Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Meerssen houdende regels omtrent grondbeleid B&W versie april .2010 Raad 10 juni 2010 Nota Grondbeleid Gemeente Meerssen 2010 Inhoud Samenvatting en beleidsregels 5 t/m 11 1 Inleiding 12 Aanleiding voor een nota Grondbeleid 2 Doel van het grondbeleid 13-14 3 Nieuwe wettelijke spelregels en beleidsmatige consequenties 15-21 3.1 Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsplanologie 3.1.1 Structuurvisie en ontwikkelingsplanologie 3.1.2 Bestemmingsplannen en ontwikkelingsplanologie 3.2 Bestemmingsplan – exploitatieplan bij ruimtelijke ontwikkelingen 3.2.1 Privaatrechtelijk spoor (anterieure overeenkomst) 3.2.2 Publiekrechtelijk spoor (exploitatieplan) 3.2.2.1 Kostensoortenlijst bij exploitatieplan 3.2.2.2 Weigeren bouwvergunning in strijd met exploitatieplan 3.2.2.3 Verhaal exploitatiekosten op grondeigenaren via bouwvergunning 3.3. Kostenverhaal onder de nieuwe Wro 3.3.1 Criteria kostenverhaal 3.3.2 Maximum kostenverhaal 3.3.3 Bovenwijkse voorzieningen 3.3.4 Financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen 3.3.5 Planschade verrekening 3.4 Inhoud exploitatieplan – ruimtelijk beleid 3.5 Overige wettelijke ontwikkelingen 4 Relatie grondbeleid – gemeentelijke beleidskaders 22-27 4.1 Toekomstvisie Gemeente Meerssen 4.1.1. Werken 4.1.2. Landschap en Natuur 4.1.3. Verkeer en Vervoer 4.1.4. Maatschappelijke voorzieningen 4.1.5. Wonen 4.2 Regionale Woonvisie 2005-2009 4.3 Wonen in Meerssen - trends en ontwikkelingen tot 2020 5. Strategieën grondbeleid, instrumenten en kostenverhaal algemeen 28-33 5.1 Strategieën grondbeleid 5.1.2 Actief grondbeleid 5.1.3 Bouwclaimmodel 5.1.4 Publiek-private samenwerking 5.1.5 Passief grondbeleid 5.1.6 Overzicht voordelen en nadelen vormen van grondbeleid 5.2 Instrumenten 5.2.1 Verwerving 5.2.2 Minnelijke verwerving 5.2.3 Vestigen voorkeursrecht 5.2.4 Onteigening 5.3 Kostenverhaal bij faciliterend grondbeleid 6. Strategie grondbeleid gemeente Meerssen 34-36 6.1 Afwegingen grondbeleid 6.2 Strategische aankopen 6.3 Uitgangspunten grondbeleid 7. Grondprijsbeleid 37-38 7.1 Vormen van grondprijzen 7.2 Keuze grondprijzen 7.3 Reststroken 8. Financiën 39-42 8.1 Weerstandsvermogen en risicomanagement 8.1.1 Reserve grondexploitatie 8.1.2 Risicomanagement reserve grondexploitatie 8.2 Reserve grondexploitatie algemene reserve 8.3 Voorziening verliesgevende projecten 8.4 Tussentijdse winstneming 8.5 Rentetoerekening bij grondexploitatie 8.5.1 Rentetoerekening bij strategische aankopen of aankoop landbouwgrond 8.6 Reserve bovenwijkse voorzieningen 9. Organisatie, Sturing en Verantwoording ruimtelijke maatregelen 43-48 9.1 Rol Gemeenteraad en College van B&W 9.1.1 Raad: kaderstellend en richtinggevend 9.1.2 College: uitvoering en verantwoording 9.2 Rol ambtelijke organisatie 9.2.1 Projectmatig werken 9.2.2 Planning en control projecten-administratie 9.3 Kleinschalige ‘projecten’ Beleidslijn bovenwijkse voorzieningen gemeente Meerssen 49-52 Bijlagen: 53 I Risicokaart II Processchema Sturing en Organisatie Projecten III Intakeformulier IV Format startnotitie V Rapportageschema projecten VI Rapportageformulier projectleider Samenvatting & Beleidsregels 1. Aanleiding voor een nota Grondbeleid De nota Grondbeleid is opgesteld om tegemoet te komen aan de wens integrale beleidsmatige kaders op te stellen voor het te voeren grondbeleid. De gemeenteraad stelt met deze nota het college van B&W in staat om ondernemend deel te nemen aan en regie te voeren bij ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente. Daarnaast is met deze nota - conform de Grondexploitatiewet, die per 1 juli 2008 in werking is getreden - een herijking van grondbeleid doorgevoerd. Ook komt deze nota tegemoet aan de aanbevelingen, die het provinciaal bestuur in het Financieel Verdiepingsonderzoek van mei 2009 met betrekking tot het gemeentelijk grondbeleid heeft gedaan. Ten slotte wordt met deze nota beoogd meer transparantie te verschaffen en eenduidigheid te krijgen in de werkwijze m.b.t. het te voeren grondbeleid. Ook geeft deze nota inzicht in de handelingsruimte van de gemeente Meerssen. 2. Doel en proces van het grondbeleid In de nota Grondbeleid van de gemeente Meerssen 2010 wordt op basis van de belangrijkste bestaande beleidskaders aangegeven hoe ontwikkelingsinitiatieven op het gebied van wonen, werken, recreëren, natuur en landschap, maatschappelijke voorzieningen en infrastructuur worden ondersteund en tot uitvoering gebracht. Grondexploitatie is het proces van productie en prijsvorming van bouwrijpe en woonrijpe grond en ervoor zorgdragen dat deze grond op het juiste tijdstip op de markt komt. Grondexploitatie is voornamelijk de financieel-economische kant van grondbeleid. Het is een langdurig proces met daaraan verbonden financiële risico’s. Het proces bestaat uit de onderdelen grondverwerving, tijdelijk beheer, opzetten grondexploitatie, gronduitgifte en kostenverhaal. 3. De nieuwe wettelijke bepalingen omtrent grondbeleid in de Grondexploitatiewet Grondexploitatiewet - Structuurvisie en bestemmingsplannenDeze wettelijke veranderingen maken een herbezinning op de te voeren ruimtelijke strategie ten opzichte van het verleden noodzakelijk. Het heeft gevolgen voor gemeentelijke structuurvisie, maar ook op daarop gebaseerde bestemmingsplannen en eventueel daarbij behorende exploitatieplannen. De gemeente maakt op grond van de nieuwe Wro met het nemen van planologische besluiten niet meer alleen de ontwikkeling mogelijk, maar spreekt zich ook uit over de realisatie ervan. In de in 2010 door de raad vast te stellen structuurvisie voor de kommen en voor het buitengebied, geeft de raad aan wat de gemeentelijke rol is bij realisatie van de daarin voorgenomen ruimtelijke ambities. Ook bij nieuwe bestemmingsplannen dient de raad deze rol aan te geven. Grondexploitatiewet - grondexploitaties algemeenElk nieuw vast te stellen bestemmingsplan dat ontwikkelingen mogelijk maakt, dient volgens de nieuwe wetgeving vergezeld te gaan van een anterieure overeenkomst (overeenkomst vooraf) met marktpartijen of van een exploitatieplan of een combinatie van beide. De eisen waaraan een exploitatieplan dient te voldoen zijn in de ‘Grexwet’ (onderdeel van de Wro) opgenomen. Hiermee is het verhaal van exploitatiekosten op grondeigenaren die in het verleden geen overeenkomst wensten te sluiten door de nieuwe wetgeving verzekerd. De gemeentelijke exploitatieverordening op grond waarvan in het verleden de grondexploitatieovereenkomsten waren geregeld, is met de komst van deze bepalingen dan ook komen te vervallen. Aanvragen voor bouwvergunningen worden geweigerd, indien deze in strijd zijn met het exploitatieplan. Het verhaal van de exploitatiekosten op grondeigenaren, die geen overeenkomst vooraf sluiten, vindt plaats via de te verlenen bouwvergunningen. Grondexploitatiewet - Winst – verlies - kostenverhaal bij grondexploitatie door de gemeenteHet gevolg van de nieuwe Wro/Grexwet is dat de gemeente alleen nog winst kan maken op de grondexploitatie als zij actief grondbeleid voert, of een samenwerkingsvorm aangaat als de locatie zich daartoe leent. In andere gevallen kan zij ten hoogste haar kosten terugverdienen (anterieure overeenkomst), of verlies lijden (exploitatieplan). Grondexploitatiewet – Bovenwijkse voorzieningenBovenwijkse voorzieningen staan limitatief omschreven in artikel 6.2.5 Bro. Als de betreffende voorziening daarin niet is omschreven, is het geen bovenwijkse voorziening. Kenmerkend voor bovenwijkse voorzieningen is dat zij van nut zijn voor zowel een specifiek te ontwikkelen locatie, als voor andere locaties. Deze andere locaties kunnen betrekking hebben op zowel bestaande als nieuw te ontwikkelen locaties. De gemeente kan bijdragen aan bovenwijkse voorzieningen alleen vragen, indien deze zijn opgenomen in een ruimtelijk plan. De bijdragen dienen te worden besteed aan de genoemde voorzieningen. Uitvoering hiervan is verplicht. Voor het vragen van deze bijdragen gelden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit als de gemeente een exploitatieplan dient op te stellen. In de situatie dat de gemeente een anterieure overeenkomst of een “pps-contract” sluit, kan de gemeente deze criteria toepassen (hoeft niet). Indien de gemeente in een overeenkomst of contract een andere vorm voor het bepalen van de bijdrage overeenkomt, dan kan dit. Deal is deal. Omwille van de duidelijkheid over de toepassing van het verhaal van bovenwijkse voorzieningen in de gemeente Meerssen, alsmede met betrekking tot daarbij te hanteren criteria is bij de nota een beleidslijn Bovenwijkse Voorzieningen opgenomen. Grondexploitatiewet – Financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingenNieuw is het gegeven, dat de gemeente in een anterieure overeenkomst kan vastleggen dat de eigenaar een financiële bijdrage levert aan ruimtelijke ontwikkelingen. Bij een exploitatieplan is deze mogelijkheid niet in de wet opgenomen. Voorbeelden van ruimtelijke ontwikkelingen zijn bijdragen aan maatschappelijk belangrijke functies zoals natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur in een ander gebied dan het plangebied. Ook saneren of opknappen van oude bedrijventerreinen valt hieronder. De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit gelden niet voor deze bijdragen. Voorwaarden voor het vragen van de bijdragen zijn dat de ruimtelijke ontwikkelingen in een structuurvisie zijn vastgelegd. Voor de gemeente Meerssen betekent dit, dat deze bijdragen pas kunnen worden gevraagd na vaststelling van de in 2010 op te stellen gemeentelijke structuurvisie. Verder moet de bijdrage redelijk zijn en het plan waarmee de bijdrage wordt belast financieel haalbaar blijven. 4. Grondbeleid en gemeentelijke beleidskaders Het grondbeleid dient gebaseerd te zijn op de taakstelling en ambitie die de gemeente op grond van bestaande en nog te ontwikkelen beleidsnotities heeft. Voor wat betreft de taakstelling en ambitie van de gemeente Meerssen zijn deze thans vooral geformuleerd in de Toekomstvisie Gemeente Meerssen, de Regionale Woonvisie en het beleidsplan Wonen in Meerssen; trends en ontwikkelingen tot 2020. De raad heeft bij laatstgenoemd beleidsplan zeer concreet aangegeven welke ambities leidend zijn voor het ontwikkelen van het woningbouwprogramma en daaruit voortvloeiende projecten voor de komende jaren. Het is duidelijk dat, indien nieuwe beleidskaders worden opgesteld, deze van invloed zijn op de te realiseren projecten. Dit zal jaarlijks aan de orde zijn bij de programmabegroting. 5. Strategieën van het Grondbeleid – instrumenten verwerving StrategieënZonder hierin volledig te zijn, kunnen worden genoemd actief en passief grondbeleid en daarnaast vele vormen van samenwerking. Bij actief grondbeleid (eigen exploitatie) speelt de gemeente een belangrijke rol: zij verwerft gronden, maakt ze bouwrijp en geeft gronden uit. Hier heeft de gemeente een maximale sturing zowel wat de inhoud van het plan betreft als de financiële opzet. De gemeente kan hierbij ook winst maken. Daartegenover staat dat de gemeente ook alle risico’s draagt. Bij passieve grondexploitatie (anterieure overeenkomst - exploitatieplan) stuurt en faciliteert de gemeente de ontwikkelingen van gronden die geheel of grotendeels in eigendom van derden zijn. Bij deze vorm kan de gemeente geen winst maken. Hoogstens kan zij de eigen gemaakte kosten via het sluiten van een overeenkomst vergoed krijgen. Daarnaast kan de gemeente wel bijdragen verkrijgen voor bovenwijkse voorzieningen en ruimtelijke ontwikkelingen. De sturing op het project zelf is beperkter. Van zelfsprekend stelt de gemeente wel de randvoorwaarden op. Tenslotte zijn er diverse vormen van samenwerking, aangeduid met de term ‘Publiek-Private Partnerschap’. Hierbij zijn overeenkomsten m.b.t. samenwerking mogelijk die of meer neigen naar actief grondbeleid of meer neigen naar passief grondbeleid. Instrumenten verwervingBij verwervingen kan men kan men minnelijk verwerven of onteigenen. Minnelijke verwerving heeft over het algemeen de voorkeur. De prijs komt tot stand via het marktmechanisme van vraag en aanbod, zodat de belangen van de gemeente en verkoper het best gediend zijn. Onteigening wordt over het algemeen toegepast indien de minnelijke onderhandelingen niet goed verlopen en de ruimtelijke planning van de gemeente in de knel komt. Een derde instrument bij verwerving is het vestigen van een voorkeursrecht. De gemeente kan dit vestigen door toepassing te geven aan de Wet voorkeursrecht gemeenten. Hierbij is het van belang dat het vestigen van een voorkeursrecht direct gekoppeld is aan het opstellen van ruimtelijke plannen. Indien de gemeente niet binnen bepaalde termijnen een plan opstelt en in procedure brengt, vervalt het voorkeursrecht. Soms is het gewenst als gemeente om snel in te springen op onverwachte mogelijkheden om gronden te kopen voor zover dit van belang is voor het realiseren van projecten die gebaseerd zijn op gemeentelijk beleid en ambities. Hiervoor is het noodzakelijk dat de raad een vooraf gelimiteerd verwervingskrediet voteert dat door het college kan worden ingezet ten behoeve van ruil- en strategische aankopen. 6. Toepassing strategieën en verwervingsinstrumentarium gemeente Meerssen Voor de gemeente Meerssen zijn alle vormen van grondbeleid actief, passief of een tussenvorm in principe aanvaardbaar. De feitelijke keuze voor een specifieke vorm van grondbeleid is afhankelijk van de situatie zoals die door het college en raad op basis van een analyse in de kaderstellende projectstartnotitie wordt beoordeeld. Met betrekking tot het actief grondbeleid wordt het wenselijk geacht het instrument van strategische aankopen formeel te bekrachtigen. De navolgende beleidsregels zijn hiervoor opgesteld: Beleidsregel: Uitgangspunt is actief grondbeleid, tenzij dit op grond van één of meerdere redenen ongewenst of niet goed mogelijk is. Hierna wordt de voorkeur gegeven aan samenwerking met marktpartijen en tenslotte aan passief grondbeleid, waarbij primair een anterieure overeenkomst wordt nagestreefd en het exploitatieplan het slotstuk vormt. Factoren die bij deze afweging worden betrokken zijn: de mogelijkheid, gelet op de marktsituatie, tot het verwerven van grond; het gemeentelijk ambitieniveau voor wat de betreft de locatie en/of de omgeving; de noodzaak tot sterke gemeentelijke sturing om de gemeentelijke doelen te bereiken; de mogelijkheden met toepassing van de Grondexploitatiewet om regie te voeren; de mogelijkheid om de locatie op zijn minst budgettair neutraal te kunnen exploiteren; specifiek benodigde deskundigheid; de ontwikkelingstermijn. Bij elke gelegenheid die zich voordoet om een perceel grond aan te kopen, wordt op dat moment gekozenvoor een passend verwervingsbeleid, dat in principe zoveel mogelijk aansluit bij een actief grondbeleid. Voordat tot een strategische aankoop wordt overgegaan wordt het presidium gehoord, waarbij ook de financiering hiervan wordt aangegeven. Met betrekking tot de inzet van de instrumenten onteigening en het vestigen van een voorkeursrecht ingevolge de Wet voorkeursrecht gemeenten gelden de navolgende beleidregels: Beleidsregel: Minnelijke verwerving vormt het uitgangspunt van de gemeente. Slechts indien deze aanpak niet tot het gewenste resultaat leidt, wordt overgegaan tot het opstarten van een onteigeningsprocedure. De gemeente zet het voorkeursrecht uitsluitend gericht en gefaseerd in om anticiperend op redelijk omlijnde plannen (strategische) verwervingen te kunnen verrichten. 7. Grondprijsbeleid Indien de gemeente voornemens is bouwrijpe grond, als gevolg van actief grondbeleid te verkopen dient er een grondprijs te worden bepaald. Er zijn diverse methoden ontwikkeld waarvan een viertal het meest worden gebruikt. Dit zijn kostprijsmethode, comparatieven methode, residuele waarde methode en quote methode (zie hoofdstuk 7). In gemeenten waar veel bouwrijpe gronden worden verkocht worden meestal jaarlijks de grondprijzen bepaald. Gelet op het feit dat de mogelijkheden voor het voeren van actief grondbeleid in de gemeente Meerssen in de toekomst beperkt zijn wordt gekozen om bij verkoop een onafhankelijke makelaartaxateur in te schakelen die op basis van de residuele grondwaardemethodiek een marktconforme prijs adviseert. De verkoopprocedure wordt door deze makelaar begeleid. De vastgestelde prijs geldt als minimumprijs. Bij meerdere gegadigden kan worden ingeschreven. Beleidsregel: De gemeente hanteert marktconforme grondprijzen, die gebaseerd zijn op de residuele grondwaardenmethodiek. Bij verkoop wordt een onafhankelijk makelaar/taxateur ingeschakeld. Voor reststroken is een regeling met vaste grondprijzen opgenomen. 8. Financiën Weerstandsvermogen en risicomanagementBij weerstandsvermogen gaat het om de mate waarin de gemeente in staat is middelen vrij te maken om onverwachte financiële tegenvallers op te vangen. Het weerstandvermogen is de resultante van enerzijds de beschikbare weerstandscapaciteit en anderzijds de financiële vertaling van de risico’s. De weerstandscapaciteit wordt gevormd door een reserve grondexploitatie en een voorziening voor verliesgevende projecten. Reserve grondexploitatieDe reserve dient in hoofdzaak als weerstandsvermogen voor de risico’s bij grondexploitatie. Tevens kan de reserve dienst doen als egalisatiereserve grondexploitatie mits de stand van de reserve dit toelaat. De stortingen in de reserves komen van positieve grondexploitaties. De onttrekkingen betreffen negatieve grondexploitaties en afboekingen van nog niet in exploitatie genomen gronden naar de marktwaarde. Ook worden gelden aan deze reserve onttrokken bij een voorcalculatorisch verlies of indien gedurende het project een niet voorcalculatorisch verlies wordt verwacht, waarna deze gelden in de voorziening verliesgevende projecten worden gestort. Strategische aankopen worden in principe niet uit deze reserve gedekt. Alleen indien de verwervingsprijs groter is dan de marktwaarde vindt afdekking plaats voor zover de reserve groter is dan 125% van de gecalculeerde risico’s van alle exploitaties. Voorziening verliesgevende projectenDeze voorziening dient om verliezen op projecten vanuit voorzichtigheid direct te nemen, middels onttrekking aan de reserve grondexploitatie en storting in deze voorziening. Bij de eindafrekening van projecten die verlies opleveren wordt het verlies aan de voorziening onttrokken. RisicomanagementTer onderbouwing van de hoogte van de benodigde reserves is gekozen voor een risico analyse methode Meerssen. Beleidsregel: Op basis van een risicokaart per project worden de verschillende niet te kwantificeren risico’s in kaart gebracht (dit betreft dus risico’s welke niet direct in een geldbedrag zijn te kwantificeren, bijvoorbeeld op het gebied van organisatie, politiek, archeologie etc.). Deze risico’s worden ingedeeld in een viertal risico vlakken, te weten: nihil, laag, midden of hoog. Door aan deze vlakken een waarde toe te kennen van respectievelijk 0%, 1%, 2% en 3% ontstaat een wegingsfactor. In totaal zijn er 17 gebieden waarop gemeten/beoordeeld wordt. Vanuit de kansberekening zullen de meeste projecten derhalve een totaal percentage kennen van tussen de 8% en 12% bij de actieve grondexploitaties; Bij de passieve grondexploitaties wordt de zelfde systematiek gevolgd, alleen zal het totaal percentage tussen de 0% en 2% liggen als gevolg van het feit dat de risico’s bij passieve grondexploitatie bijna geheel bij derden ligt. Tevens zullen de (te verwachte) boekwaarden veelal laag zijn; Vanuit de staat P (staat van grondexploitaties) overzichten, worden de meest recente boekwaarden van het lopend jaar, alsmede de verwachte boekwaarden in de komende 3 jaar weergegeven. Uitgaande van de statistische normaalverdeling wordt er vanuit deze 4 boekwaarden een gemiddeld boekwaarde berekend. De hierbij gekozen verdeling is (4 * huidig jaar, 3 * jaar T+1, 2 * T + 2 , en 1 * T+ 3)/10; Door vervolgens de gemiddelde boekwaarde per project te vermenigvuldigen met het totaal-risico-percentage, krijgt men het beslag op de reserve grondexploitatie. Als dekkingsgraad voor de reserve grondexploitatie wordt aangehouden 125% van de gecalculeerde risico’s conform vermelde methode. Eerst boven de 125% vindt afroming plaats naar de algemene reserve. Indien de reserve grondexploitatie onvoldoende hoog is, vindt binnen één jaar vanuit de algemene reserve aanzuivering plaats. Reserve bovenwijkse voorzieningenDeze reserve is bedoeld voor de financiering van grote civiele werken c.q. bovenwijkse werken. Tot nu toe werd deze reserve structureel gevoed door een bijdrage per m² uitgegeven grond. Volgens de nieuwe wetgeving is dit niet meer mogelijk. Om een en ander afdoende te regelen is, zoals hiervoor reeds vermeld, aan deze nota de Beleidslijn Bovenwijkse Voorzieningen toegevoegd. 9. Organisatie, sturing en verantwoording ruimtelijke maatregelen Rol raad – kaderstellendDe rol van de raad is het stellen van kaders en het geven van richting aan het grondbeleid. Dit vindt plaats door het vaststellen van beleidsnota’s, plannen en kredietvoorstellen die door het college aan de raad ter besluitvorming worden voorgelegd. Nieuwe grondexploitaties worden jaarlijks in de paragraaf grondbeleid van de begroting opgenomen en zijn gebaseerd op gemeentebrede programma’s woningbouw, economie, verkeer en vervoer, onderwijs, natuur en landschap van het desbetreffende begrotingsjaar. Ook de lopende exploitaties zijn in deze paragraaf opgenomen. Concreet wordt aangegeven welke acties m.b.t. de grondexploitatieprojecten in het begrotingsjaar plaatsvinden. Tevens wordt in deze paragraaf een prioriteitenstelling voor ontwikkeling van de projecten aangegeven. Rol raad – nieuwe plannen- kaderstellende notitieBij de start van elk project stelt de gemeenteraad een kaderstellende startnotitie vast. In deze startnotitie wordt voor het te ontwikkelen project een analyse en keuze gemaakt m.b.t. de vorm en het model van de grondexploitatie, de inzet van het instrumentarium, een globaal programma, de bovenwijkse voorzieningen, een globale planning en globale grondexploitatieopzet inclusief een risico analyse. Ook kan de raad hierbij besluiten tot het vaststellen van voorbereidingskredieten bij actieve grondexploitatie. Rol college van burgemeester en wethouders – uitvoering en verantwoordingHet college stelt de kaderstellende stukken op voor de raad te weten: een concept grondbeleidsplan, de paragraaf grondbeleid in de begroting, de kaderstellende startnotities. Zij laat detailplannen uitwerken tot op het niveau dat ook daadwerkelijk ontwikkeld kan worden. Zij realiseert strategische verwervingen en geeft grond uit als een actief grondbeleid wordt gevoerd. Als passief grondbeleid aan de orde is gaat zij anterieure overeenkomsten aan of stelt een exploitatieplan op. Indien gewenst of noodzakelijk kan het college ook samenwerkingsverbanden aangaan met ontwikkelaars. Over de uitvoering informeert het college de raad bij de bestuursrapportages en rekening en legt hierbij verantwoording af. 1 Inleiding Aanleiding voor een nota Grondbeleid Via de Nota Grondbeleid bepaalt de gemeenteraad haar beleidskaders en stelt ze het college in staat om binnen deze kaders ondernemend deel te nemen aan en de regie te voeren over de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente. Het grondbeleid schept de voorwaarden en bepaalt de financieel economische spelregels voor het realiseren van de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen van de gemeente. Met deze spelregels kan de gemeente op financieel economisch verantwoorde wijze de in andere beleidsdocumenten opgenomen ruimtelijke doelstellingen realiseren. Tot op heden heeft de raad nog geen grondbeleid geformuleerd in de vorm van een specifieke nota Grondbeleid. Wel zijn er beleidsregels in diverse beleidsdocumenten opgenomen, te weten: de paragrafen Grondbeleid en Weerstandvermogen inclusief risico’s inventarisatie die in de begroting en rekening zijn vervat; het raadsbesluit inzake de verkoop van reststroken, de grondexploitatieverordening gemeente Meerssen, alsmede kaderstellende notities voor de grondexploitatie per plan. Nieuwe WetDe Grondexploitatiewet, die per 1 juli 2008 is vervat in de nieuwe Wro, dwingt de gemeente tot herijking van het grondbeleid. Met de vaststelling van deze wet is het systeem van het kostenverhaal gewijzigd en moeten er keuzes worden gemaakt ten aanzien van de realisatie van ruimtelijke ontwikkelingen. Financieel VerdiepingsonderzoekNaast de wettelijke wijzigingen is het eveneens gewenst om voor zover relevant de aanbevelingen die de Provincie Limburg in het Financieel verdiepingsonderzoek van mei 2009 met betrekking tot het gemeentelijk grondbeleid heeft gedaan, in een op te stellen grondnota te verwerken. Deze aanbevelingen betreffen: neem kaders/beleidsuitgangspunten integraal op in het te formuleren grondbeleid; formuleer beleid voor winstneming en hoe met verlies wordt omgegaan; geef inzicht in het verloop van de totale grondexploitatie en de verwachtingen voor de komende jaren; presenteer een integraal actueel beeld van het te verwachten financieelresultaat en geef aan wat de gemeentelijke inbreng is; completeer en geef inzicht in de risico’s en hoe hiermee wordt omgegaan; tref een voorziening voor negatieve exploitatieresultaten; geef aan hoe hoog de grondreserve moet zijn en welke maatregelen worden getroffen om dit te bereiken; formuleer beleid voor reststroken. Met deze nota wordt eveneens tegemoet gekomen aan de wens om meer inzicht en eenduidigheid te krijgen in de werkwijze ten aanzien van het grondbeleid, in de grondexploitaties en in de waardering van het gemeentelijk grondbezit in relatie tot de reserves en eventuele afdracht aan de algemene middelen van de gemeente. Deze nota biedt inzicht voor wat de handelingsruimte van de gemeente Meerssen betreft. 2 Doel van het grondbeleid Grondbeleid wordt in de literatuur beschreven als het realiseren van de gewenste verandering in het grondgebruik en het handhaven van bestaand grondgebruik vanuit de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van de ruimtelijke ordening. Concreet betekent dit dat het grondbeleid geen doel op zich vormt maar een middel is om gemeentelijke doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening en beleid met ruimtelijke implicaties te realiseren. Het ondersteunt concrete ontwikkelingsinitiatieven op het gebied van wonen, werken, recreëren, natuur en landschap, voorzieningen en infrastructuur, waarvan de uitgangspunten worden bepaald door bestaande en te ontwikkelen gemeentelijke beleidskaders. Het verhoogt hierbij de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap van de burger en de marktwerking. Vanuit haar publiekrechtelijke rol streeft de gemeente een visie na over de wijze waarop Meerssen zich in ruimtelijk opzicht dient te ontwikkelen. De hieronder aangegeven bestaande en te ontwikkelen beleidskaders en wettelijke kaders vormen de basis waarop grondbeleid in deze gemeente is gestoeld. De belangrijkste bestaande gemeentelijke kaders betreffen: Toekomstvisie Gemeente Meerssen 2015 met het daarin geformuleerde ambitieniveau Wonen in Meerssen - trends en ontwikkelingen tot 2020 Regionale Woonvisie 2005-2009 Structuurplan Kern Meerssen 1996 Gemeentelijke Structuurplan 1986 Integrale beleidsnota Meerssen, Rothem, Weert Beleidsvisie Bunde, Geulle en Ulestraten In 2010 worden de navolgende beleidskaders voorbereid/opgesteld die eveneens kaderstellend zijn bij het te voeren grondbeleid te weten: een gemeentelijke structuurvisie voor de kernen (een voor alle kernen) en voor het buitengebied; het bestemmingsplan buitengebied. de regionale woonvisie 2010-2020 De spelregels die in acht genomen moeten worden en het instrumentarium dat bij de uitvoering van het grondbeleid hoort zijn grotendeels te vinden in de wettelijke kaders. De belangrijkste spelregels voor het gemeentelijke grondbeleid zijn in de volgende wettelijke kaders vervat: Wet ruimtelijke ordening (Wro) met daarin opgenomen de zgn. Grondexploitatiewet(Grex) Besluit ruimtelijke ordening (Bro) De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) De Onteigeningswet De beleidsmatige consequenties van deze wettelijke kaders en de hierbij geformuleerde spelregels worden in hoofdstuk 3 nader uitgewerkt, terwijl in hoofdstuk 4 de relatie met gemeentelijke ruimtelijke beleidskaders is geconcretiseerd. 3 De nieuwe spelregels & beleidsmatige consequenties In de Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008 is de taakstelling, maar vooral ook de verantwoordelijkheid van de gemeente aanzienlijk gewijzigd bij de vaststelling en uitvoering van ruimtelijke plannen. Een belangrijk onderdeel van de Wro is de grondexploitatiewet waar met name het kostenverhaal van de gemeente bij ruimtelijke projecten beschreven wordt. Binnen de grondexploitatiewetgeving is de regiefunctie en de mogelijkheid tot kostenverhaal, door introductie van het exploitatieplan, versterkt in het geval dat de gemeenten geen anterieure overeenkomst kunnen sluiten. 3.1 Van toelatingsplanologie naar ontwikkelingsgerichte planologie 3.1.1. Structuurvisie - ontwikkelingsplanologieEen belangrijke nieuwe verplichting voor de gemeente is dat een gemeentelijke structuurvisie dient te worden vastgesteld. Lag in de ‘oude’ Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) de nadruk op toelatingsplanologie in de vorm van een structuurplan. In de ‘nieuwe’ Wet ruimtelijke ordening (Wro) ligt het accent op ontwikkelingsplanologie in de vorm van een structuurvisie. Een structuurvisie dient, naast de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid, n.l. ook in te gaan op de wijze waarop de raad zich voorstelt de in de structuurvisie voorgenomen ontwikkelingen te realiseren. Er kan dus niet worden volstaan met louter ruimtelijke (vrijblijvende) visievorming. De gemeente Meerssen moet zich in de in 2010 in voorbereiding zijnde vast te stellen structuurvisies (voor de kommen en voor buitengebied) ook uitspreken over haar rol bij de realisatie van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen met een rechtstreeks ambitieniveau. Hieruit zal duidelijk worden of de gemeente zelf het initiatief neemt bij de realisatie (actief grondbeleid), of de gemeente onder voorwaarden de initiatieven van marktpartijen faciliteert (passief grondbeleid) of dat de gemeente ten behoeve van de realisatie open staat voor samenwerkingsverbanden met marktpartijen (samenwerking). Een bestuurlijke uitspraak over de rol van de gemeente bij de uiteindelijke realisatie van de ruimtelijke ambities houdt direct verband met het door de gemeente te voeren grondbeleid. Bij deze nota wordt op basis van de toekomstvisie Meerssen al een zodanige bestuurlijke uitspraak gedaan. Bij de nog vast te stellen structuurvisies wordt deze nader geconcretiseerd. 3.1.2. Bestemmingplannen - ontwikkelingsplanologieDeze wettelijke veranderingen maken een herbezinning op de te voeren ruimtelijke strategie en de grondbeleidstrategie ten opzichte van het verleden noodzakelijk. Het heeft niet alleen gevolgen voor de structuurvisie, maar ook voor de daarop gebaseerde bestemmingsplannen, en eventueel daarbij behorende exploitatieplannen. Zo is duidelijk dat bij de vaststelling van een ruimtelijke maatregel op gronden van derden niet meer kan worden volstaan met louter een planologische maatregel gericht op bouw- en gebruiksmogelijkheden. Gelijktijdig dient duidelijk te zijn op welke wijze de gemeente de planologische maatregel wenst uit te voeren en wat de financiële gevolgen zijn indien hierover niet tijdig, dat wil zeggen voorafgaande aan de vaststelling van de planologische maatregel, tot bindende afspraken met de grondeigenaren is gekomen. De gemeente maakt op grond van de nieuwe Wro, met het nemen van planologische besluiten niet meer alleen de ontwikkeling mogelijk, maar spreekt zich ook uit over de realisatie ervan. Zij draagt daarvoor ook een uitvoeringsverantwoordelijkheid. In de in 2010 door de raad vast te stellen structuurvisies geeft de gemeente aan wat haar rol is bij realisatie van de daarin voorgenomen ruimtelijke ambities. Ook voor de realisatie van nieuwe bestemmingsplannen geeft de gemeente deze rol aan. 3.2 Bestemmingsplan - exploitatieplan bij ruimtelijke ontwikkelingen Een tweede ontwikkeling die voortvloeit uit de nieuwe Wro, heeft betrekking op de positie van de gemeente bij de vaststelling en uitvoering van bestemmingsplannen. Indien een bestemmingsplan voorziet in nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen zoals woningbouw, wordt gelijktijdig bij de vaststelling van het bestemmingsplan een exploitatieplan vastgesteld, tenzij de raad besluit bij de vaststelling van het bestemmingsplan geen exploitatieplan vast te stellen. Dit kan indien de exploitatie en verhaal van kosten bij een overeenkomst is geregeld. Bij het privaatrechtelijke en publiekrechtelijke spoor wordt hierop nader ingegaan. 3.2.1 Privaatrechtelijk spoor anterieure overeenkomstHet is verstandig en nu wettelijk geregeld dat er altijd eerst wordt getracht een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten alvorens de gemeente overgaat tot het vaststellen van een exploitatieplan en het verhalen van kosten volgens de wet. Het exploitatieplan, het zogenaamde publiekrechtelijke spoor, moet n.l. gezien worden als stok achter de deur, als het privaatrechtelijke spoor, te weten het sluiten van een overeenkomst voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld en waarbij het kostenverhaal van de exploitatiekosten is verzekerd, niet slaagt. De verplichting om een exploitatieplan vast te stellen vervalt namelijk, indien ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan is gebleken dat het kostenverhaal voor alle in het plan betrokken eigendommen al op andere wijze is verzekerd, via een zogenaamde anterieure overeenkomst, en er voorts geen noodzaak is locatie- en faseringseisen te stellen. In dat geval beslist de raad, gelijktijdig bij de vaststelling van het bestemmingsplan, geen exploitatieplan vast te stellen. Daarnaast is nieuw dat er afspraken mogen worden gemaakt over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie (zie paragraaf 3.3.4). Ook is een exploitatieverordening niet meer verplicht, daar de Grexwet hierin inhoudelijk voldoende voorziet. Tenslotte is in het kader van het bevorderen van gemeentelijke transparantie van het gemeentelijk grondbeleid in de wet bepaald dat de gemeente in de gemeenteberichten melding moet maken van gesloten overeenkomsten. Indien het kostenverhaal niet voor alle eigendommen met anterieure overeenkomsten is verzekerd, moet ook een exploitatieplan worden vastgesteld. Dit exploitatieplan heeft dan betrekking op alle percelen (met en zonder overeenkomst). Hieruit volgt dat de gemeentelijke verantwoordelijkheid met betrekking tot de vaststelling van met name bestemmingsplannen uitdrukkelijk is gewijzigd. Voortaan dient inzicht gegeven te worden in de vraag of het verhaal van kosten is verzekerd en of er een noodzaak is locatie-eisen te stellen. 3.2.2 Publiekrechtelijk spoor exploitatieplanIn het exploitatieplan worden zogenaamde locatie-eisen als ook eisen over aangewezen woningbouwcategorieën en eisen met betrekking tot de realisatie van het bestemmingsplan vastgelegd (bijv. ten aanzien van de kwaliteit openbare ruimte, fasering, uitvoering van werken en wijze van aanbesteding). Tevens behoort tot het exploitatieplan een exploitatieopzet, waarin de gemeente inzicht toont in de kosten en opbrengsten van de met de beoogde ontwikkeling verband houdende grondexploitatie. 3.2.2.1 Kostensoortenlijst exploitatie bij exploitatieplanVoor wat betreft het opvoeren van kosten in de exploitatieopzet behorend bij het exploitatieplan, is de gemeente gebonden aan de limitatieve kostensoortenlijst die in afdeling 6.2 van het Besluit ruimtelijke ordening is opgenomen. 3.2.2.2 Weigeren bouwvergunning in strijd met exploitatieplanZodra een exploitatieplan tegelijk is vastgesteld met het ruimtelijke besluit (bestemmingsplan) dienen grondeigenaren bij de realisatie van het bestemmingsplan rekening te houden met de daarin opgenomen locatie-eisen en financiële voorwaarden. In geval van strijd met het van toepassing zijnde exploitatieplan worden de aangevraagde bouwvergunningen geweigerd. 3.2.2.3 Verhaal exploitatiekosten op grondeigenaren via bouwvergunningDe door de nieuwe Wro verhaalbaar gestelde grondexploitatiekosten worden ingevolge de wettelijke maatregelen verhaald op de grondeigenaren via de bouwvergunning in de vorm van een exploitatiebijdrage. Weigeren de grondeigenaren de kosten te betalen dan kunnen burgemeester en wethouders de bouw stil leggen en vervolgens na verloop van 3 maanden de bouwvergunning intrekken. Burgemeester en wethouders kunnen ook na verloop van een maand na het verstrijken van de betalingstermijn bij dwangbevel de exploitatiebijdrage invorderen. Elk vast te stellen bestemmingsplan dat ontwikkelingen mogelijk maakt, is vergezeld van een anterieure overeenkomst (overeenkomst vooraf) met marktpartijen of van een exploitatieplan of een combinatie van beide. De eisen waaraan een exploitatieplan dient te voldoen zijn in de Grexwet opgenomen. Hiermede is de gemeentelijke exploitatieverordening voor nieuwe situaties vervallen. Aanvragen bouwvergunningen worden geweigerd indien deze in strijd zijn met het exploitatieplan. Het verhaal van de exploitatiekosten op de grondeigenaren, die geen overeenkomst sluiten, vindt plaats via de te verlenen bouwvergunningen. 3.3 Kostenverhaal onder de nieuwe Wro De verhaalbaarheid van kosten is in de wet onderworpen aan een aantal basisregels. Zo wordt de opstelling van de financiële exploitatieopzet, als basis voor het afdwingbare kostenverhaal via het exploitatieplan, gebaseerd op de fictie dat de gemeente de enige grondexploitant in het gebied is. Dit betekent dat voor de kosten wordt uitgegaan van objectieve inbrengwaarden van de te ontwikkelen gronden en van een betrouwbare raming van de te maken en verhaalbare kosten. Voor de opbrengsten wordt uitgegaan van marktconforme grondprijzen. 3.3.1 Criteria kostenverhaalKostenverhaal vindt plaats aan de hand van de criteria: profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit 1. Profijt De exploitatie moet nut ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Bij maatregelen, zoals bijvoorbeeld het opheffen van stankcirkels en bij compensatie buiten het gebied, schuilt het profijt in het feit dat dankzij deze ingrepen een groter gebied ontwikkeld kan worden. 2. Toerekenbaarheid Er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan. Ook kosten die op een andere grondslag gedekt worden, bijvoorbeeld via gebruikstarieven en of subsidies, zijn niet toerekenbaar. 3. Proportionaliteit Als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. 3.3.2 Maximum kostenverhaalHet kostenverhaal is aan maxima gebonden. Verhaald kan worden: “het totaal van kosten minus (externe) subsidies met als maximum het totaal van de grondopbrengsten”. De te verhalen kosten zijn op deze wijze gemaximeerd. Dit wordt de ‘macroaftopping’ genoemd. Dit betekent dat, bij een winstgevende ontwikkeling, het kostenverhaal beperkt is tot de geraamde kosten. Een eventueel grondexploitatieoverschot komt dus niet toe aan de gemeente maar aan de grondeigenaar. Indien de gemeente in een tekortlocatie tevoren geen anterieure overeenkomsten weet te sluiten waarbij het tekort wordt afgewenteld op de ontwikkelende eigenaren, maar desondanks een bestemmingsplan vaststelt, dan komt dit tekort, ook al heeft de gemeente niet het eigendom van de gronden, voor rekening van de gemeente. Het gevolg van de nieuwe Wro/ Grexwet is dat de gemeente alleen nog winst kan maken op de grondexploitatie als zij actief grondbeleid voert of een samenwerkingsvorm aangaat als de locatie zich daartoe leent. In alle andere gevallen kan zij ten hoogste haar kosten terug verdienen of lijdt verlies. Kostenverhaal vindt plaats naar de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. 3.3.3 Bovenwijkse voorzieningenBovenwijkse voorzieningen staan limitatief omschreven in artikel 6.2.5 Bro. Als de betreffende voorziening daar niet omschreven staat, is het geen bovenwijkse voorziening. Kenmerkend voor bovenwijkse voorzieningen is dat zij van nut zijn voor zowel een specifiek te ontwikkelen locatie als voor andere locaties. Deze andere locaties kunnen betrekking hebben op zowel bestaande als nog nieuw te ontwikkelen locaties. Bij bovenwijkse voorzieningen dient zich de vraag aan in welke mate de kosten van zo’n voorziening aan een specifieke locatie of aan meerdere locaties kunnen worden toegerekend en hoe deze kosten zullen worden gedekt. De ligging van de voorziening t.o.v. de ontwikkellocatie is niet van belang. Een voorziening kan buiten het exploitatiegebied zijn, maar kan ook (gedeeltelijk) er binnen liggen. Op deze toerekening aan de locatie zijn in de anterieure fase de drie criteria van kostenverhaal (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) niet rechtstreeks van toepassing. De gemeente kan deze criteria toepassen bij een anterieure overeenkomst maar kan ook andere afspraken maken met ontwikkelaars. Indien de gemeente bijdragen wil vragen aan bovenwijkse voorzieningen dan dient de voorziening in een ruimtelijk plan zoals een structuurvisie te zijn opgenomen. Bijdragen stort de gemeente in het fonds Bovenwijkse Voorzieningen Het fonds wordt aangewend voor de aanleg van de voorzieningen. De bijdrage wordt gelabeld, zodat duidelijk is voor welk project/voorziening de bijdrage is bedoeld. Deze bijdragen zijn niet inzetbaar voor andere gemeentelijke doelen. De aanleg van de voorziening is verplicht, ook als niet alle andere bijdragen al zijn verkregen. Voorbeelden van bovenwijkse voorzieningen zijn een nieuwe rondweg of stadspark. De gemeente kan bijdragen aan bovenwijkse voorzieningen alleen vragen indien deze zijn opgenomen in een ruimtelijk plan. De bijdragen dienen te worden besteed aan de genoemde voorzieningen. Uitvoering hiervan is verplicht. Ten behoeve van de duidelijkheid inzake verhaal van bovenwijkse voorzieningen is bij deze grondnota een Beleidslijn Bovenwijkse voorzieningen Meerssen opgenomen. 3.3.4 Financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingenNaast afspraken over de kosten van de grondexploitatie van de locatie kunnen een gemeente en een particuliere eigenaar in de anterieure overeenkomst vastleggen dat de eigenaar een financiële bijdrage levert aan ruimtelijke ontwikkelingen. De voorwaarde voor het afspreken van zo’n bijdrage is dat de ruimtelijke ontwikkeling in een structuurvisie is vastgelegd (artikel 6.24 lid 1 Wro). Bij de opstelling van de structuurvisies 2010 zal hiermee rekening worden gehouden. Een voorbeeld van een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen is een bijdrage aan maatschappelijk belangrijke functies, zoals natuur, recreatie, waterberging en infrastructuur, in een ander gebied. De financiële bijdrage kan ook betrekking hebben op regionaal groen. Ook kan de gemeente een financiële bijdrage afspreken voor bijvoorbeeld het saneren of opknappen van oude bedrijventerreinen. Het andere gebied hoeft niet in de directe omgeving van de nieuwe ontwikkeling te liggen. De criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit gelden niet voor de financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Wel is het redelijk om zich bij het sluiten van overeenkomsten te houden aan de bepalingen van het Burgerlijk Wetboek en dient de gemeente zich op grond van de schakelbepalingen in de Algemene wet bestuursrecht altijd te houden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Vaak zal de locatie geen direct profijt hebben van de functie waaraan bijgedragen wordt. De bijdrage moet wel redelijk zijn. Daarbij kan een rol spelen of er een verband is tussen de locatie en de functie, waarvoor de bijdrage bedoeld is. De redelijkheid heeft ook betrekking op de hoogte van de bijdrage. Daaraan wordt niet voldaan, wanneer de bijdrage er toe leidt dat de ontwikkeling voor de particuliere eigenaar objectief gezien financieel-economisch niet meer haalbaar is. De gemeente kan bij een anterieure overeenkomst financiële bijdragen vragen voor ruimtelijke ontwikkelingen mits die zijn vastgelegd in de structuurvisie. De bijdrage moet wel redelijk zijn en het plan waarmede de bijdrage wordt belast moet financieel haalbaar blijven. In de in 2010 in voorbereiding zijnde vast te stellen structuurvisies worden de betreffende ruimtelijke ontwikkelingen vastgelegd. 3.3.5 Planschade verrekeningIn artikel 6.24 lid1b Wro is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders een contract kunnensluiten dat inhoudt dat projectontwikkelaars de uitgekeerde of geraamde planschade aan de gemeente vergoedt. Daarnaast kunnen bij grondexploitatieplannen de kosten van planschade worden omgeslagen over alle eigenaren in het exploitatiegebied, die gronden gaan bebouwen Bij samenwerkingsvormen wordt uiteraard eveneens in de daarvoor opgestelde contracten een regeling opgenomen om planschade ex artikel 6.1 Wro te verhalen, dan wel wordt hieromtrent een afzonderlijk verhaalscontract gesloten. De procedure verordening planschade is door de raad d.d. 18 september 2008 vastgesteld. 3.4 Inhoud exploitatieplan – ruimtelijk beleid De Wro vergroot de regierol van de gemeente bij de inzet van grondbeleid, zowel bij het verhalen van kosten en het stellen van locatie-eisen. Voorwaarde is wel dat de locatie-eisen gebaseerd moeten zijn op geldend beleid. Het gaat het dan vooral om ruimtelijk beleid, dat nu dus meer dan ooit onlosmakelijk verbonden is met het grondbeleid. In een vroeg stadium van de planvorming zal de gemeente intern een strategisch ruimtelijk en grondbeleidsstandpunt bepalen over de noodzaak en de gewenste inhoud van een overeenkomst dan wel exploitatieplan voor een exploitatiegebied of te ontwikkelen gebied. In dat zelfde vroege stadium zullen dan ook de uitgewerkte financiële contouren van de exploitatieopzet vorm moeten krijgen. De raadsvergadering waarin het bestemmingsplan (en zo nodig het exploitatieplan) wordt vastgesteld, vormt een belangrijke knip in het proces. Tot dat moment kunnen onderhandelingen plaatsvinden (niet openbaar) tussen de gemeente en marktpartijen ten behoeve van een anterieure overeenkomst over kostenverhaal en locatie-eisen. Eveneens is gedurende het gehele proces om te komen tot een ruimtelijke ontwikkeling strategisch en tactisch schakelen over de ruimtelijke- en grondexploitatie aspecten noodzakelijk. Hoe dit proces vorm krijgt, de bestuurlijke besluitvorming en de borging hiervan is nader geconcretiseerd in het Hoofdstuk 9 ‘Organisatie, Sturing en Verantwoording ruimtelijke maatregelen’. De gemeente krijgt ruimere mogelijkheden, maar ook meer verantwoordelijkheden bij particuliere exploitatie. Dit vraagt om duidelijkheid in een vroeg stadium over wat de gemeente wil op een bepaalde locatie en een uitstekende afstemming tussen ruimtelijke en financiële aspecten. Dit past volledig in de ontwikkeling van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie. 3.5 Overige wettelijke ontwikkelingen Aan het begin van deze paragraaf werd ook een aantal andere wettelijke ontwikkelingen genoemd, zoals de actualisatie van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten en de Onteigeningswet. Hoewel zeker niet onbelangrijk is deze actualisatie niet zo ingrijpend. Het betreft voornamelijk wijzigingen van procedurele aard. Deze zijn dus niet van fundamentele invloed op het kader waarbinnen de te maken keuzes in het grondbeleid moeten plaatsvinden. Vandaar dat er hier op deze wijzigingen niet nader wordt ingegaan. 4 De relatie grondbeleid van de gemeente Meerssen met de gemeentelijke beleidskaders Het gemeentelijk grondbeleid dient gebaseerd te zijn op de taakstelling en ambitie die de gemeente op grond van bestaande en nog te ontwikkelen beleidsnotities heeft. De bestaande en nog te ontwikkelen beleidsvisies dienen dan ook gekoppeld te zijn aan te voeren grondbeleid. Onderstaand worden de vigerende beleidskaders aangegeven. 4.1 Toekomstvisie Meerssen In de toekomstvisie zijn de navolgende ambities van de gemeente Meerssen geformuleerd. 4.1.1 WerkenMeerssen ambieert ingevolge de toekomstvisie een gemeente te zijn voor mensen die voornamelijk elders werken. Het wil nadrukkelijk een woon- en leefgemeente zijn. Economische bedrijvigheid in de gemeente Meerssen is kleinschalig en bestaat uit een kleine agrarische sector, de bedrijven op de vier bedrijventerreinen en detailhandel en horeca in de kernen met het centrum van de kern Meersen als concentratiegebied. De ambitie die de gemeente Meerssen heeft op het terrein van werken is dan ook beperkt. Het betreft het investeren in de herstructurering van de bedrijventerreinen om de vitaliteit in stand te houden, een beperkte uitbreiding van het bedrijventerrein Bamford, alsmede het actief versterken van het voorzieningenniveau in de kernen met het centrum van Meerssen als concentratiegebied. Op het gebied van toerisme kiest de gemeente Meerssen voor extensieve recreatie en toerisme en niet voor massa toerisme, zulks om de druk op de natuur en woonomgeving beheersbaar te houden. Ook zal het aantal overnachtingsmogelijkheden in Meerssen beperkt blijven. De taakstelling van Meerssen in verband met de mogelijke uitbreiding van het bedrijventerrein Bamford is een sturende, voorwaardenscheppende en faciliterende. De gemeente beschikt namelijk niet over de vereiste gronden voor uitbreiding. Voor het versterken van het voorzieningenniveau in de kernen met Meerssen als hoofdkern, zet de gemeente Meerssen in op kwalitatieve verbetering van de infrastructuur en een faciliterende rol voor het Midden- en Kleinbedrijf. Daar waar mogelijk wordt een vliegwieleffect bewerkstelligd via gerichte investeringen. Hierbij is voor het centrum van Meerssen actief grondbeleid aan de orde. 4.1.2 Landschap en natuurHet Limburgse Heuvelland, een geaccidenteerd gebied bestaande uit bossen, weilanden en akkers, bepaalt de aanblik van de gemeente Meerssen. Het Meerssense natuurlandschap bestaat uit twee ecologische structuren. Een ervan strekt zich uit van de bossen ten noorden van Geulle, het Bunderbos, de Kruisberg en Wijngaardsberg naar de bossen ten noorden van Houthem. Een tweede ecologische structuur is het gebied langs de Geul het zogenaamde Beneden-Geuldal dat zich uitstrekt van Houthem via Meerssen tot aan de Maas. De landschappelijke ontwikkelingen in en rond Meerssen worden voor een belangrijk deel bepaald door de plannen van de Provincie Limburg, onder meer opgenomen in het Provinciaal Omgevingsplan Limburg. Het beleid van de Provincie is sterk gericht op het versterken en ontwikkelen van de natuur- en landschapswaarden die richting gevend zijn voor ontwikkelingen op andere terreinen. De ambities van Meerssen zich verder te ontwikkelen als groene woongemeente sluiten hierbij goed aan. Een directe taakstelling in het kader van het grondbeleid is hierbij voor de gemeente thans nog niet aan de orde. Niet uitgesloten mag worden dat dit in de toekomst wel aan de orde kan zijn, bijvoorbeeld gebiedsontwikkeling GOMMV. 4.1.3 Verkeer en VervoerMeerssen te profileren als aantrekkelijke woongemeente heeft voor het verkeer en vervoer twee consequenties. Meerssen moet goed aangesloten zijn op het regionale en landelijke verkeersnet. De verkeersintensiteit in Meerssen moet goed aansluiten bij het landelijke karakter. Met het A2-project wordt voor Meerssen tegemoet gekomen aan de verkeers- en vervoersambities: het verminderen van het sluipverkeer (tussen A2 en de A79) en daarmee het verminderen van de verkeersintensiteit binnen de gemeente. 4.1.4 Maatschappelijk voorzieningenVan doorslaggevend belang voor een aantrekkelijke woongemeente zijn een bloeiend sociaal leven en een sterke sociale samenhang van de kernen. Belangrijkste doel daarbinnen is behoud van voldoende, gespreide maatschappelijke voorzieningen voor inwoners. Meerssen handhaaft kwalitatief hoogstaande zorgvoorzieningen, streeft naar een blijvend groot aanbod van sportverenigingen en vrijwilligersclubs en ambieert het voortbestaan van een zeer goed ontwikkelt cultureel en muzikaal verenigingsleven. Basisscholen zijn voor iedere kern beschikbaar en dat moet zo blijven, net als de aanwezigheid van een school voor voortgezet onderwijs. Het maatschappelijk beleid gaat ook hand in hand met het fysieke beleid. Genoemde maatschappelijke voorzieningen moeten ook fysiek de ruimte worden gegund. Een directe taakstelling voor het te voeren grondbeleid is mogelijk aan de orde bij de uitbreiding van de Wilgenhof, Revitalisering Beukeloord en bij de samenvoeging Basisschool kern Meerssen. 4.1.5 WonenGegeven de bevolkingsprognoses zal de behoefte aan woningen de komende jaren eerst stijgen om vervolgens structureel te dalen. Vanaf 2017 neemt naar verwachting de woonbehoefte sterk af. Er zal daarmee nu al rekening moeten worden gehouden in onze bouw- herstructureringsprogramma’s. Vanwege de gezinsverdunning en vergrijzing zal de komende jaren met name een kwalitatieve aanpassing van de woningvoorraad noodzakelijk zijn. Er is een groeiende behoefte aan kwalitatief hoogwaardige appartementen. Ook aan starters-woningen lijkt een groeiende behoefte te ontstaan. Deze behoeften zijn in de woningbouwprogramma’s verwerkt. De relatie woningbouw – grondbeleid is met name geconcretiseerd in het woningbouwprogramma en daarbij behorende ambities. 4.2 Regionale woonvisie 2005-2009 De regionale woonvisie voor Maastricht en Mergelland van 2006 onderschrijft het belang van een woningvoorraad die kwalitatief op orde is. In het bijzonder de vergrijzing en het onder druk staande voorzieningenniveau en leefbaarheid worden genoemd als belangrijkste factoren. De bouwambitie voor de gemeente Meerssen, zoals deze in de regionale woonvisie 2005-2009 was geformuleerd, hield realisatie van ruim 400 woningen (oorspronkelijk basisprogramma was 165 stuks) in voor de periode tussen 2005 en 2009 en vervolgens in de periode 2010-2014 nog eens 247 woningen. De bouwopgave moest plaats vinden binnen enkele vastgestelde voorwaarden: Behoud van het 'dorpse' woonmilieu; Prijs: 50% betaalbaar / 50% duur; Woningtype: 70% grondgebonden / 30% gestapeld; Marktsegment: 50% huur / 50% koop; Van deze nieuwbouw zal 92% worden gerealiseerd in inbreidings-, herstructurerings- en functieveranderingslocaties. In de regionale woonvisie was tevens uitgegaan van een gemeentelijke 'extra ambitie' van 230 woningen in Meerssen in de periode tot 2009. Deze komt bovenop het basisprogramma van 165 woningen. Omdat deze grote aantallen niet strikt noodzakelijk zijn voor de Meerssense behoefte, wordt het overige deel toegerekend aan de ambitie als woongemeente. 4.3 Wonen in Meerssen Trends en ontwikkelingen tot 2020 Het in 2009 vastgestelde beleidsplan wonen in Meerssen Trends en ontwikkelingen tot 2020 geeft een nadere concretisering van de hetgeen in de ontwikkelingsvisie en de regionale woonvisie omtrent het wonen is aangegeven. In een groot deel van Zuidelijk Limburg, zo vermeldt het plan in de inleiding, doet zich de laatste jaren een daling van de bevolkingsomvang voor. Ook in de gemeente Meerssen daalt de bevolking. Terwijl de gemeente in 2000 nog 20.267 inwoners telde, is dit per 2009 afgenomen tot 19.691 inwoners. Dit betekent echter niet dat ook het aantal huishoudens afneemt. Door de huishoudenverdunning zijn er in 2008 meer huishoudens in de gemeente (8.382) dan er in 2000 waren (8.155). De toename van het aantal huishoudens zal zich naar verwachting doorzetten tot het jaar 2017, wanneer het aantal van circa 8.540 huishoudens zal zijn bereikt. Ten opzichte van het huidige niveau betekent dat nog een toename van circa 160 huishoudens. In 2020 zal het aantal huishoudens vermoedelijk zijn afgenomen, naar verwachting tot circa 8.490. Zo’n 50 stuks minder dus dan het maximum. Onder andere door de gunstige ligging ten opzichte van Maastricht en Sittard-Geleen heeft Meerssen de ambitie om de komende jaren de gelegenheid te bieden om circa 200 méér nieuwe woningen te bouwen dan op grond van de eigen huishoudenontwikkeling gerechtvaardigd zou zijn. In onderstaande tabel zijn de woningaantallen opgenomen die volgens de prognoses nodig zijn. Overzicht behoefte raming 2008-2020 soort woning aantal scenario Opmerking nieuwbouw 110 laag 50% betaalbaar (tot € 210.000); 50% duur (grondgebonden, ruim van gebruiksoppervlak) 50% huur; 50% koop kan ook voorzien in behoefte van buitenaf idem 160 middel idem 280 Hoog (gekozen scenario) idem 200 ambitie 50% betaalbaar (tot € 210.000); 50% duur (grondgebonden, ruim van gebruiksoppervlak) 50% huur; 50% koop a.g.v. extra sloop of ter voorziening in behoefte van buitenaf waarvan: nieuwe huurwoning 200 bestaande behoefte tussen € 500 en € 600 huur; appartementen met lift zorgwoning 60 middel rekening is gehouden met de reeds opgepluste woningen ouderen 36 middel blijven nadrukkelijk in bestaande woningen wonen met desgewenst WMO-aanpassingen koop 100 ambitie ruim van gebruiksoppervlak in een duurzame setting huur 100 ambitie Idem De behoefte van de woningbouw kan nagenoeg vertaald worden in het reeds bestaande programma. Dit betekent dat er in principe geen nieuwe plannen moeten worden toegevoegd tenzij bestaande plannen niet doorgaan of nieuwe plannen in plaats van bestaande komen omdat zij een kwalitatief betere invulling van de behoefte bewerkstelligen Overzicht woningbouwprogramma 2009-2020 *) soort woning huur koop prioriteit/opmerking jaar Marktplein (senioren)appartementen/starters vrijstaande woningen 30 18 5 1e (vergund) 2010 Junior College Komt mogelijk te vervallen seniorenwoningen starters/betaalbare woningen vrije bouwkavels 12 6 10 Locatie 2010 2011 Markt 3e fase appartementen 13 12 Marktplein 2012 Markt 4e fase (Gansbaan) appartementen 25 Juniorcollege 2015 2016 Kloosterweg starterwoning vrijstaande/geschakelde woningen appartementen 5 22 24 1e Aantallen en verhouding kan wijzigen 2011 2012 Hussenbergstraat seniorenappartementen 4 1e (vergund) 2010 Roggeveldstraat seniorenappartementen 10 2e 2010 Sint Catharinastraat seniorenappartementen 22 2e 2011 Schweitzerstraat/ Burg Cortenstraat seniorenappartementen starterwoningen 28 4 2e met mogelijkheid gedeeltelijke ombouw naar kleinschalig woonzorgcomplex 2011 Zr. Palladiaplantsoen seniorenwoningen 7 2e 2010 Klinkenberg 1 starters/seniorenwoningen 6-10 3e incl. restauratie 2010 Damiaanberg seniorenappartementen vrijstaande woningen bouwkavels 4 9 9 2e 2010 Beekerweg seniorenwoningen vrijstaand geschakeld gdk koopwoningen/starters bouwkavels 6 8 21 12 2e 2010 Volderstraat 18 seniorenappartementen 12 4e 2010 Pasweg (extramurale)zorgwoningen 18 3e 2012 Pletsstraat 18 seniorenappartementen/starters 12 4e 2010 Cntrum Bunde seniorenappartementen 20 4e 2013 Kersenlaan seniorenwoningen/schoolwoningen starterwoningen 3 5 3e verhouding kan wijzigen 2011 totaal 224 183 407 *) peiljaar 2009 Op basis van het behoefte onderzoek en de vertaling hiervan in bovenstaand programma zijn voor de gemeente Meerssen de navolgende ambities in het kader van woningbouw gedefinieerd. De ambitie woningbouw voor de gemeente Meerssen is als volgt *): het basisprogramma is de in bovenstaande tabel opgenomen projecten; dat hiermee wordt voorzien in de woningbehoefte van 280 woningen voor de eigen doelgroepen (het hoge behoefte scenario is daarbij als uitgangspunt genomen); dat hiermee tevens wordt voorzien in de behoefte van buitenaf van 200 nieuwe duurzamewoningen waardoor er een versterking van de regionale woonfunctie plaatsvindt; circa 350 woningen geschikt voor ouderen, en tenminste 36 zorgwoningen; 200 huurwoningen, waarvan 25% goedkoop geen nieuwe uitleg locaties (ook niet binnen de rode contouren) dan die zijn opgenomen in het vigerende bouwprogramma tot 2020; bouwprojecten die een aantoonbare bijdrage leveren aan de vitaliteit van de kernen krijgen voorrang; prioriteit ligt bij een goede verdeling (criteria behoefte doelgroep) van de bestaande woningvoorraad boven nieuwbouw (actief voorraadbeleid); prioriteit ligt bij levensloopbestendig bouwen en hoog niveau van duurzaam bouwen; medewerking verlenen aan de woningbouwprojecten van derden, wanneer sprake is van een kwaliteitsimpuls voor de omgeving; bij grondgebonden duurzame woningen het accent leggen op vrijstaande met een ruim gebruiksoppervlak (tenminste ca 140 m² gebruiksoppervlakte). het aantal bij de woningcorporatie actief ingeschreven woningzoekenden, te reduceren tot maximaal 50, uitgaande van een mutatiegraad van 90 eenheden per jaar); (peiljaar 2008: 400 stuks); de voorkeur geven aan de projecten van de actieve grondexploitatie (Kloosterweg, Juniorcollege**), centrumplan Meerssen (Markt) 3e fase) *) peiljaar 2009; **) Inmiddels heroverweging aan de orde ofwel woningbouw danwel onderwijs bestemming voortzetten. 5 Strategieën van het grondbeleid, instrumenten en kostenverhaal 5.1 Strategieën van grondbeleid Er zijn verschillende strategieën van grondbeleid waarmee in meer of mindere mate de geformuleerde doelstellingen van het gemeentelijk grondbeleid gerealiseerd kunnen worden. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid. Daarnaast is een aantal tussenvormen te onderkennen, zoals het bouwclaimmodel en de publiek-private samenwerking (PPS). Het belangrijkste onderscheid tussen deze vormen van grondbeleid is de mate waarin de gemeente zelf, al dan niet risicodragend en al dan niet in samenwerking met private partijen, overgaat tot het kopen, exploiteren (bouw- en woonrijp maken) en verkopen van grond. 5.1.2 Actief grondbeleidDe gemeente speelt bij een actief grondbeleid een dominante en actieve rol: zij verwerft gronden, maakt bouwrijp en geeft gronden uit. Door middel van een actief grondbeleid streeft de gemeente naar een maximaal sturende rol in zowel de productie als de exploitatie van locatieontwikkelingen. De gemeente heeft hierbij voldoende kaarten in handen om de planontwikkeling te sturen en de gemaakte kosten zoveel mogelijk te verhalen via de gronduitgifte(prijs). Echter, actief grondbeleid vereist doorgaans de nodige financiële armslag van de gemeente (met name rentelasten als gevolg van verwervingen, investeringen in sloop en sanering, investeringen in bouw- en woonrijp maken, afdekken financiële risico’s). Daarnaast vereist een actief grondbeleid doorgaans een wat grotere inspanning van het ambtelijk apparaat dan faciliterend grondbeleid. Actief grondbeleid is de afgelopen jaren in geringe mate in Meerssen toegepast. Thans is actief grondbeleid van toepassing voor de plannen: Marktplein Geulle; Kloosterweg; Markt 25. Voordelen actief grondbeleid: Maximale sturing op doelstellingen en planontwikkeling mogelijk; betere markt- en onderhandelingspositie; mogelijkheid om ongewenste (ruimtelijke) ontwikkelingen tegen te gaan c.q. tijdig te kanaliseren; kostenverhaal via gronduitgifte; mogelijkheid om winst te behalen. Nadelen actief grondbeleid: • financiële ruimte nodig; • meer risico’s, omdat de gemeente risicodragende partij is. 5.1.3 Bouwclaimmodel Deze bijzondere vorm van actief grondbeleid wordt veelal gekozen als private partijen grondposities hebben in het plangebied. Het bouwclaimmodel houdt in dat private partijen de door hen verworven gronden in het plangebied verkopen aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij na de grondontwikkeling bouwkavels kunnen verkrijgen in het plangebied, tegen de gebruikelijke uitgifteprijs van de gemeente. De grondexploitatie blijft in dit model een volledig gemeentelijke verantwoordelijkheid en de gemeente draagt dan ook het grondontwikkelingsrisico. Deze vorm van actief grondbeleid is in de gemeente Meerssen nooit toegepast. Het bouwclaimmodel is in feite een variant op het actieve grondbeleid, met dit verschil dat de afnemer van grond vooraf bekend is en de ontwikkelaar een gegarandeerde mogelijkheid heeft om te bouwen op de grond. De voor- en nadelen van het bouwclaimmodel komen overeen met de voor- en nadelen van actief grondbeleid. 5.1.4 Publiek-private samenwerking (PPS) Afhankelijk van de eigendomsposities op de gemeentelijke grondmarkt is het voor de gemeente niet altijd mogelijk of wenselijk om objecten enkel actief te verwerven, de gronden bouw- en woonrijp te maken en vervolgens weer uit te geven aan een ontwikkelende partij. Daardoor ontstaat soms de wens of noodzaak om samen te werken met private partijen. Het betreft dan ook een tussenvorm van actief en passief grondbeleid. Een dergelijke publiek-private samenwerking (PPS) kent meerdere verschijningsvormen. Samenwerkingsovereenkomst De meest gebruikte constructie is die van een samenwerkingsovereenkomst (SOK). Een samenwerkingsovereenkomst bevat in ieder geval afspraken over: projectomschrijving; grondverwerving en inbreng van gronden door deelnemers; gronduitgifte; inhoudelijke kwaliteitskaders (beeldkwaliteit, technische kwaliteit); publiekrechtelijke medewerking; afname - en realisatieverplichting; projectorganisatie; planning; risicoverdeling; zeggenschap en besluitvorming; afscheidsregeling In principe kan op basis van een samenwerkingsovereenkomst de gehele samenwerking worden geregeld. Contractueel worden dan afspraken over de genoemde aspecten gemaakt. Hiermee vormt de samenwerkingsovereenkomst de lichtste juridische vorm. Gezamenlijke rechtspersoon In beginsel zal in alle gevallen een samenwerkingsovereenkomst worden opgesteld tussen de deelnemende partijen. Het oprichten van een gezamenlijke rechtspersoon, ook wel joint-venture genoemd, kan hiervan een uitvloeisel vormen. Het joint-venture model komt vooral in beeld wanneer de gemeente een gebied wil ontwikkelen en in dat gebied sprake is van een aanzienlijke grondpositie van één of meer marktpartijen. Deze constructie is in onze gemeente tot op heden niet toegepast. Voor de vorming van een gezamenlijke rechtspersoon wordt meestal een CV/BV-constructie gebruikt. De betrokken partijen brengen veelal de in bezit zijnde gronden gelegen binnen het plangebied in. De rechtspersoon verwerft de overige benodigde gronden, maakt de gronden bouw- en woonrijp en geeft deze weer uit of zorgt voor de daadwerkelijke realisatie van vastgoed. Essentieel bij een joint-venture is dat gemeente en marktpartij(
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.