Nota Investeren, Activeren, Waarderen en Afschrijven 2024 (Drenthe)

Nota Investeren, Activeren, Waarderen en Afschrijven 2024Provinciale Staten van Drenthe; gelezen het voorstel van Gedeputeerde Staten van Drenthe van 22 oktober 2024, kenmerk 43/5.5/2024001499; BESLUITEN: de Nota Investeren, Activeren, Waarderen en Afschrijven 2024 vast te stellen. 1.Investeren 1.1Algemeen De kaders van deze nota zijn de Provinciewet, Besluit Begroting Verantwoording Gemeenten en Provincies (BBV) en de Notitie Materiele Vaste Activa (NVMA) januari 2020 van de Commissie BBV. In een aantal gevallen geeft deze wetgeving ruimte voor eigen invulling. De provincie handelt naar het BBV, dat onder meer financiële spelregels voorschrijft ten aanzien van het activabeleid. In de uitwerking van deze regels heeft de provincie op onderdelen beleidsvrijheid bijvoorbeeld het bepalen van de levensduur van de investeringen. De Notitie materiele vaste activa (NMVA) van de Commissie BBV verstaat onder investeringen het vastleggen van vermogen in objecten waarvan het nut zich over meerdere jaren uitstrekt. Volgens de NMVA is bij een bestaand actief sprake van een investering indien de uitgaven: leiden tot een significante kwaliteitsverbetering; en/of leiden tot een levensduurverlenging; en/of aanpassingen betreffen om te voldoen aan wet- en regelgeving (bijvoorbeeld investeringen in een gebouw om te voldoen aan veiligheidsvoorschriften). 1.2Investeringskosten In artikel 59 BBV is opgenomen dat alle investeringen worden geactiveerd. Uit het oogpunt van het in de hand houden van administratieve lasten adviseert de BBV een ondergrens te hanteren. Investeringen met een verkrijgings- of vervaardigingsprijs vanaf € 50.000, -- worden geactiveerd. Artikel 63 van het BBV stelt dat activa worden gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs of vervaardigingskosten. De verkrijgingsprijs of vervaardigingskosten worden bruto geactiveerd (totale kosten) minus eventuele bijdragen van derden. Dit kunnen ontvangen spuk’s of subsidies zijn en andere bijdragen die direct gerelateerd zijn aan het actief. In de toelichting op het wijzigingsbesluit BBV van 5 maart 2016 is bepaald dat kosten van overhead op een indirecte wijze wel kunnen en mogen worden toegerekend aan grondexploitaties en investeringen. Dit sluit aan op de “kan” bepaling van artikel 63, lid 3 waarin is bepaald dat een redelijk deel van de indirecte kosten kunnen worden opgenomen in de vervaardigingsprijs van activa. Investeringskosten bestaan uit ofwel de verkrijgingsprijs of de vervaardigingskosten. De verkrijgingsprijs omvat de inkoopprijs en de bijkomende kosten. De vervaardigingskosten omvat de aanschafkosten van de gebruikte grond- en hulpstoffen en de overige kosten, die rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. De provincie Drenthe stelt dat middelen die worden ingezet om een investering te realiseren worden vastgelegd in kredieten. Een krediet is niet-jaar gebonden en na voltooiing van de investering zijn ze in de post kapitaallasten (rente en afschrijving) terug te vinden in de exploitatie. Provinciale Staten kunnen besluiten om een bestemmingsreserves voor de gehele of gedeeltelijke dekking van kapitaallasten in te stellen. Bijdragen aan of onttrekkingen uit reserves worden niet in mindering gebracht op het investeringsbedrag maar worden in een separate reserve gestort en gebruikt ter dekking van kapitaallasten. De reserve valt in een aantal jaren vrij, gelijk aan de afschrijvingstermijn van de investering. 1.3Inhoud Kredietvoorstel De Provinciale Staten stellen jaarlijks in november de begroting voor het volgend jaar vast. Daarbij stellen Provinciale Staten de daarin opgenomen investeringen ook vast. Het BBV of de NMVA geeft voor een kredietvoorstel geen inhoudelijke richtlijnen. De provincie Drenthe heeft bepaald dat het kredietvoorstel minimaal onderstaande onderwerpen dient te bevatten: inhoudelijke beschrijving van de investering verwachte start- en einddatum van het project specificatie van Investeringskosten. Indien mogelijk naar onderstaande categorieën: grondverwerving voorbereidingskosten /voorbereidingskrediet aanneemsom personeelskosten intern personeelskosten extern bijdragen van derden restwaarde kapitaallasten en de dekking ervan toekomstige beheer en onderhoudslasten (instandhoudingskosten) eigendom toekomstig actief wijze waarop het project bijdraagt aan het resultaat (bijv. veiligheid/bereikbaarheid, economische ontwikkelingen, verduurzaming) liquiditeitsbegroting van de investering risico’s en beheersmaatregelen fiscale aspecten overhead bij grondexploitaties en investeringen Het toerekenen van overhead is niet verplicht. In de toelichting van het wijzigingsbesluit BBV van 5 maart 2016 is bepaald dat de kosten van overhead op een indirecte wijze wel kunnen worden toegerekend aan investeringen. De commissie BBV adviseert een nota voor het toerekenen van overhead voor te leggen aan Provinciale Staten. In de nieuwe Nota kostprijsberekening en rentetoerekening wordt daarop ingegaan. 1.4Autorisatie In de NMVA wordt gesteld dat Provinciale Staten niet alleen de baten en lasten van de begroting vaststellen maar ook de investeringsbudgetten. In de NMVA wordt vervolgens aangegeven dat: investeringsvoorstellen voorgelegd kunnen worden aan de Provinciale Staten bij de begrotingsbehandeling waarna vervolgens Provinciale Staten kunnen aangeven van welke investering(en) zij op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het investeringsbudget willen ontvangen Provinciale Staten algemene regels kunnen vaststellen over (omvangrijke) investeringen die afzonderlijk moeten worden voorgelegd. Provinciale Staten beschikken sinds 2015 over de regeling grote projecten, waarmee de Staten de mogelijkheid hebben intensiever sturing toe te passen op grote provinciale projecten. De provincie Drenthe maakt onderscheid in het autoriseren van kredietruimte en de autorisatie van het beschikbaar stellen van het krediet. Bij een investering dienen Provinciale Staten eerst in te stemmen met de dekking van toekomstige investeringsprogramma; verzoek middelen voor een investering beschikbaar te stellen en het ramen van de dekking op te nemen in de begroting (autoriseren kredietruimte). Nadat de Provinciale Staten kredietruimte beschikbaar hebben gesteld kan een investeringsvoorstel worden gedaan; er kan een investeringsvoorstel (autorisatie krediet) worden vastgesteld als onderdeel van de begrotingsbehandeling (afzonderlijk zichtbaar door beslispunt voor Provinciale Staten) of het investeringsvoorstel via een afzonderlijk voorstel voorleggen aan de Provinciale Staten. De NMVA stelt dat investeringsbudgetten die onvoorzien, onontkoombaar en niet uit te stellen zijn maar niet bij de begroting waren voorzien ter besluitvorming aan Provinciale Staten moeten worden voorgelegd. 1.5Investeringsprogramma’s De provincie Drenthe kan in gevallen van investeringen die een duidelijke samenhang kennen voor een investeringsprogramma kiezen. Een investeringsprogramma betreft een aantal projecten (investeringen) die een zodanige samenhang (bijvoorbeeld geografisch, gelijksoortig of financiële door dekking uit externe/rijksmiddelen) hebben dat deze in één voorstel aan Provinciale Staten worden voorgelegd. Het is mogelijk dat binnen een investeringsprogramma Provinciale Staten aan Gedeputeerde Staten mandaat verlenen voor de toekenning van afzonderlijke projectkredieten. De mandatering moet dan expliciet als beslispunt in het programmavoorstel worden opgenomen. Na het beschikbaar stellen van krediet leggen GS via de reguliere producten van de planning-en-control cyclus verantwoording af aan PS. 1.6Kosten van onderzoek en ontwikkeling in de Initiatief fase In de organisatie kan er behoefte zijn om Provinciale Staten te peilen over specifieke toekomstige niet omlijnde investeringen. Het project bevindt zich dan in de initiatief fase. In deze fase wordt de ambitie tot een ontwikkeling (haalbaarheidsonderzoek) voorgelegd aan Provinciale Staten met eventuele financiële contouren. Het BBV stelt voorwaarden aan het activeren van deze kosten, zoals onder andere dat het voornemen bestaat om het actief te gebruiken, de technische uitvoerbaarheid om het actief te voltooien vaststaat, en de uitgaven die aan het actief zijn toe te rekenen betrouwbaar kunnen worden vastgesteld. Gemaakte kosten worden rechtstreeks ten laste gebracht van de exploitatie en worden niet geactiveerd. Kosten van onderzoek en ontwikkeling voor het realiseren van een bepaald actief moeten niet verward worden met voorbereidingskosten; deze kosten behoren tot de vervaardigingskosten van het actief en worden daarom meegenomen in de investering en volgen daarmee de afschrijvingstermijn van de betreffende investering. 1.7Rapportage aan Provinciale Staten over het krediet Het BBV of de NMVA geeft geen nadere regels omtrent de (tussentijdse) rapportage van investeringen. Een door Provinciale Staten verleend krediet is taakstellend op: het totaal van de geraamde uitgaven het totaal van de geraamde inkomsten de doelrealisatie (kwalitatief en kwantitatief) De periode van realisatie en het moment van oplevering Indien de verwachting is dat één van deze taakstellingen niet wordt gerealiseerd, worden Provinciale Staten hierover via de reguliere P&C-cyclus (tenzij anders is afgesproken met PS) op de hoogte gesteld en wordt aan Provinciale Staten een voorstel voor bijstellen van de uitgangspunten ter besluitvorming voorgelegd. Aandachtspunten bij het informeren en verantwoorden over krediet-afwijkingen: een gedeeltelijk niet gebruikt krediet valt bij het afsluiten van het krediet (oplevering investeringsproject) vrij in de algemene middelen, tenzij anders is besloten in het programmavoorstel; in het door Provinciale Staten vastgestelde investeringsvoorstel wordt de periode genoemd waarin het krediet beschikbaar moet zijn. Als de werkzaamheden met bijbehorende uitgaven niet zijn gestart binnen deze periode vervalt het krediet. Over de oorzaken daarvan wordt Provinciale Staten door Gedeputeerde Staten geïnformeerd via de reguliere producten in de planning en control cyclus. 2.Activeren 2.1Algemeen De provincie Drenthe definieert activeren als: het op de balans presenteren van de financiële waarde van het aangeschafte of vervaardigde kapitaalgoed met meerjarig nut dat vanaf dat moment als bezitting kan worden beschouwd. Als deze voor eigen gebruik zijn worden ze gezien als langlopende bezittingen ofwel vaste materiële activa op de balans. 2.2Criteria voor activeren van materiele activa Artikel 63 van het BBV stelt dat activa wordt gewaardeerd op basis van de verkrijgingsprijs (inkoopprijs en de bijkomende kosten) of de vervaardigingsprijs. De provincie Drenthe stelt de investeringen vanaf € 50.000, -- worden geactiveerd. Ook wordt een investering in gelijksoortige goederen met een totale kostprijs boven de € 50.000, -- geactiveerd. Het BBV stelt dat bijdragen uit bestemmingsreserves niet in mindering mogen worden gebracht op de investeringskosten. Daarnaast stelt het BBV dat bijdragen van derden, die in directe relatie staan met het actief in mindering moeten worden gebracht op het geactiveerde bedrag (mogen niet salderen). 2.2.1Bijzondere activa: Kunst Het BBV (artikel 59) stelt dat alle investeringen worden geactiveerd, met uitzondering van kunstvoorwerpen met een cultuurhistorische waarde, deze worden niet geactiveerd. De provincie Drenthe bezit alleen kunst met cultuurhistorische waarde, er vindt derhalve geen activering plaats. 2.2.2Bijzondere activa: Grond De provincie Drenthe heeft haar grondbeleid vastgelegd in de nota grondbeleid “Grond in transitie”. Hieronder volgen enkele specifieke aandachtsgebieden. De NMVA stelt dat kosten van de ondergrond van de wegen horen tot de kosten van de totale weg en dienen derhalve het waarderingsregime van de weg te volgen. Kosten van grondaankopen ten behoeve van investeringen worden tot de kosten van de specifieke investering gerekend. Het BBV doet geen uitspraak ten aanzien van ondergronden. De provincie Drenthe kiest er voor deze ook bij het betreffende actief te voegen en daarmee de waardering van het actief te volgen. Een specifieke categorie gronden zijn de gronden die aangekocht worden voor realisatie van doelen in het Landelijk Gebied (NNN, zie hiervoor paragraaf 3.3.1). 2.2.3Bijzondere activa: Software De commissie BBV geeft in de NMVA 2020 de regels aan voor de verwerkingswijze van software en financial en operational lease. Op dit vlak bestaat er geen beleidsvrijheid. Software wordt door het BBV als een afzonderlijk actief gezien dat onder materiele vaste activa valt. Licenties op software die in een keer in rekening worden gebracht vallen onder materiele vaste activa. De software die de provincie gebruikt in de vorm van een SaaS-oplossing wordt niet geactiveerd. Eventuele implementatiekosten worden zowel bij de aanschaf van de software als bij gebruik van de SaaS niet geactiveerd. Omdat de regels met betrekking tot activering van software zo specifiek zijn is de Bijlage “Verwerken van software en kosten” toegevoegd aan deze beleidsnota. 2.2.4Activeren van sloopkosten De kosten van sloop van een gebouw kunnen als eenmalige kosten in de exploitatie worden genomen of mogen worden geactiveerd als de sloopkosten betrekking hebben op de nieuwe investering. 2.3Activeren van Immateriële vaste activa Immateriële vaste activa zijn in tegenstelling tot materiele vaste activa niet stoffelijk (niet tastbaar). Het BBV staat activering van immaterieel activa toe maar het is niet verplicht. Immateriële vaste activa bestaan uit: kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen en het saldo van agio en disagio kosten van onderzoek en ontwikkeling voor het realiseren van een bepaald actief bijdragen aan activa in eigendom van derden 2.3.1Kosten verbonden aan het sluiten van geldleningen De NVMA 2020 van de Commissie BBV laat de keuze open om kosten van het sluiten van geldleningen wel of niet te activeren. De provincie Drenthe kiest ervoor om deze kosten niet te activeren maar rechtstreeks ten laste van de exploitatie te brengen, omdat de kosten ten opzichte van de investeringsgrens van € 50.000,-- gering zijn. 2.3.2Bijdragen in activa in eigendom van derden Het BBV (artikel 61) stelt dat aan alle onderstaande voorwaarden moet worden voldaan om een bijdrage aan activa in eigendom van derden te kunnen activeren: er sprake is van een investering door een derde; de investering bijdraagt aan de publieke taak; de derde zich heeft verplicht tot het daadwerkelijk investeren, op een wijze zoals is overeengekomen en; de bijdrage kan worden teruggevorderd, indien de derde in gebreke blijft of de provincie anders recht kan doen gelden op de activa die samenhangen met de investering. de onder a t/m d genoemde voorwaarden moeten in een overeenkomst worden vastgelegd. als aan de voorwaarden wordt voldaan waaronder bijdragen aan activa in eigendom van derden kunnen worden geactiveerd, dan mag de afschrijvingsduur nooit langer zijn dan de derde zelf afschrijft. De provincie Drenthe hanteert hiervoor uit praktisch overweging een termijn van maximaal twintig jaar. 3.Waarderen 3.1Algemeen Bij het waarderen gaat het om de waardebepaling van de waarde van activa en de regels die daarvoor gelden. Het gaat hierbij om de waardering van balansposten, teneinde een reëel beeld te krijgen van de vermogenspositie van de provincie Drenthe. Het BBV stelt het volgende over waarderen; Activa worden gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs of vervaardigingskosten, de vervaardigingskosten betreft alle kosten die gerelateerd zijn aan de investering, de vervaardigingskosten bestaan uit de aanschafkosten van de gebruikte grond en hulpstoffen welke rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. Aan investeringsbudgetten wordt (nog) geen rente toegerekend omdat het uitgangspunt is dat financiering binnen de provincie Drenthe vooralsnog plaatsvindt met eigen vermogen. Wanneer de provincie Drenthe externe (project)financiering aantrekt voor de financiering van investeringen dan worden de rentelasten conform BBV-regels toegerekend aan de investeringen en verwerkt in de begroting en jaarstukken. Directe en indirecte kosten Het BBV schrijft voor dat alle directe kosten in relatie tot de ontwikkeling van een investering dienen te worden toegerekend. Het gaat hier om de kosten van voorbereiding, administratie en toezicht (VAT-kosten). Daarnaast biedt het BBV de mogelijkheid om de indirecte kosten (overwegend overhead) toe te rekenen aan investeringen (zie paragraaf 1.3). 3.2Materiële vaste activa Materiële vaste activa zijn materiële bezittingen van de provincie die zij langdurig gebruikt voor haar beleidsrealisatie en bedrijfsvoering. De provincie heeft het juridisch en economisch eigendom. De NMVA stelt dat activa wordt gewaardeerd op basis van de verkrijgingsprijs (inkoopprijs en de bijkomende kosten) of de vervaardigingsprijs. 3.2.1Waardering vastgoed met maatschappelijke functie bij bestemmingswijziging of verkoop Vastgoed met een maatschappelijke functie heeft betrekking op een provinciehuis of op gebouwen en terreinen met een functie op het gebied van onderwijs, sport, cultuur, welzijn of maatschappelijke opvang en/of zorg. De NMVA stelt dat indien de bestuurlijke intentie bestaat om vastgoed met een maatschappelijke functie te verkopen, of de bestemming ervan te wijzigen naar vastgoed met een bedrijfseconomische functie het verschil tussen marktwaarde en boekwaarde verwerkt moet worden op de balans. 3.2.2Waardering vastgoed met bedrijfseconomische functie bij waardevermindering, buiten gebruikstelling of voornemen tot verkoop Vastgoed met een bedrijfseconomische functie kenmerkt zich door de bestuurlijke intentie om bewust winst en/of waardestijgingen te realiseren. In deze situatie worden panden aangehouden en verhuurd en/of staan in de verkoop. Bij vastgoed met een bedrijfseconomische functie kan het “begrip duurzame waardevermindering” spelen. Het BVV stelt dat een verwachte duurzame waardevermindering van vaste activa een schattingswijziging betreft die onafhankelijk van het resultaat van het boekjaar direct moet worden verwerkt. Om vast te stellen of een duurzame waardevermindering moet worden toegepast, moet de directe opbrengstwaarde van het vastgoed worden bepaald, door middel van een onafhankelijke taxatie. De NMVA stelt dat indien een object buiten gebruik wordt gesteld en/of wordt afgestoten dan moet afwaardering plaatsvinden indien de marktwaarde naar verwachting lager is dan de boekwaarde. Het NMVA stelt dat wanneer een actief daadwerkelijk wordt bestemd voor verkoop, een overboeking moet plaatsvinden naar de voorraden. Een eventueel verkregen opbrengst wordt als incidentele bate verantwoord in de jaarrekening. Indien het object nog een boekwaarde heeft, dan dient deze boekwaarde geheel afgeboekt te worden. Dit is een incidentele last in de jaarrekening. De verkoopopbrengst en het afboeken van de boekwaarde worden beide afzonderlijk verantwoord en mogen niet met elkaar worden verrekend. De verkoopopbrengst mag ook niet worden verrekend met de aanschafwaarde van een eventueel vervangingsobject. 3.3Waardering grond De commissie BBV heeft een specifieke notitie “Grondbeleid in begroting en jaarstukken