Uitvoerings- en Handhavingsstrategie ODBN 2025-2028 (Land van Cuijk)

Uitvoerings- en Handhavingsstrategie ODBN 2025-2028Het college van Land van Cuijk besloot op 8 juli 2025 tot vaststelling van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie ODBN 2025-2028 (U&H-strategie) voor de gemeenten en de provincie Noord-Brabant die deelnemen in de Omgevingsdienst Brabant Noord. De U&H-strategie beschrijft doelen voor de uitvoering en handhaving op milieuthema’s en welke werkzaamheden met het oog op die doelen door de omgevingsdienst worden verricht. De U&H-strategie is gebaseerd op een omgevingsanalyse waarin de maatschappelijke opgaven binnen de fysieke leefomgeving zijn geschetst, afgeleid van diverse Europese, nationale, regionale en lokale ontwikkelingen en de veranderende wet- en regelgeving. De omgevingsanalyse maakt onderdeel uit van het document. Inleiding Voor u ligt de uitvoerings- en handhavingsstrategie (U&H-strategie) van de gemeenten en de provincie Noord-Brabant die deelnemen in de Omgevingsdienst Brabant Noord. De U&H-strategie beschrijft welke doelen worden gesteld voor de uitvoering en handhaving door de ODBN en welke werkzaamheden met het oog op die doelen worden verricht. De strategie is gebaseerd op een omgevingsanalyse waarin de maatschappelijke opgaven binnen de fysieke leefomgeving zijn geschetst, afgeleid van diverse Europese, nationale, regionale en lokale ontwikkelingen en de veranderende wet- en regelgeving. Daarnaast biedt de U&H-strategie het kader voor een jaarlijks terugkerende analyse van de problemen die zich in de leefomgeving kunnen voordoen bij de (niet) naleving van de milieuwet- en regelgeving. Deze analyse dient om nadere operationele prioriteiten te stellen in de uitvoeringsprogramma’s. Ten slotte biedt de U&H-strategie het strategisch kader voor de inzet van het VTHA-instrumentarium. De bestuursorganen die deelnemen in een omgevingsdienst zijn verplicht een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie vast te stellen voor de taken zoals bedoeld in artikel 13.12 lid 1 van het Omgevingsbesluit, de zogenoemde ‘basistaken’. Ook voor de verzoektaken mag deze strategie als leidend worden beschouwd. De U&H-strategie geldt vanaf 2025, en zal in 2028 integraal geëvalueerd worden, waarna de strategie waar nodig wordt bijgesteld. Gelet op dit vierjarige perspectief bevat dit beleidskader de strategische kaders voor de ODBN op hoofdlijnen, die nader uitgewerkt worden in de uitvoeringsprogramma’s en in operationele plannen/kaders. Zo wordt geborgd dat het vaststellen van de U&H-strategie richting geeft voor de komende jaren, zonder dat dit ten koste gaat van de wendbaarheid en slagkracht van de ODBN. Dit laat onverlet dat er indien nodig ruimte is om de U&H-strategie tussentijds bij te stellen, conform artikel 13.11 Omgevingsbesluit. Het bestuur en de deelnemers van de ODBN zijn zich er zeer van bewust dat niet alles (tegelijk) kan. Met deze U&H-strategie wordt daarom doelbewust ruimte behouden om in te spelen op actuele ontwikkelingen en risico’s in de leefomgeving. Prioriteiten in de uitvoeringsprogramma’s worden gesteld via een jaarlijks terugkerende analyse. Zo kan de ODBN haar middelen daar inzetten waar zij het verschil kan maken, ook in een tijd van krapte op de arbeidsmarkt. De U&H-strategie biedt focus in het handelen, en bewaakt tegelijkertijd de flexibiliteit en wendbaarheid van de ODBN als uitvoeringsorganisatie. Dit alles doen we met inachtneming van onze missie: een schone, duurzame en veilige leefomgeving, nu en in de toekomst. Missie en visie ODBN De Omgevingsdienst Brabant Noord (ODBN) is een gemeenschappelijke regeling van 11 overheden: 10 gemeenten in Noordoost-Brabant en de provincie Noord-Brabant. Samen dragen we een gedeelde verantwoordelijkheid voor een schone, duurzame en veilige leefomgeving voor mensen, dieren en planten. Als verlengstuk van het lokale en provinciale bestuur voert de ODBN een deel van de wettelijke overheidstaken op dit gebied uit. Bij de ODBN werken uitvoeringsexperts op het gebied van vergunningen, toezicht, handhaving en diverse specialismen zoals geluid, bodem, asbest, natuur, omgevingsveiligheid, luchtkwaliteit, geur en mest. De ODBN heeft op de genoemde terreinen een adviserende taak en werkt aan innovatie en ontwikkeling. Vanuit het kantoor in ’s-Hertogenbosch werken meer dan 300 collega's dagelijks aan een schone, duurzame en veilige leefomgeving, nu en in de toekomst. Dat is de missie van de ODBN. De leefomgeving is divers en een actueel thema voor elke inwoner en ondernemer. Als deskundige uitvoeringsorganisatie signaleert en agendeert de ODBN de voortdurende veranderingen in de leefomgeving. Dit betekent doorlopende ontwikkeling en vernieuwing van het werk. De deskundige medewerkers op het gebied van vergunningverlening, toezicht, handhaving en advisering (VTHA) werken binnen de kaders van de wetten van milieu, natuurbescherming, bouwen en wonen. De ODBN richt zich op samenwerking; binnen de eigen organisatie, met gemeenten, de provincie Noord-Brabant en andere relevante organisaties. Gemeenten en de Provincie voelen zich als eigenaar en als opdrachtgever betrokken. Dat is de visie van de ODBN. De ODBN is primair een uitvoeringsorganisatie van VTHA-taken. Er wordt gestreefd naar continue kwaliteitsverbetering en er wordt geïnvesteerd in de deskundigheid van de medewerkers, het belangrijkste kapitaal. Naast de uitvoering van VTHA-taken adviseert de ODBN steeds meer over de effecten van beleid in de praktijk. De ODBN ziet wat er in de leefomgeving gebeurt en de adviserende rol groeit naar verwachting verder. Ook Brabant breed en landelijk draagt de ODBN haar expertise uit en staat de leefomgeving in Brabant Noord centraal. Kortom de ambitie is: “De ODBN is dé deskundige uitvoerder op het terrein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Vanuit onze kennis van de praktijk adviseren wij over milieu en natuur en de uitvoerbaarheid en effecten van beleid.” Leeswijzer In deel I van deze uitvoerings- en handhavingsstrategie wordt de achtergrond van de U&H-strategie behandeld. Het gaat om de nut- en noodzaak van deze strategie, de wettelijke kaders, de reikwijdte en de plaats van de strategie in de beleidscyclus. Vervolgens biedt deel II een toelichting op het werkgebied van de ODBN en worden de omgevingsanalyse en de doelstellingen voor de ODBN op hoofdlijnen behandeld. Daarnaast wordt de jaarlijks terugkerende probleemanalyse (de ‘uitvoeringsanalyse’) toegelicht. De omgevingsanalyse en de doelstellingen zijn bij deze U&H-strategie gevoegd als bijlage. Ten slotte behandelt deel III de strategische kaders voor de VTHA -taken van de ODBN. Het gaat hier onder andere om de zogenoemde reguleringsstrategie, de nalevingsstrategie en de adviesstrategie. Deel I: Achtergrond U&H-strategie 1.1Doel van de U&H-strategie De U&H-strategie vervangt de oude kaders: het Regionaal Operationeel Kader Toezicht & Handhaving (ROK TH) en het Regionaal Operationeel Kader Vergunningverlening (ROK VV). Deze kaders waren aan vernieuwing toe, onder andere omdat deze de benodigde flexibiliteit misten. Zo waren risico’s en prioriteiten te rigide vastgelegd voor een langere periode. Bij het actualiseren van de strategische werkkaders in deze uitvoerings- en handhavingsstrategie zijn de belangrijkste leerpunten van de oude kaders meegenomen. Deze uniforme U&H-strategie dient verschillende belangen. De strategie: Is een product van de bestuursorganen die belast zijn met de uitvoerings- en handhavingstaak, oftewel de deelnemers van de ODBN. Met het vaststellen van de doelstellingen en de VTHA-strategieën voor de ODBN sturen zij strategisch op de wijze waarop de ODBN haar taken uitvoert. Biedt een kader voor een jaarlijkse uitvoeringsanalyse, en dient als belangrijke input voor de jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma’s. Draagt bij aan het functioneren van zowel de regionale beleidscyclus als de interne beleidscyclus van de ODBN. De ODBN streeft naar continue leren en verbeteren. De U&H-strategie biedt met de doelstellingen en VTHA-strategieën de belangrijkste uitgangspunten voor de taakuitvoering. De borging, monitoring en evaluatie van deze uitgangspunten is een belangrijk onderdeel van het proces van continue verbetering. Draagt met de strategische uitvoeringskaders (de VTHA-strategieën) bij aan de uniformering van de uitvoeringspraktijk. Daarmee levert de U&H-strategie ook een bijdrage aan de realisatie van een gelijk speelveld in de regio Brabant-Noord. Borgt de wendbaarheid van de ODBN door ruimte te behouden voor nadere uitwerking van deze U&H-strategie middels operationele prioriteiten in de uitvoeringsprogramma’s, maar bijvoorbeeld ook in meer gespecificeerde uitvoeringsplannen voor bepaalde thema’s. Legt de basis voor het risicogericht en informatiegestuurd werken. Legt de basis voor en bevordert de samenwerking met de diverse partners van de ODBN. 1.2.Wettelijk kader 1.2.1Wettelijke grondslag van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie Het vaststellen van een uniforme U&H-strategie is niet alleen een wens, maar ook een wettelijke verplichting, die voortvloeit uit de artikelen 13.5 t/m 13.7 van het Omgevingsbesluit. De bestuursorganen die deelnemen in de ODBN zijn verplicht om een uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie vast te stellen in één of meerdere documenten. Daarin moeten onder andere doelstellingen zijn opgenomen voor de taakuitvoering. Ook dient de U&H-strategie inzicht te bieden in de wijze van prioritering van en de strategische kaders voor de uitvoering van de VTHA-taken. De strategie behoort bovendien vertaald te worden naar een uitvoeringsprogramma (artikel 13.8 Omgevingsbesluit), waaronder binnen de context van de ODBN wordt verstaan: de provinciale opdracht en het gemeentelijke werkprogramma. De U&H-strategie dient gebaseerd te zijn op een probleemanalyse. Hiertoe heeft de ODBN een omgevingsanalyse laten uitvoeren (zie bijlage 1). De omgevingsanalyse gaat in op de maatschappelijke opgaven binnen de fysieke leefomgeving en schetst een beeld van de uitdagingen van de ODBN bij het uitvoeren van de taken die bij haar zijn belegd. Deze omgevingsanalyse is vertaald naar doelstellingen (zie bijlage 2), zoals bedoeld in artikel 13.5 lid 1 van het Omgevingsbesluit. De omgevingsanalyse is geschreven op een hoger abstractieniveau, zodat deze meerjarig houdbaar is en de ODBN tegelijkertijd voldoende ruimte biedt om, mede aan de hand van een jaarlijkse analyse, in te spelen op de actuele problemen in de leefomgeving. Daarmee kent de U&H-strategie dus twee analyses: de omgevingsanalyse die geldt voor een periode van vier jaar en de jaarlijkse analyse voor de uitvoering, de zogenoemde ‘uitvoeringsanalyse’. 1.2.2Omgevingswet Bij de totstandkoming van deze U&H-strategie is voortgebouwd op de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet. De Omgevingswet is het belangrijkste wettelijk kader voor de taken die bij de ODBN zijn belegd. Met de Omgevingswet zijn veel voormalige wetten en regels op het gebied van de leefomgeving gebundeld. Daarmee heeft de wetgever beoogd om het omgevingsrecht overzichtelijker en toegankelijk te maken. De (samenhang in

1. de)fysieke leefomgeving staat centraal. De Omgevingswet biedt overheden meer keuzeruimte om doelen voor de leefomgeving te bereiken. Daarnaast zou besluitvorming sneller en beter moeten verlopen, en wordt een integrale benadering van de leefomgeving nagestreefd. Kerninstrumenten van de Omgevingswet De Omgevingswet gaat uit van het ‘decentraal, tenzij-principe’. Decentrale overheden hebben meer afwegingsruimte dan voorheen voor lokaal of regionaal maatwerk. De decentrale regels worden onder andere vervat in omgevingsplannen en de provinciale omgevingsverordening. Deze instrumenten worden daarom gerekend tot de ‘kerninstrumenten van de Omgevingswet’. De leefomgeving dient integraal te worden benaderd, met het oog op duurzame ontwikkeling, leefbaarheid en de bescherming of verbetering van het leefmilieu. Samenhang in beleid is daarbij onontbeerlijk. Deze samenhang kan gevisualiseerd worden aan de hand van een gesloten beleidscyclus (niet te verwarren met de BIG-8, die hierna aan de orde zal komen): Decentrale overheden stellen in de omgevingsvisie doelen voor de fysieke leefomgeving. Deze worden nader uitgewerkt in omgevingsplannen en de omgevingsverordening, in de vorm van specifieke regelgeving. Het gaat hier bijvoorbeeld om decentrale regels voor activiteiten, kaders voor vergunningverlening of het aanwijzen van gebieden met een bepaalde functie. Bij de uitvoeringsfase van de cyclus gaat het om de ontplooiing van diverse activiteiten, waar al dan niet een omgevingsvergunning voor nodig is. In dit model worden toezicht en handhaving onder terugkoppeling geplaatst. Met toezicht en handhaving wordt toegezien op de naleving van de regels. Bovendien wordt gemonitord op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, hetgeen weer input op kan leveren voor de beleidsplannen. Uit dit model blijkt hoe nauw de uitvoeringstaak van de ODBN met het beleid van haar deelnemers is vervlochten. Er is sprake van een wederzijdse afhankelijkheid, waarbij de ODBN voor de uitvoerbaarheid van haar taken afhankelijk is van de kaders die de deelnemers stellen, bijvoorbeeld in de omgevingsplannen of de omgevingsverordening, maar waarbij de kennis en inzichten van de ODBN uit de uitvoeringspraktijk ook weer belangrijke informatie oplevert voor diezelfde beleidsstukken. Op de kaders waarbinnen de ODBN middels uitvoeringsgerichte milieuadvisering kan bijdragen aan de beleidsontwikkelingsfase wordt nader ingegaan onder 3.3 (Adviesstrategie). Zorgplicht De Omgevingswet bevat een algemene zorgplicht. Daarnaast kennen de besluiten onder de Omgevingswet de zogenoemde ‘specifieke zorgplichten’. De algemene zorgplicht verplicht overheden, bedrijven en burgers om zorg te dragen voor de fysieke leefomgeving. Deze wettelijke bepaling dient als vangnet voor voorvallen die buiten de specifieke regels vallen. Nieuw onder de Omgevingswet is het algemeen, strafrechtelijk handhaafbaar verbod. De wet verbiedt het verrichten of juist het nalaten van activiteiten als daardoor ‘aanzienlijke nadelige gevolgen’ (dreigen
2. te)ontstaan voor de fysieke leefomgeving. Dit verbod en de algemene zorgplicht zijn echter niet van toepassing als er specifieke regels zijn, zoals een specifieke zorgplicht, andere algemene regels of een vergunningvoorschrift. De specifieke zorgplichten gelden ook als er gedetailleerde specifieke regels gelden. Hier zijn geen concrete middelen bij voorgeschreven. Dit betekent dat de initiatiefnemer verplicht is om alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs gevergd kunnen worden om nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen. Indien hierover bij een bedrijf onduidelijkheid bestaat, kan het bevoegd gezag in overleg met het bedrijf deze duidelijkheid verschaffen door het vaststellen van een maatwerkvoorschrift. Gelet op het toegenomen belang van de zorgplicht en het feit dat de meeste jurisprudentie rond de Omgevingswet in het algemeen en de zorgplicht in het bijzonder nog tot stand moet komen, behoudt de ODBN de ruimte om hier de komende jaren flexibel op in te spelen en het uitvoeringsbeleid zo nodig op aan te passen. 1.3Positionering U&H-strategie in de beleidscyclus De U&H-strategie neemt een belangrijke plaats in binnen de regionale beleidscyclus. Vaak wordt deze cyclus weergegeven als de ‘big 8’. Het doel van deze gesloten beleidscyclus is om de capaciteit van de omgevingsdienst optimaal in te zetten. In figuur 1 zijn de verschillende onderdelen van deze beleidscyclus weergenomen. Daarbij is de big 8 horizontaal weergegeven. Dit om te benadrukken dat beleid en uitvoering niet ondergeschikt aan elkaar zijn. Figuur 1: Big 8-beleidscyclus Bij het doorlopen van de regionale beleidscyclus worden wettelijke eisen en specifiek beleid vertaald naar de strategie voor de omgevingsdienst (de uitvoerings- en handhavingsstrategie, artikel 13.5 t/m 13.7 Omgevingsbesluit). Deze strategie dient vervolgens vertaald te worden naar een uitvoeringsprogramma (art. 13.8 Omgevingsbesluit), waarin de noodzakelijke activiteiten, capaciteit en middelen worden opgenomen voor een optimale inzet van het VTHA-instrumentarium om deze doelen te behalen. Bij het vaststellen van een uitvoeringsprogramma gaat de linkerhelft van de big 8 – de strategische cyclus – over in de rechterhelft: de uitvoeringscyclus. In de uitvoeringscyclus worden de benodigde voorbereidingen getroffen voor de daadwerkelijke uitvoering van de VTHA-taken. Het gaat bijvoorbeeld om de uitwerking van een planmatige aanpak voor een bepaalde branche of een specifiek thema. Vervolgens vindt in de rechterhelft de daadwerkelijke uitvoering plaats, die ook wordt gemonitord. Deze monitoring is van belang, omdat de in deze fase opgehaalde informatie nodig is om het uitvoeringsprogramma bij te stellen. Ook dient deze als input voor de evaluatie van de doelstellingen en prioriteiten voor de omgevingsdienst, die vervolgens weer meegenomen worden bij het vaststellen van nieuw beleid en nieuwe doelstellingen. Zo wordt de big-8 opnieuw doorlopen. De evaluatie van de realisatie van het uitvoeringsprogramma en de mate waarin de uitvoering bijdraagt aan de realisatie van de doelstellingen kan indien nodig leiden tot de het (tussentijds) bijstellen van de uitvoerings- en handhavingsstrategie en/of de daarin besloten doelstellingen (art. 13.11 Omgevingsbesluit). De U&H-strategie valt onder het onderdeel ‘strategie’ van de big 8- beleidscyclus. Het gaat immers om het vaststellen van de strategische doelstellingen en uitgangspunten voor de VTHA-taakuitvoering door de ODBN, die vertaald (geoperationaliseerd) dienen te worden in de uitvoeringsprogramma’s. De U&H-strategie raakt echter ook aan andere onderdelen van de big-8-beleidscyclus. Zo voorziet deze strategie in een methode om de uitvoerings- en handhavingsstrategie te vertalen naar de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s en daarbij wordt aandacht besteed aan de monitoring en evaluatie van de doelstellingen en het uitvoeringsprogramma. 1.4Reikwijdte van de Uitvoerings- & Handhavingsstrategie De U&H-strategie moet wettelijk vastgesteld worden voor de basistaken door de bestuursorganen die belast zijn met de uitvoerings- en handhavingstaak. Deze basistaken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving worden verplicht bij omgevingsdiensten belegd (Artikel 13.12, eerste lid Omgevingsbesluit). Dit laat onverlet dat de opgestelde uitvoerings- en handhavingsstrategie ook toegepast mag worden op de niet-basistaken of ‘verzoektaken’ die de omgevingsdienst uitvoert. De uitgangspunten van deze U&H-strategie worden waar mogelijk ook van toepassing geacht voor de verzoektaken die bij de ODBN belegd worden. De U&H-strategie biedt, zoals hiervoor aangegeven, de strategische doelen en kaders voor de inzet van het VTHA-instrumentarium. Gelet op deze strategische invalshoek zijn de uitgangspunten van de U&H-strategie op hoofdlijnen beschreven. De daadwerkelijke operationele invulling van de U&H-strategie vindt plaats in de uitvoeringsprogramma’s, of kan desgewenst worden opgenomen in aanvullende operationele plannen voor de uitvoering. Ook voor dergelijke operationele plannen voor de taakuitvoering geldt dat de strategische uitgangspunten van de U&H-strategie leidend zijn. Financiële impact van de Uitvoerings- & Handhavingsstrategie. De doelstellingen en de daarvan afgeleide VTHA-strategieën geven richting aan de wijze waarop de ODBN de komende jaren haar VTHA-instrumenten inzet en inspeelt op de in de omgevingsanalyse geschetste ontwikkelingen. Daarmee is de uitvoerings- & handhavingsstrategie van groot belang voor de koers van de organisatie. Nochtans is bij het opstellen van deze Uitvoerings- en handhavingsstrategie de keuze gemaakt om geen nieuwe financiële claim bij de deelnemers neer te leggen. De ODBN streeft naar het behalen van de doelstellingen en het werken conform de VTHA-strategieën, binnen de normale financiële kaders zoals deze jaarlijks door het algemeen bestuur worden vastgesteld in de begroting. Het is mogelijk dat de jaarlijkse monitoring op de doelstellingen en de evaluatie van de uitvoering leiden tot nieuwe keuzes, andere inzichten of gewenste verschuivingen van middelen. Mocht dat op enig moment financiële consequenties hebben, dan wordt dit meegewogen in de reguliere P&C-cyclus van de ODBN en via deze weg afstemt met de deelnemers. Deel II: Analyse en doelstellingen 2.1Gebiedsbeschrijving De ODBN voert haar VTHA-taken uit namens de gemeentelijke deelnemers – Bernheze, Boekel, Boxtel, Land van Cuijk, Maashorst, Oss, Sint-Michielsgestel, Meierijstad, ’s-Hertogenbosch en Vught – en de provincie Noord-Brabant. Het werkgebied van de ODBN omvat het grondgebied van de genoemde gemeenten. Uitzondering hierop wordt gevormd voor de groene taken die de ODBN uitvoert voor de gehele provincie Noord-Brabant. In de bijgevoegde omgevingsanalyse zijn nadere demografische gegevens en gebiedskenmerken beschreven. Belangrijke kenmerken van het werkgebied van de ODBN zijn onder andere de relatief grote omvang van de volgende sectoren: Intensieve veehouderij Levensmiddelenproductie Metaalbedrijven Afvalverwerkende bedrijven Verder kenmerkt de regio zich door diversiteit, met een aantal gemeenten die voornamelijk agrarische bedrijvigheid kennen, en meer verstedelijkte gemeenten met een hogere industriële vestigingsgraad. In totaal kent het werkgebied van de ODBN zo’n 70.000 bedrijven, verdeeld over meer dan 30.000 bedrijfslocaties, waaronder 14.000 voormalige type B en type C inrichtingen 1 Voor inwerkingtreding van de Omgevingswet waren dit de melding- en vergunningsplichtige bedrijven.. 2.2Omgevingsanalyse Aan deze uitvoerings- en handhavingsstrategie ligt een analyse van de ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving ten grondslag. De ODBN heeft een externe partij opdracht gegeven om deze ontwikkelingen en de invloed ervan op het takenpakket van de ODBN in kaart te brengen. Deze partij heeft onder andere de medewerkers, maar ook de deelnemers van de ODBN bij het proces betrokken. Resultaat is de Omgevingsanalyse, die als bijlage is opgenomen bij de U&H-strategie (zie bijlage 1). De Omgevingsanalyse gaat in op diverse Europese, landelijke, regionale en lokale ontwikkelingen en op de veranderende wet- en regelgeving. Er wordt een beeld geschetst van de risico’s en uitdagingen waar de ODBN en haar deelnemers de komende vier jaar voor staan bij het streven naar een schone, veilige en duurzame leefomgeving en de impact daarvan op het VTHA-instrumentarium. Deze ontwikkelingen zullen de komende jaren van invloed zijn op het takenpakket en de activiteiten van de ODBN. Het is van belang dat hierop wordt ingespeeld, onder andere door de vertaling– via deze uitvoerings- en handhavingsstrategie en de jaarlijkse uitvoeringsanalyse – naar concrete activiteiten in de uitvoeringsprogramma’s. In de Omgevingsanalyse zijn de ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving geordend naar een vijftal ‘strategische doelen’: Bijdragen aan een schone leefomgeving Bijdragen aan een gezonde leefomgeving Bijdragen aan een veilige leefomgeving Bijdragen aan een duurzame leefomgeving Bijdragen aan natuurbeheer en biodiversiteit Aan deze strategische doelstellingen zijn de verschillende expertisegebieden van de ODBN gekoppeld, zoals bodem en ondergrond, sloop en asbest, geur, circulaire economie, omgevingsveiligheid en Natura 2000-gebieden. Binnen deze expertisegebieden zijn de diverse ontwikkelingen beschreven. Dit heeft geresulteerd in een breed pallet aan ontwikkelingen zoals wetgeving rond de waterkwaliteit en aanscherping van normen rond luchtkwaliteit. Maar ook maatschappelijke ontwikkelingen zoals mondige burgers, toegenomen overlastklachten en burgerparticipatie komen in deze Omgevingsanalyse aan bod. 2.3Doelstellingen De geschetste ontwikkelingen in de Omgevingsanalyse zijn vertaald naar een set doelstellingen voor de ODBN (zie bijlage 2). Daarbij is net als in de omgevingsanalyse de ordening aangehouden naar de hiervoor genoemde strategische doelstellingen, vertaald in diverse expertisegebieden, zoals weergegeven in figuur 2. Figuur 2: relatie missie, strategische doelen en expertisegebieden Voor elk van de expertisegebieden van de ODBN is een doel-inspanningen netwerk (DIN) uitgewerkt, afgeleid van de ontwikkelingen zoals geschetst in de omgevingsanalyse. Daarbij is de bovenliggende strategische doelstelling vertaald naar meer concrete doelstellingen. Vervolgens is een verdere uitsplitsing gemaakt naar wat de ODBN aan deze doelstellingen kan bijdragen met de inzet van het VTHA-instrumentarium, en daaraan is toegevoegd welke activiteiten nodig zijn om dit doel te realiseren. Daarbij zijn ook de dwarsverbanden weergegeven tussen de verschillende strategische en operationele doelstellingen. In bijlage 2 wordt nader ingegaan op de wijze waarop de verschillende DIN’s zijn opgebouwd. De doelstellingen voor de 17 expertisegebieden, zoals vastgelegd in de diverse DIN’s weergegeven in bijlage 2, maken integraal onderdeel uit van deze uitvoerings- en handhavingsstrategie en gelden dus in beginsel voor een periode van vier jaar, waarna de gehele U&H-strategie inclusief doelstellingen geëvalueerd worden. Jaarlijks wordt op de tussentijdse voortgang gemonitord en wordt daarover gerapporteerd. De U&H-strategie kan tussentijds aangepast worden wanneer de monitoring van de doelstellingen en de mate waarin de uitvoering bijdraagt aan de realisatie hiervan hiertoe aanleiding geven. Het monitoren van de doelstellingen levert belangrijke informatie op, die via de jaarlijkse analyse ook input oplevert voor het stellen van (nieuwe of andere) prioriteiten in de uitvoeringsprogramma’s. In deze uitvoerings- en handhavingsstrategie is bij de uitwerking van de VTHA-strategieën zoals beschreven onder hoofdstuk 3 meegewogen welke strategische kaders en uitgangspunten nodig zijn om de doelstellingen te behalen. Deze strategieën zijn daarmee een eerste stap in de verdere uitwerking en realisatie van de doelstellingen. 2.4De Uitvoeringsanalyse De uitvoerings- en handhavingsstrategie dient op grond van artikel 13.5 lid 4 Omgevingsbesluit gebaseerd te zijn op een analyse van de problemen die zich kunnen voordoen bij het (niet) naleven van de wet. Daarom heeft de ODBN opdracht gegeven tot het uitvoeren van de omgevingsanalyse. Deze analyse geldt voor een periode van vier jaar, en gaat daarom over de ‘grote’ ontwikkelingen met impact op onze werkzaamheden. De ervaring leert dat er ook behoefte is aan een meer specifieke analyse, waarmee de ODBN wendbaar en daadkrachtig kan inspelen op actuele ontwikkelingen in de leefomgeving, en deze kan vertalen naar prioriteiten in de uitvoeringsprogramma’s. Daarom is gekozen om ook jaarlijks een analyse uit te voeren, de ‘uitvoeringsanalyse’. De uitvoeringsanalyse is de methode die de ODBN hanteert om de U&H-strategie – inclusief de in deze strategie opgenomen doelstellingen – en actuele ontwikkelingen in de leefomgeving te vertalen naar de uitvoeringsprogramma’s. De uitvoeringsanalyse wordt dus enerzijds gebruikt om de vertaalslag te maken van strategie naar uitvoering in de uitvoeringsprogramma’s. De analyse wordt anderzijds echter ook gevoed met informatie uit de uitvoeringspraktijk. De uitvoeringsanalyse is daarmee een belangrijke schakel tussen strategie en uitvoering. Figuur 3: de plaats van de uitvoeringsanalyse in de big 8-beleidscyclus Input uit de strategische cyclus Vanuit het strategische deel van de big 8-beleidscyclus wordt met de uitvoeringsanalyse de stap gemaakt van strategie naar uitvoering. Daarbij wordt onder meer gekeken naar de doelstellingen voor de ODBN en naar de VTHA-strategieën. Daarnaast kunnen ook andere strategische prioriteiten of ontwikkelingen zoals geschetst in de kadernota via de uitvoeringsanalyse een plek krijgen in de uitvoeringspogramma’s. Voor dit deel van de uitvoeringsanalyse worden in elk geval de volgende bronnen geraadpleegd: Documentanalyse: bij de uitvoeringsanalyse wordt gebruikt gemaakt van verschillende documenten, die aanknopingspunten kunnen bieden voor het stellen van prioriteiten in de uitvoeringsprogramma’s. Te denken valt natuurlijk aan deze U&H-strategie en de omgevingsanalyse, maar er kunnen andere relevante documenten meegenomen worden in de analyse, bijvoorbeeld van andere organisaties zoals het Rijk. Doelstellingen: De doelstellingen zijn onderdeel van de U&H-strategie (zie bijlage 2). Voor een gedeelte van de doelstellingen geldt dat specifieke acties gesteld moet worden in de uitvoeringsprogramma’s. Bij de stap van strategie naar uitvoering hoort ook de vertaalslag van deze doelstellingen naar het uitvoeringsprogramma. De monitoring op de realisatie van de doelstellingen hangt daarmee nauw samen met de jaarlijkse uitvoeringsanalyse. Prioriteiten van de deelnemers: de deelnemers van de ODBN stellen meerjarige prioriteiten via de doelstellingen en VTHA-strategieën. Daarnaast worden de deelnemers bij het proces van de uitvoeringsanalyse betrokken en in de gelegenheid gesteld om ook jaarlijks inhoudelijke prioriteiten mee te geven. Dit nadat vanuit de ODBN een grof beeld is opgehaald van mogelijke prioriteiten op basis van onder andere de doelstellingen en informatie uit de uitvoering, zodat de deelnemers kunnen reflecteren op de tot dan toe opgehaalde informatie en deze kunnen vergelijken met hun eigen prioriteiten. Input uit de uitvoeringscyclus Naast de feedback vanuit de strategische cyclus, is voor de uitvoeringsanalyse ook de input vanuit de uitvoering onmisbaar. Hierbij gaat het onder andere over de lessen uit de uitvoeringspraktijk, het beeld dat ontstaat uit de uitvoeringsdata, maar ook over de kennis en kunde van de medewerkers van de ODBN. Voor dit gedeelte van de uitvoeringsanalyse wordt in elk geval gebruik gemaakt van de volgende bronnen: Monitoring en evaluatie van de uitvoeringsprogramma’s: de big 8-beleidscyclus gaat ervan uit dat de uitvoering van de VTHA-taken wordt gemonitord. De inhoudelijke evaluatie van de prioriteiten uit de uitvoeringsprogramma’s levert belangrijke input op voor de prioriteitenstelling in de volgende uitvoeringsprogramma’s. Daarom start elke uitvoeringsanalyse met een reflectie op de inhoudelijke resultaten van het afgelopen jaar. Kwalitatieve bronnen: voor de uitvoeringsanalyse worden onder andere de deskundigen van de ODBN bevraagd op de verschillende ontwikkelingen en risico’s in de leefomgeving. Zij worden eveneens gevraagd om te reflecteren op de inhoudelijke prioriteiten van het afgelopen jaar, en op het beeld dat ontstaat uit de analyse van diverse kwantitatieve bronnen, waaronder de uitkomsten van ‘het risicomodel’. Kwantitatieve bronnen: De ODBN verzamelt tijdens de uitvoering van haar taken diverse gegevens. Bijvoorbeeld over risico’s, naleefgedrag, klachten en de bezoekfrequentie van een bepaald bedrijf. Ook het zogenoemde ‘Risicomodel Milieutoezicht’ dat wordt toegepast in het gemeentelijke uitvoeringsprogramma (het ‘Werkprogramma Gemeenten’) is een belangrijke bron voor de uitvoeringsanalyse. Op dit model wordt nader ingegaan onder 3.2.2. Toezichtstrategie. Daarnaast heeft de ODBN toegang tot diverse externe databronnen. Door gegevens met elkaar te combineren ontstaat een beeld van risico’s en mogelijke prioriteiten in de leefomgeving. Om de data goed te kunnen beoordelen – en te verheffen tot informatie – is het nodig om deze te laten toetsen door de inhoudelijk deskundigen van de ODBN. Daarmee borgt de ODBN bovendien de menselijke maat in het analyseproces. De uitvoeringsanalyse is hier weergegeven als een proces dat gevoed wordt door verschillende op zichzelf staande bronnen, maar het is belangrijk om te benadrukken dat deze onderdelen nauw met elkaar samenhangen en op elkaar teruggrijpen. De verschillende bronnen staan niet los van elkaar, maar worden juist welbewust aan elkaar gekoppeld. Inhoudelijke deskundigen worden gevraagd om te reflecteren op de data uit het risicomodel en de deelnemers worden gevoed met uitvoeringsinformatie, alvorens ze gevraagd worden mee te denken over mogelijke inhoudelijke prioriteiten. Alle input samen leidt uiteindelijk tot het stellen van de inhoudelijke prioriteiten. Daarbij wordt eveneens per prioriteit afgewogen welke aanpak het meest geschikt is, bijvoorbeeld de inzet van een specifieke aanpak (branche-/themaplannen), voorlichting of een gebiedsgerichte aanpak. Zo wordt gezorgd voor weloverwogen en onderbouwde keuzes in de uitvoeringsprogramma’s. Deel III: VTHA-strategieën Voor de uitvoering van de taken van de omgevingsdiensten geldt het principe dat gelijke gevallen – of het nu gaat om initiatieven, activiteiten of handhavingssituaties – in beginsel gelijk worden behandeld. Om deze uniformiteit in de uitvoering en dit streven naar een gelijk speelveld zoveel mogelijk te waarborgen zijn er verschillende VTHA-strategieën uitgewerkt. De grondslagen voor deze strategieën zijn terug te vinden in artikel 13.6 en 13.7 van het Omgevingsbesluit. Er wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende strategieën: Reguleringsstrategie: het strategische kader voor de vergunningverleningstaak Nalevingsstrategie: de strategische kaders voor het bevorderen van de naleving van wet- en regelgeving via toezicht en handhaving. Adviesstrategie: het strategische kader voor de adviesverlening. Onder de VTHA-strategieën worden verschillende instrumenten en werkwijzen beschreven die de ODBN tot haar beschikking heeft voor het realiseren van de doelstellingen en bij de uitvoering van haar taken. Er is bewust voor gekozen om niet in de uitvoerings- en handhavingsstrategie te specificeren in welke gevallen gekozen wordt voor welke instrumenten/werkwijzen. Jaarlijks wordt in de uitvoeringsprogramma’s gekozen welke instrumenten zich lenen voor de realisatie van de daarin opgenomen prioriteiten. Zo kan per prioriteit zorgvuldig afgewogen worden welke (combinatie van) instrumenten het meest geschikt is. In dit proces speelt de uitvoeringsanalyse een centrale rol. 3.1Reguleringsstrategie De reguleringsstrategie ziet op de strategische kaders of uitgangspunten voor de taken die onder vergunningverlening worden gerekend. Voor veel activiteiten die plaatsvinden in de fysieke leefomgeving is toestemming van het bevoegd gezag nodig. Regulering – waaronder vergunningverlening – is het instrument om deze toestemming wel of niet te verlenen. Daarmee is het een belangrijk instrument voor het bevoegd gezag om kaders te stellen voor de leefomgeving. Wanneer voldaan wordt aan deze kaders, gestelde maatregelen en voorschriften en de overige juridische voorwaarden, kan toestemming voor de desbetreffende activiteit worden verleend. De vergunning is ook van groot belang voor het toezicht op de rechtmatige uitvoering van activiteiten en eventuele handhavingsmaatregelen, mocht de naleving van de voorschriften uitblijven. Onder de Omgevingswet is de vergunningplicht gekoppeld aan milieubelastende activiteiten: activiteiten die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken. Veel activiteiten die voorheen vergunningsplichtig waren, zijn komen te vervallen. Deze activiteiten zijn meldingsplichtig geworden. Per bedrijf kunnen er meerdere meldingsplichten (of vergunningsplichten) gelden als er meerdere milieubelastende activiteiten worden uitgevoerd. Het is verboden om een milieubelastende activiteit uit te voeren zonder dit ten minste vier weken voor het begin van de activiteit te melden. Onder de overkoepelende term ‘vergunningverlening’ scharen we de volgende werkzaamheden: Het behandelen van aanvragen voor omgevingsvergunningen en ontheffingen op het gebied van natuur en milieu. Het behandelen van aanvragen voor milieu-neutrale wijziging omgevingsvergunning Het ambtshalve reviseren. Het intrekken omgevingsvergunningen of ontheffingen. Het beoordelen van meldingen en informatieplichten. Het opstellen maatwerkvoorschriften en het beoordelen van verzoeken hiertoe. Het voorbereiden van beschikkingen (toestemming om andere gelijkwaardige maatregelen te treffen). Overige adviezen m.b.t. omgevingsvergunningen. Het voeren van vooroverleg en het deelnemen aan de omgevingstafel/intake conform de daarover met de individuele deelnemer gemaakte afspraken. Voeren van MER-procedures en het behandelen van aanmeldingsnotities m.e.r Uitgangspunten voor vergunningverlening Bij het uitvoeren van de vergunningverleningstaak worden verschillende uitgangspunten gehanteerd: Risicogerichte aanpak: vergunningaanvragen krijgen in beginsel voorrang boven andere taken die onder de vergunningverleningstaak vallen. Met de Omgevingswet zijn minder activiteiten vergunningsplichtig. De activiteiten die nog wel onder een vergunningsplicht vallen zijn bijna per definitie risicovol. Daarom wordt aan het afhandelen van vergunningen prioriteit verleend. Daarnaast behelst de risicogerichte werkwijze dat meldingen niet altijd volledig inhoudelijk beoordeeld worden. Dit ten behoeve van de doelmatigheid van de taakuitvoering. Vaak zal een toets op de indieningsvereisten volstaan. Hier gaat een analyse aan vooraf, op basis van risico-indicatoren zoals klachten, bestuurlijke gevoeligheid of de aanwezigheid van bepaalde, nader vast te stellen milieubelastende activiteiten. Deze risico-indicatoren kunnen nader uitgewerkt worden, bijvoorbeeld in checklists of met gebruik van digitale hulpmiddelen. Criteria vergunningverleningstaak: de vergunningverleningstaak wordt uitgeoefend met inachtneming van actuele landelijke, regionale en lokale wet- en regelgeving. Bij het beoordelen van aanvragen worden de verschillende wetten en regels in samenhang afgewogen, in lijn met de uitgangspunten van de Omgevingswet. Daarnaast wordt rekening gehouden met actuele jurisprudentie. Actuele vergunningen: er wordt altijd gestreefd naar zo actueel mogelijke vergunningen. Er kunnen verschillende redenen zijn om een vergunning te actualiseren, zoals: Er is sprake van gewijzigde BBT(beste beschikbare technieken)-conclusies of (andere) wijzigingen van wet- en regelgeving die aanleiding geven tot actualisatie. Hieraan zijn vaak wettelijke termijnen verbonden. Dit betreft over het algemeen meerdere vergunningen. Bij BBT-conclusies moeten vergunningen doorgaans binnen 4 jaar geactualiseerd worden. De ODBN actualiseert de vergunning dan uiterlijk ambtshalve in het 4e jaar. Als het bedrijf binnen die 4 jaar zelf een wijzigingsaanvraag indient, wordt de actualisatie in dezelfde procedure meegenomen. Als binnen een bedrijf veel veranderingsvergunningen zijn verleend, kan na verloop van tijd sprake zijn van een onoverzichtelijk en verouderd vergunningenbestand. Onder de Omgevingswet is niet langer sprake van een revisievergunning ‘op aanvraag’, maar heeft het bevoegd gezag ambtshalve de bevoegdheid om tot revisie van een vergunningenbestand over te gaan in het belang van doelmatigheid en handhaving. Er kan bij de volgende aanleidingen overgegaan worden op het ambtshalve reviseren van een vergunning: Bij het uitvoeren van de toezichttaak wordt geconstateerd dat een vergunning onoverzichtelijk, ontoereikend en/of verouderd is. Tijdens het behandelen van een vergunningaanvraag constateert de vergunningverlener dat de vergunning onoverzichtelijk, verouderd of in elk geval niet meer op alle punten actueel is. Het actualiseren gebeurt in de procedure van het afhandelen van de aanvraag. Toepassing LRSO: Voor het opstellen van een omgevingsvergunning milieu zijn voor omgevingsdiensten landelijke standaardteksten beschikbaar. De Landelijke Redactie Standaardteksten Omgevingsvergunningen (LRSO) beheert deze. Het werken met landelijke standaardteksten bij vergunningen is niet wettelijk verplicht, maar draagt bij aan een gelijk speelveld. Daarom worden vergunningen opgesteld met inachtneming van deze LRSO. Daar waar de LRSO niet aansluit op de specifieke situatie bij een bedrijf, of daar waar standaardteksten ontbreken, wordt maatwerk toegepast. Afhandelingstermijnen: de ODBN streeft altijd naar het afhandelen van vergunningsaanvragen binnen de daarvoor gestelde wettelijke termijnen. Voor het beoordelen van de vergunningaanvragen milieu geldt standaard de reguliere voorbereidingsprocedure. Hierdoor geldt een kortere beslistermijn (acht weken). Alleen in uitzonderingsgevallen of naar aanleiding van een besluit van het bevoegd gezag geldt de uitgebreide voorbereidingsprocedure met een beslistermijn van zes maanden. Er wordt actief gemonitord of de wettelijke termijnen daadwerkelijk gehaald worden. Indien het door omstandigheden – al dan niet gelegen buiten de invloedsfeer van de ODBN - niet haalbaar is om een wettelijke termijn te halen, communiceren we hier actief over naar de initiatiefnemer. Een voorbeeld van een dergelijke situatie is wanneer er door gewijzigde regelgeving veel aanvragen tegelijkertijd binnenkomen in een relatief korte periode. De Omgevingswet kent een kortere beslistermijn dan het voormalige wettelijke stelsel. Bovendien gaat de Omgevingswet uit van een integrale afweging bij de toetsing of een initiatief mogelijk gemaakt kan worden. Bij complexe initiatieven zullen aanvragen niet altijd binnen de gestelde beslistermijn afgehandeld kunnen worden. In dit geval kan de zogenoemde ‘Omgevingstafel’ (ook wel: ‘vooroverleg’) uitkomst bieden, waarbij de initiatiefnemer en diverse betrokkenen het initiatief bespreken en daarop adviseren, waarna de aanvraag wordt ingediend en dan alsnog binnen de beslistermijn afgehandeld kan worden. De ODBN sluit aan op deze omgevingstafel, conform de daarover met de individuele deelnemer gemaakte afspraken. Scherper vergunnen: in overleg met het bevoegd gezag kunnen bedrijven gestimuleerd worden om maatregelen te treffen en vast te leggen in de vergunning die verder gaan dan de bovengrens van de BBT-normen. Hier kan aanleiding toe zijn wanneer de potentiële milieuverbetering een dergelijke koers rechtvaardigt. Bij het scherper vergunnen wordt van een bedrijf gevraagd om aan de onderkant van de BBT-range te toetsen, met daarbij het verzoek om technische en economische onderbouwing indien het niet haalbaar blijkt. ‘Scherper vergunnen’ vraagt om een nadere uitwerking die gedurende de periode waarop deze U&H-strategie betrekking heeft plaats zal vinden. Intrekken van vergunningen: In de Omgevingswet zijn regels opgenomen voor het intrekken van vergunningen. Daarnaast kan het bevoegd gezag nadere kaders stellen voor het intrekken van vergunningen. Wettelijk kan een vergunning bijvoorbeeld in aanmerking komen voor intrekking als aan (minimaal) één van de volgende voorwaarden is voldaan: Er zijn aantoonbaar gedurende één jaar – of binnen de vergunning bepaalde langere termijn – geen handelingen verricht met gebruikmaking van het milieudeel van de vergunning. Er is sprake van onvoldoende doelmatig beheer van afvalstoffen of het bedrijf treft onvoldoende passende preventieve maatregelen ter bescherming van de gezondheid. Dit mag alleen als aanpassing van de vergunningvoorschriften ontoereikend is. De vergunning is verkregen op basis van een onjuiste of onvolledige opgaaf van gegevens, de begunstigde voert diens vergunde activiteiten uit in strijd met bestaande wet- en regelgeving of een ander dan de aanvrager van de vergunning verricht de vergunde activiteit verricht. De vergunninghouder dient zelf een verzoek in om intrekking van de vergunning Daarnaast zijn er situaties waarbij een vergunning ingetrokken moet worden, zoals: Wanneer door actualisering van de vergunning niet bereikt kan worden dat het bedrijf de Best Beschikbare Technieken toepast. Wanneer het bestuursorgaan dat instemming verleent hierom vraagt. De ODBN trekt vergunningen (inclusief OBM’
3. s)van bedrijven die gestopt zijn met hun activiteiten waar mogelijk actief in. Voordat daadwerkelijk tot intrekken wordt overgegaan, vindt altijd afstemming met de betreffende gemeente plaats, behoudens intrekkingen op verzoek van de vergunninghouder. 3.2Nalevingsstrategie De nalevingsstrategie ziet op de strategische kaders en uitgangspunten voor de toezicht- en handhavingstaken. De nalevingsstrategie bestaat uit een drietal deelstrategieën: De preventiestrategie (hoe worden overtredingen voorkomen?) De toezichtstrategie (hoe wordt zicht gehouden op het naleefgedrag?) De handhavingsstrategie (hoe wordt opgetreden bij overtredingen?). Deze laatste strategie is weer opgedeeld in: De sanctioneringsstrategie De gedoogstrategie 3.2.1Preventiestrategie De preventiestrategie is gericht op het voorkomen van overtredingen middels communicatie en voorlichting. De ODBN kan bedrijven en burgers informeren over bepaalde wet- en regelgeving, bepaalde overtredingen en bepaalde verplichtingen zoals de meldingsplicht, maar bijvoorbeeld ook over indieningsvereisten en de mogelijkheden bij het aanvragen van een vergunning. Voorlichting: Voorlichting verloopt via de website, via het DSO, het vooroverleg of wordt tijdens controles gegeven worden. Daarnaast wordt gebruik gemaakt van andere mediums zoals flyers, wanneer een bepaalde aanpak daarom vraagt. Van de voorlichting gaat een belangrijke preventieve werking uit en wordt indien nodig actief ingezet als onderdeel van specifieke toezicht- en handhavingsplannen. Wanneer ondernemers of burgers vooraf actief gewezen worden op de wet- en regelgeving of mogelijke overtredingen, en er bij een controle blijkt dat de regels alsnog zijn overtreden, dan kan dat een reden zijn om zwaarder te interveniëren. Dat is in lijn met de uitgangspunten van de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). Voorlichting is dus een belangrijk instrument van de ODBN, maar wordt wel altijd planmatig en voor specifieke gevallen ingezet. De ODBN heeft geen algemene voorlichtingstaak. Het op de hoogte zijn van relevante wet- en regelgeving valt onder de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Openbaarmaking van gegevens en ‘naming & shaming’: een middel waar een preventieve werking vanuit kan gaan is het zogenoemde ‘naming & shaming’. Hierbij wordt actief gepubliceerd over overtredingen en worden de overtreder(
4. s)met naam en toenaam genoemd, om op deze wijze het naleefgedrag in algemene zin te bevorderen. In de praktijk maakt de ODBN geen gebruik van dit middel. Bij het openbaar maken van gegevens houdt de ODBN zich nadrukkelijk aan de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), de Wet open overheid (Woo), de artikelen 19.3 tot en met 19.5 van de Wet milieubeheer en indien van toepassing de Wet politiegegevens (Wpg). Faciliteren van contact bij klachten: Burgers kunnen melding doen bij de milieuklachtencentrale als zij overlast ervaren van bedrijven of (particuliere) handelingen die (mogelijk) in strijd zijn met de wetgeving, bijvoorbeeld wanneer sprake is van geluidsoverlast, geuroverlast of bodemverontreiniging. De ODN zet in op preventie, bijvoorbeeld door indien mogelijk het contact te faciliteren tussen de klager en de veroorzaker van de klacht. Ook hier kan een preventieve werking vanuit gaan. Daarnaast wordt het aantal klachten meegewogen in verschillen VTHA-instrumenten, zoals het ‘Risicomodel Milieutoezicht’ zoals beschreven onder 3.2.2 Toezichtstrategie. Kwaliteit van vergunningen: preventie hangt nauw samen met de kwaliteit van vergunningen. Het is van belang dat vergunningen uitvoerbaar, en met name ook begrijpelijk zijn voor de initiatiefnemer (eenvoudig Nederlands). Dit draagt bij aan het voorkomen van overtredingen. Toets Integriteitsbeoordeling (Wet Bibob): De Wet Bibob (Wet Bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur) biedt bestuursorganen de mogelijkheid om de achtergrond en integriteit van bedrijven en personen nader te onderzoeken, bijvoorbeeld om te voorkomen dat met de vergunning criminele activiteiten gefaciliteerd worden. De ODBN wordt in dergelijke gevallen door het bevoegd gezag gevraagd om het Landelijk Bureau Bibob (LBB) in te schakelen, hetgeen weigering van een aanvraag of het intrekken van een vergunning tot gevolg kan hebben. De ODBN verzoekt ook zelf het betrokken bestuursorgaan om een Bibob-toetsing uit te laten voeren, indien zij daar aanleiding toe ziet. Wanneer de Wet Bibob van toepassing is wordt deze toegepast overeenkomstig het beleid en de daarover gemaakte afspraken met de deelnemers. 3.2.2Toezichtstrategie Onder de toezichtstrategie vallen de werkzaamheden die worden verricht om toezicht te houden op het naleven van de wet- en regelgeving. Toezichthouders voeren controles uit ter voorkoming van overtredingen en ter bevordering van het nalevingsgedrag. Het doel van toezicht is het voorkomen (dan wel beperken) van onveilige, ongezonde en niet duurzame situaties, die de staat van de leefomgeving in negatieve zin aantasten. Jaarlijks wordt toezicht geprogrammeerd in de uitvoeringsprogramma’s. Bij geprogrammeerd toezicht in het gemeentelijke uitvoeringsprogramma (het ‘Werkprogramma Gemeenten’) wordt onder andere gebruik gemaakt van het ‘Risicomodel Milieutoezicht’. Het risicomodel helpt de ODBN bij het in kaart brengen van de risico’s in de leefomgeving en om het VTHA-instrumentarium zo doelmatig en doeltreffend mogelijk in te zetten. Het risicomodel bestaat op dit moment uit drie factoren, die allen een eigen score krijgen: Kans op een overtreding/naleefgedrag: De kans dat een overtreding plaatsvindt wordt bepaald op basis van het naleefgedrag van een bedrijf. Daarbij wordt onder andere gekeken naar de LHSO-scores uit eerdere inspecties, het aantal klachten, bestuurlijke handhavingstrajecten en ongewone voorvallen. Milieurelevantie/mogelijke gevolgen: Hierbij wordt onder andere gekeken naar het type bedrijf, de branche waarin het bedrijf actief is en in de toekomst ook naar de aldaar aanwezige MBA’s. Hoe belastender de branche of activiteit is voor het milieu, hoe meer punten er worden toegekend. De tijd sinds de laatste controle: Hier wordt gekeken hoe lang geleden een bedrijf voor het laatst is bezocht. Hoe de tijd sinds de late controle, hoe zwaarder deze factor weegt. Door deze factoren met elkaar te combineren ontstaat een risicoscore. De risicoscore wordt gebruikt om een selectie te maken van bedrijven of locaties waar bijvoorbeeld het milieurisico het grootste is. Een bedrijf of locatie met een hogere risicoscore zal hoger op de lijst komen van bedrijven of locaties die bezocht worden als onderdeel van het geprogrammeerd toezicht en daarmee dus eerder aan de beurt komen voor een integrale controle. Het Risicomodel Milieutoezicht draagt bij aan de risicogerichte aanpak van de ODBN. Het risicomodel levert ook informatie op die gebruikt wordt als onderdeel van de jaarlijkse uitvoeringsanalyse zoals beschreven onder 2.4. Het risicomodel moet wel gezien worden als hulpmiddel. Aan de uiteindelijke keuze voor de te bezoeken bedrijven gaat altijd een menselijk oordeel vooraf. Daarnaast wordt de selectie van bedrijven in beginsel voorafgaand aan de controle voorgelegd aan het bevoegd gezag. Het risicomodel kent zijn eigen kwaliteitscyclus. Jaarlijks worden de te bezoeken bedrijven geselecteerd met het risicomodel. De uitkomsten van de controles vormen echter ook weer input voor het risicomodel. Het is belangrijk om met de uitvoeringsanalyse goed te sturen op kwaliteitsverbetering van de data die ten grondslag ligt aan het risicomodel. Dat betekent dat er in het uitvoeringprogramma prioriteiten gesteld kunnen worden, waarmee mede beoogd wordt de werking van het risicomodel te verbeteren. Daarbij kan gedacht worden aan de keuze voor bedrijven waar de ODBN lang niet is geweest, maar ook aan het opschonen van het MBA-/bedrijvenbestand en het controleren op eventuele leegstand. Dit kan nieuwe informatie opleveren die vervolgens aan het risicomodel toegevoegd wordt. Naast het geprogrammeerd toezicht (en handhaving) vindt een gedeelte van het toezicht ook niet-geprogrammeerd plaats. Gedurende het jaar kunnen zich omstandigheden voordoen, of zijn er incidenten, waardoor het gewenst is bij andere bedrijven toezicht te houden dan bij de vooraf geselecteerde bedrijven. Deze inzet is ad-hoc en vraaggestuurd, en laat zich daardoor minder goed vooraf voorspellen. Bedrijven met een vaste bezoekfrequentie Niet alle bezoeklocaties worden geselecteerd aan de hand van het risicomodel. Bepaalde bedrijven kennen een vaste bezoekfrequentie. Deze bedrijven worden twee keer per jaar, jaarlijks of eenmaal per twee jaar bezocht. Er zijn uiteenlopende redenen waarom een bedrijf een vaste bezoekfrequentie kent. Er kan sprake zijn van: Bestuurlijke gevoeligheid Complexiteit Een bepaald klachtenpatroon Jaarlijks wordt met de uitvoeringsanalyse nagegaan of de lijst met bedrijven met een vaste bezoekfrequentie nog actueel is, of aan herziening toe is. Dit altijd in nauw overleg met de deelnemers (hetgeen geborgd is in de uitvoeringsanalyse). Twee groepen bedrijven met een vaste bezoekfrequentie kennen bijzondere criteria: Risicorelevante bedrijven: onder deze groep bedrijven vallen de bedrijven die weliswaar niet onder de Seveso-richtlijn vallen, maar wel een significant risico vertegenwoordigen. Het gaat om bedrijven die gevaarlijke stoffen produceren, opslaan en/of gebruiken ten behoeve van het productieproces. Bij het toezicht op deze bedrijven werkt de ODBN nauw samen in het ‘Brabants Platform Risicorelevante Bedrijven’ samen met diverse partners, zoals de andere Brabantse omgevingsdiensten, veiligheidsregio’s en waterschappen. In bepaalde gevallen worden de risicorelevante bedrijven samen met de partners uit het platform bezocht. IPPC-installaties: voor bedrijven met IPPC-installaties geldt een vaste bezoekfrequentie van minimaal eens per drie jaar bij beperkte milieurisico’s, en eens per jaar bij grote milieurisico’s. Deze minimale bezoekfrequentie volgt uit artikel 13.7 van het Omgevingsbesluit. De wet biedt geen nadere duiding van wat verstaan moet worden onder ‘beperkte’ of ‘grote’ milieurisico’s. De ODBN houdt bij de toepassing van het risicomodel rekening met de wettelijk verplichte bezoekfrequentie. Daarnaast kunnen jaarlijks via de uitvoeringsanalyse nadere afspraken gemaakt worden over de weging van de milieurisico’s, en daarmee over de keuze of de desbetreffende bedrijven minimaal jaarlijks of eens per drie jaar bezocht worden. Bijzondere vormen van toezicht Naast het ‘reguliere’ geprogrammeerde toezicht op basis van het risicomodel en de bedrijven met een vaste bezoekfrequentie, kan de ODBN ook meer specifieke, planmatige vormen van toezicht inzetten. Er zijn verschillende redenen waarom in bepaalde gevallen een aanpak wenselijk is die afwijkt van de reguliere toezichttaak, bijvoorbeeld omdat sprake is van gewijzigde wetgeving, veel voorkomende overtredingen, bestuurlijke gevoeligheid of omdat een bepaalde samenwerkingsvorm met partnerorganisaties wenselijk is. De ODBN zet de volgende bijzondere vormen van toezicht in: Administratieve Controles: Administratief toezicht – ook wel bureauonderzoek – is het inspecteren van administratieve processen en meet- en registratieplicht op basis van wet- en regelgeving. Een voorbeeld is het toezicht op basis van luchtfoto’s of het beoordelen van een bepaalde rapportage. Daarnaast worden er ook administratieve controles fysiek bij een bedrijf uitgevoerd door het controleren van de administratieve gegevens van het bedrijf. Specifieke aanpak (branche & thema): er zijn altijd wel ontwikkelingen in de omgeving– bijvoorbeeld rond bepaalde milieurisico’s – die vragen om een meer specifieke en planmatige aanpak. Het gaat dan bijvoorbeeld om specifieke thema’s of bepaalde branches waar zich een probleem of zekere risico’s voordoen. Bij de selectie van prioriteiten die zich lenen voor deze specifieke aanpak speelt de uitvoeringsanalyse een belangrijke rol. Prioriteiten waarvoor een specifiek plan wordt uitgewerkt volgen bijvoorbeeld uit de data vanuit het risicomodel, prioriteiten van deelnemers of de kennis en ervaring uit de uitvoeringspraktijk. Jaarlijks wordt met de uitvoeringsanalyse ook gereflecteerd op de plannen van het afgelopen jaar en wordt de vraag gesteld of deze specifieke aanpak voortgezet moet worden, of dat een specifiek branche of thema meegenomen kan worden in het reguliere toezicht. Ketentoezicht: Met ketentoezicht wordt niet het bedrijf centraal gesteld in het toezicht, maar de gehele keten van begin tot het einde. In een keten zijn meerdere bedrijven/ actoren betrokken, vaak verspreid opererend door de provincie, het hele land of zelfs daarbuiten. Hierdoor zijn ketens gevoelig voor illegaliteit en milieucriminaliteit. Daarom is het wenselijk om voor bepaalde ketens een specifieke aanpak te formuleren, en deze nader te onderzoeken. Bij ketenprojecten wordt doorgaans samengewerkt met de andere Brabantse omgevingsdiensten en partners zoals de politie, NVWA en ILT. Toezicht op onbekende (illegale) activiteiten: Onder deze verzamelterm vallen verschillende vormen van toezicht: Gebiedsgericht toezicht wordt in een bepaald gebied en/of met een bepaald thema toezicht uitgevoerd zonder voorafgaande bedrijvenselectie. Er wordt bijvoorbeeld gekeken naar onbekende milieubelastende activiteiten en illegale praktijken. Toezicht op blinde vlekken: dit betreft een selectie van bedrijven of locaties waar meer informatie over nodig is, bijvoorbeeld omdat onbekend is of er milieurelevante activiteiten plaatsvinden. De informatie kan op verschillende manieren verzameld worden, bijvoorbeeld administratief of via luchtfoto’s, waaruit vervolgens ook weer een fysieke controle kan volgen. Tevens worden gebieden gecontroleerd op leegstand. Onder leegstand worden locaties verstaan waar in het verleden een inrichting zat/ bedrijvigheid was maar waarvan later is vastgesteld dat er geen (milieubelastende) activiteiten meer plaatsvinden. Dit is onder andere van belang voor de informatiepositie van de ODBN. Ook komt het voor dat een toezichthouder op weg naar een specifiek locaties onverwachte overtredingen/situaties en misstanden tegenkomt en deze oppakt bij wijze van vrijeveldtoezicht. Klachten, ongewone voorvallen en overtredingen De ODBN hanteert het uitgangspunt dat bij het vaststellen van een ernstige klacht, een ernstig ongewoon voorval of een ernstige overtreding, zo spoedig mogelijk een (her)controle wordt uitgevoerd. Onder het begrip ‘ernstige overtreding’ wordt in elk geval verstaan: een overtreding met een milieueffectscore van 4 op basis van de LHSO (zie onder handhavingsstrategie). Daarbij schrijft het Omgevingsbesluit (art. 13.7) voor dat bij IPPC-bedrijven bij ernstige overtredingen binnen zes maanden een hercontrole moet plaatsvinden. Overigens is het naleefgedrag ook onderdeel van het risicomodel, waarmee hercontroles bij overtredingen en klachten zijn geborgd. Rapportage De toezichthouders van de ODBN leggen de uitwerking van hun bevindingen vast in het zaaksysteem van de ODBN. Per brief worden betrokkenen geïnformeerd over de bevindingen en de daaraan verbonden consequenties. Voor IPPC-bedrijven geldt hierbij een wettelijke termijn van twee maanden waarbinnen de betrokkenen geïnformeerd worden (art. 13.7 lid 2 sub a Omgevingsbesluit). In beginsel houdt de ODBN aan dat het rapport (de brief) voor alle typen bedrijven/betrokkenen binnen 28 dagen na het uitvoeren van een controle wordt gedeeld. Signaalfunctie van toezicht De ODBN houdt toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving ten aanzien van de bescherming van het milieu en de natuur. Tijdens de uitvoering van deze toezichthoudende taak kunnen echter signalen opgevangen worden van criminele activiteiten (en andere overtredingen). De ODBN werkt nauw samen met partijen zoals de politie en het Openbaar Ministerie wanneer eventuele misstanden worden gesignaleerd. Indien nodig worden integrale controles samen met de handhavingspartners uitgevoerd. 3.2.3Handhavingsstrategie Handhaving – zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk – is één van de instrumenten die bijdraagt aan een schone, veilige en duurzame leefomgeving. Hoewel handhaving – en zeker strafrechtelijke handhaving – nooit een doel op zichzelf mag zijn, is het wel een belangrijk middel wanneer naleving van de wet- en regelgeving uitblijft. Onder de handhavingsstrategie vallen de strategische kaders voor de inzet van zowel de bestuursrechtelijke, als de strafrechtelijke handhavingsmiddelen. De handhavingsstrategie bestaat uit twee delen: de sanctioneringsstrategie – oftewel het kader voor de keuze van sanctiemiddelen – en de gedoogstrategie. Sanctioneringsstrategie Onder de sanctioneringsstrategie valt het afwegingskader voor de verschillende bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten. De ODBN volgt hierbij de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO). De LHSO gaat uit van een evenwichtig bestuurs- en strafrechtelijk interveniëren, waarbij de vraag welke interventie passend is. Dit is afhankelijk van de aard, zwaarte, oorzaken en de gevolgen van de overtreding, het gedrag van de overtreder én het verwachte effect van de interventie. Wanneer de toezichthouders van de ODBN een overtreding constateren, passen zij altijd de LHSO toe. Dat betekent dat zij hun bevindingen positioneren op de zogenoemde ‘interventiematrix’, op basis van de (mogelijke) gevolgen van de overtreding en het gedrag van overtreder. Hieruit volgt de LHSO-score, waarbij in de matrix de bijbehorende mogelijke interventies zijn opgenomen, van het afgeven van een waarschuwing tot het opstellen van een strafrechtelijk proces-verbaal van bevindingen. Daar waar strafrechtelijk interveniëren mogelijk is, worden altijd boa’s betrokken. De boa’s van de ODBN zijn de belangrijkste schakel tussen de ODBN en de handhavingspartners als het Openbaar Ministerie/Functioneel Parket en de politie. Wanneer strafrechtelijk handhaven mogelijk en wenselijk is, stemmen de boa’s waar nodig af met deze en andere handhavingspartners. De LHSO is een belangrijk kader voor de sanctioneringsstrategie van de ODBN. Toch laat de LHSO ook nog ruimte voor nadere invulling van het bestuurs- en strafrechtelijk instrumentarium, bijvoorbeeld door bij bepaalde overtredingen een gestandaardiseerde milieueffectscore uit te werken, inclusief bijpassende bestuurs- en/of strafrechtelijke handhavingsmiddelen, zoals dwangsombedragen en de mogelijkheid tot de inzet van de Bestuurlijke Strafbeschikking Fysieke Leefomgevingsfeiten (BSBFL). Hier kan bijvoorbeeld ook voor gekozen worden bij de verdere uitwerking van de onder ‘Toezichtstrategie’ genoemde Specifieke Aanpak. De ODBN treedt – wanneer nodig - ook handhavend op bij overtredingen van bestuursorganen, ook als de overtreding is begaan door een bestuursorgaan die deelneemt aan de ODBN. Hiervoor gelden dezelfde kaders als voor andere bedrijven; vanwege de voorbeeldfunctie van overheden zal in de praktijk soms juist extra aanleiding zijn om in zulke gevallen handelend op te treden, met inachtneming van de LHSO. De ODBN is hiertoe bevoegd op grond van de mandaatbesluiten. Gedoogstrategie Gedogen is het bewust niet optreden tegen overtredingen van de rechtsregels (afgesproken normen). Aanleiding voor gedogen is bijvoorbeeld omdat er concreet zicht is op legalisatie van de overtreding of een situaties waarbij handhavend optreden onevenredig wordt geacht. Doorgaans wordt onderscheid gemaakt tussen ‘actief gedogen’ en ‘passief gedogen’. Bij actief gedogen treft het bestuursorgaan een expliciete beslissing om een overtreding toe te staan, waar doorgaans ook voorwaarden aan zijn verboden. Bij passief gedogen – ook wel: ‘stilzwijgend’ of ‘impliciet’ gedogen – wordt er geen formele beslissing genomen, maar wordt simpel weg niet opgetreden tegen de overtreding. De ODBN gedoogt niet zelfstandig, wat in de praktijk betekent dat het bestuursorgaan altijd vooraf geïnformeerd zal worden over een voornemen om te gedogen. Daarbij neemt de ODBN de beleidsregels van de deelnemers ten aanzien van het gedogen in acht. Er wordt alleen bij hoge uitzondering gedoogd, en altijd actief. Het Openbaar Ministerie is niet gebonden aan een gedoogverklaring bij het nemen van een beslissing over eventuele vervolging. Daarom wordt in het gedoogbesluit vermeld dat het gedogen niets afdoet aan het feit van de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie om een strafvervolging in te stellen. Ook andere handhavende instanties zijn niet gebonden aan een afgegeven gedoogverklaring en maken een eigen afweging. Handhavingssamenwerking Handhaving vraagt om intensieve samenwerking tussen de diverse handhavingspartners. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de diverse instanties in de zogenoemde strafrechtketen – denk aan de politie, het Openbaar Ministerie (OM) en de omgevingsdiensten – maar ook om samenwerking binnen de ODBN, tussen toezichthouders, juristen en boa’s. Gezamenlijk dragen genoemde partijen zorg voor de handhaving van het omgevingsrecht. Daartoe bestaat ook een beginselplicht tot handhaving. Burgers en bedrijven moeten ervan op aan kunnen dat overtreders worden aangesproken, en indien nodig aangepakt, zowel bestuursrechtelijk of strafrechtelijk. De ODBN zorgt voor goede afstemming tussen de toezichthouders en bestuursrechtelijke handhavers enerzijds, en de boa’s belast met de strafrechtelijke handhaving anderzijds. Daarnaast wordt nauw samengewerkt met de handhavingspartners, waaronder in het bijzonder de politie en het Openbaar Ministerie/het Functioneel Parket. Ten behoeve van deze samenwerking en afstemming met de handhavingspartners sluit de ODBN elke zes weken aan op het zakenoverleg milieuzaken van het Functioneel Parket in Den Bosch. Hier sluiten niet alleen de politie en het FP aan, maar ook andere handhavingspartners, zoals de NVWA, ILT, Waterschappen Aa en Maas en De Dommel, Rijkswaterstaat en het milieuteam van de politie. Naast dit overleg waarbij met name op zaakniveau afstemming wordt gezocht, hebben de boa’s van de ODBN ook frequent contact en overleg met de milieuagenten van de politie. Naast deze vormen van operationele afstemming bestaat er duidelijk behoefte aan de verdere formalisatie van de tactisch/strategische handhavingsoverlegstructuur in Noord-Brabant, waarbij afstemming wordt gezocht over provinciale of regionale doelen en prioriteiten, en aansluiting bij de Landelijke en Strategische Milieukamers. Formeel heeft de provincie een coördinatietaak ten aanzien van de ‘onderling afgestemde uitoefening van de handhavingstaak’ (Art. 18.26 lid 1 Omgevingswet). Samen met de andere Brabantse omgevingsdiensten en in nauwe afstemming met de handhavingspartners werkt de ODBN de mogelijkheden voor nieuwe overlegstructuren uit op de tactisch/strategische schaalniveaus, waar verdere afspraken gemaakt kunnen worden over de uitoefening van de (strafrechtelijke)handhavingstaak. 3.3Adviesstrategie De ODBN voert voor haar deelnemers ook specialistische milieu(advies)taken uit. Daaronder vallen taken op het gebied van ruimtelijke ordening, geluid, externe veiligheid en lucht/geur. De specialisten van de ODBN zijn voor vergunningverleners en toezichthouders het aanspreekpunt voor inhoudelijke adviezen met betrekking tot deze disciplines. De ODBN wordt echter ook steeds vaker door haar deelnemers gevraagd als inhoudelijk adviseur, bijvoorbeeld in het kader van de Omgevingswet. Gelet op de rol van de ODBN als uitvoeringsdienst is het belangrijk om inzichtelijk te maken wat onder de adviestaak moet worden verstaan. De ODBN is primair een uitvoeringsdienst en heeft vanzelfsprekend niet het mandaat om te besluiten over beleid. Tegelijkertijd heeft de ODBN als uitvoeringsdienst wel belang bij uitvoerbare uniforme beleidskaders, met waar mogelijk ook regionale uniformiteit. Daarom is het van groot belang dat de ODBN en haar deelnemers elkaar bij de beleidsontwikkeling goed weten te vinden. Onder de adviesstrategie vallen de kaders – voor zover vastgesteld – voor de wijze waarop de ODBN invulling geeft aan haar taken ten aanzien van de adviesverlening. De ODBN heeft diverse inhoudelijke experts in huis voor uiteenlopende specialismes, zoals bodem, asbest, energie, geluid en luchtkwaliteit. Deze kennis wordt vanouds ingezet voor de uitvoering van de VTH-taken. Zo kunnen de vergunningverleners van de ODBN een beroep doen op de deskundigen van de ODBN op het gebied van geluid, wanneer er aan een specifieke aanvraag een duidelijk geluidscomponent is verbonden. De vraag naar de adviesrol van de ODBN speelt echter in toenemende mate ook in relatie tot ondersteuning en technisch-inhoudelijke advisering bij het opstellen van beleid en regelgeving, bijvoorbeeld in de Omgevingsplannen. Er is een wederzijdse afhankelijkheid tussen de ODBN en haar deelnemers bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. Eerder is in dat kader de beleidscyclus aan de orde gekomen, waarin toezicht en handhaving onder ‘terugkoppeling’ zijn geplaatst. De ODBN beschikt over feitelijke informatie en kennis om te adviseren over de uitvoerbaarheid van beleid en de daarin te maken keuzes. Het bevoegd gezag heeft het politieke mandaat om deze keuzes te maken. Het is daarom belangrijk dat de ODBN technisch-inhoudelijk kan adviseren op uitvoerbaarheid – de zogenoemde ‘uitvoeringsgerichte milieuadvisering’ – en de benodigde data en informatie aanlevert over de verschillende keuzes in de leefomgeving. Zo kan de ODBN het bevoegd gezag faciliteren bij het onderbouwd maken van keuzes in de fysieke leefomgeving. Ook borgen we zo de uitvoerbaarheid van het beleid. De Omgevingswet heeft een belangrijke nieuwe impuls gegeven aan de uitvoeringsgerichte milieuadvisering door omgevingsdiensten. De rol van de ODBN vraagt om een nadere uitwerking. Daarom vindt de precieze invulling van deze adviestaak separaat van deze uitvoerings- en handhavingsstrategie plaats, in nauwe samenwerking met de deelnemers van de ODBN. Bijlage1:Omgevingsanalyse De veranderende omgeving van ODBN en effecten op en doelen voor de taakuitvoering 2025 -2028 Omgevingsanalyse en doelenboom t.b.v. UHS 2025 - 2028 H1 | Opzet en aanpak van omgevingsanalyse 1.1 Introductie Als input voor de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie voor de periode 2025 - 2028 en als invulling van de daarbij verplichte probleemanalyse, heeft de Omgevingsdienst Brabant Noord (hierna: ODBN) een omgevingsanalyse laten maken. Die is in dit rapport weergegeven. De omgevingsanalyse schetst maatschappelijke opgaven binnen de fysieke leefomgeving op basis van Europese, nationale, regionale en lokale ontwikkelingen en veranderende wet- en regelgeving. Zo ontstaat een beeld van de risico’s en uitdagingen voor het realiseren van een gezonde, schone, duurzame en veilige fysieke leefomgeving, waaraan gemeenten, de provincie (samen: het bevoegde gezag) en ODBN als uitvoeringsorganisatie, binnen hun werkgebied in de komende vier jaar een bijdrage leveren, door het uitvoeren van VTH-gerelateerde taken en met name die taken die als basistaak of verzoektaak aan ODBN zijn opgedragen. Deze opgave in de komende jaren is van invloed op de omvang en aard van taken die aan ODBN zijn toegekend en de activiteiten die ODBN uitvoert. Bij de ontwikkelingen zijn daarom de aangrijpingspunten op de verschillende taken in de vorm van mogelijke effecten beschreven: bij welke taakgebieden en activiteiten is een toe- of afname te verwachten of is aannemelijk dat het taakgebied of de activiteit in de toekomst anders uitgevoerd zal worden ten gevolge van deze ontwikkelingen? In deze rapportage gaat het nadrukkelijk niet over de mate waarin een gemeente of de provincie besluit om meer of minder verzoektaken aan ODBN over te dragen. Maar áls een bepaald taakgebied of activiteit op dit moment onderdeel uitmaakt van de opgedragen taken, dán is de geschetste ontwikkeling ook voor de taakuitoefening van ODBN relevant. Daar waar bepaalde taken NIET zijn overgedragen zal de gemeente of provincie natuurlijk voor zichzelf moeten bepalen op welke wijze de ontwikkeling het hoofd geboden kan worden. Een deel van deze ontwikkelingen komt voort uit veranderende wet- en regelgeving en beleid vanuit de bevoegde gezagen. Op deze veranderingen anticipeert ODBN door zich bewust te zijn van en voorbereid te zijn op deze veranderingen. Daarnaast kan ODBN ervoor kiezen om zijn activiteiten proactief te richten vanuit de staat van de leefomgeving en een bewuste keuze te maken om zijn capaciteit daar in te zetten waar de leefomgeving dat het hardst nodig heeft. Dat is de lijn naar het meer sturen op ‘impact’, die ook al enige jaren is ingezet. Inzicht in wat er op de bevoegde gezagen en ODBN afkomt op dit gebied en waar dat de werkzaamheden beïnvloedt, helpt bij het formuleren van de doelstellingen als onderdeel van de Uitvoerings- en Handhavingsstrategie (UHS)2 De omgevingsanalyse is een onderdeel van de wettelijk verplichte Uitvoerings- en Handhavingsstrategie. Zie voor de verplichtingen bijlage 2. : Hoe gaat ODBN als uitvoeringsorganisatie van de bevoegde gezagen op de geschetste ontwikkelingen en mogelijke effecten reageren? Wat stellen de partners in de gezamenlijke regeling zich ten aanzien van deze ontwikkelingen ten doel en wat betekent dat specifiek voor de doelstellingen van de omgevingsdienst? Dat is het tweede deel van deze rapportage. Hierin spelen natuurlijk ook de beschikbaarheid van financiële middelen en menskracht een belangrijke rol bij de prioriteitstelling. In de keuze van doelen voor ODBN ligt een belangrijke nadruk op doelstellingen die helpen om door een efficiënte inzet zo veel mogelijk impact te realiseren. In zijn werk- en jaarprogramma’s werkt ODBN vervolgens uit via welke inspanningen ODBN deze doelstellingen in de komende periode gaat waarmaken. De rapportage ziet alleen op de veranderingen en de wijze waarop ODBN die in zijn taakuitvoering het hoofd kan bieden. 1.2 Aanpak Voor de samenstelling van deze omgevingsanalyse is een documenten- en openbare-bronnen-onderzoek uitgevoerd naar de ontwikkelingen in het fysieke domein, gerelateerd aan het werkveld van ODBN. Ontwikkelingen die de komende vier jaar invloed uit kunnen oefenen op de taakuitvoering — naar aard en omvang — van ODBN zijn in kaart gebracht. Deels hebben deze ontwikkelingen betrekking op (potentiële) veranderingen in de wet- en regelgeving, deels gaat het om meer algemene ontwikkelingen. Veel van deze ontwikkelingen zijn niet specifiek voor het werkgebied van ODBN; ze treden in heel Nederland (of zelfs Europa) op. Naast het documentenonderzoek zijn aanvullende interviews gehouden met 11 medewerkers van ODBN. Daarnaast is een werksessie gehouden met de deelnemers van de omgevingsdienst, via een daartoe uitgebreid Regionaal Strategisch Platform-overleg, en zijn bij medewerkers en deelnemers aanvullende documenten opgevraagd. Vervolgens is een conceptomgevingsanalyse gemaakt, waarop feedback is ontvangen vanuit de deelnemers van het Strategisch Management Overleg (SMO). Een tweede versie van de omgevingsanalyse is voor gedetailleerd commentaar verspreid onder een bredere groep werknemers van ODBN. Daarnaast is een aantal werksessies georganiseerd voor het formuleren van doelstellingen gerelateerd aan de geconstateerde ontwikkelingen. Verder is gedetailleerd schriftelijk commentaar gevraagd aan de interne specialisten en managers. Ook uit deze sessies en feedback is input verkregen voor de omgevingsanalyse die daarop eveneens is aangepast. Vervolgens is een gecombineerde rapportage gemaakt van de omgevingsanalyse en doelenbomen die worden besproken in een werksessie met het Regionaal Strategisch Platform en daarna ook in het Algemeen Bestuur. Voor een overzicht van alle gebruikte bronnen: zie bijlage 1. De methode voor het opstellen van het rapport is hiermee te kenschetsen als een kwalitatieve benadering, waarbij de nadruk ligt op de informatie die de experts van ODBN beschikbaar hebben gesteld. De omgevingsanalyse is opgesteld op basis van openbare bronnen en databestanden, aangevuld met mondelinge en schriftelijke informatie van medewerkers en deelnemers van ODBN. Informatieverzameling vond plaats via interviews, werksessies en reviews van conceptrapportages. Ten behoeve van de leesbaarheid van dit document is in het document niet per statement de herkomst van de informatie weergegeven. 1.3 Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit document is het werkgebied en takenpakket van ODBN kort weergegeven. In hoofdstuk 3 wordt de opgave voor ODBN in de komende jaren in beeld gebracht als het gaat om ontwikkelingen die van invloed zijn op de taakuitvoering van ODBN in zijn bijdrage aan het realiseren van een schone, gezonde, veilige en duurzame leefomgeving en het beheer van flora en fauna. Ook zijn in dat hoofdstuk de belangrijkste veranderingen in wet- en regelgeving opgenomen die aan deze ontwikkelingen gerelateerd zijn. Vervolgens is in hoofdstuk 4 een vertaling gemaakt van deze ontwikkelingen naar doelstellingen voor ODBN. H2 | Taken, rol en werkgebied ODBN In dit hoofdstuk worden de rol en taken van ODBN nader toegelicht, als uitvloeisel van het bestaansrecht van de omgevingsdienst als uitvoeringsorganisatie. Ook komt beknopt het werkgebied van ODBN aan de orde. Op basis hiervan worden in het volgende hoofdstuk de relevante ontwikkelingen in de context van ODBN geduid. 2.1 De bijdrage van een omgevingsdienst aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving De ‘bedoeling’ van het werk van een omgevingsdienst is een bijdrage leveren aan een veilige, schone en duurzame fysieke leefomgeving en de bescherming van het milieu. Dit volgt uit de oogmerken van de activiteiten waaraan de omgevingsdienst bijdraagt, zoals beschreven in artikel 13.12 van het Omgevingsbesluit, het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL)3 Bevoegd gezag algemene rijksregels milieubelastende activiteit, Informatiepunt Leefomgeving en het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (BBL). Gezondheid en duurzaamheid worden als aspecten van de fysieke leefomgeving steeds belangrijker, naast het zorgdragen voor een schone en veilige omgeving. Ze krijgen in de opgave van omgevingsdiensten dan ook groeiende aandacht. Een omgevingsdienst levert zijn bijdrage als uitvoeringsorganisatie via zijn rol in vergunningverlening4 Hierbij moet worden opgemerkt dat onder ‘vergunningverlening’ niet alleen het behandelen van vergunningaanvragen moet worden verstaan, maar ook het afhandelen van meldingen en maatwerkafspraken. , toezicht en handhaving op vigerende wet- en regelgeving en daaraan gerelateerde verzoektaken. Ook adviseert een omgevingsdienst vanuit de opgebouwde deskundigheid bij beleidsvoorbereiding en over de uitvoerbaarheid en uitwerking van beleid. Het is evident dat een omgevingsdienst geen directe invloed heeft op bijvoorbeeld de verbetering van de luchtkwaliteit of het voorkomen van het illegaal storten van afval. De omgevingsdienst speelt zijn rol in een keten waarin ook nog andere spelers medeverantwoordelijkheid dragen voor die gezonde, veilige, schone en duurzame leefomgeving. Het is van belang om bij het vertalen van ontwikkelingen naar het effect op de taakuitoefening van ODBN de specifieke rol en verantwoordelijkheid en daarmee ook mogelijkheden van een omgevingsdienst goed in de gaten te houden. De omgevingsdienst levert door zijn taakuitvoering wel een bijdrage aan dit uiteindelijke doel en bewaakt zo mede de balans tussen de leefomgeving en wonen en werken. Als professionele organisatie wil de omgevingsdienst de resultante – of ‘impact’ – van zijn bijdrage zo groot mogelijk laten zijn, door mee te bewegen met veranderingen in de context, en zijn procesgang steeds te optimaliseren. Steeds beter dus, niet omdat het nu niet goed gaat, maar omdat er altijd aanpassingen nodig zijn en verdere optimalisatie mogelijk is. Vanuit dat oogpunt kijkt ODBN naar de ontwikkelingen in de omgeving en stemt ODBN daar zijn taakuitvoering en doelstellingen op af. Rol bevoegde gezagen en omgevingsdienst in beleidscyclus5 https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/procescriteria-beleidscyclus-vth-taken/ De omgevingsanalyse, zoals in dit rapport beschreven, maakt onderdeel uit van het uitvoerings- en handhavingsprogramma uit de beleidscyclus bij de VTH-taken. In deze beleidscyclus is er een beleidsvormend en -doorwerkingsdeel, waarvoor het bevoegde gezag de verantwoordelijkheid draagt. Ook is er een uitvoerend, operationeel deel waarvan de omgevingsdienst door de uitvoering van zijn taken onderdeel uitmaakt. Vanuit de uitvoerende rol kan de omgevingsdienst desgewenst - doordat deze in het ‘veld’ hands-on de uitwerking van het beleid ervaart - adviezen geven aan het bevoegd gezag over de uitvoerbaarheid van beleid ten behoeve van de beleidsdoorwerking. Vanuit de terugkoppeling over (de resultaten en voortgang van) de eigen taken van de omgevingsdienst levert de omgevingsdienst input voor de monitoring en evaluatie van het gevoerde beleid. Figuur 1. Positie VTH-taken omgevingsdienst in beleidscyclus 2.2 Takenpakket ODBN Het takenpakket van ODBN bestaat uit een aantal onderdelen zoals neergelegd in de wet en de Gemeenschappelijke Regeling Omgevingsdienst Brabant Noord (GRODBN): Artikel 2.1 Basistaken 1. De omgevingsdienst is belast met het ten behoeve van de deelnemers uitvoeren van het Landelijk Basistakenpakket met inachtneming van het door de deelnemers vastgestelde beleid. 2. Onder de taken, bedoeld in het eerste lid, behoort ook het vervullen van: a. adviserende taken op het terrein van de vergunningverlening, toezicht en handhaving ten behoeve van de deelnemers; b. coördinerende taken voor de deelnemers tezamen; en c. afstemmende taken voor de deelnemers tezamen. Artikel 2.2 Verzoektaken Onverminderd artikel 2.1 kan de omgevingsdienst, voor zover dit geen verstoring veroorzaakt in de uitvoering van de basistaken, op verzoek van een of meer van de deelnemers de volgende andere taken uitvoeren: a. verzoektaken met betrekking tot andere adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden inzake vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van de fysieke leefomgeving; of b. andere adviserende, ondersteunende en uitvoerende werkzaamheden op het gebied van de fysieke leefomgeving. Het basistakenpakket van ODBN bestaat uit6 https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/vergunningverlening-toezicht-handhaving/het-basistakenpakket-btp-van-de-omgevingsdiensten/ : categorie 1: milieubelastende activiteiten: milieubelastende activiteiten uit hoofdstuk 3 van het BAL; categorie 2: bouw- en sloopactiviteiten uit het BBL als Gedeputeerde Staten bevoegd gezag zijn; categorie 3: omgevingsplanactiviteiten (milieubelastende-, bouw- of sloopactiviteiten) GS bevoegd gezag; categorie 4: omgevingsplanactiviteiten van provinciaal belang, zijnde milieubelastende, bouw- of sloopactiviteiten; categorie 5: asbest; het bedrijfsmatig verwijderen van asbest en asbesthoudende producten uit bouwwerken en bij incidenten; categorie 6: stoffen Wet milieubeheer; activiteiten met stoffen, preparaten, producten en toestellen waarover regels gelden in de Wet Milieubeheer; categorie 7: afvalstoffen en explosieven; bedrijfsmatige activiteiten met afvalstoffen en explosieven; Categorie 8: energiebesparing bij gebouwen; bouwwerken met de verplichting tot verduurzaming van het energiegebruik. Figuur 2 geeft weer om welke taken het voor de aangegeven activiteiten gaat. In Noord-Brabant zijn bouwgerelateerde VTH-taken geconcentreerd bij de omgevingsdienst ODZOB. ODBN heeft daar ook de taken die aan ODBN zijn opgelegd op het gebied van Bouwen voor GS naar doorgelegd. Voor sloopactiviteiten mét asbest is ODBN wél aanspreekpunt. Figuur 2. Artikel 13.12 (basistakenpakket omgevingsdienst) De deelnemers kunnen naast deze basistaken ook verzoektaken bij ODBN neerleggen. Het gaat om: VTH-verzoektaken - taken in het verlengde van de basistaken (bijv. verzoeken om extra toezicht) of gericht op bijvoorbeeld niet-bedrijfsmatige MBA’s, of niet onder de basistaken vallende bouw- en sloopactiviteiten en evenementen. VTH-verzoektaken gerelateerd aan de ‘groene wetten’, die specifiek door de provincie Noord-Brabant aan ODBN zijn opgedragen (GS als bevoegd gezag): activiteiten met gevolgen voor Natura 2000-gebieden of bijzondere nationale natuurgebieden; activiteiten met betrekking tot dieren of planten in het wild; activiteiten die houtopstanden, hout en houtproducten betreffen. Collectieve taken, de taken die zich onderscheiden van de basis- of verzoektaken vanwege het collectieve opdrachtgeverschap. Daarbij dragen de deelnemers de taken tezamen op. In de ‘Opdracht aan de drie Brabantse omgevingsdiensten. Uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving in 2024. Provincie Noord-Brabant’ staat beschreven welke taken de provincie specifiek aan ODBN opdraagt. 2.2 Positie omgevingsanalyse in beleidscyclus De omgevingsanalyse maakt onderdeel uit van de UHS die op haar beurt deel uitmaakt van de VTH-beleidscyclus. Deze beleidscyclus kan weergegeven worden als een 8, bestaande uit een bovenste cyclus met een beleidsvormend, strategisch karakter, en een onderste cyclus met een uitvoerend, operationeel karakter. Beleidsvorming is daarin het ‘domein’ van de bevoegde gezagen, terwijl de omgevingsdienst als uitvoeringsorganisatie deel uitmaakt van de onderste cyclus. De UHS bevindt zich op het raakpunt van beide cycli. Als basis voor de UHS is een omgevings- en risico-analyse gewenst die uitdrukt wat er op de bevoegde gezagen en ODBN afkomt aan opgaven en daaraan gerelateerde risico’s met effect op (de uitvoering van) VTH-taken. De doelstellingen binnen de VTH-beleidscyclus zijn dus enerzijds beleidsdoelstellingen – wat willen de bevoegde gezagen samen met ODBN bereiken door het (/de wijze van) uitoefenen van de VTH-taken? Aan welke maatschappelijke doelen dragen ze bij? Anderzijds zijn het operationele doelstellingen gerelateerd aan de taakuitvoering door (in dit geval) ODBN. Hoe draagt ODBN met zijn specifieke uitvoerende rol op het vlak van VTH dan bij aan deze beleidsdoelen? 2.3 Werkgebied ODBN De ODBN is een gemeenschappelijke regeling van de gemeenten Bernheze, Boekel, Boxtel, ‘s-Hertogenbosch, Land van Cuijk, Maashorst, Meierijstad, Oss, Sint-Michielsgestel, Vught en de provincie Noord-Brabant. Het werkgebied van ODBN (zie figuur 3) omvat voor de zaken waarvoor de gemeenten het bevoegd gezag en opdrachtgever voor ODBN zijn, het grondgebied van deze gemeenten. De basistaken zijn verplicht neergelegd bij ODBN, en bestrijken, net als de collectieve taken, het grondgebied van alle gemeenten – waarbij er overigens voor de basistaken tussen gemeenten wel beleidsverschillen kunnen zijn. De verzoektaken worden door de individuele bevoegde gezagen bij ODBN weggelegd, en zijn daarmee gebonden aan het grondgebied van die individuele opdrachtgever. Voor de groene wetten geldt de gehele provincie als werkgebied. Figuur 3. Werkgebied ODBN, regio Noordoost-Brabant Het totale inwonertal van de gemeenten dat hoort bij het werkgebied van ODBN bedraagt in 2024 630.980, met ‘s-Hertogenbosch als grootste gemeente en Boekel als de kleinste7 www.allecijfers.nl als het gaat om het inwoneraantal (zie tabel 1). Land van Cuijk is (zoals zichtbaar in figuur 3) wat grondbedrijf betreft het grootste. In Noord-Oost Brabant zijn in 2022 in totaal 68.490 bedrijven gevestigd, met in totaal 343.730 banen8 LISA via De Staat van Brabant . De verdeling over de verschillende sectoren is zichtbaar in tabel 2. In totaal is er in 2022 4.041 ha aan bedrijventerreinen in de regio. 66% van het grondoppervlak is agrarisch, en de 2.951 landbouwbedrijven nemen gemiddeld 25 ha grondoppervlakte in