Nota Voorkoming Misbruik en Oneigenlijk Gebruik Gemeente Hoeksche Waard1.Inleiding Deze nota is geschreven om invulling te geven aan het beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen (cf. artikel 13 Financiële Verordening 212). Rechtmatigheid is een van de kernbegrippen van goed overheidsbestuur. De gemeente moet publieke gelden rechtmatig verwerven en besteden. Rechtmatigheid houdt in dat wet- en regelgeving wordt nageleefd. Het betreft niet alleen externe wet- en regelgeving (Europees, nationaal, provinciaal), maar ook gemeentelijke regelgeving. Met ingang van het verslagjaar 2023 zal het college zelf verantwoording afleggen over de rechtmatigheid van de verantwoorde baten, lasten en balansmutaties. Eén van de rechtmatigheidscriteria is het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium. Gemeentelijke regelingen kunnen gevoelig zijn voor M&O. Dit is bijvoorbeeld het geval als de verplichting om een heffing te betalen of de aanspraak op een uitkering op voorziening afhankelijk is van gegevens die mensen zelf verstrekken. Bij de rechtmatigheidscontrole van de jaarrekening dient te worden nagegaan of de gemeente over interne procedures beschikt die opzettelijk M&O van (belasting-) gelden, subsidies, uitkeringen of bijdragen, etc. zoveel mogelijk ondervangen of voorkomen. Om deze toets goed te kunnen doen, is het belangrijk dat het M&O beleid is vastgesteld Doel van de nota M&O beleid maakt een organisatie weerbaar tegen misbruik en oneigenlijk gebruik. Het M&O beleid heeft als doel de kaders te stellen voor het voorkomen en bestrijden van misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden. Deze nota is opgesteld om het overkoepelend beleid en de belangrijkste uitgangspunten bij de voorkoming en bestrijding van M&O van gemeentelijke regelingen vast te leggen. Het overkoepelend beleid biedt een kader voor controle en sancties, benoemt welke risicogebieden er zijn en hoe M&O beleid in de bedrijfsvoering kan worden vorm gegeven door middel van het treffen van beheersmaatregelen. De uitwerking van het overkoepelend M&O beleid vindt plaats in de specifieke regelingen, verordeningen en processen. Dat behoort tot de verantwoordelijkheid van de afzonderlijke teams zelf. De meeste regelingen zijn gebonden aan wettelijke eisen en minimumnormen voor het nemen van maatregelen ter bestrijding van fraude en misbruik. Vanuit M&O is het mogelijk daar maatregelen aan toe te voegen. De inzet van beheersmaatregelen (regelgeving, voorlichting, controle, sancties) in de risicogebieden wordt getypeerd variërend van geen specifiek, gematigd tot steng M&O beleid. M&O, waar gaat het om? M&O speelt als informatie van derden van groot belang is voor het verlenen van uitkeringen, vergoedingen, subsidies, heffingen, belastingen en vergunningen. Definitie De Commissie BBV (Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) heeft in de Kadernota rechtmatigheid 2023 de volgende definities van misbruik en oneigenlijk gebruik opgenomen: Misbruik: “Het opzettelijk niet, niet tijdig, onjuist of onvolledig verstrekken van gegevens met als doel ten onrechte overheidssubsidies of -uitkeringen te verkrijgen of niet dan wel een te laag bedrag aan heffingen aan de overheid te betalen”. Oneigenlijk gebruik: “Het door aangaan van rechtshandelingen, al dan niet gecombineerd met feitelijke handelingen, verkrijgen van overheidsbijdragen of het niet dan wel tot een te laag bedrag betalen van heffingen aan de overheid, in overeenstemming met de bewoordingen van de regelgeving maar in strijd met het doel en de strekking daarvan”. Het gaat bij M&O om derden die misbruik maken van (gemeentelijke) regelingen. Misbruik is onrechtmatig, oneigenlijk gebruik niet. Wanneer sprake is van misbruik van overheidsgelden moeten deze gelden door de gemeente worden teruggevorderd. 2.Relatie M&O met rechtmatigheid, fraude en integriteit en ondermijning Rechtmatigheid M&O één van de drie criteria van rechtmatigheid. M&O heeft een relatie met rechtmatigheid, in die zin dat misbruik een onrechtmatige handeling is, maar bij oneigenlijk gebruik is dat niet het geval. Bij oneigenlijk gebruik wordt feitelijk gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving. Daarmee zijn dergelijke handelingen niet onrechtmatig. Wel is sprake van handelen in strijd met het doel en de strekking van de wet- en regelgeving. Integriteit Bij M&O gaat het om derden van buiten de organisatie die gebruik maken van regelingen en/ of bezittingen van de gemeente en is dus extern gericht. Integriteit richt zich op de eigen organisatie en medewerkers en is intern gericht. Intern gelden integriteitsregelingen, de ambtseed, functiescheiding in processen maar ook aanspreekgedrag en collegiale toetsing. In het gemeentelijke Personeelshandboek zijn uitgebreide richtlijnen omtrent integriteit opgenomen. Fraude De Commissie BBV heeft in de Kadernota rechtmatigheid 2023 de volgende definitie van fraude opgenomen “Dit omvat opzettelijke handelingen door één of meerdere personen binnen de gemeente, waarbij gebruik wordt gemaakt van misleiding teneinde een onrechtmatig of onwettig voordeel te behalen”. In het kader van fraudebeheersing is een frauderisico inventarisatie gemaakt die jaarlijks geactualiseerd wordt. In die frauderisico analyse zijn processen benoemd waar zich mogelijk fraude zou kunnen voordoen en zijn daar beheersingsmaatregelen voor opgesteld. Voor visualisatie van M&O in relatie tot integriteit en fraude zie hieronder: Ondermijning Een bijzondere vorm van misbruik is ‘ondermijnende criminaliteit’. Criminelen maken voor illegale activiteiten soms gebruik van legale bedrijven en diensten. Hierdoor vervagen normen en neemt het gevoel van veiligheid en leefbaarheid af. Dit effect heet ook wel ondermijning. Voorbeelden zijn wietplantages of xtc-labs in loodsen of woningen en het witwassen van geld via bedrijven. Om illegale praktijken te kunnen uitvoeren, maken criminelen vaak gebruik van de bovenwereld. Denk daarbij aan transport, opslag, huisvesting en financiële voorzieningen. Deze verwevenheid heeft vergaande consequenties. Door de invloed en ongewenste druk van criminelen vervagen normen en waarden en wordt, soms zonder dat we het meteen merken, onze veiligheid aangetast. De consequenties van ondermijning worden een steeds groter probleem voor de samenleving als deze niet worden aangepakt. Ondermijning is een vorm/uiting van M&O en kan zich uiten in alle in deze nota genoemde onderwerpen, met name wanneer ondermijning financiële risico’s met zich meebrengt. Ondermijning op het gebied van gezag heeft meer een relatie met integriteit. Gemeente Hoeksche Waard voert integriteitsonderzoeken op grond van de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet Bibob) uit. Met deze onderzoeken kijkt de gemeente vooral naar: hoe de aanvrager voor de activiteit betaalt, de achtergrond van de aanvrager en met wie de aanvrager zaken doet. Door middel van het toepassen van de Wet Bibob kan de gemeente voorkomen dat er onbedoeld medewerking wordt verleend aan misbruik van vergunningen, subsidies, vastgoedtransacties of bijvoorbeeld aanbestedingsopdrachten als blijkt dat er ernstig gevaar bestaat dat daarmee strafbare feiten zullen worden gepleegd of uit strafbare feiten verkregen voordelen zullen worden benut. De wet levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het beschermen van de eigen integriteit van overheden tegen het ongewild faciliteren van criminele activiteiten. Privacy en databeveiliging M&O heeft niet alleen betrekking op misbruik van middelen. Het kan ook gaan om misbruik van data, inbreuk op privacy of om het lekken van vertrouwelijke informatie of persoonsgegevens. Als gemeente hechten wij grote waarde aan de privacy van onze inwoners. Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) Om persoonsgegevens van de inwoners binnen Europa beter te beschermen, is vanaf 25 mei 2018 een nieuwe Europese privacywet van kracht, namelijk de Algemene Verordening Gegevens- bescherming (AVG). Voorbeelden van (bijzondere) persoonsgegevens zijn: naam, adres, geboortedatum, BSN, medische informatie en geloofsovertuiging. De AVG legt ondermeer vast dat persoonsgegevens alleen verzameld en bewaard mogen worden als daar een wettelijke grondslag voor is en zo lang dat strikt noodzakelijk is. De gemeente houdt een register bij met een beschrijving van processen en de persoonsgegevens die daarin verwerkt worden. Het opstellen van het verwerkingsregister voor alle processen met verwerkingen is continue in ontwikkeling. Als andere organisaties persoonsgegevens verwerken in opdracht van de gemeente worden hierover afspraken gemaakt en vastgelegd, bijvoorbeeld in een verwerkersovereenkomst. In de organisatie is een team Privacy en InformatieVeiligheid (PIV) actief bestaande uit de Functionaris Gegevensbescherming (FG), CISO en twee Privacy officers. Dit team werkt nauw samen met de TISO. Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) Informatiebeveiliging is de verzamelnaam voor de processen die ingericht worden om de betrouwbaarheid van gemeentelijke processen, de gebruikte informatiesystemen en de beschikbaarheid, integriteit en vertrouwelijkheid van de daarin opgenomen en opgeslagen gegevens te garanderen. Hierbij is de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) het belangrijkste kader. De BIO is één gezamenlijk normenkader voor informatiebeveiliging binnen de gehele overheid, gebaseerd op de internationaal erkende en actuele ISO-normatiek. De uitwerking van dit kader is vastgelegd in het gemeentelijk Informatiebeveiligingsbeleid. Jaarlijks wordt er verantwoording afgelegd over informatiebeveiliging en informatiekwaliteit middels ENSIA (Eenduidige Normatiek Single Information Audit). 3.M&O-beleid: Het M&O-beleid is erop gericht het M&O door een mix van maatregelen te voorkomen, te beperken en tijdig te ontdekken. Bij het opstellen of herzien van regelgeving is het noodzakelijk dat aandacht aan mogelijke M&O-gevoelige aspecten en de maatregelen ter voorkoming en bestrijding van M&O wordt besteed. Hierbij moet gedacht worden aan heldere definities, het verminderen van afhankelijkheid van gegevens van derden en nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep. Ook het opnemen van controle- en sanctiemaatregelen in de regeling wordt aanbevolen. Tot slot moet bij voorlichting en evaluatie van regelgeving eveneens aandacht besteed worden aan M&O gebruik. Uitgangspunten De volgende uitgangspunten liggen ten grondslag aan het M&O beleid van de gemeente Hoeksche Waard. De gemeente werkt vanuit een basishouding van vertrouwen in een juiste omgang met gemeentelijke regelingen door inwoners en instellingen/bedrijven in de Hoeksche Waard. Maatregelen die worden getroffen ter bevordering van een juist gebruik van gemeentelijke regelingen zijn proportioneel. Dat wil zeggen dat zij in verhouding moeten staan tot de risico’s die worden gelopen. De betrouwbaarheid van aangeleverde informatie, afgezet tegen het mogelijk optreden van risico's, is bepalend voor de mate van controle en sanctionering. Voorkomen is beter dan genezen. De inzet van beleid en maatregelen is primair gericht op preventie van M&O gebruik van gemeentelijke regelingen. Van derden ontvangen gegevens worden indien mogelijk gecontroleerd. Na constatering van een overtreding wordt de rechtmatige situatie zo snel mogelijk hersteld en zo nodig bestraft (boete). De teammanager van het team waar de betreffende regelingen worden uitgevoerd, is verantwoordelijk voor het treffen van M&O beheersmaatregelen. Beheersmaatregelen worden ingezet op basis van een analyse van de risico's en na afweging van de kosten en de baten. Het M&O beleid wordt periodiek, op basis van ontwikkelingen in wetgeving en ervaring met de maatregelen en controles. 4.Beheersingsmaatregelen ter voorkoming van M&O Bepaalde regelingen en processen (of onderdelen daarvan) kunnen het risico van M&O met zich meedragen. Dat is in het bijzonder het geval als er sprake is van afhankelijkheid van gegevens die derden aan de gemeente verstrekken. Wettelijke eisen en minimumnormen verbinden aan de meeste regelingen de verplichting om maatregelen ter bestrijding van fraude en misbruik te treffen. Dat zijn maatregelen uit landelijke wetgeving en lokale regelgeving die sowieso worden ingezet. Daarnaast zijn extra beheersmaatregelen denkbaar die het risico van M&O verder terugdringen. Ook beheersmaatregelen die intern zijn gericht, zijn relevant. Het gaat dan om zaken zoals functiescheiding, toegangsrechten tot applicaties, regelmatige controle daarvan, het vastleggen van gebeurtenissen in log-ins, en rapportages over deze maatregelen. Een onderscheid kan worden aangebracht tussen preventieve en repressieve maatregelen (of een mix daarvan).Deze specifieke maatregelen dienen verankerd te worden in de betreffende processen en getoetst bij de procescontrole en de verbijzonderde interne controle Preventieve maatregelen Preventieve maatregelen zijn maatregelen die liggen vóór het moment van beschikken, betalen of ontvangen van een uitkering, vergunning of subsidie/bijdrage. Preventieve maatregelen betreffen regelgeving, voorlichting en controle vooraf. Zij zijn gericht op het voorkomen van M&O van regelingen. Regelgeving Heldere en eenduidige regelgeving beperkt de ruimte voor M&O. Bij de totstandkoming van verordeningen, beleidsregels, nadere regels, richtlijnen en procedures moet aandacht worden besteed aan M&O gevoelige aspecten en handhaafbare beheersmaatregelen. Dit uit zich in heldere en eenduidige definities, vermindering van de afhankelijkheid van gegevens afkomstig van derden, een nauwkeurige omschrijving van doel en doelgroep, rechten, plichten en voorwaarden zijn opgenomen, een slagvaardige reparatiewetgeving en sancties op misbruik. Voorlichting Wet- en regelgeving wordt door middel van voorlichting onder de aandacht gebracht van belanghebbenden (inwoners, bedrijven en instellingen). Er dient informatie te worden verstrekt over het bestaan van een regeling, aard en doel van de regeling, de specifieke doelgroep, geldende voorwaarden en controle- en sanctiebeleid. Voorlichting draagt in preventieve zin bij aan het voorkomen van M&O van een regeling, zeker als ook duidelijk wordt gecommuniceerd over mogelijke sancties. Daarnaast werkt actieve voorlichting over het M&O-beleid via de website van de gemeente stimulerend op de naleving van regelgeving. Controle vooraf Controle vooraf vindt plaats tot aan het moment van de uitbetaling, ontvangst of beschikking. Controle in de uitvoering is een middel om (de kans
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.