Nota grondbeleid Etten-Leur (Etten-Leur)

Nota grondbeleid Etten-LeurNiets uit deze publicatie mag worden gereproduceerd, verspreid of overgedragen in welke vorm of op welke manier dan ook, met inbegrip van fotokopiëren, opnemen, of andere elektronische of mechanische wijze, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van GrondGidsen en de gemeente Etten-Leur, tenzij dit ten dienste staat voor ruimtelijke plannen, de omgevingsvisie e.d. ten behoeve van de gemeente Etten-Leur. 1.Inleiding Etten-Leur kenmerkt zich als een gemeente waar het prettig, veilig en gezond wonen is. De dorpse sfeer met stadse voorzieningen en de verwevenheid met landbouw, natuur en recreatie geeft Etten-Leur een bijzonder karakter. In de Omgevingsvisie 'Etten-Leur doet het gewoon!' zijn de lange termijn ambities en doelstellingen van de gemeente opgenomen. Die doelstellingen hebben betrekking op de leefomgeving (buitenruimte) en zijn zeer divers. Het gaat om doelstellingen op het gebied van onder andere klimaat, energie, water, bodem, woningbouw en stedelijke transformatie. Om die doelstellingen te realiseren, moet ruimte gevonden worden in de fysieke leefomgeving. Die ruimte is niet altijd beschikbaar en/of de gemeente heeft niet altijd de beschikking over de gronden. Dat vraagt om een sterke regie en sturing vanuit de gemeente. Regie en sturing die flexibel is en inspeelt op de marktontwikkelingen. Hierbij past een grondbeleid dat een handvat biedt om voor elke situatie een juiste afweging te maken welk grondbeleid bij het initiatief past. Het ruimtelijke domein is voortdurend in beweging. Het grondbeleid moet kunnen meebewegen met de veranderingen van de marktomstandigheden. Veel gemeenten pasten de afgelopen jaren hun grondbeleid hierop aan door situationeel grondbeleid te voeren. Etten-Leur koos voor een actieve houding, maar sloot het faciliterend grondbeleid niet uit. Het nieuwe grondbeleid wordt dynamischer. Het geeft de gemeente een duidelijk kader op basis waarvan zij het grondbeleid concreet kan toepassen en haar rol in een ruimtelijk initiatief kan bepalen. Dit nog steeds vanuit de voorkeur van een actieve houding. Dit betekent dat Etten-Leur met het grondbeleid in staat is om bij een ruimtelijk initiatief de maatschappelijke- en financiële waardecreatie en de risico’s die het initiatief met zich meebrengt af te wegen. Dit kan ertoe leiden dat soms een optimaal financieel rendement leidend is en dat in andere gevallen een optimaal maatschappelijk rendement tegen aanvaardbare kosten en risico’s wordt nagestreefd. Het grondbeleid is weer terug waar het ooit startte: een middel voor het realiseren van inhoudelijke doelen en ambities. De gemeente heeft een strategie die gericht is op een evenwichtige en daadkrachtige aanpak voor de ontwikkeling en toekomst van de gemeente. Het grondbeleid biedt hiervoor het handvat. 2.Uitgangspunten van het grondbeleid Grondbeleid als middel om gemeentelijke ambities waar te maken Grondbeleid is geen doel op zich, maar geeft een koers voor de grondpolitiek en de keuze die de gemeente hierin maakt. Het is een middel om bestuurlijke ambities, de vraagstukken en de koers uit de omgevingsvisie waar te maken en het beleid voor volkshuisvesting, economie, gezondheid, natuur en landschap te ondersteunen. Het grondbeleid helpt de gemeente om een balans te vinden tussen de ruimtelijke groei en de leefbaarheid en daarvoor een evenwichtige keuze te maken tussen de verschillende belangen en ambities. Dynamisch grondbeleid De gemeente Etten-Leur kiest voor een dynamisch grondbeleid waarbij de nadruk ligt op actief grondbeleid. De gemeente maakt op basis van onder andere ambitie, prioriteit en de gewenste regie de afweging welke rol zij inneemt in het ruimtelijk initiatief. Dus of zij actief grondbeleid, actief faciliterend of eventueel faciliterend grondbeleid toepast. Etten-Leur stuurt vanuit een actieve regie om te zorgen dat de opgaven van verschillende beleidsvelden en ambities tot stand komen. Dat hoeft niet altijd met actief grondbeleid. De gemeente kan ook een actief faciliterende rol innemen. Actief grondbeleid voert de gemeente op het moment dat zij met een grondpositie scherp wil sturen op de voorwaarden, kwaliteit en uitkomst van het ruimtelijk initiatief. Dynamisch grondbeleid houdt ook in dat de gemeente kan besluiten om geen medewerking te verlenen aan een ruimtelijk initiatief dat niet past in het gemeentelijke beleid of visie, geen bijdrage levert aan de gemeentelijke ambities of niet economisch zelfstandig uitvoerbaar is. (Strategische) verwerving De gemeente Etten-Leur verwerft gronden onder marktconforme condities. De prijsstelling wordt gewaarborgd met een taxatie van een onafhankelijke gecertificeerde taxateur. De gemeente kan het voorkeursrecht als instrument inzetten bij een (strategische) verwerving. Bij verwerving is het de bedoeling om een minnelijke oplossing binnen marktconforme en redelijke uitgangspunten te bereiken. Onteigening sluit de gemeente niet uit. Etten-Leur past dit instrument toe als een minnelijke oplossing uitblijft en het onteigeningsbelang is aangetoond. De strategische verwerving gebeurt met een voorafgaande risicoafweging en met een helder financieel kader en randvoorwaarden op basis van: noodzaak van sterke gemeentelijke sturing in het gebied; toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling; prioriteit; financiële dekking. Bij een strategische aankoop sluit het college een koopovereenkomst onder de ontbindende voorwaarden dat de raad instemt met de aankoop. Het college legt de strategische verwerving (vertrouwelijk) voor aan de raad. Dit gebeurt met een separaat raadsvoorstel. De raad besluit per geval over strategische aankopen. Gronduitgifte Gronduitgifte geschiedt transparant en volgens de eisen uit relevante jurisprudentie zoals het zogenaamde “Didam-arrest”. Per situatie beoordeelt de gemeente of gronduitgifte plaats vindt op grond van een openbare selectieprocedure met objectief toetsbare en redelijke selectiecriteria of dat sprake is van een één op één uitgifte. Zowel bij de openbare selectieprocedure als de één op één uitgifte onderbouwt en publiceert het college de voorgenomen verkoop. Gronduitgifte geschiedt onder marktconforme voorwaarden en uitgifteprijzen. Grond- en uitgifteprijzen Voor de grondprijzen bij uitgifte vraagt de gemeente extern advies . Hierbij raadpleegt zij een onafhankelijke, gecertificeerde taxateur. Kostenverhaal Het kostenverhaal verzekert Etten-Leur bij voorkeur privaatrechtelijk met een anterieure overeenkomst. Het kostenverhaal voldoet aan de wettelijke kaders en is transparant, redelijk en billijk. Het verhaal van kosten en financiële bijdragen is vastgelegd in het programma kostenverhaal en financiële bijdragen. Financieel Bij de grondexploitaties beperkt Etten-Leur de risico’s met flexibiliteit, effectieve monitoring, cashflow en risicomanagement. Etten-Leur past de regels van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) toe bij de grondexploitaties. Dit zijn de regels over onder andere de (tussentijdse) winstneming, de verliesafdekking, de rente, de disconteringsvoet, de prijsstijgingen en de looptijd. Wijze van uitvoering De gemeenteraad stelt met de nota grondbeleid de kaders voor het grondbeleid vast en heeft een controlerende rol. Het college voert het grondbeleid uit binnen de kaders van de nota grondbeleid en legt aan de raad verantwoording over de uitvoering af. 3.Doelstelling van het grondbeleid Grondbeleid is een middel en geen doel op zich. Het grondbeleid helpt Etten-Leur om haar beleid, visie en ambities waar te maken. Daarmee creëert de gemeente maatschappelijke meerwaarde voor de stad. De ambities van Etten-Leur liggen vast in de Omgevingsvisie en het college uitvoeringsprogramma. De doelen liggen vast in de begroting en het beleid van de verschillende vakafdelingen. Ambities en ruimtelijke opgaven vraagt om een duidelijke regie en het vinden van balans. Etten-Leur wil zich duurzaam ontwikkelen en zoekt naar een balans tussen: de mensen; de leefomgeving; de economie en welvaart. Het grondbeleid geeft een strategische afweging over de manier waarop de gemeente schaarse ruimte (de grond) wil inzetten om maatschappelijke meerwaarde te realiseren. De gemeente hoeft hierbij zelf niet de eigenaar van de grond te zijn of te worden. Schema Relatie grondbeleid met gemeentelijk(e) beleid, visie en ambities 4.De koers van het grondbeleid Etten-Leur voert een dynamisch grondbeleid. Dit betekent dat de gemeente voor alle ruimtelijk initiatief een afweging maakt welke houding zij aanneemt en welke rol zij hierin vervolgens wil nemen. Het dynamische karakter van het grondbeleid past bij de ambitie van Etten-Leur om meer regie te voeren en daar waar het nodig is actief te handelen. Voor elke rol beschikt de gemeente over instrumenten die ze kan inzetten om te zorgen dat de ambities in een ruimtelijk initiatief worden gerealiseerd. Als de situatie in de tijd verandert, kan een bijstelling van de grondpolitiek nodig zijn. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat de houding, de rol en de inzet van instrumenten bij een specifiek ruimtelijk initiatief veranderen. De keuze van de houding en rol die de gemeente inneemt bij een nieuw initiatief wordt ook beïnvloed in de afweging die binnen het ruimtelijke proces wordt gemaakt. De gemeente hanteert hiervoor een slagbomenmodel waarbij in het ruimtelijk proces ook de prioriteit, noodzaak en inzet van capaciteit wordt afgewogen. De uitkomst van het slagboomgesprek bepaalt daarom de koers van het grondbeleid. Figuur Koers grondbeleid 5.Het afwegingskader grondbeleid Voor de afweging welke houding en rol het beste past en welke grondbeleidinstrumenten dan worden ingezet, maakt Etten-Leur gebruik van een routekaart. Vanuit meerdere invalshoeken zal Etten-Leur een afweging maken welk grondbeleid zij wil voeren. Zo kan een bestuurlijke ambitie het afwegingsproces initiëren, bijvoorbeeld de ambitie om bedrijven meer ruimte te beiden, regie te voeren op de groei van een evenwichtige woningbouw, het versterken van het landschap en recreatie of om de leefbaarheid van de stad te vergroten. Ook kan een private partij een ruimtelijk initiatief voorleggen, die al dan niet aan de ambities en opgaven van Etten-Leur voldoet. De routekaart helpt de gemeente kiezen hoe zij wil acteren bij het ruimtelijk initiatief en hoe zij per stap de afweging maakt om haar houding, rol en inzet van de grondbeleidinstrumenten te bepalen. Stap 1: Houding Het college bepaalt eerst zijn houding voor een ruimtelijk initiatief. Hoewel Etten-Leur voorkeur heeft voor een actieve houding, zal zij toch per ruimtelijk initiatief de afweging van haar houding moeten maken. Welke houding het college inneemt, hangt af van de mate waarin een ruimtelijk initiatief bijdraagt aan de uitvoering van de visies, beleid, bestuurlijke ambities, de prioriteit en de potentie. Draagt het initiatief in grote mate bij aan de verwezenlijking van de ambities of beleidsopgave van de gemeente, dan zal een actieve houding meer gerechtvaardigd zijn. Dat geeft haar de mogelijkheid om het initiatief te sturen en regie te voeren. Als een initiatief nauwelijks bijdraagt aan de beleidsopgave en ambities of er is geen sprake van prioriteit en noodzaak, dan kan het college een passieve houding aannemen en zuiver vanuit haar publiekrechtelijk kader sturen. Daarnaast kan het college besluiten om niet mee te werken aan een ruimtelijk initiatief. Dit gebeurt als het ruimtelijk initiatief niet past binnen de gemeentelijke visies en beleid. Stap 2: Rol In de tweede stap wordt de gemeentelijke rol bepaald. Bij een actieve houding maakt het college een afweging op basis van verschillende factoren. Denk hierbij aan de gewenste sturing en regie, de noodzaak en urgentie, de financiële haalbaarheid, het risicoprofiel, grondposities en (strategische) aankoop, marktinitiatief en capaciteit. Per ruimtelijk initiatief kan de weging van de factoren anders zijn. Bij een passieve houding past het college faciliterend grondbeleid toe. Mocht het niet mogelijk zijn om kwalitatieve kaders of het kostenverhaal te borgen met een anterieure overeenkomst of als het initiatief objectief aantoonbaar niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen, dan zal het college alsnog geen medewerking verlenen aan het ruimtelijk initiatief. Welke rollen kan de gemeente kiezen? We onderscheiden in het dynamisch grondbeleid drie rollen. Deze drie gemeentelijke rollen zijn: actief grondbeleid, actief faciliterend grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De rol van de gemeente kan gedurende het proces van het ruimtelijk initiatief veranderen. Als een ruimtelijk initiatief ongewenst is, dan verleent het college geen medewerking aan het initiatief. Houding Rol Figuur Rollen in grondbeleid Actief grondbeleid Etten-Leur kiest voor actief grondbeleid als een ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities en de gemeente absolute regie wil houden op de gewenste uitkomst. Dit kan ook om financiële redenen. De gemeente stuurt dan ook op het tijdspad waarbinnen het ruimtelijk initiatief tot stand moet komen. Actief grondbeleid komt in beeld als de balans tussen ’de mensen’, ’leefomgeving/milieu’ en ’de economie’ niet in het ruimtelijk initiatief tot uitdrukking komt. Daarbij heeft het ruimtelijk initiatief een hoge prioriteit en urgentie en wil Etten-Leur door middel van de grondpositie zelf het initiatief houden. Actief grondbeleid sluit samenwerking met de markt niet uit. De gemeente kan vanuit deze actieve rol de samenwerking opzoeken. Bij actief grondbeleid treedt de gemeente op als private partij in de grondmarkt. De gemeente koopt (strategisch) grond aan en ontwikkelt deze risicodragend. De gemeente doorloopt de planologische procedure om de gewenste bestemming te verkrijgen, zorgt ervoor dat de grond geschikt wordt gemaakt om op te bouwen (bouwrijp) en te leven (woonrijp) en geeft de bouwrijpe grond uit. De gemeente voert een gemeentelijke grondexploitatie met de daarbij behorende financiële risico’s. Actief faciliterend grondbeleid Ook actief faciliterend grondbeleid komt voort uit een actieve houding. De gemeente is van mening dat het ruimtelijk initiatief in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities. Het verschil met actief grondbeleid is dat Etten-Leur niet als private partij en risicodragend op de markt wil treden en daarbij niet de grondexploitatie wil of kan voeren. Bijvoorbeeld omdat de gemeente het risico van de grondexploitatie niet wil lopen. Het kan ook zijn dat een private partij beschikt over de gronden en bereid is om binnen de gemeentelijke kaders het initiatief te realiseren. Kortom, een private partij voert de grondexploitatie. De gemeente faciliteert. Niet vanaf de zijlijn, maar juist vanuit die actieve houding. De gemeente ondersteunt het ruimtelijk initiatief actief en is in het visietraject en het planologisch proces als het nodig is de kartrekker. De gemeente denkt actief mee met private partijen om het ruimtelijk initiatief binnen het door de gemeente gewenste tijdspad en de kaders te realiseren en maakt hiervoor capaciteit vrij. Bij het ontbreken van marktinitiatief stimuleert en verbindt de gemeente, neemt zij een makelaarsfunctie aan en schept ze het klimaat om een ruimtelijk initiatief van de grond te krijgen. De gemeente beschouwt zichzelf als partner in de gebiedsontwikkeling en zoekt de samenwerking met de private partij op. De gemeente wil geen of een beperkt risico lopen. Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente ook overgaan tot grondverwerving of haar eigen gronden inzetten. Dit zal vaak gebeuren binnen afspraken in een samenwerkingsverband. Hierbij kan de gemeente haar gronden of grondbeleidsinstrumenten (bijvoorbeeld vestigen van een voorkeursrecht) inzetten om de gebiedsontwikkeling ten uitvoer te brengen. Faciliterend grondbeleid Soms draagt een private partij een ruimtelijk initiatief aan dat in beperkte mate bijdraagt aan de realisatie van de gemeentelijke ambities. Het ruimtelijk initiatief is niet slecht voor de gemeente, maar heeft geen prioriteit. De gemeente neemt in dat geval een meer passieve houding aan dan bij actief faciliterend grondbeleid en kiest voor een zuiver faciliterende rol. De gemeente werkt aan het initiatief mee en stuurt op basis van haar publiekrechtelijke bevoegdheden. Als het college principemedewerking verleent, sluit het een intentieovereenkomst met de initiatiefnemer. In de intentieovereenkomst staan zakelijke afspraken over de planning en het kostenverhaal om de haalbaarheid te onderzoeken. Mocht het niet komen tot een haalbaar plan binnen het afgesproken tijdspad, dan vervalt de principemedewerking. Als het plan haalbaar is dan sluiten initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. In deze overeenkomst liggen de afspraken vast over onder andere het programma en het kostenverhaal. Het initiatief en het ontwikkelproces liggen dus volledig bij de private partij, behoudens de publiekrechtelijke bevoegdheid van de gemeente. De gemeente stuurt aan op een efficiënte inzet van ambtelijke capaciteit. Het risico van de ontwikkeling ligt bij de private partij. Hoe maakt het college de afweging tussen de rollen, per ruimtelijk initiatief? De keuze voor de rol hangt af van meerdere aspecten. Het afwegingskader van dit grondbeleid helpt de gemeente beargumenteerd om een juiste afweging te maken van haar rolneming in het ruimtelijk initiatief. Deze keuze van een rol is niet in beton gegoten. Als in de loop van de tijd de gemeente een nieuwe kijk heeft op het ruimtelijk initiatief of als de omstandigheden veranderen, dan kan de afweging en daarmee de keuze voor de rol veranderen. Sturen op impact Gebiedsontwikkeling geen doel op zich. Het gaat om de impact die de ontwikkeling (vanuit de gemeente en markt gestuurd) heeft op de lange termijn. Wat is het effect van de ruimtelijke ingreep op de toekomst van de stad en het imago? Hoe draagt een ontwikkeling bij aan de visie en de ambities (bijvoorbeeld de woonvisie) van de gemeente? Wat is het effect op de woningbouwvoorraad? Draagt een ontwikkeling bij aan een meer gedifferentieerd woonmilieu? De effecten van een gebiedsontwikkeling kunnen divers zijn: economisch, sociaal, maatschappelijk of een combinatie. Het is verleidelijk om alleen te sturen op de korte termijn door te kijken naar de looptijd en het financiële resultaat van de grondexploitatie. Etten-Leur kijkt echter verder en brengt op verschillende momenten (onder andere haalbaarheid: go/no go, uitvoering, afronding) in beeld wat de impact op de lange termijn is. Een positieve impact kan reden zijn om nu te investeren als gemeente. Bijvoorbeeld een fysieke ingreep, die eenmalig geld vraagt (een investering dus) en voor de lange termijn een positief effect heeft op de onroerendezaakbelasting, de werkgelegenheid, duurzaamheid en de vitaliteit. De impact kan voor een aantal facetten (uiteraard met aannames) gekwantificeerd worden, terwijl andere aspecten alleen in kwalitatieve zin benoemd kunnen worden. Het is daarbij van belang om een balans te vinden om tot een duurzame ontwikkeling te komen. Keuze van de rol bij een actieve houding Een actieve rol wordt gekozen aan de hand van een aantal thema’s. Deze thema’s zijn als afwegingskader meegenomen in de routekaart. De weging van argumenten op de verschillende thema’s is niet voor ieder ruimtelijk initiatief hetzelfde. Soms is de ambitie zo groot dat een hoger risicoprofiel acceptabel is. Een andere keer weegt het financiële rendement zwaarder dan de ambities. Echter, de afweging van het risicoprofiel van het initiatief ten opzichte van de andere thema’s van het afwegingskader maakt de gemeente altijd en vormt een belangrijk onderdeel van de besluitvorming om te kiezen voor een actieve houding in het grondbeleid. Balans Zoals in de omgevingsvisie is opgenomen dient er binnen een ruimtelijk initiatief balans te zijn tussen ’de mensen’, ’de leefomgeving/milieu’ en ’de economie’. Natuurlijk stuurt de gemeente hierop door vooraf kaders te stellen waaraan een initiatief moet voldoen. Om te voorkomen dat bij de uitwerking van het plan deze elementen niet in balans zijn kan de gemeente een grondpositie innemen. Sturing en regie Hoeveel sturing en regie Etten-Leur bij een ruimtelijk initiatief wil hebben, hangt samen met de ambities en de maatschappelijke meerwaarde. Hoe hoger een ambitie op de bestuurlijke agenda staat, hoe meer sturing en regie door de gemeente is gewenst. Ook hangt de mate van de gewenste gemeentelijke regie samen met het marktinitiatief en de mogelijkheid om in samenwerking met private partijen de gewenste ambities te realiseren. Als binnen de kaders van de gemeente het ruimtelijk initiatief door één of meerdere marktpartijen kan worden gerealiseerd en afspraken goed zijn vast te leggen in een samenwerkingsverband of anterieure overeenkomst, dan heeft de gemeente geen noodzaak om actief grondbeleid te voeren. Een actief faciliterende rol volstaat dan. Financiële haalbaarheid Om de financiële haalbaarheid van een ruimtelijk initiatief te beoordelen, maakt de gemeente inzichtelijk wat de verwachte uitkomst van de grondexploitatie (korte termijn) en de verwachte impact op meerjarenbegroting (lange termijn) is. De uitkomst voor de korte en lange termijn kan positief zijn. Dit betekent dat de grondexploitatie de gemeente geld oplevert of dat zij haar kosten volledig kan verhalen en dat de meerjarenbegroting een voordeel heeft. Daarnaast kan een ontwikkeling ook vragen om inzet van gemeentelijke middelen. Bijvoorbeeld een verlies op de grondexploitatie of het niet volledig kunnen verhalen van kosten. Het behalen van een positief resultaat op de grondexploitatie is hierdoor geen doel op zich. Bij elk resultaat, positief of negatief, moet bezien worden in welke mate dit bijdraagt aan de ambities van Etten-Leur. Risicoprofiel Om het risicoprofiel te bepalen kijkt de gemeente naar de risico’s op financieel, bestuurlijk en maatschappelijk vlak. Deze weegt zij af tegen de keuze om een marktpartij het voortouw te laten nemen of om zelf actieve regie te gaan voeren, al dan niet in een samenwerkingsverband. Noodzaak en urgentie De noodzaak van een ruimtelijk initiatief en de urgentie van de realisatie bepaalt de mate waarin Etten-Leur het voortouw wil nemen. Hierbij is een belangrijke afweging of Etten-Leur er vertrouwen in heeft dat de markt het ruimtelijk initiatief kan realiseren binnen de afgesproken tijd, ambities en voorwaarden. Het is denkbaar dat de gemeente volledige regie wil voeren vanwege de noodzaak die zij ziet. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de realisatie van betaalbare woningen. Grondpositie en marktinitiatief Heeft de gemeente de benodigde gronden voor de ontwikkeling in eigendom? Of is ze bereid deze aan te kopen? Of heeft een private partij de gronden in eigendom en is deze bereid om binnen de gemeentelijke kaders te ontwikkelen en deze afspraken contractueel vast te leggen? Hierbij speelt ook de afweging in hoeverre onteigening kan worden ingezet om het doel van grondeigendom te bereiken. Samenwerken Kan samen met de initiatiefnemer de ontwikkeling worden gerealiseerd of is het nodig dat de gemeente zelf een grondexploitatie voert? Bij gemeentelijk grondeigendom kan de gemeente ook kiezen voor een vorm van samenwerking door het sluiten van een bouwclaimovereenkomst of een in de vorm van een concessie. Keuze van de rol bij een passieve houding Het college kiest voor een faciliterende rol als het ruimtelijk initiatief wel wenselijk is, maar de noodzaak en de urgentie ontbreken. De faciliterende rol beargumenteert het college als het ruimtelijk initiatief binnen het beleid past of iets toevoegt aan de ambitie. Met de initiatiefnemer zijn goede afspraken te maken over de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld en het kostenverhaal. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het ruimtelijk initiatief op te pakken binnen de kaders en afspraken. Als de initiatiefnemer niet voldoet aan de kaders of zich niet aan het afgesproken tijdspad houdt, dan stopt de medewerking van het college. Het college werkt niet mee aan een initiatief als dit in strijd is met het beleid of de ambities. Daarnaast werkt de gemeente ook niet (direct) mee als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal niet kan borgen met een anterieure overeenkomst of als het ruimtelijk initiatief niet economisch uitvoerbaar is zonder inzet van gemeentelijke middelen. 6.Inzet van grondbeleidsinstrumenten Bij elke rol hoort een palet van instrumenten dat de gemeente kan inzetten om haar doel te bereiken. Dit is de derde stap. De grondbeleidsinstrumenten zorgen ervoor dat de gemeente voorwaarden kan stellen en kan sturen bij een ruimtelijk initiatief. De inzet van deze instrumenten hangt af van de gekozen rol in het grondbeleid. In een ontwikkelstrategie wordt de inzet van instrumenten onderbouwd. Hieronder volgt een overzicht van de instrumenten per rol. Figuur Grondbeleidsinstrumenten per rol Sturing: Wat mag op de grond? Voor al haar drie rollen in het grondbeleid heeft de gemeente de mogelijkheid om te sturen met de publiekrechtelijke instrumenten. Sturing met publiekrechtelijke instrumenten geeft antwoord op de vraag ‘wat mag op de grond?’. De gemeente kan namelijk vanuit haar publiekrechtelijke rol sturen op de ruimtelijke ordening van grond. Deze sturing kan zij met verschillende instrumenten vormgeven. De belangrijkste hiervan is de sturing via planologische maatregelen. De gemeente heeft de bevoegdheid om de functie van de grond toe te delen en vast te leggen. Dit kan onder andere met een omgevingsplan en met een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA). De gemeente kan eisen stellen ten aanzien van de locatie en de woningbouwcategorieën in het omgevingsplan of in de BOPA. Ook kan de gemeente met kostenverhaalsregels in een omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij de BOPA het kostenverhaal publiekrechtelijk regelen. De gemeente is namelijk verplicht om de kosten die zij voor een aangewezen (bouw)activiteit1artikel 8.13 Omgevingsbesluit maakt, te verhalen op de initiatiefnemer. In de praktijk van de gemeente Etten-Leur vormen kostenverhaalsregels en -voorschriften een uitzondering op de regel. De gemeente geeft de voorkeur aan een privaatrechtelijke overeenkomst, de anterieure overeenkomst, waarin het kostenverhaal en de locatie-eisen en woningbouwcategorieën vastliggen. De gemeente gaat pas over tot het vaststellen van kostenverhaalsregels en voorschriften als zij met een grondeigenaar in een gebied geen anterieure overeenkomst kan sluiten en het ruimtelijk initiatief door de gemeente zeer gewenst is omdat het bijdraagt aan de verwezenlijking van haar ambitie. Dit doet zij alleen bij actief faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid. Bij de rol van faciliterend grondbeleid is namelijk geen sprake van een ambitie die door de gemeente zeer gewenst is. Tot slot kan de gemeente in haar planologische besluit verwijzen naar beleidskaders die regels stellen ten aanzien van de mogelijkheden voor het gebruik van de grond. Voorbeelden hiervan zijn de woonvisie en het parkeerbeleid. Toetsing: voldoet de omgevingsvergunningaanvraag aan de kaders? Naast een sturende rol heeft de gemeente ook een toetsende rol. De gemeente toetst bij de afhandeling van een omgevingsvergunning of de aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders. Bij de rol van faciliterend grondbeleid vormen de planologische instrumenten voor de gemeente de voorwaarden en toetsingskaders waarbinnen zij haar medewerking verleent zodat zij daarmee indirect stuurt. Voorbereidingsbesluit Het voorbereidingsbesluit2artikel 4.14 Omgevingswet kan een strategisch instrument zijn. Het voorbereidingsbesluit geeft voorbeschermingsregels die de activiteiten moeten voorkomen die in het omgevingsplan of in de omgevingsverordening nog zijn toegestaan, maar in het nieuwe omgevingsplan of in de omgevingsverordening niet meer mogen of alleen onder voorwaarden. De voorbeschermingsregels leggen dus een verbod op bouw- en aanlegactiviteiten die binnen het geldende omgevingsplan mogelijk zijn. De bescherming van het voorbereidingsbesluit geldt voor één jaar en zes maanden tenzij de wijziging van het omgevingsplan gedurende die periode bekend is gemaakt of in werking treedt. Het voorbereidingsbesluit is onder de Omgevingswet geen zelfstandig besluit meer. Het voorbereidingsbesluit voegt de voorbeschermingsregels toe aan het omgevingsplan of omgevingsverordening. Het voorbeschermingsbesluit is dus een besluit dat het omgevingsplan of de omgevingsverordening daadwerkelijk wijzigt. Dit helpt Etten-Leur met het bereiken van haar toekomstige ruimtelijke doelstellingen en voorkomt hogere kosten van bijvoorbeeld grondverwerving, schadeloosstelling en inbrengwaarde. De gemeente kan het voorbereidingsbesluit ook inzetten bij actief grondbeleid. Anterieure overeenkomst Het belangrijkste sturingsmiddel voor het (actief-) faciliterend grondbeleid is de anterieure overeenkomst. Uiterlijk voordat het omgevingsplan ter visie gaat of een buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA) wordt verleend, sluiten de initiatiefnemer en de gemeente een anterieure overeenkomst. Een anterieure overeenkomst biedt voordelen voor zowel de initiatiefnemer als de gemeente. De gemeente geeft in de anterieure overeenkomst de koers van de ontwikkeling aan en legt schriftelijk vast dat zij zich inspant om de ontwikkeling publiekrechtelijk mogelijk te maken. De gemeente kan in deze overeenkomst voorwaarden stellen waaraan de ontwikkeling moet voldoen. De gemeente stuurt hiermee op locatie-eisen, programmering en planning. De gemeente is met de anterieure overeenkomst verzekerd van de kostenverhaalsbijdrage en vraagt de marktpartij om een bankgarantie om zeker te zijn van betaling. De ontwikkelaar krijgt ook helderheid en zekerheid over de inzet die de gemeente aan de ontwikkeling levert. Binnen de afgesproken kaders spant de gemeente zich in om haar publiekrechtelijke taak aan te wenden voor het project. Een anterieure overeenkomst sluiten partijen als de locatieontwikkeling kans van slagen heeft. In de haalbaarheidsfase, die hieraan voorafgaand ligt, verhaalt de gemeente een deel van de (plan)kosten door met de private partij een intentieovereenkomst te sluiten. Dit gebeurt in de meeste gevallen bij complexe dossiers. In deze overeenkomst legt de gemeente vast onder welke voorwaarden zij meewerkt en wanneer ze haar inzet beëindigt. In de overeenkomst is bepaald welke risico’s elk van de partijen op zich neemt en welke inspanning van elkaar wordt verwacht. Specifieke Instrumenten actief grondbeleid Met actief grondbeleid handelt de gemeente vanuit de positie als grondproducent. Zij bezit actief grond uit een ‘erfenis’ of zij wil grond inzetten als sturings- en regiemiddel en gaat daarmee actief grond toevoegen aan haar bestaande voorraad. Met haar rol als grondproducent voert de gemeente vaak een grondexploitatie. Met een grondexploitatie heeft zij de volledige regie en sturing op het planproces. Hierdoor kan de gemeente haar ambities en kwalitatieve beleidskaders optimaal in de visievorming en de uitwerking tot een concreet plan meenemen. Ze heeft hiermee de meeste grip op het stedenbouwkundige ontwerp, het inrichtingsplan, het (woningbouw)programma en daarnaast de gronduitgifte. Om de grondexploitatie goed te voeren, beschikt de gemeente over een aantal instrumenten. Ontwikkelstrategie De eerste stap in actief grondbeleid is een goede ontwikkelstrategie en risicoanalyse. De ontwikkelstrategie omvat een studie naar de financiële en maatschappelijke haalbaarheid en duidelijke markttoets (wat is haalbaar, programmeerbaar en afzetbaar?). Ook geeft dit richting voor de grondverwerving en gronduitgifte. De risicoanalyse maakt inzichtelijk met welke onzekerheden de gemeente te maken krijgt, bijvoorbeeld: locatie specifieke omstandigheden (bodemverontreiniging, archeologie, geluid enzovoorts) en procesrisico’s (verhouding met onder meer belanghebbenden). De ontwikkelstrategie en risicoanalyse geven in kwalitatieve en kwantitatieve zin inzicht in het risicoprofiel van de ontwikkeling, de verdeling van de risico’s en de financiële consequenties. Ook geeft het inzicht in wat het realiseren van bestuurlijke ambities met de betreffende ontwikkeling de gemeente kost of opbrengt. Op grond hiervan kan de gemeente een afweging maken of actief handelen op de grondmarkt binnen de beheersbare kaders en risico’s blijft. Het leidt dus tot een weloverwogen investeringsbeslissing, die rechtvaardigt en verantwoordt waarom de gemeente haar ambities met actief grondbeleid wil realiseren. Grondaankopen Met deze investeringsbeslissing besluit de gemeente tot grondaankoop over te gaan. De gemeente neemt bewust een grondpositie in om het maatschappelijke belang (ambitie) te waarborgen en de regie van de ontwikkeling zelf in de hand te houden. Dit kan vanuit een strategisch oogpunt gebeuren, maar altijd met de gedachte dat de grondaankoop toewijsbaar is aan een concreet doel of eindresultaat. Voor de grondaankoop beschikt de gemeente over verschillende instrumenten. De gemeente neemt als private grondspeler concurrerend deel aan de markt. Op grond van de vooraf in de ontwikkelstrategie vastgestelde marktconforme uitgangspunten en prijskaders tracht de gemeente de grond aan te kopen. Dit kan een strategische aankoop zijn die vooruitloopt op een planologisch besluit. Als de gemeente een planologisch besluit heeft genomen en daarbij een grondexploitatie heeft geopend (of dit voorzienbaar is), betreft de grondaankoop een planmatige aankoop. Voorkeursrecht Om de gemeente in een betere positie te brengen op de grondmarkt, beschikt zij over het voorkeursrecht (de voormalige Wet voorkeursrecht gemeenten). Als de gemeente het voornemen heeft om de bestemming te wijzigen (en hierover concreet besluit) of al een op het huidig gebruik afwijkend planologisch plan heeft, kan zij zich boven de markt verheffen en een dergelijk voorkeursrecht vestigen op de grond. Een aankoop op basis van dit voorkeursrecht geschiedt op basis van een marktconforme prijs, tevens op basis van de werkelijke waarde die ook bij onteigening geldt. Het voorkeursrecht is een passief verwervingsinstrument. Zolang de grondeigenaar niet wenst te verkopen, gebeurt er niets. Het voorkeursrecht dwingt geen verkoop aan de gemeente af. Na vestiging van het voorkeursrecht, moet de eigenaar als hij zijn grond wil verkopen deze grond als eerste aan de gemeente te koop aanbieden. Hierdoor kan de gemeente de gronden tegen een marktconforme prijs en onder marktconforme voorwaarden aankopen. Het gebruik van het voorkeursrecht om een grondpositie of onderhandelingspositie in te nemen, is dus alleen effectief als: de gemeente vooraf een duidelijk doel heeft voor de gronden en globaal de ontwikkelmogelijkheden voor ogen heeft; de gemeente weet dat zij een aankoopbudget beschikbaar moet stellen zodra aanbiedingen vanuit het voorkeursrecht worden ontvangen; er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. Onteigening Als een duidelijk aantoonbaar algemeen belang de drijfveer is voor de grondaankoop, beschikt de gemeente over het instrument van onteigening. Onteigening maakt inbreuk op een fundamenteel recht dat een mens heeft: eigendom. De toepassing hiervan is gebonden aan zeer strikte toetsingscriteria en slaagt uitsluitend als de gemeente het onteigeningsbelang en de urgentie van de ontwikkeling en noodzaak van de realisatie kan aantonen. Ook moet de gemeente aantonen dat op grond van redelijkheid en billijkheid geen minnelijke oplossing (lees: grondaankoop) kan worden bereikt met de grondeigenaar. De gemeente probeert daarom altijd eerst minnelijk de grond te verwerven. Bij onteigening (en de hieraan voorafgaande minnelijke onderhandeling) betaalt de gemeente een volledige schadeloosstelling volgens de regels van hoofdstuk 11 Omgevingswet. Onteigening kent een hoog afbreukrisico en bestuurlijke gevoeligheid. Een ontwikkelstrategie of een aankoopstrategieplan is nodig om de risico’s en gevoeligheden in kaart te brengen. Het plan geeft inzicht in de financiële consequenties (hoogte van schadeloosstelling en proceskosten), proceduretijd, standpunt van partijen, het moment van go/no go, de eigendomssituatie, nut en noodzaak van de grondaankoop of onteigening. Gronduitgifte Beschikt de gemeente actief over de grond, dan komt er een moment dat zij dit op de markt brengt. Er zijn meerdere manieren om en meerdere momenten waarop de gemeente de grond in de verkoop kan geven. Gronduitgifte is het spel van wat de gemeente wil bereiken, wat de markt wil en kan accepteren en waaraan behoefte is. Gronduitgifte is maatwerk, maar wordt wel begrensd door de kaders van het Didam-arrest3Arrest ECLI:NL:HR:2021:1778. Het uitgangspunt voor de gronduitgifte is een openbare selectieprocedure. De gemeente Etten-Leur volgt daarmee de criteria van het Didam-arrest. De gemeente stelt als uitgangspunt dat onroerende zaken worden uitgegeven door middel van een openbare selectieprocedure, ook wel een tenderprocedure genoemd. Hierdoor is de uitgifte van bouwgrond in de vorm van verhuur, verkoop of vestiging van een zakelijk recht van gemeentelijke gronden (en vastgoed) transparant en kunnen (markt)partijen -onder de gestelde objectieve, toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria- vrij mededingen bij de gemeentelijke uitgifte van onroerende zaken. Uitzondering: een-op-een uitgifte Het college kan afzien van een openbare selectieprocedure door de gemeentelijke onroerende zaak een-op-een aan een gegadigde uit te geven. Dit kan alleen indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college maakt haar voornemen van een-op-een uitgifte in de meeste gevallen bekend door dit tijdig te publiceren in ieder geval in het Gemeenteblad, op de gemeentelijke website en in een plaatselijk huis-aan-huisblad. Hierdoor kan iedereen daar kennis van nemen. Het college beargumenteerd op basis van objectieve, toetsbare, transparante en redelijke selectiecriteria waarom zij concludeert dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de uitgifte. Het college houdt hierbij rekening met de ontwikkelingen die voortvloeien uit de jurisprudentie in het kader van het Didam-arrest. Grond- en uitgifteprijzen De gemeente hanteert marktconforme grond- en uitgifteprijzen. Hiermee is geborgd dat er geen sprake is van staatssteun. De grondprijzen worden vastgesteld door een onafhankelijke en gecertificeerde taxateur. Hierbij geldt dat voornamelijk de residuele grondwaardemethode en de comparatieve methode worden toegepast om te komen tot een marktconforme prijs. Het college is bevoegd om beargumenteerd met maximaal 10% van de vastgestelde of getaxeerde grondprijs/taxatiewaarde af te wijken. Specifieke instrumenten actief faciliterend grondbeleid Bij actief faciliterend grondbeleid kan de gemeente Etten-Leur ook overwegen om de instrumenten voorkeursrecht en onteigening in te zetten. Een private partij realiseert het ruimtelijk initiatief, dat in belangrijke mate bijdraagt aan de realisatie van gemeentelijke ambities, en de gemeente zet vanuit haar actieve houding daarbij haar instrumenten in om te helpen. De gemeente beschikt over instrumenten die vooral bij actief faciliterend grondbeleid passen. Stedelijke kavelruil De Omgevingswet heeft een nieuw privaatrechtelijk instrument voor stedelijke kavelruil. Stedelijke kavelruil is een privaatrechtelijk instrument en niet publiekrechtelijk afdwingbaar. De eigenaren nemen vrijwillig deel aan de kavelruil en sluiten gezamenlijk een kavelruilovereenkomst. De gemeente kan dit proces faciliteren. Dit instrument is vooral toepasbaar bij stedelijke locaties waar het eigendom versnipperd is en de huidige kavelstructuur een belemmering vormt om de gebiedsontwikkeling uit te voeren. Ook biedt de stedelijke kavelruil een uitkomst bij de herstructurering van oudere gebieden, waarbij de ruil van gebouwen een nieuwe kans voor het gebied kan betekenen. Ook op het snijvlak van het stedelijk en landelijk gebied is de stedelijke kavelruil denkbaar. Kavelruil in het landelijk gebied Dit instrument is vrijwillig en een goed alternatief voor de verplichte herverkaveling van het landelijk gebied. Agrarische ondernemers kunnen samen met de gemeente onderzoeken hoe de agrarische bedrijfsomstandigheden kunnen verbeteren. De gemeente kan dit instrument inzetten om te komen tot grondposities om de recreatie- en natuuropgave te verstevigen. Hierbij streven partijen naar een win-winsituatie. De gemeente kan dit proces actief faciliteren door bijvoorbeeld de notariële kosten en kadastrale kosten te subsidiëren en een leidende rol in het proces te nemen. Als partijen een kavelruilovereenkomst sluiten, kan de kavelruil in aanmerking komen voor een vrijstelling van de overdrachtsbelasting4artikel 12.47 van Omgevingswet. Specifieke instrumenten faciliterend grondbeleid Voor het faciliterend grondbeleid beschikt de gemeente over de anterieure overeenkomst (zie hierboven). De gemeente toetst haar publiekrechtelijke kaders. Hiermee stuurt de gemeente op de gewenste uitkomst. Dit legt zij vast in een anterieure overeenkomst. Bij zuiver faciliterend grondbeleid stelt de gemeente geen kostenverhaalsregels- of voorschriften op. Het initiatief ligt volledig bij de private partij die het ruimtelijk initiatief wil realiseren en hiervoor de planologische wijziging door middel van een buitenplanse omgevingsplanactiviteiten voorbereidt. De gemeente toetst uitsluitend of deze aanvraag voldoet aan de publiekrechtelijke kaders, nadat zij met de private partij overeenstemming heeft bereikt over het kostenverhaal en de (verdere) inhoud van de anterieure overeenkomst. 7.Samenwerken Samenwerken kan de gemeente helpen om de bestuurlijke ambities en spelende opgaven te realiseren. Het ondersteunt ons bij een actieve houding in het grondbeleid. De gemeente kiest voor een samenwerkingsvorm die voor het ruimtelijk initiatief het meest geschikt is. De vormgeving van de samenwerking hangt onder meer af van de gemeentelijke rol en welke risico’s de gemeente in de samenwerking wil lopen. Zie onderstaand schema voor de glijdende schaal van samenwerkingsverbanden. Figuur Samenwerkingsvormen bij gebiedsontwikkeling (Bron: Deloitte, bewerking GrondGidsen) Dit betekent dat bij actief grondbeleid het bouwclaimmodel en joint venture past. De ultieme vorm van actief grondbeleid is de publieke ontwikkeling. De gemeente voert hierbij de grondexploitatie en is verantwoordelijk voor onder meer het bouw- en woonrijpproces. De gemeente voert de grondexploitatie en de marktpartij brengt zijn grond in. Bij een actief faciliterende rol past een samenwerking op basis van joint-venture. De gemeente draagt hierbij haar gronden over aan een marktpartij en stelt tegelijkertijd realisatievoorwaarden. De marktpartij loopt het risico van de grondexploitatie en realisatie van de gronden. Bij faciliterend grondbeleid past de zelfrealisatie door de marktpartij. De samenwerkingsvormen worden in het kader nader uitgelegd. De publieke ontwikkeling en zelfrealisatie zijn geen echte samenwerkingsvormen. Bij deze varianten is of de gemeente verantwoordelijk voor het ontwikkelproces van de grond (exclusief opstalrealisatie) of de marktpartij draagt alle risico en is verantwoordelijk voor de ontwikkeling. Het belangrijkste onderscheidende kenmerk van de samenwerking in de verschillende vormen van grondpolitiek is de mate waarin de gemeente risicodragend is en in samenwerking met private partijen overgaat tot het voeren van de grondexploitatie. Het college kan een vorm van publiek-private samenwerking (PPS) aangaan, als: zowel de private partij als de gemeente in het plangebied grondeigendom hebben; de (beschikbaarheid van) specifieke deskundigheid van een van beide of beide partijen nodig is om het ruimtelijk initiatief tot stand te brengen; partijen noodzaak zien om de risico’s te verdelen, waarbij afspraken worden gemaakt over de verdeling van risico’s en het maximale risico dat partijen willen en kunnen dragen; de gemeente van het begin tot het eind van het project de regie over de kwaliteit van de ontwikkeling wenst te voeren; het ruimtelijk initiatief groot van omvang is en een lange ontwikkeltijd kent. In voorkomende gevallen kan ook de situatie optreden dat een private partij beschikt over grondposities en zich In voorkomende gevallen kan ook de situatie zich voordoen dat een private partij beschikt over grondposities en zich beroept op zelfrealisatie van deze gronden. De gemeente werkt hieraan mee indien de private partij kan aantonen dat hij met zijn gronden wil aansluiten op de ambities en het kwaliteitsniveau van het totale plangebied en dat hij op zijn gronden het programma wil realiseren dat hiervoor door de gemeente is bedacht. Vanzelfsprekend zal de private partij voor zijn gronden moeten voldoen aan het kostenverhaal. De private partij zal daarom bereid moeten zijn om een anterieure overeenkomst te sluiten met de gemeente. Ook kan de gemeente terugvallen op de publiekrechtelijke verankering van het kostenverhaal, mocht zij geen overeenstemming bereiken met de marktpartij in een anterieure overeenkomst. 8.Financieel kader Bij zowel actief als (actief) faciliterend grondbeleid gaat de gemeente financiële verplichtingen en risico’s aan. De beheersing hiervan vindt plaats binnen de P&C cyclus van de gemeente en binnen de kaders die het Besluit begroting en verantwoording voorschrijft5De meest actuele notitie betreft de notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken