Nota Grondbeleid 2025-2028De raad van de gemeente Borsele; gelezen het voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 17 december 2024; gelet op de behandeling in de besluitvormende raadsvergadering van 9 januari 2025; gelet op het bepaalde in de Gemeentewet, meer in het bijzonder artikel 108, artikel 160 en artikel 169, artikel 1.3 van de Omgevingswet, artikel 1:3 lid 4, artikel 3:40 en Titel 4.3 van de Algemene wet bestuursrecht, artikel 9 en artikel 16 van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten, artikel 27 van de Financiële verordening gemeente Borsele 2023 en de Omgevingsvisie Borsele vastgesteld op 5 oktober 2023; overwegende dat artikel 27 van de Financiële verordening gemeente Borsele 2023 het college gebiedt om minimaal eens per vier jaar een nota grondbeleid aan de gemeenteraad aan te bieden; overwegende dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024 grondbeleidsinstrumenten zijn gewijzigd c.q. opgenomen, het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten sinds 2015 is gewijzigd en er met betrekking tot grondbeleid nieuwe jurisprudentie is gewezen door de Hoge Raad; besluit vast te stellen het volgende beleidsdocument; Nota Grondbeleid 2025-2028 Hoofdstuk1Inleiding Voor u ligt de Nota Grondbeleid van de gemeente Borsele voor de periode 2025 tot en met
(2014)en anderzijds het verlagen van de woonlasten. Ter uitvoering van de woonzorgvisie doet de gemeente een onderzoek naar woningmarktinstrumenten die kunnen worden ingezet om de betaalbaarheid van woningen te vergroten. De gemeente zal de instrumenten in samenhang bezien en een beslissing nemen over de inzet van die instrumenten. Ook erfpacht maakt hier onderdeel van uit. De huidige regeling zetten wij in ieder geval tot die tijd voort. Erfpacht De gemeente onderzoekt de effectiviteit van de huidige erfpachtregeling en zet deze voort totdat de uitkomst van het onderzoek bekend is. 4.3.3Erfpacht van oudsher De gemeente heeft in het verleden percelen in erfpacht uitgegeven. Deze percelen zijn veelal gebruikt voor het bouwen van een woning. De erfpachtcontracten gelden voor een bepaalde periode, meestal voor 100 jaar. Bij deze erfpachtcontracten is de terugkerende vergoeding laag. Deze percelen komen in aanmerking voor verkoop aan de erfpachter als deze dit wenst. 4.3.4Verhouding uitgeefbare grond ten opzichte van de openbare ruimte Niet alleen treedt de gemeente sturend op bij de manier van uitgifte. Ook kan de gemeente sturend optreden met de verhouding die zij hanteert tussen uitgeefbare grond (bouwkavels) en de openbare ruimte (wegen, groen, water). Hoe meer grond kan worden uitgegeven, des te beter kunnen de kosten worden terugverdiend. Daarnaast is er minder oppervlakte te onderhouden als het plan klaar is. Daarentegen hecht de gemeente Borsele veel waarde aan een hoge ruimtelijke kwaliteit. Er moet binnen de te ontwikkelen locatie voldoende ruimte zijn voor water(berging) met natuurvriendelijke oevers, speelruimte, voldoende en ruime parkeergelegenheid en functioneel groen. Dit levert een spanningsveld op. Exploitaties moeten immers wel financieel haalbaar blijven. De gemeente verwacht dat met een uitgiftepercentage van rond de 60% van de ontwikkelingslocatie een evenwicht gevonden kan worden tussen de verschillende belangen in de grondexploitatie. Uitgiftepercentage De gemeente houdt in nieuwbouwplannen een uitgiftepercentage van rond de 60% om de ruimtelijke kwaliteit te waarborgen. 4.4Grondprijzenbeleid Uitgangpunt voor het grondprijzenbeleid is dat de gemeente marktconforme grondprijzen hanteert bij de uitgifte van gronden. Onder marktconform wordt verstaan: “De waarde die de markt maximaal bereid is te betalen en die door vraag en aanbod tot stand komt.” Marktconform houdt in een prijs die passend is bij de verwachte toekomstige functie van de grond. 4.4.1Grondprijzenbrief De gemeente is van plan zich over haar grondprijzenbeleid te laten adviseren door een externe deskundige. Het grondprijsbeleid wordt opgenomen in een grondprijzenbrief. Hierin staan de grondprijzen (koop, erfpacht, huur, pacht) per categorie, onder andere bouwkavels, snippergroen, landbouwgrond, maatschappelijke voorzieningen. Het college stelt deze grondprijzenbrief jaarlijks vast. Indien marktconformiteit dit vereist, kan het college afwijken van de genoemde grondprijzen. Denk hierbij aan de situatie dat sprake is van bijzondere marktomstandigheden. In de grondprijzenbrief legt de gemeente daarnaast vast welke grondwaardemethode per bestemming zij hanteert. 4.4.2Vaakst voorkomende grondwaardemethoden Voor het bepalen van de waarde van bouwgronden zijn de twee meest voorkomende methoden de comparatieve methode en de residuele methode. De comparatieve methode De comparatieve methode is gebaseerd op het vergelijken van grondprijzen bij vergelijkbare objecten in vergelijkbare regio’s. De residuele methode Bij de residuele methode -die in de basis wordt toegepast- is de grondwaarde gelijk aan de commerciële waarde (exclusief btw) van het desbetreffende vastgoed verminderd met alle bouwkosten en bijkomende kosten, algemene kosten en kosten voor winst en risico. De waarde die overblijft is de waarde van de grond, met andere woorden het residu. Deze methode gaat uit van het principe dat de waarde van grond direct afhankelijk is van de functie die de gemeente of een ontwikkelaar erop realiseert. Met de waarde en het opbrengstvolume van de functie gaan bouwkosten en bijkomende kosten gepaard. De afbeelding hieronder geeft de berekeningswijze weer. Grondprijzen Uitgangspunt is dat de gemeente marktconforme grondprijzen hanteert bij de uitgifte van gronden. Voor het berekenen van de grondprijzen wordt aangesloten bij de methodieken als omschreven in de meest actuele grondprijzenbrief. Hoofdstuk5Instrumenten bij faciliterend grondbeleid 5.1Faciliterend grondbeleid (private grondexploitaties) In hoofdstuk 3 is beschreven dat de gemeente een voorkeur heeft voor actief grondbeleid maar dat er redenen kunnen zijn waarom de gemeente facilitair grondbeleid toepast. Als de gemeente een faciliterende rol vervult bij nieuwbouwplannen, wil zij ten minste sturend kunnen optreden. De gemeente streeft naar het bevorderen van een gewenst ruimtegebruik, een goede omgevingskwaliteit en een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Daarbij hoort naast het wettelijk verplichte kostenverhaal ook dat een private partij van een nieuwbouwplan financieel bijdraagt aan voorzieningen die de gemeente treft in de openbare ruimte en fysieke leefomgeving. De wetgever vindt het redelijk dat, als nieuwbouwplannen profiteren van deze voorzieningen, de private partij van deze nieuwbouwplannen ook (een deel van) de kosten betaalt en niet alleen de gemeente. De instrumenten die de gemeente ten dienste staan bij faciliterend grondbeleid hebben betrekking op: Kostenverhaal en financiële bijdragen Omgevingsplan of een BOPA (een omgevingsvergunning voor een Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit) Nadeelcompensatie 5.2Kostenverhaal en Financiële bijdragen Als de gemeente bij de realisering van een nieuwbouwplan alle gronden in bezit heeft, worden de kosten die noodzakelijk zijn om bouwkavels te realiseren gedekt uit de verkoop van bouwrijpe grond. Als een gemeente geen of niet alle gronden bezit, kan dat niet. In dat geval is de gemeente verplicht kosten te verhalen die zij maakt bij het mogelijk maken van een nieuwe ontwikkeling. 5.2.1Kostenverhaal De gemeente is op grond van Afdeling 13.6 van de Omgevingswet verplicht de kosten die zij maakt in het kader van een nieuwbouwplan van een private partij te verhalen op die private partij. De kostensoorten waarvoor de gemeente de kosten moet verhalen staan vermeld op de kostensoortenlijst van het Omgevingsbesluit. Als de voorzieningen aan meerdere nieuwbouwplannen of aan de bestaande bebouwing in de gemeente ten goede komen dan moeten de kosten van die voorzieningen naar rato van profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit worden verhaald op de nieuwbouwplannen. 5.2.2Financiële bijdragen Naast het wettelijk verplicht kostenverhaal kan de gemeente op basis van Afdeling 13.7 van de Omgevingswet bijdragen vragen voor voorzieningen die een gunstig effect hebben op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij deze voorzieningen is er geen causaal verband met nieuwbouwplannen, maar de nieuwbouwplannen hebben er wel profijt van. Er is sprake van een (functionele) samenhang tussen de voorzieningen en de nieuwbouwplannen. De Omgevingswet spreekt hierbij van het vragen van financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen. 5.2.3Werkwijze bij Kostenverhaal en Financiële bijdragen Artikel 13.13 van de Omgevingswet biedt de wettelijke basis voor een anterieure overeenkomst onder andere over kostenverhaal. Artikel 13.22 van de Omgevingswet biedt de basis voor het sluiten van een overeenkomst over vrijwillige financiële bijdragen. Artikelen 13.23 en 13.24 van de Omgevingswet bieden voor een aantal specifiek aangeduide ontwikkelingen de basis om een financiële bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen af te dwingen via het omgevingsplan. De gemeente Borsele streeft er daarom naar op basis van vrijwilligheid privaatrechtelijk afspraken te maken met private partijen over kostenverhaal, financiële bijdragen en locatie-eisen. Dat is namelijk het uitgangspunt van de wetgever. Hierdoor worden de inzet en de mogelijkheden van partijen benut en verhoogd. Daarnaast zorgt vrijwillige samenwerking voor meer slagkracht en een betere kwaliteit van de gebiedsontwikkeling. Partijen maken op basis van de gemeentelijke randvoorwaarden afspraken over de ontwikkeling, de aanleg van de benodigde infrastructurele werken, de uitvoering van de bouw en de aan de gemeente te vergoeden kosten en te verlenen bijdragen. De gemeente neemt de inspanningsverplichting op zich om de gewenste locatieontwikkeling mogelijk te maken. Daarbij opereren we binnen de omgevingsrechtelijke kaders. Daarnaast treedt de gemeente sturend op om de doelstellingen van haar beleid te waarborgen. De gemeente en een private partij sluiten de overeenkomst voorafgaand aan het opstellen van het omgevingsplan of voorafgaand aan het verlenen van een BOPA die de ontwikkeling mogelijk maakt. Als het sluiten van een overeenkomst niet lukt neemt de gemeente in het publiekrechtelijke traject kostenverhaalsregels op in het omgevingsplan of kostenverhaalsvoorschriften bij een BOPA. De geldsom die de private partij verschuldigd is stelt het college van burgemeester en wethouders vast via een beschikking. Een private partij is op grond van een overeenkomst of een kostenverhaalsregel of -voorschrift verplicht om de kosten die gepaard gaan met zijn nieuwbouwplan te voldoen. De Omgevingswet verbiedt dat private partijen starten met de realisatie van de nieuwbouw, voordat de kosten zijn betaald en door de gemeente zijn ontvangen. De gemeente is bevoegd van dit zogenoemde bouwverbod af te wijken als betaling van de kosten verzekerd zijn. De gemeente kan hiervoor bijvoorbeeld een bankgarantie van een private partij verlangen. Betaling van de kosten bij ondertekening van de overeenkomst is daarnaast ook een manier waarop de voldoening van de kosten verzekerd zijn. Los van een vast raamwerk en een aantal vaste afspraken is het sluiten van een overeenkomst maatwerk. De gemeente maakt zoveel mogelijk gebruik van een model anterieure overeenkomst met modelbepalingen. Zodra de gemeente een overeenkomst heeft gesloten, maakt zij hiervan melding via een publicatie in het digitale Gemeenteblad (www.officielebekendmakingen.
- nl)en stelt de gemeente de zakelijke inhoud van de overeenkomst in ieder geval digitaal ter beschikking. Zoals in de inleiding van deze nota is aangegeven is ervoor gekozen naast deze Nota Grondbeleid een afzonderlijk Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen op te stellen. In het Programma werken we het kostenverhaal voor bovenwijkse voorzieningen en de financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen verder uit. Kostenverhaal De gemeente streeft ernaar over kostenverhaal en financiële bijdragen met private partijen op basis van vrijwilligheid afspraken te maken over locatieontwikkelingen en een anterieure overeenkomst te sluiten. De gemeente maakt hierbij zoveel mogelijk gebruik van een modelovereenkomst met modelbepalingen. Als de gemeente niet tot overeenstemming komt met een private partij neemt de gemeente kostenverhaalsregels op in het omgevingsplan of neemt zij kostenverhaalsvoorschriften op in een BOPA. In het Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen 2024 werken we het (bovenwijkse) kostenverhaal en de financiële bijdragen verder uit. 5.3Regels in omgevingsplan of een BOPA Het belangrijkste publiekrechtelijke instrument waarmee de gemeente sturing geeft aan gewenste ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving is het omgevingsplan. In het omgevingsplan kan de gemeente voor haar grondgebied bepalen welke functies en activiteiten zij wel of niet toestaat. Een functie is bijvoorbeeld ‘wonen’ en een activiteit is ‘de bouw van een woning’. De gemeente moet zorgen dat de regels in het omgevingsplan voldoen aan het criterium ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL). De gemeente kan een ETFAL bereiken door regels aan activiteiten te stellen en door functieaanduidingen met de toegelaten activiteiten te koppelen aan locaties. Kortom, de gemeente moet zorgen dat er balans is tussen het in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het gebruik daarvan. Wijzigen van regels bij gebiedsontwikkeling Als een private partij een nieuwbouwplan wenst te realiseren, is dit in de meeste gevallen niet mogelijk zonder dat de gemeente het omgevingsplan wijzigt of een BOPA verleent. Voordat de gemeente hiertoe besluit, toetst zij of de gewenste ontwikkeling voldoet aan het gemeentelijk beleid (zie voor een toelichting op beleid hoofdstuk 1, paragraaf 1.1). Nieuwe locatieontwikkelingen vragen om zorgvuldig omgaan met de ruimte in de gemeente. De gemeente wil de omgeving en het landschap waarin haar inwoners wonen, werken en leven mooi houden en de gemeente wil maatschappelijke behoeften vervullen. De regie hierop verloopt via het stellen van regels aan activiteiten die de gemeente in het omgevingsplan toebedeelt aan locaties of via voorschriften in een BOPA. In het kader van dit publiekrechtelijke spoor neemt de gemeente verplichtingen op om de kwaliteit van de omgeving en het landschap te waarborgen. Het gaat in ieder geval om regels, voorschriften en/of verplichtingen met betrekking tot het volgende: Specifieke woningbouwcategorieën De gemeente stelt regels over onder andere aantallen nieuwe sociale huurwoningen en betaalbare koopwoningen. Het Rijk stuurt namelijk op de betaalbaarheid van wonen. Meer specifiek spoort het Rijk gemeenten aan een woon(zorg)visie op te stellen. In het kader daarvan biedt artikel 5.161c van het Besluit kwaliteit leefomgeving de gemeente instrumenten om deze woningcategorieën te realiseren door het opnemen van bepalingen daarover in ofwel het omgevingsplan ofwel een BOPA. Daarnaast kan de gemeente regels stellen bij particulier opdrachtgeverschap op grond van datzelfde artikel wanneer dat bij een ontwikkeling gewenst is. Particulier opdrachtgeverschap wil zeggen dat een particulier zelf een woning mag (laten) bouwen. Ook wanneer een groep particulieren zich heeft georganiseerd als een rechtspersoon zonder winstoogmerk of op grond van een overeenkomst, is sprake van particulier opdrachtgeverschap. Klimaatbestendig en duurzaam De gemeente en private partijen staan voor een grote opgave op het gebied van klimaat en duurzaamheid. Daarom heeft de gemeente bij gebiedsontwikkelingen extra aandacht voor: Klimaatadaptatie: door minder verharding toe te passen en groen- en waterelementen aan te leggen zorgen we ook voor een meer waterbestendige buitenruimte. Energietransitie: alle gebouwen in Nederland moeten uiteindelijk verwarmd worden zonder aardgas of andere fossiele brandstoffen. Circulariteit: door hergebruik van materialen kunnen we onze impact op het milieu sterk verminderen. Biodiversiteit: aandacht voor flora en fauna; door natuurinclusieve toepassingen maken we de gemeente duurzaam. Een goede inpassing voor de omgevingskwaliteit van het buitengebied Bij ontwikkelingen in het buitengebied vindt de gemeente een goede inpassing ten behoeve van de omgevingskwaliteit heel belangrijk vanuit oogpunt van een aantrekkelijk ruimtelijk beeld. Dat wil zeggen dat realisatie van de ontwikkeling alleen is toegestaan als de private partij zijn ontwikkeling naar oordeel van de gemeente deugdelijk landschappelijk inpast volgens de “Richtlijnen erfbeplanting” van de gemeente Borsele en hij die in stand houdt. De gemeente legt de landschappelijke inpassing vast in een anterieure overeenkomst én het omgevingsplan of via voorschriften in een vergunning. Een duurzame inrichting van wegen, groen en water De gemeente streeft naar een aantrekkelijke woonomgeving door bij haar eigen grondexploitatie bijzondere aandacht te schenken aan de inrichting van de openbare ruimte. De gemeente verwacht dezelfde ruimtelijke kwaliteit bij private initiatieven. De gemeente legt hiervoor waarborgen vast in het omgevingsplan of via voorschriften in een vergunning. De gemeente is verantwoordelijk voor het onderhoud van de openbare ruimte. De gemeente verplicht private partijen die willen aansluiten op bestaande infrastructuur of die zelf nieuwe infrastructuur willen aanleggen eenzelfde kwaliteit te hanteren. De gemeente heeft de gewenste kwaliteit vastgelegd in een “Leidraad Inrichting Openbare Ruimte 2015-2020”. Groene erfafscheidingen Onder aantrekkelijke fysieke leefomgeving verstaat de gemeente ook een groene leefomgeving. Groene erfafscheidingen hebben de voorkeur boven schuttingen. Dit kan worden geborgd in het omgevingsplan of via voorschriften in een vergunning. Daarnaast kan de gemeente in de anterieure overeenkomst een verplichting opnemen om een beplantingsplan op te stellen volgens de “Richtlijnen uitgifte plantsoengronden” van de gemeente Borsele en de verplichting om het beplantingsplan binnen een bepaalde termijn te realiseren en dat in stand te houden. Waterberging Een locatieontwikkeling brengt veelal een toename van verhard oppervlak met zich mee. Dit betekent dat er ook extra waterberging moet worden gerealiseerd om het verlies aan waterbergende capaciteit te compenseren en verdroging tegen te gaan. Waterberging dient bij voorkeur binnen de locatieontwikkeling te worden gerealiseerd, maar soms is dit niet mogelijk of doelmatig. In dat geval kan een private partij een bijdrage betalen aan de gemeente zodat de gemeente de waterberging op een andere geschikte locatie kan aanleggen. In het Programma Kostenverhaal en Financiële bijdragen 2024 gemeente Borsele, staat deze mogelijkheid nader beschreven. Regels in omgevingsplan of BOPA De gemeente wil de omgeving waarin wij wonen, werken en leven en het landschap mooi houden. Als de gemeente de regie van de locatieontwikkeling niet via een grondpositie in handen heeft, geeft de gemeente sturing via regels in het omgevingsplan of voorschriften in een BOPA. Aanvullend op het publiekrechtelijke spoor neemt de gemeente wanneer een anterieure overeenkomst gesloten is verplichtingen op in deze overeenkomst. Dit om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te waarborgen. 5.4Nadeelcompensatie Nadeelcompensatie is een gehele of gedeeltelijke vergoeding van schade die burgers of bedrijven lijden als gevolg van een rechtmatig overheidsbesluit. Een vergoeding wordt verstrekt voor schade die uitstijgt boven het normale maatschappelijke risico en een burger of bedrijf onevenredig treft in vergelijking tot andere burgers of bedrijven. De schade heeft vaak betrekking op de waardedaling van een opstal, maar kan ook betrekking hebben op bijvoorbeeld omzetschade. De schade moet het rechtstreekse gevolg zijn van het besluit of de maatregel, bijvoorbeeld de bouw van een woning of aanleg van een weg. De basisregeling voor nadeelcompensatie staat in titel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor het omgevingsrecht is een aanvullende regeling opgenomen in afdeling 15.1 van de Omgevingswet. Die gaat over schade die veroorzaakt wordt door een in de Omgevingswet aangewezen besluit of maatregel. In afdeling 15.1 staan de schadeoorzaken limitatief opgesomd. Voor de gemeente gaat het in de meeste gevallen om het verlenen van een omgevingsvergunning of opnemen van een regel in een omgevingsplan die rechtstreekse verplichtingen voor burgers of bedrijven bevatten. Als een omgevingsplan regelt dat voor een activiteit een omgevingsvergunning nodig is, is niet het omgevingsplan de schadeoorzaak. Dat is in die situatie de omgevingsvergunning. Geen vergoeding voor schaduwschade en immateriële schade Soms ontstaat er bijvoorbeeld al schade door (een voorgenomen) wijziging van het omgevingsplan voor activiteiten waarvoor nog een omgevingsvergunning nodig is. De schade in de periode totdat de vergunning is verleend, wordt schaduwschade genoemd. Dat is het negatieve effect op de waarde van onroerende zaken door de voorbereiding van een vergunning. De Omgevingswet vindt dit een normaal maatschappelijk risico, dat iedere eigenaar zelf moet dragen. De regeling nadeelcompensatie uit afdeling 15.1 van de Omgevingswet voorziet niet in vergoeding van deze schaduwschade. Ook immateriële schade, zoals verlies van woongenot, komt niet voor vergoeding in aanmerking (artikel 15.2 Omgevingswet). Nadeelcompensatie en risicoanalyse Nadeelcompensatie is een aspect dat de gemeente meeweegt bij de toetsing van de haalbaarheid van nieuwbouwprojecten. Om in kaart te brengen of nadeelcompensatie aan de orde is, en zo ja wat dan de hoogte van de te verwachten schade naar verwachting zal zijn, wordt een risicoanalyse nadeelcompensatie uitgevoerd. Als op grond van de analyse – dus op voorhand – heel duidelijk blijkt dat een ontwikkeling uit financieel-economisch oogpunt niet haalbaar is, maakt de gemeente een dergelijke functie in het Omgevingsplan niet mogelijk. De gemeente spreekt met een private partij af de nadeelcompensatie die voortvloeit uit een locatieontwikkeling op voorhand inzichtelijk te maken door het opstellen van een risicoanalyse en de verplichting tot betalen van nadeelcompensatie als het zich voordoet. Een risicoanalyse kan achterwege blijven als: de private partij schriftelijk verklaart zich bewust te zijn van een zeker risico op nadeelcompensatie en de private partij zich door middel van een overeenkomst verbindt om nadeelcompensatie te betalen, of de te verwachten schade nihil is of niet voor vergoeding in aanmerking komt, of als al betrouwbaar en actueel vergelijkingsmateriaal beschikbaar is en de private partij zich door middel van een overeenkomst verbindt om nadeelcompensatie te betalen. De gemeente heeft procedureregels vastgelegd over hoe zij omgaat met verzoeken om nadeelcompensatie in de “Verordening nadeelcompensatie gemeente Borsele” die met ingang van 1 januari 2024 in werking is getreden. Nadeelcompensatie en kostenverhaal De Omgevingswet bevat een regeling om de kosten die gemoeid zijn met de vergoeding van nadeelcompensatie geheel of gedeeltelijk te verhalen op de private partij. Wanneer sprake is van een oorzaak in de zin van artikel 15.1 van de Omgevingswet, kan de gemeente kosten voor nadeelcompensatie publiekrechtelijk verhalen door voorschriften over de betaling van de kosten voor nadeelcompensatie op te nemen in de kostenverhaalregels in het omgevingsplan, de omgevingsvergunning. Daarnaast is er een wettelijke grondslag om deze kosten privaatrechtelijk te verhalen. De gemeente doet dit op de volgende manieren: Door een schadevergoedingsovereenkomst te sluiten met degene die de schadeveroorzakende activiteit verricht. De grondslag hiervoor is opgenomen in artikel 13.3c van de Omgevingswet. Deze optie is primair bedoeld voor de situatie dat met een initiatiefnemer alleen het verhaal van de kosten van nadeelcompensatie geregeld hoeft te worden en dus niet het verhaal van overige kosten. Door afspraken over verhaal van de kosten voor nadeelcompensatie op te nemen in een bredere, anterieure overeenkomst over kostenverhaal. De grondslag hiervoor is opgenomen in artikel 13.13 van de Omgevingswet. Nadeelcompensatie Als er bij locatieontwikkelingen kosten van nadeelcompensatie te verwachten zijn, die voor vergoeding in aanmerking komen, wordt in principe een risicoanalyse opgesteld. Het opstellen van een risicoanalyse en de verplichting tot betalen van een nadeelcompensatie legt de gemeente door aan de private partij via een schadevergoedingsovereenkomst of een anterieure overeenkomst over kostenverhaal. Hoofdstuk6Financiële aspecten De gemeente voert een regisserend grondbeleid en heeft daarbij een sterke voorkeur voor actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid voert de gemeente de grondexploitatie. Een grondexploitatie is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan. De kosten en opbrengsten worden gefaseerd in de tijd waarbij eveneens de invloed van rente en inflatie wordt berekend. Deze is van belang voor het beoordelen van de haalbaarheid van een locatieontwikkeling en voor risico- en budgetbeheersing. Als een actieve rol voor de gemeente niet haalbaar of wenselijk is, heeft de gemeente een faciliterende rol. Ook deze rol heeft financiële gevolgen voor de gemeente. Het Grondbedrijf van de gemeente stelt de grondexploitaties op. Het Grondbedrijf is de organisatorische eenheid binnen de gemeente die de primaire verantwoordelijkheid draagt van het te voeren grondbeleid. De gemeenteraad stelt de grondexploitatie vast en het Grondbedrijf zorgt voor de financiële administratie en bewaking van de locatieontwikkeling en voor de financiële verantwoording aan de gemeenteraad. In hoofdstuk 7 gaan we nader in op deze organisatorische kant van het grondbeleid. In dit hoofdstuk gaan we in op de financiële aspecten die een rol spelen bij actieve en faciliterende grondbeleid. 6.1De begroting- en verantwoordingscyclus In deze paragraaf beschrijven we op hoofdlijnen hoe de begroting- en verantwoordingscyclus van de gemeente werkt. Deze cyclus werkt namelijk door in het grondbeleid. Verplichte verantwoordingsstukken Het grondbeleid is een vast onderdeel van de verplichte begroting- en verantwoordingscyclus van de gemeente. Artikel 186 van de Gemeentewet en het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) schrijft voor dat de gemeente in haar begroting en haar jaarrekening een afzonderlijke paragraaf over het grondbeleid opneemt. De paragraaf Grondbeleid geeft de visie op het grondbeleid weer in relatie tot de wijze waarop de gemeente probeert de maatschappelijke doelen en prioriteiten van de gemeente Borsele te realiseren. Doel van deze paragraaf is de gemeenteraad inzicht te bieden en te ondersteunen in haar kaderstellende en controlerende rol. De paragraaf Grondbeleid in de begroting bevat tenminste (artikel 16 BBV): Een visie op het grondbeleid in relatie tot de doelstellingen van de programma's die zijn opgenomen in de begroting. Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert. Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie (indien van toepassing). Een onderbouwing van de winstneming (indien van toepassing). Dekking bij tekorten (indien van toepassing). Beleidsuitgangspunten in relatie tot de risico's van grondzaken. De behandeling van de begroting vindt plaats voor 15 november . De gemeente geeft daarin een vooruitblik op de inkomsten en uitgaven van het volgende jaar en neemt een meerjarenraming op voor de drie jaren die volgen op het begrotingsjaar. In de begroting geeft de gemeente antwoord op wat zij wil bereiken, wat de gemeente daarvoor gaat doen en wat dat allemaal mag kosten. Een ander vast onderdeel van de begroting- en verantwoordingscyclus is de jaarrekening. De behandeling van de jaarrekening vindt plaats voor 15 juli. In de jaarrekening verantwoordt het college zich over de financiën van het voorgaande jaar. In de jaarrekening neemt de gemeente de kosten en opbrengsten van haar beleid op. Dat geldt dus ook voor haar grondbeleid. De gemeenteraad stelt de begroting en de jaarrekening vast. De begroting- en verantwoordingscyclus De begroting- en verantwoordingscyclus biedt instrumenten waarmee we de gemeenteraad informeren over de kosten en opbrengsten van haar beleid. Verplichte onderdelen in de cyclus zijn de begroting en de jaarrekening. Daarbij stellen we een paragraaf grondbeleid op die de gemeenteraad helpt in haar kaderstellende rol. Meerjarenperspectief Grondexploitatie (hierna: MPG) De gemeente koppelt aan de begroting en jaarrekening het Meerjarenperspectief Grondexploitatie. Het MPG geeft informatie over de actuele voortgang van de grondexploitaties van de gemeente. In het MPG kijkt de gemeente terug op het afgelopen jaar en kijkt vooruit naar de komende jaren. De te verwachten ontwikkelingen vertaalt de gemeente op deze manier financieel. Volgens het BBV zijn wij verplicht om jaarlijks een herziening van de grondexploitatiebegroting te laten plaatsvinden en te laten vaststellen door de gemeenteraad (paragraaf 2.3 – “De Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken”). Tussentijdse rapportage De Gemeentewet en het BBV schrijven niet verplicht voor dat de gemeente tussentijdse rapportages opstelt. De gemeente kent echter wel een tussentijdse rapportage, de programmarapportage die ook wel bekend is als de ProRap. Op grond van artikel 212 van de Gemeentewet en haar financiële verordening, conformeert de gemeente zich aan het jaarlijks opstellen van de ProRap. De ProRap is een rapportage op hoofdlijnen die aansluit bij de begroting. Via de ProRap rapporteert het college jaarlijks aan de gemeenteraad wat de (financiële) status is van het voorgenomen beleid. De behandeling van de ProRap vindt plaats in de laatste raadsvergadering van het jaar De gemeente hanteert de maand oktober als peildatum voor deze rapportage. Uiteenzetting in de tijd De begroting- en verantwoordingscyclus van de gemeente kan als volgt globaal weergeven worden: 6.2Waardering en verslaglegging De commissie Besluit Begroting en Verantwoording (commissie BBV) heeft in 2019 een “Notitie grondbeleid in begroting en jaarstukken” (Notitie BBV) opgesteld. Op 5 december 2023 heeft de commissie BBV de Notitie BBV geactualiseerd en gepubliceerd in verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2024. In de Notitie BBV zijn de regels over de waardering en de verslaglegging voor zowel actief en faciliterend grondbeleid vastgelegd. Onderstaand volgt een toelichting op de waarderings- en verslaglegging voor: Bouwgronden in exploitatie (BIE) Strategische gronden Faciliterend grondbeleid 6.2.1Bouwgrond in exploitatie (BIE) Als de gemeente een BIE voert, gaat het om het voeren van een grondexploitatie in de uitvoeringsfase van een ontwikkeling. Het BBV omschrijft BIE als “gronden in eigendom van een provincie onderscheidenlijk een gemeente, waarvoor provinciale staten onderscheidenlijk de raad een grondexploitatiecomplex en een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld”. Grond kan dus pas als BIE worden aangemerkt als de gemeente die grond wil gebruiken voor een concrete locatieontwikkeling. De gronden van de gemeente (inclusief eventuele opstallen) bevinden zich in het transformatieproces om te worden omgevormd tot bouwrijpe grond met het oogmerk om (opnieuw) te worden bebouwd. BIE onderscheidt zich om die reden van overige grond in eigendom van de gemeente. Die overige grond behoort niet tot een grondexploitatie en vraagt om een andere administratieve verwerking en andere dekkingsmiddelen. Startpunt BIE De vaststelling van de grondexploitatie door de gemeenteraad is het startpunt van een BIE. De grondexploitatie is de financiële vertaling van een ruimtelijk plan. De gemeenteraad heeft op grond van de Gemeentewet het budgetrecht. Om die reden geeft de gemeenteraad een totaalkrediet af voor de investeringen die in de gehele looptijd van de grondexploitatie zijn begroot. Vanaf dat moment wordt de BIE geopend en activeert we kosten en schrijven we ze bij op de voorraadpositie op de balans. Toerekening overige kosten Wanneer grond door het raadsbesluit kwalificeert als BIE, waardeert de gemeente Borsele die grond tegen de vervaardigingsprijs. Dat betekent dat niet alleen de verkrijgingsprijs van de grond rechtstreeks kan worden toegerekend aan de samenstelling van de grondexploitatie. Ook overige kosten kunnen we activeren. Het BBV stelt dan wel als voorwaarde dat die kosten rechtstreeks aan de vervaardiging kunnen worden toegerekend. Dit betekent dat de gemeente de keuze heeft om directe kosten die samenhangen met de BIE wel of niet als onderdeel van de BIE te activeren. Het BBV laat ruimte om directe kosten apart op te nemen onder materiële vaste activa. Wij kiezen ervoor om de directe kosten die samenhangen met de BIE als onderdeel daarvan te activeren. De gemeente activeert de verkrijgingsprijs van de gronden en de overige kosten per grondexploitatie op de post ‘onderhanden werk’ tezamen als vervaardigingsprijs. Wanneer de gemeente Borsele de vervaardigingskosten bepaalt, moet zij aansluiten op de verhaalbare kostensoorten die de wetgever in het Omgevingsbesluit heeft opgenomen. De kostensoortenlijst is namelijk het uitgangspunt voor de grondexploitatieberekening ten behoeve van de waardering van de BIE in de gemeentelijke jaarrekening. Wij kunnen dus maximaal deze kostensoorten toerekenen aan de BIE. Bovenwijkse voorzieningen bij BIE Een bovenwijkse voorziening is een voorzieningen die aan meerdere nieuwbouwplannen of aan de bestaande bebouwing in de gemeente ten goede komt. Bovenwijkse voorzieningen rekenen wij naar rato toe aan de BIE. De gemeente activeert het toe te rekenen deel als ‘onderhanden werk’. Wanneer een bovenwijkse voorziening via de PPT-criteria niet alleen toe te rekenen is aan een of meerdere BIE’s, maar ook aan warme gronden, is het de gemeente Borsele niet toegestaan dat kostendeel op te nemen als ‘voorraad onderhanden werk’. Warme gronden zijn gronden waarbij de waarde niet alleen meer bepaald wordt door het actuele gebruik en het geldende omgevingsplan, maar ook door verwachte ontwikkelingsmogelijkheden (zie ook paragraaf 6.2.2). Actieve grondexploitaties en de Notitie BBV Naast de voorschriften die hiervoor specifiek aan bod zijn gekomen, voldoen onze grondexploitaties aan de overige voorschriften van de Notitie BBV. Dit betekent onder andere het volgende: We hanteren als looptijd van een grondexploitatie de richtlijn van 10 jaar. Hiervan kunnen we gemotiveerd afwijken, mits de gemeenteraad de afwijking autoriseert. Voorwaarde is wel dat er aanvullende voorwaarden worden opgenomen. Deze voorwaarden beogen de risico’s die met een langere termijn van 10 jaar gepaard gaan te beperken. De (motivering van
- de)afwijking dient daarnaast verantwoord te worden in de begroting en de jaarstukken. We moeten ervoor zorgen dat de afwijking BBV-bestendig is. We actualiseren jaarlijks alle grondexploitaties en leggen ze daarna voor aan de gemeenteraad ten behoeve van de juiste waardering in de jaarrekening. Het jaarlijks actualiseren en voorleggen sluit aan bij de gemeentelijke begrotingssystematiek uit het BBV. De invulling van een voorgenomen locatieontwikkeling waarvoor een grondexploitatie is vastgesteld kan tussentijds wijzigen, bijvoorbeeld de omvang en samenstelling van het aantal te realiseren woningen. In de gemeente Borsele gebeurt dit jaarlijks door vaststelling van de jaarrekening met het daaraan gekoppelde Meerjarenperspectief Grondexploitatie (MPG). De ambtelijke uren die gerelateerd zijn aan de grondexploitaties worden op de betreffende projecten verantwoord. Bouwgrond in exploitatie (BIE) De vaststelling van grondexploitaties en de actualisatie daarvan is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Met het vaststellen ervan verleent de raad een investeringsbudget voor de investeringen die in de grondexploitatie begroot zijn. We activeren de directe kosten die samenhangen met de BIE als onderdeel daarvan. De gemeente activeert de verkrijgingsprijs van de gronden en de overige kosten per grondexploitatie op de post ‘onderhanden werk’ tezamen als vervaardigingsprijs. Kosten van bovenwijkse voorzieningen rekenen we naar rato toe aan de BIE. Het toe te rekenen deel activeren we als onder handen werk. Onze grondexploitaties voldoen aan de regels uit de Notitie BBV. Voorbereidingskosten voorafgaand aan een BIE Het voorbereiden van een grondexploitatie (BIE) vergt capaciteit, tijd en geld. Dit betekent dat de gemeente voorafgaand aan de vaststelling van de BIE voorbereidingskosten maakt, die nog niet op de voorraad onderhanden werk kunnen worden geactiveerd. De BIE is immers tot de vaststelling nog niet operationeel. Het beschikbaar stellen van een dergelijk voorbereidingskrediet is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Voorbeelden van dergelijke voorbereidingskosten zijn kosten van het ambtelijk apparaat en onderzoekskosten. Wanneer de gemeente voorbereidingskosten maakt voorafgaand aan een vast te stellen BIE en die wil toerekenen aan de grondexploitatie, activeren we deze volgens het BBV als immateriële vaste activa. De verantwoording over voorbereidingskredieten vindt plaats in de begroting en jaarrekening. De kosten die ten laste van een voorbereidingskrediet komen, activeert de gemeente volgens de voorwaarden die genoemd zijn in de Notitie BBV. Hiervoor is een raadsbesluit nodig. Vanwege het feit dat het maken van voorbereidingskosten valt onder hetzelfde mandaat waarmee de gemeente strategische gronden kan verwerven, verwijzen we voor een nadere uitwerking naar § 6.2.2 van deze nota. Er bestaat een kans dat de gemeente Borsele voorbereidingskosten maakt voor een potentiële grondexploitatie, zonder dat dit leidt tot een vastgestelde grondexploitatie. Dit kan zich voordoen wanneer bijvoorbeeld uit het voorbereidende onderzoek blijkt dat het project financieel en/of ruimtelijk niet haalbaar is. In dat geval moeten we de voorbereidingskosten afboeken ten laste van de Reserve Grondbedrijf. Voorbereidingskosten Voorbereidingskosten activeren we volgens de voorwaarden van de Notitie BBV. Het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet is een bevoegdheid van de gemeenteraad. De voorfinanciering van voorbereidingskosten vallen onder het strategisch verwervingsbudget zoals vermeld in § 6.2.2. Verplichte winst- en verliesneming In de Notitie BBV is vastgelegd dat gemeenten tussentijds winst moeten nemen uit hun grondexploitaties op basis van de POC-methode (Percentage of Completion). De POC-methode is een concrete invulling van het voorzichtigheids- en realisatiebeginsel. Dit betekent dat er winst moet worden genomen zodra er voldoende zekerheid is dat er winst genomen kan worden. Dit is het geval als wordt voldaan aan de volgende punten: het resultaat op de grondexploitatie kan betrouwbaar worden ingeschat en de grond moet zijn verkocht en de kosten zijn gerealiseerd. De Notitie BBV schrijft daarnaast ook voor dat gemeenten direct een voorziening dienen te treffen tegen (begrote) verliezen op het resultaat van een grondexploitatie. De reden hiervoor is het voorkomen van onbeheersbare risico’s. De voorziening wordt binnen de gemeente Borsele gevormd ten laste van de Reserve Grondbedrijf. Dat betekent dat we winsten en verliezen rechtstreeks toevoegen of onttrekken aan de Reserve Grondbedrijf. Een dergelijke voorziening is te beschouwen als een waardecorrectie op de actiefpost ‘bouwgronden in exploitatie’. Om die reden wordt voorgeschreven dat deze voorziening onder deze post moet worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf grondbeleid van de balans. Winst- en verliesneming We handelen op het gebied van tussentijdse winst en verliesneming volgens de Notitie BBV. De te nemen tussentijdse winst berekenen we conform de POC-methode. Indien sprake is van tussentijdse winst en verliesneming komen deze ten bate of ten laste van de Reserve Grondbedrijf. 6.2.2Strategische gronden Strategische gronden zijn gronden die nog niet in exploitatie zijn genomen. Het komt voor dat de gemeente gronden verwerft met het oog op toekomstige ontwikkelingen, maar nog niet in exploitatie kan nemen. Deze gronden worden op de balans opgenomen als Materiële Vaste Activa. Warme gronden Uitgangspunt bij nieuwe aankopen is dat de gronden na aankoop direct worden afgewaardeerd naar de waarde in huidige bestemming, of dat de gronden tegen de aankoopwaarde van ‘warme grond’ op de balans blijven staan. Voor waardering als warme grond gelden de strikte criteria van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Afwaardering naar de waarde volgens de geldende bestemming van dergelijke gronden kan achterwege blijven als aan onderstaande cumulatieve voorwaarden wordt voldaan en kan worden uitgegaan van de toekomstige bestemming in plaats van de geldende bestemming: de gronden moeten deel uitmaken van een door de raad vastgestelde omgevingsvisie of programma voor (een) concrete en binnen afzienbare tijd te starten grondexploitatie(s), waarin de gebiedsontwikkeling van totaalplan naar deelgrondexploitaties is vastgelegd én; de (toekomstige) bestemming(en)/functies (ontwikkeling) betreffende het plangebied dien(en)t goed onderbouwd te worden én; de gebiedsontwikkeling mag niet zodanig conflicteren met de uitkomst van de inventarisatie van bedreigingen die de ontwikkeling in de weg kunnen staan, bijvoorbeeld op het gebied van milieu of bereikbaarheid én; de visie/het masterplan mag niet strijdig zijn met beleid van de provincie en/of rijk én; periodiek (minimaal eens in de 2 jaar) worden de gronden getaxeerd tegen de waarde volgens de toekomstige bestemming, met inachtneming van de inherente onzekerheden van de ontwikkelmogelijkheden. Deze criteria zorgen voor een financieel solide werkwijze bij het aankopen en waarderen van gronden. Strategisch verwervingsbudget De gemeenteraad mandateert het college van burgemeester en wethouders om voor een bedrag van maximaal € 2.000.000, - per jaar snel en daadkrachtig aankopen met een strategisch karakter te kunnen doen (zie ook paragraaf 4.1.1). De rentelasten en beheerskosten worden in het collegevoorstel afgedekt. Het college informeert de gemeenteraad vertrouwelijk direct na iedere aankoop. Voor de voorbereidingskosten voorafgaand aan een BIE geldt hetzelfde, met dien verstande dat de voorbereidingskosten in het collegevoorstel worden voorgelegd. De formalisering van de aankopen door de gemeenteraad en de gemaakte voorbereidingskosten, vindt één keer per jaar achteraf plaats tijdens een openbare raadsvergadering. Het bedrag van € 2.000.000, - is budgettair neutraal in de begroting van de gemeente opgenomen. Dit mandaat wordt vastgelegd in de financiële verordening van de gemeente. Strategische gronden Strategische gronden waarderen we tegen de aankoopwaarde of waarderen we af naar huidige bestemmingswaarde ‘warme gronden’ De gemeenteraad verleent financieel mandaat aan het college van B&W voor strategische grondverwerving ter hoogte van € 2.000.000,00 per jaar. Het college informeert de gemeenteraad vertrouwelijk direct na iedere aankoop en legt één keer per jaar achteraf over de aankopen verantwoording af aan de gemeenteraad in een openbare raadsvergadering. 6.2.3Faciliterend grondbeleid Als sprake is van een faciliterende locatieontwikkeling dan voert een private partij de grondexploitatie. De gemeente maakt in dat geval ook kosten, zoals bijvoorbeeld ambtelijke inzet voor het voeren van een planologische procedure of onderzoekskosten. De kosten en opbrengsten die verband houden met faciliterend grondbedrijf worden financieel technisch via de Algemene Dienst van de begroting verantwoord. 6.3Risicomanagement en reserves 6.3.1Risicomanagement Locatieontwikkelingen zijn altijd omgeven met de nodige risico’s, maar ook kansen. Het optreden van risico’s of kansen heeft invloed op de oorspronkelijk verwachte resultaten van projecten. Door jaarlijks bij de herziening van de grondexploitaties de risico’s en kansen te identificeren en te analyseren kunnen de juiste beheersmaatregelen getroffen worden. Hierdoor wordt de kans op onverwachte, aanzienlijke financiële tegenvallers tot een minimum beperkt. Deze risicoanalyses zijn onderdeel van de jaarlijkse rapportage over de grondexploitaties en vormen één van de inputfactoren voor het bepalen van de noodzakelijke omvang van de Reserve Grondbedrijf. Risicomanagement Bij de jaarlijkse actualisatie van grondexploitaties voeren we per plan een risicoanalyse uit. Indien noodzakelijk treffen we beheersmaatregelen voor de risico’s. 6.3.2Reserve Grondbedrijf De begroting en jaarrekening maken melding van een reserve weerstandsvermogen bouwgrondexploitaties. Deze reserve wordt in het algemeen en hierna aangeduid als de Reserve Grondbedrijf. De Reserve Grondbedrijf is een bestemmingsreserve en onderdeel van het eigen vermogen. Dit is nodig om transparant te kunnen handelen. De mutaties in de Reserve Grondbedrijf zijn budgettair neutraal voor de Algemene Dienst. Deze neutraliteit komt onder druk te staan als de Reserve Grondbedrijf uitgeput zou raken. In dat geval zal de reserve moeten worden aangevuld uit de Algemene Reserve van de gemeente. Het doel van de Reserve Grondbedrijf is: Extra en goed inzicht geven in de financiële geldstromen die met grondexploitaties gemoeid zijn. Opvangen van tegenvallende resultaten uit lopende grondexploitaties. Financiële buffer om nieuwe locatieontwikkelingen aan te kunnen pakken, waaraan risico’s zitten. De Reserve Grondbedrijf wordt op de volgende manieren worden aangevuld: (Tussentijdse) winstneming van winstgevende grondexploitaties. Storting vanuit het de Algemene Reserve (of andere dekkingsbron) als de stand van de Reserve Grondbedrijf onder het vastgestelde minimumbedrag (zie paragraaf 6.3.3.) komt waardoor risico’s van nieuwe locatieontwikkelingen niet meer goed opgevangen kunnen worden. De Reserve Grondbedrijf wordt op de volgende manieren aangewend: Het treffen van een verliesvoorziening om het verlies van een verlieslatende grondexploitaties af te dekken De afboekingen van de waardevermindering van strategische gronden zoals vermeld in paragraaf 6.2.2. Afboeking van voorbereidingskosten voor projecten die niet hebben geleid tot een grondexploitatie of kostenverhaal. Storting vanuit de Reserve Grondbedrijf in de Algemene Reserve als er sprake is van een overschrijding van het vastgestelde minimumbedrag (zie paragraaf 6.3.3.) dat nodig is om risico’s op te kunnen vangen. Betaling van de jaarlijks verschuldigde vennootschapsbelasting. Onderstaande afbeelding geeft een schematische weergave van de werking van de Reserve Grondbedrijf: Reserve Grondbedrijf Binnen het Grondbedrijf bestaat de Reserve Grondbedrijf. De reserve is onderdeel van de Algemene Reserve, maar wel apart gelabeld. De Reserve Grondbedrijf geeft inzicht in de geldstromen die met grondexploitaties gemoeid zijn, vangt tegenvallende resultaten op uit lopende grondexploitaties en fungeert als financiële buffer. 6.3.3Minimumbedrag Reserve Grondbedrijf De minimale omvang van de Reserve Grondbedrijf is vastgesteld op € 3.000.000. Als de Reserve Grondbedrijf door de jaarlijkse mutaties boven dit bedrag uitkomt, roomt Team Financiën het meerdere af bij de jaarcyclus naar de Algemene Reserve van de gemeente. De gemeente verwacht nu en in de nabije toekomst een aantal locatieontwikkelingen die een hoger risiconiveau hebben. Dit heeft onder andere te maken met het feit dat de gemeente in de Zeeuwse Woondeal 2023 afspraken heeft gemaakt over het bouwen van meer betaalbare woningen en sociale huurwoningen. Daarnaast zijn grondexploitaties onderhevig aan markt- en conjuncturele risico’s, waarop zeer beperkt invloed uit te oefenen is. Denk bijvoorbeeld aan prijsstijging van lonen en bouwmaterialen, duurzaamheidseisen, stand van de hypotheekrente. Echter, bij vaststelling van deze nota blijkt voor de gemeente het minimum van € 3.000.000 te volstaan. Dat maakt dat de gemeente Borsele de minimale omvang van de reserve voorlopig gelijk houdt. Mocht in de toekomst vanwege aantoonbare markt- en/of conjuncturele risico’s het minimumbedrag niet meer toereikend blijken te zijn, dan zullen we nagaan op welke manier de reserve de grootte van dergelijke risico’s kan afdekken. Minimumbedrag reserve De minimale hoogte van de Reserve Grondbedrijf is € 3.000.000,00. Bij de vaststelling van deze nota volstaat de hoogte voor de nabije toekomst. Jaarlijks evalueren we de hoogte van de reserve bij de vaststelling van de jaarrekening. Bij een overschrijding van dit bedrag roomt Financiën dit meerdere af bij de jaarrekeningcyclus naar de Algemene Reserve. 6.3.4Reserve Kwaliteit Openbare Ruimte De Reserve Kwaliteit Openbare Ruimte (KOR) is in het verleden gevormd om voorzieningen, die niet aan een exploitatie zijn toe te rekenen, te betalen. Volgens het nog vast te stellen Programma kostenverhaal en financiële bijdragen zal een andere wijze van toerekening en betaling plaats zal vinden. In verband hiermee zal de reserve KOR worden afgebouwd. Reserve KOR De reserve KOR is in het verleden gevormd om niet toe te rekenen voorzieningen te betalen. De reserve KOR zal worden afgebouwd. Hoofdstuk7Organisatie samenwerking Dit hoofdstuk behandelt de organisatorische kant van het grondbeleid. We belichten de rollen, de verantwoordelijkheden en de onderlinge verhoudingen tussen de bestuursorganen van de gemeente (het college en de gemeenteraad) en de ambtelijke organisatie. 7.1Rolverdeling gemeenteraad en college De gemeenteraad stelt de kaders voor het grondbeleid vast. Het college geeft binnen deze kaders uitvoering aan de omgevingsambities of beleidsdoelstellingen die volgen uit de specifieke beleidsdocumenten. 7.1.1Rol gemeenteraad De Nota Grondbeleid is voor de gemeenteraad het toetsingskader voor de uitvoering van het grondbeleid van de gemeente. De raad heeft het budgetrecht, wat inhoudt dat de raad bevoegd is budget beschikbaar te stellen, bijvoorbeeld voor het aankopen van grond, het vaststellen van een grondexploitatie of het beschikbaar stellen van een voorbereidingskrediet. 7.1.2Rol college Het college is bevoegd bij de uitvoering van het grondbeleid privaatrechtelijke overeenkomsten aan te gaan. Het college informeert de raad vooraf wanneer de raad daarom vraagt of wanneer het privaatrechtelijk handelen ingrijpende gevolgen voor de gemeente kan hebben. Dan kan de raad wensen en bedenkingen ter kennis van het college brengen. Daarbij geldt wel dat vanwege het budgetrecht van de raad binnen de financiële kaders van de gemeente (grondexploitatie, de regelgeving in de financiële verordening) moet worden gehandeld. 7.1.4Schematisch overzicht rolverdeling Het schema hieronder geeft op hoofdlijnen de rolverdeling die we hierboven beschreven weer: Activiteit Gemeenteraad College Grondbeleid Vaststellen Nota Grondbeleid Goedkeuren Programma Kostenverhaal Uitvoering geven aan grondbeleid Vaststellen Programma Kostenverhaal Grondexploitatie Beschikbaar stellen budget voor verwerving Vaststellen geactualiseerde grondexploitaties Afsluiten grondexploitaties Aanvragen (voorbereidings-) Budget Rapporteren over de jaarlijkse actualisatie grondexploitaties Rapporteren over zwaarwegende tussentijdse wijzigingen in grondexploitaties Sluiten overeenkomsten Kostenverhaal en financiële bijdragen Vaststellen kostenverhaalsregels en regels m.b.t. financiële bijdragen in Omgevingsplan Sluiten overeenkomsten kostenverhaal en overeenkomsten financiële bijdragen (anterieur en posterieur) Vaststellen kostenverhaalsregels en regels m.b.t. financiële bijdragen in Omgevingsplan, voor zover ze vallen onder de delegatiebevoegdheid van het college Vaststellen kostenverhaalsvoorschriften en voorschriften financiële bijdragen bij een BOPA Verwerving Beschikbaar stellen budget voor verwerving Vestigen voorkeursrecht Toepassen onteigening Vestigen voorlopig voorkeursrecht Uitvoering geven aan onteigeningsprocedures Sluiten van overeenkomsten Uitgifte en verkoop Vaststellen Nota Grondbeleid waarin beleid voor uitgiftes en uitgangspunten grondprijzen is verwoord Vaststellen uitgiftevoorwaarden, uitgifteprotocol, grondprijzenbrief Verkoop van gronden en gebouwen in eigendom, vestiging erfpacht/ opstalrecht Het (ver)huren, (ver)pachten, in beheer of gebruik geven/ nemen van gronden, bouwwerken en gebouwen Sturing en verantwoording Controleren voortgang projecten Vaststelling begroting en jaarrekening Rapporteren over voortgang projecten via begroting, jaarrekening en vertrouwelijke toelichting op de grondexploitaties 7.1.3Ambtelijke organisatie Grondbedrijf Zoals in hoofdstuk 6 is aangegeven is het Grondbedrijf organisatorisch gezien de eenheid die belast is met het grondbeleid en de grondexploitaties. Het Grondbedrijf is de gemeentelijke dienst die belast is met de verwerving en verkoop van grond, evenals de exploitatie van daartoe aangegeven terreinen, met eventueel daarop aanwezige gebouwen. De tegenhanger van het Grondbedrijf is de Algemene Dienst. Het Grondbedrijf is ondergebracht bij domein Ruimte. Het Grondbedrijf houdt zich primair bezig met het tot ontwikkeling brengen van gronden waarbij omgevingsambities gerealiseerd worden, met alle activiteiten die daarbij komen kijken. Verder ondersteunt het Grondbedrijf de organisatie met kennis en kunde op het gebied van gebiedsontwikkeling en grondzaken. Het Grondbedrijf zet zich ook in om het proces van gebiedsontwikkeling efficiënt en transparant te laten verlopen en zorgt voor een goede informatievoorziening vanuit het Grondbedrijf. De manier waarop deze informatievoorziening en verslaglegging is ingericht beschreven wij in hoofdstuk 6 van deze nota. Samenwerking binnen domein Ruimte De Omgevingswet stelt hoge eisen aan de samenhang tussen de omgevingskwaliteit van de fysieke leefomgeving en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving. Enerzijds maken we regels voor de fysieke leefomgeving in de vorm van een omgevingsplan of een BOPA. Anderzijds stellen we in het privaatrechtelijke spoor overeenkomsten op voor kostenverhaal en financiële bijdragen waarbij ook locatie-eisen kunnen worden gesteld. Dat vergt binnen de gemeentelijke organisatie een goede afstemming. In de gemeente Borsele werken de medewerkers die zich hiermee bezighouden nauw samen in één domein, het domein Ruimte. aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 9 januari 2025,de griffier, P.J.M. de Vreede voorzitter,G.M. DijksterhuisBijlage1Afwegingskader te voeren grondbeleid Bijlage2Juridisch kader grondbeleid In deze bijlage geven we de wet- en regelgeving weer die van invloed is op het gemeentelijk grondbeleid. Aanbesteding De gemeente krijgt te maken met Europese aanbestedingsrichtlijnen als een overheidsopdracht Europees aanbesteed moet worden. De overheidsopdracht kan betrekking hebben op Werken, Leveringen of Diensten. De gemeente heeft een aanbestedingsplicht wanneer de opdracht voor de aanleg van Werken boven de Europese drempelwaarde uitkomt. De actuele drempelwaarden zijn te vinden op de websites van Europa Decentraal en PIANOo Expertisecentrum aanbesteden. De aanbestedingsrichtlijnen hebben geen rechtstreekse werking. Daarom zijn de aanbestedingsrichtlijnen verwerkt in de Aanbestedingswet 2012. Werken onder het drempelbedrag moeten wel voldoen aan de algemene beginselen van Europese wet- en regelgeving over aanbesteden; de gemeente moet transparant handelen. Dat houdt in dat de gemeente de ‘Inkoop- en Aanbestedingsregeling gemeente Borsele 2020” toepast. Aanbesteding bij gebiedsontwikkeling Wanneer de gemeente bij gebiedsontwikkeling een samenwerking heeft met een ontwikkelaar voert deze soms namens of in opdracht van de gemeente werk uit in het openbaar gebied. De marktpartij moet zich in dat geval houden aan de aanbestedingsregels die voor de gemeente zouden gelden. De gemeente regelt dit in de samenwerkings- of anterieure overeenkomst. We noemen dat “het doorleggen van de aanbestedingsregels”. Het doorleggen van de aanbestedingsplicht is niet toegestaan wanneer de gemeente kan kiezen om ook een andere partij dan de ontwikkelaar in haar plaats een dienst te laten verrichten. Die keuzemogelijkheid is er wanneer de gemeente alle grond in eigendom heeft. Gronduitgifte is in principe niet aanbestedingsplichtig. Dit wordt anders wanneer de gemeente in het kader van de ontwikkeling in overeenkomsten eisen stelt die verder gaan dan de mogelijkheden van het publiekrechtelijke kader en zich feitelijk gedraagt als opdrachtgever/aanbestedende dienst tegenover de ontwikkelaar. Dit geldt ook wanneer de gemeente een bouwplicht oplegt in haar uitgiftevoorwaarden. Staatssteun Op 19 mei 2016 publiceerde de Europese Commissie een nieuwe mededeling over de uitleg van het begrip staatssteun. Ook in de gebiedsontwikkeling en bij aan- of verkoop van gronden kan sprake zijn van staatssteun, waarmee deze mededeling ook van invloed kan zijn op het gemeentelijk grondbeleid. De mededeling geeft onder meer aan dat de overheid moet handelen volgens het “beginsel van de investeerder (handelend) in een markteconomie” (‘Market Economy Investors’ (MEI) principe. Dit houdt in dat een overheid zich moet afvragen wat een particuliere investeerder bij een vergelijkbare investering zou doen onder normale markteconomische voorwaarden. Bij gebiedsontwikkeling is één van de methoden om toepassing te geven aan dit principe het (laten) uitvoeren van een taxatie door een onafhankelijk en gekwalificeerd deskundige. De taxatie moet verder plaatsvinden op basis van algemeen aanvaarde marktindicaties en taxatiecriteria. Als een gemeente zich niet aan het MEI-principe houdt, kan er mogelijk sprake zijn van bevoordeling door de gemeente. Bevoordeling is bijvoorbeeld het onder de marktwaarde verkopen of boven de marktwaarde aankopen van grond, het verlenen van een subsidie of een korting. In zo’n geval spreken we van staatssteun. Aan de 5 criteria voor het verlenen van staatsteun moet dan overigens wel cumulatief worden voldaan. Wanneer sprake is van staatssteun betreft dit overigens niet direct ongeoorloofde staatssteun. Er zijn vrijstellingen of uitzonderingen mogelijk waarbij de commissie staatssteun toestaat. Wet Bibob De gemeente heeft op 14 maart 2023 de “Beleidsregel Wet Bibob gemeente Borsele 2023” vastgesteld. Dit met het oog op het nader invullen van doelstelling van de “Wet Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur” (Wet Bibob). De doelstellingen zijn enerzijds het waarborgen van de integriteit van het bestuursorgaan, anderzijds het voorkomen van onbewust faciliteren van criminele activiteiten. Hoofdstuk 7 van de beleidsregel gaat over privaatrechtelijk transacties (vastgoedtransacties waarbij de gemeente partij is). De beleidslijn schrijft voor dat de gemeente de wederpartij bij de start van onderhandelingen informeert dat een (Bibob-)toets kan worden verricht. We nemen ook een bepaling in overeenkomsten op. Deze houdt in dat als de uitkomst van een Bibob-toets onvoldoende waarborgen oplevert voor de integriteit, de gemeente de onderhandelingen met de wederpartij kan afbreken en afzien van het sluiten van een overeenkomst of een bestaande overeenkomst ontbinden zonder dat de gemeente gehouden is om een schadevergoeding te betalen. Wet open overheid De Wet open overheid regelt het recht voor burgers (en onderzoekers) op openbaarheid van informatie van de overheid. Voor grondbeleid zijn vertrouwelijkheid van financiële afwegingen en onderhandelingen van belang. In verband hiermee zijn er uitzonderingen op de openbaarheid van toepassing en is het (tijdelijk) opleggen van geheimhouding soms noodzakelijk. Twee van de uitzonderingen die de wet noemten die in ieder geval relevant zijn: Het voorkomen dat het financieel belang van de gemeente wordt geschaad in het kader van toekomstige contractvorming (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b); Het beschermen van concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder f). Wet op de vennootschapsbelasting Overheidsondernemingen zijn per 1 januari 2016, in beginsel, belastingplichtig geworden voor vennootschapsbelasting (Vpb). Concreet betekent dit dat de gemeente Vpb moet betalen voor haar grondbedrijf, voor zover zij daarmee een onderneming drijft. Btw en overdrachtsbelasting Grond die door gemeente gekocht wordt zonder dat er een bouwplan aan ten grondslag ligt, valt in principe onder de overdrachtsbelasting. De gemeente is daarvan vrijgesteld. Grond die de gemeente als bouwgrond verkoopt is belast met btw. Dat is grond die ‘kennelijk bestemd is om te worden bebouwd’. Daarbij is het onvoldoende dat alleen de bestemming is gewijzigd. Het gaat er ook om dat de koper (objectief aantoonbaar) van plan is de bestemming te realiseren. Over het algemeen wordt ervan uitgegaan dat grond in de btw valt als er werkelijk voorbereidende werkzaamheden aan de grond hebben plaatsgevonden. Verkoop van gemeentelijke bouwkavels valt vanwege het bouwrijp maken van het gebied in de btw. Grondbeleid en het privaatrecht Voor het privaatrechtelijk handelen van de gemeente geldt dat zij in beginsel contractsvrijheid heeft, mits haar handelen niet in strijd is met geldende wet- en regelgeving en de redelijkheid en billijkheid. Dit geldt overigens ook voor iedere andere partij. De contractsvrijheid wordt voor de gemeente bovendien begrensd door de vraag of zij het privaatrecht wel mag toepassen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De vraag doet zich voor of de gemeente het privaatrecht mag toepassen in plaats van of naast het publiekrecht. De gemeente heeft daarbij niet altijd de vrije keuze. Soms voorziet een wet al in het antwoord op de vraag of het privaatrecht mag worden toegepast en er onderhandeld en gecontracteerd mag worden. Wanneer dat niet het geval is, is de in de jurisprudentie gevormde zogenoemde ‘doorkruisingsleer’ het toetsingskader. Dit is een uitgebreid leerstuk. In principe houdt dat in dat de gemeente alleen van het privaatrecht gebruik mag maken wanneer zij daarmee het publiekrecht niet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Dat betekent dat de gemeente voor het starten van onderhandelingen moet nagaan of de privaatrechtelijke weg wel mag worden bewandeld. Algemene beginselen van behoorlijk bestuur Gemeenten zijn verder gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als zij privaatrechtelijk opereren. Dat staat in artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek. Op 26 november 2021 heeft de Hoge Raad een arrest gewezen (het Didam I-arrest) waarin het gelijkheidsbeginsel verder wordt uitgewerkt ten aanzien van de keuze van een samenwerkingspartner. Ook voor die datum golden overigens de beginselen van behoorlijk bestuur. Wanneer meerdere partijen interesse bij de gemeente kenbaar hadden gemaakt voor bepaalde gronden moest de gemeente partijen op basis van deze beginselen gelijk behandelen en zorgvuldig met hun belangen omgaan. De gemeente moest op grond van transparante en objectieve criteria kunnen motiveren waarom ze een keuze voor een bepaalde partij maakte. Vanaf het moment dat de Hoge Raad het Didam I-arrest had gewezen, heeft Nederlands hoogste rechtscollege bevestigd dat het onbeperkt één-op-één uitgeven van gronden niet is toegestaan en is het gelijkheidsbeginsel nader uitgewerkt. Het arrest is niet alleen van toepassing op de verkoop van gemeentelijke onroerende zaken. Uit rechtspraak van latere datum blijkt dat het arrest ook van toepassing is op (erf)pacht, bruikleen, grondruil, huur en (natuur)-beheer. Nagenoeg zeker is dat de regels van het arrest ook bij het vestigen van een opstalrecht van toepassing zijn. Recente rechtspraak kleurt bovendien meer in hoe het gelijkheidsbeginsel zich verhoudt tot het vertrouwensbeginsel. Er worden namelijk zaken aan de rechter voorgelegd waarbij deze beginselen met elkaar botsen. Het is dan aan de rechter om belangen af te wegen en te bepalen welk beginsel in die zaak prevaleert. Daarnaast is sinds het wijzen van het Didam I-arrest herhaaldelijk de vraag aan de orde geweest wat het gevolg was van het niet naleven van de Didam-regels van overeenkomsten die gesloten zijn vóór het Didam I-arrest. Leidt dat tot nietigheid of vernietigbaarheid van een gesloten overeenkomst? Op 15 november 2024 heeft de Hoge Raad daarover uitsluitsel gegeven in het Didam II-arrest. De Hoge Raad oordeelt dat de Didam-regels ook van toepassing zijn op handelen van een overheidslichaam dat heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het Didam I-arrest. Verder stelt de Hoge Raad dat een koopovereenkomst die in strijd met de Didam-regels is gesloten, niet nietig of vernietigbaar is. Een overheidslichaam dat in strijd met de regels uit het Didam I-arrest overgaat tot verkoop van een onroerende zaak, handelt in beginsel onrechtmatig tegenover een (potentiële) gegadigde die bij die verkoop ten onrechte geen gelijke kans heeft gekregen. Op die grond kan een overheidslichaam schadeplichtig zijn jegens die gegadigde. Er kan onder omstandigheden ook aanleiding bestaan om op vordering van de gegadigde het overheidslichaam op grond van onrechtmatig handelen te verbieden tot verkoop of tot levering aan een ander over te gaan. Dit is het geval zolang er nog geen overeenkomst is gesloten of wanneer levering aan de ander niet heeft plaatsgevonden. Verder stelt de Hoge Raad dat ook wanneer een overheidslichaam een plan heeft ontwikkeld waarin zakelijke (objectieve) voorwaarden zijn gesteld waaraan slec