte afspraken gemaakt.. De ketenpartners waarmee vaak wordt samengewerkt worden geacht ook met dit kader te werken. Voor inrichtingen die vallen onder het Brzo is landelijke een aparte handhavingsstrategie vastgesteld, waaraan de OD NZKG en haar provinciale opdrachtgevers (Noord-Holland, Flevoland en Utrecht) zich hebben gecommitteerd. Deze strategie is in eerste instantie opgesteld voor Brzo 1999, maar wordt ook gevolgd voor alle overtredingen die begaan worden onder het later van kracht Brzo
- Bij systeemtoezicht wordt onder voorwaarden afgeweken van de LHS. Dit is het geval als het bedrijf zelf een overtreding constateert en zelf afdoende maatregelen neemt voor het herstel en voorkoming van herhaling. In dat geval is het doel van het bestuursrechtelijk optreden al bereikt en kan het achterwege blijven. Ook moeten overheden aangeven hoe wordt opgetreden tegen overtredingen van regels die begaan zijn door of in naam van het bestuursorgaan of andere organen van de overheid. Ook de LHS erkent dat er omstandigheden kunnen zijn om van (bestuursrechtelijk) handhaven af te zien. Daarom wordt in paragraaf 6.3.4 ingegaan op de gedoogstrategie. Methodiek van handhaving De strategie gaat uit van klassiek bestuurlijk toezicht (zie de meer specifieke “toezichtsstrategie” in § 6.3.1) en van het opleggen van corrigerende en soms ook bestraffende sancties vanwege overtredingen (zie de meer specifieke “sanctiestrategie” § 6.3.3). Daarnaast is bij voorkeur ook sprake van eigen handhavingsinspanningen door de betrokkenen bij een initiatief, activiteit of ontwikkeling: de overheid kan niet alles handhaven en van die betrokkenen mag worden geëist dat zij het ook niet op die handhaving willen laten aankomen. Voor inrichtingen die vallen onder het Brzo is landelijk een aparte handhavingsstrategie vastgesteld, waaraan de OD NZKG en haar provinciale opdrachtgevers (Noord-Holland, Flevoland en Utrecht) zich hebben gecommitteerd. Deze strategie is in eerste instantie opgesteld voor Brzo 1999, maar wordt ook gevolgd voor alle overtredingen die begaan worden onder het later van kracht geworden Brzo
- Ontwikkelingen Geen bijzonderheden. Monitoring In deze beleidsperiode wordt het meten en monitoren van de handhavingsstrategie verbeterd. Een aantal indicatoren zijn nu al wel te formuleren, gelijk aan de toezichtindicatoren: het aantal constateringen van overtredingen, gedragsaspecten, zwaarte overtreding en ingezet instrument 5.5.3Sanctiestrategie Waar gaat het om? Sancties zijn onderdeel van de nalevingsstrategie. Deze sanctiestrategie geeft antwoord op de vraag: “hoe wordt in het Noordzeekanaalgebied opgetreden tegen overtredingen van regels”? De functie van sancties is dat een overtreder zich door repressief optreden van het openbaar bestuur genoodzaakt ziet om overtredingen te voorkomen of ongedaan te maken, ook wat betreft de effecten. Als de overtreder niet handelt, of bij ontbreken van een overtreder, kan het bevoegd gezag zelf optreden met een last onder bestuursdwang. Het doel van bestuursrechtelijk optreden is het beëindigen of voorkomen (van herhaling van) de overtreding. Wat is de strategie? De keuze van een op te leggen sanctie geschiedt volgens de LHS. Bij de toepassing van de sanctiestrategie op concrete gevallen wordt bepaald wat de passende sanctie is, gelet op de ernst van de overtredingen en de kans op een tekort aan initiatief om de naleving zelf te herstellen. Bij de selectie van de sanctie wordt uitgegaan van uniforme criteria om de geschikte interventie mee te bepalen: Reëel uitzicht op herstel van situatie, weer voldoen aan regelgeving en einde aan overtreding? Aanleiding voor vergoeding van schade, indien niet of niet tijdig wordt hersteld? Aanleiding om economisch voordeel door de overtreding weg te nemen? Per opdrachtgever wordt aangesloten bij de door die opdrachtgever vastgestelde hoogte van op te leggen dwangsommen. Methodiek van de sanctie oplegging: Gedurende een handhavingstraject wordt een keuze gemaakt voor de juiste interventie(s). Vervolgens wordt bepaald of er verzachtende of verzwarende omstandigheden zijn, op basis van de interventiematrix uit de landelijke strategie. Bij elk segment in de matrix behoort één of meerdere interventie(s), zoals weergegeven in de tabel interventiematrix in de LHS. Per matrixvakje kunnen meerdere interventies gelijktijdig worden ingezet. Dat betekent dat bestuursrecht en strafrecht gecombineerd kunnen worden toegepast. Bij meerdere overtredingen na elkaar, of bij overtredingen die bewust zijn begaan en die ernstig zijn, kan dat leiden tot het opleggen van een last onder dwangsom of het toepassen van een last onder bestuursdwang. Instrumenten: Keuze voor last onder bestuursdwang Bestuursdwang wordt toegepast bij spoedeisende en ernstige zaken, ongeacht of de overtreder wil meewerken. Als de overtreder per direct de situatie op kan en wil lossen, wordt hem die gelegenheid gegeven. Bij de inzet van bestuursdwang is de ernst leidend, waarbij gevaar (voor de omgeving) kan ontstaan, of wanneer de overtreder de overtreding niet ongedaan wil maken. Bij overige situaties wordt een dwangsom opgelegd of wordt gewaarschuwd. Voor de hoogte van de dwangsom in relatie tot de last wordt in de regio Noordzeekanaalgebied de interventiematrix uit de LHS toegepast. Komende tijd wordt nader verkend of er behoefte is aan een specifiekere leidraad. In alle gevallen kan sprake zijn van de toepassing van strafrecht, ongeacht de beslissing tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Bouwstop met (preventieve) last onder dwangsom Naast het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang kan bij de bouwactiviteit een bouwstop (met een last onder dwangsom) worden gegeven, met als doel om de bouw stil te leggen. Dit geldt voor de provinciale taken en ook voor gemeenten indien een gemeente ervoor kiest dit VTH-beleid van toepassing te verklaren op de bouwtaken. Het opleggen van een bouwstop heeft tot doel om de situatie (tijdelijk) als het ware te bevriezen. Het staken van de bouwwerkzaamheden voorkomt namelijk dat de illegale situatie in ernst en omvang toeneemt en bovendien voorkomt een bouwstop dat er geen extra kosten voortvloeien uit het aanpassen van het betreffende bouwwerk aan de geldende regels of het afbreken van het bouwwerk. In de praktijk is de stillegging een eenvoudig en effectief instrument, omdat direct kan worden opgetreden. Het stilleggen is een tussenoplossing, om vervolgens te bezien of het bouwen na verlening van de bouwvergunning kan worden voortgezet of dat het reeds gebouwde niet gelegaliseerd kan worden en moet worden verwijderd. Als een bouwstop heeft plaats gevonden door toepassing van een last onder bestuursdwang kan daarna, volgens vaste jurisprudentie, een (preventieve) last onder dwangsom worden opgelegd. Gelet op het doel van de bouwstop hoeft het bestuursorgaan geen onderzoek te doen naar de legalisatie mogelijkheden. Een mondelinge stillegging dient zo spoedig mogelijk schriftelijk te worden bevestigd (binnen 48 uur). Aangezien de bouw-opdrachtgever/vergunninghouder in juridische zin eindverantwoordelijk is voor het bouwen, dient het besluit in ieder geval aan hem te worden verstuurd. Om aan alle betrokkenen transparant te maken dat de toezichthouder een bouwstop heeft opgelegd, wordt de waarschuwingsbrief ook gemaild aan de betrokken (onder)aannemer(s). Ontwikkelingen Verkenning van de behoefte aan een specifiekere leidraad c.q. regionale uniformering van de hoogtes van de dwangsommen. Monitoring: De sanctionering is te monitoren op basis van toegepaste sancties, zoals opgelegde lasten, opgestelde processen verbaal, het aantal bouwstops en inningen van dwangsommen. 5.5.4Gedoogstrategie Waar gaat het om? In het bestuursrecht geldt dat het bevoegd gezag in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. In bijzondere omstandigheden kan daarvan worden afgeweken. Dit mag niet op willekeurige basis geschieden, maar moet worden gebaseerd op basis van een vastgestelde gedoogstrategie16Indien ten aanzien van bepaalde overtredingen geen actief handhavingsbeleid wordt gevoerd, is geen sprake van gedogen. Tegen overtredingen die in het handhavingsbeleid een lage prioriteit hebben zal, ingeval van constateringen, handhavend worden opgetreden. Anders zou het te handhaven wettelijk voorschrift worden ondergraven. Ook bij het vermoeden van het bestaan van overtredingen, die niet feitelijk zijn geconstateerd, is geen sprake van gedogen.. De gedoogstrategie in dit VTH-beleid geeft een antwoord op de vraag: hoe handelen bij het afzien van handhaving? Wat is de strategie? Gedogen gebeurt actief, door middel van een gedoogbesluit met formele voorwaarden. Er is sprake van actief gedogen als het bevoegd gezag expliciet te kennen geeft niet handhavend op te treden. Uitgangspunt is dat overtredingen ongedaan worden gemaakt. Dat betekent dat er geen ruimte is voor passieve en/of permanente gedoogsituaties. Gedogen is slechts mogelijk, indien hiertoe tijdig voor aanvang van de overtredingssituatie een gedoogverzoek is ingediend. Zonder gedoogverzoek wordt in beginsel tot handhaving overgegaan. Gedogen laat eventuele strafvervolging door het OM overigens onverlet. Het OM wordt op de hoogte gebracht van een gedoogsituatie ten aanzien van Milieu; bij Bouw en Bodem is dat niet standaard het geval. Het OM heeft ook in gedoogsituaties een eigen verantwoordelijkheid en behoudt zich het recht voor strafrechtelijk op te treden tegen de overtreding; ook wanneer het bestuur afziet van handhaving. Methode van gedogen: Wanneer tot gedogen wordt besloten, wordt het landelijk kader voor gedogen uit de nota ‘Gedogen in Nederland’17Gedogen in Nederland 25085, nr. 2, 1996-
- gevolgd. Gedoogsituaties zijn in principe tijdelijk van aard. Soms zijn ook situaties denkbaar waarin het gedogen niet tijdelijk van aard is. Het oorspronkelijke kader spreekt in dat verband van “zoveel mogelijk in omvang en/of tijdsduur beperkt”. Van gedogen is sprake indien: De met handhaving belaste overheidsinstantie ter zake van een eenmaal geconstateerde overtreding niet handhavend optreedt. De met handhaving belaste overheidsinstantie al voordat een bepaalde overtreding plaatsvindt, aangeeft dat zij daartegen niet handhavend zal optreden. In de volgende situaties kan gedogen gerechtvaardigd zijn18Situaties b t/m e vallen onder het criterium “handhaving onevenredig t.o.v. de door handhaving te dienen belangen”. De Raad van State toetst dat criterium streng; dergelijke situaties zijn uitzonderlijk en sterk casuïstisch bepaald.: Concreet zicht op legalisatie. Overgangs- of overmachtssituatie. Handhaving zou leiden tot aperte onbillijkheden. Het achterliggende belang is evident beter gediend met gedogen. Een zwaarder wegend belang rechtvaardigt het gedogen. Als sprake is van recidiverend of calculerend gedrag bij de aanvrager wordt er niet gedoogd. Gedogen is een gunst en geen recht. Instrumenten: De directeur van de OD NZKG maakt gebruik van de bevoegdheid om in naam van de bevoegde gezagen te gedogen. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) blijft de mandaatgever bevoegd de gemandateerde bevoegdheid uit te oefenen, met inachtneming van de bepalingen in de mandaatbesluiten. Concreet zicht op legalisatie De meest voorkomende overtreding van regelgeving is het uitoefenen van een activiteit zonder of in afwijking van een vergunning. Indien zo'n activiteit wordt geconstateerd en de activiteit is te legaliseren, wordt de overtreder verzocht alsnog een vergunning of een wijziging op de reeds verleende vergunning aan te vragen. In de periode tussen de constatering en de verlening van de vergunning biedt een gedoogbeschikking uitkomst. Er moet dan wel sprake zijn van een ‘vergunbare aanvraag’ (die inhoudelijk is getoetst). Overgang- of overmachtssituatie Er kan sprake zijn van overgangssituaties bij/als: Nieuwe wet- en regelgeving. Onderzoek moet worden verricht om overtreding van bepaalde voorschriften te beëindigen. Regelgeving in voorbereiding is, die de overtreding van bepaalde voorschriften teniet doet, mits de nieuwe regelgeving op korte termijn te verwachten is. Activiteiten en lozingen die vergunningplichtig zijn geworden als gevolg van nieuwe jurisprudentie. Kleine kortdurende vergunningplichtige activiteit met een geringe milieurelevantie. Er kan sprake zijn van overmacht indien de overtreder ten gevolge van een omstandigheid buiten zijn schuld tijdelijk niet aan de voorwaarden van de vergunning of algemene regels kan voldoen. Handhaving zou leiden tot aparte onbillijkheden Handhaving kan tot aparte onbillijkheden leiden in overmachts- en overgangssituaties. Er zijn daarbuiten ook situaties waarin handhaving geen redelijk doel dient en - hoewel formeel sprake is van een overtreding - onredelijk zou zijn. Er zijn uitzonderlijke situaties denkbaar, waarin gedogen permanent en zonder voorwaarden plaatsvindt. Het achterliggend belang is evident beter gediend met gedogen Een voorbeeld is een bedrijf dat tijdelijk een proef wil doen met een wellicht milieuvriendelijker werkwijze. Het aanvragen van een vergunning voor een proef die maar enkele maanden duurt, is soms buiten proporties. Met een gedoogbeschikking kan snel worden gereageerd op deze situatie. Een zwaarder wegend belang rechtvaardigt het gedogen Bij elke handeling van het bestuur moeten alle (soms vele) betrokken belangen worden afgewogen. Soms leidt deze afweging ertoe dat andere belangen voorrang krijgen. De ongewenste bijeffecten van handhaving kunnen dan zo groot zijn dat ze niet opwegen tegen het feit dat de overtreding eigenlijk beëindigd moet worden. Men kan denken aan situaties waarbij de volksgezondheid in het geding is. Specifieke gedoogbesluiten taakvelden bodem en bouw Voor de taakvelden bodem en bouw wordt gewerkt met specifieke gedoogbesluiten voor regelmatig voorkomende standaardsituaties. Deze zijn van toepassing op de provinciale taken en op gemeenten indien een gemeente ervoor kiest dit VTH-beleid van toepassing te verklaren op de bouw- en overige bodemtaken. In navolging van de algemeen toegepaste werkwijze met betrekking tot meldingen, mag voor het taakveld bodem met onderbouwde voorwaarden bij uitzondering eerder gestart worden dan de wettelijke afhandelingstermijn. Dit geldt voor meldingen in het kader van de Wet bodembescherming (Wbb), het Besluit uniforme sanering (BUS) en het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) en voor vergelijkbare meldingssituaties, 10 m3-meldingen (Amsterdam), meldingen ‘Regeling klein grondverzet’ (Zaanstad). Voor het taakveldveld bouw geldt ook dat bij uitzondering eerder met de werkzaamheden gestart mag worden. Dit geldt bijvoorbeeld bij een vergunning voor de activiteit bouw met uitgestelde inwerkingtreding. In het geval dat gedogen aan de orde is, handelt de bouwer op eigen risico omdat het bevoegd gezag zich het recht voorbehoudt om achteraf alsnog handhavend op te kunnen treden (deze vorm van gedogen heet ook wel het ‘vooruitakkoord’). In formele zin mag een gedeelte van een bouwwerk niet in gebruik worden genomen als het bouwproject niet afgerond is. Op verzoek kan – indien er geen gevaarlijke situaties kunnen ontstaan – gedoogd worden dat een gedeelte van een groter bouwwerk al in gebruik kan worden genomen voordat het totale bouwproject afgerond is. De algemene voorwaarden voor de werkvelden bodem en bouw zijn: Schriftelijk gedoogverzoek ingediend. Inhoudelijke beoordeling/administratieve controle moet voor start zijn afgerond. Maatschappelijk belang moet zijn aangetoond. Geen onomkeerbare schade/gevolgen. Geen schade van belangen derden (in beginsel; als geen zienswijzen of bedenkingen zijn ingediend). Geen bestuurlijke of politieke gevoeligheid. Bij bouw moet positief getoetst zijn aan brandveiligheid en constructieve veiligheid. De toekenning geldt strikt onder de vier laatstgenoemde voorwaarden, die in het gedoogverziek gemotiveerd moeten worden. Het bevoegd gezag beoordeelt de argumentatie. Zonder gedoogbesluit van het bevoegd gezag voorafgaand aan de start is eerder starten niet toegestaan. Het gedoogbesluit sluit voorwaarden uit andere regelgeving en de bevoegdheid van andere bevoegde gezagen niet uit. Ontwikkelingen: Geen bijzonderheden. Monitoring De OD NZKG monitort het aantal situaties waarin sprake is van gedogen en rapporteert daarover aan de deelnemers. 6Programmering van dit VTH-beleid 6.1Jaarlijks overeen te komen VTHUP De VTH-strategie zal leiden tot activiteiten die, indien nodig, in het VTH-uitvoeringsprogramma in detail worden uitgewerkt en worden uitgevoerd. Er worden jaarlijks VTHUP’s overeengekomen tussen iedere deelnemend bestuursorgaan en de OD NZKG (Bor art. 7.3). Een VTHUP geeft duidelijkheid over: De activiteiten voor VTH en de daarbij horende capaciteit en middelen, voor het hele Noordzeekanaalgebied en eventueel aangevuld met een specifieke VTHUP voor bepaalde onderwerpen. Plus een onderbouwing van de gemaakte keuzes in relatie tot het beleid (als uitgangspunt de VTH-strategie voor regionale taken, lokaal beleid voor plustaken, tenzij anders besloten door het individuele bestuursorgaan). De verbinding die het uitvoeringsprogramma heeft met de gestelde prioriteiten en doelstellingen. Operationele afspraken die gemaakt zijn over afstemming en samenwerking met andere VTH-partners. Daarnaast wordt de monitoringsindicatoren voor de gemaakte afspraken opgenomen in het VTHUP. Door middel van ‘programma & organisatie’ worden de capaciteit en de financiële middelen die nodig zijn om de VTH-doelen te behalen toegewezen (art. 7.5 Bor). Hiervoor maakt de OD NZKG gebruik van prestatiegerichte financiering. Voor de taken waarop de VTH-strategie van toepassing is, geldt voor alle opdrachtgevers in principe een uniform uitvoeringsniveau. Dit uitvoeringsniveau is door het AB van de OD NZKG vastgesteld in mei/juni 2016 en gewijzigd vastgesteld op 15 maart
- Het VTHUP wordt jaarlijks, voorafgaand de start van het jaar waarvoor het VTHUP geldt, overeengekomen tussen de OD NZKG en de individuele deelnemer. De deelnemer stelt de VTHUP vast. Gedeputeerde staten sturen het jaarprogramma ter kennisname aan provinciale staten; het college van B&W van de deelnemende gemeenten aan de gemeenteraad en in het kader van interbestuurlijk toezicht naar gedeputeerde staten. De resultaten van de risicoanalyse, jaarlijks geüpdatet op het niveau van de uitvoering, worden gebruikt om de benodigde inzet van menskracht, de diepgang en frequenties van de controles per taakveld te bepalen. Jaarlijks wordt het programma geëvalueerd door de OD NZKG. De evaluatie geschiedt volgens de in deze alinea beschreven route van het VTHUP. Het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks gedeeld met de deelnemers van de OD NZKG via het deelnemersoverleg en er wordt afgestemd met de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving via het samenwerkingsoverleg. 6.2Voorbereiding Om de organisatie te laten functioneren conform de bedoelde strategie, het uitvoeringsbeleid en het uitvoeringsprogramma, is voorbereiding noodzakelijk. Werkprocessen, procedures en bijbehorende informatievoorziening inzake de VTH-taken worden vastgesteld. Indien deze nog (door) te ontwikkelen zijn, wordt dit aangedragen in een ontwikkelagenda. De werkzaamheden vinden uiteindelijk plaats conform deze beschrijvingen (Bor, art. 7.4). De praktijk leert dat situaties zelden gelijkluidend zijn, als gevolg van omstandigheden of bestuurlijke keuzes. Het VTH-beleid moet ruimte bieden voor die dynamiek van de werkelijkheid, maar is ook gericht op de uniformiteit in de aanpak, zodat een gelijk speelveld gewaarborgd wordt. Daarom wordt rekening gehouden met beiden: variatie en eenheid. Dit lijkt een tegenstrijdigheid, maar is het niet. Het VTH-beleid maakt namelijk een onderscheid tussen het type dynamiek. Zie daarvoor het bestuurlijk referentiekader (hoofdstuk 3 van dit VTH-beleid). 6.3Uitvoering Artikel 7.4 Bor geeft voor de feitelijke uitvoering van de VTH-taken aan dat: Een persoon die belast is met vergunningverlening, niet belast dient te worden met toezichts- en handhavingstaken. De organisatie van de bestuursorganen en die van de omgevingsdienst ook buiten gebruikelijke kantooruren beschikbaar en bereikbaar dienen te zijn. Een persoon niet voortdurend feitelijk belast dient te worden met het uitoefen