KADERNOTA GRONDBELEID GEMEENTE VALKENBURG AAN DE GEUL1Samenvatting en beleidsuitgangspunten Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van volkshuisvesting, lokale economie, klimaatadaptatie en biodiversiteit, duurzaamheid, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te verwezenlijken. Het gemeentelijk grondbeleid is daarbij niet leidend, maar ondersteunend aan de ruimtelijke doelstellingen. In deze nota wordt het kader geboden om afwegingen een gemotiveerde basis te bieden. Hierbij wordt gestuurd op een effectief en flexibel kader om te sturen en te handelen. Onderstaand zijn de voorgestane beleidsuitgangspunten samengevat: Beleidsuitgangspunt grondbeleid De gemeente kiest bij (locatie)ontwikkelingen voor een integrale benadering, waarbij het rendement van de ontwikkeling vanuit het afwegingskader wordt gewogen. Beleidsuitgangspunt gebruik grondbeleid De gemeente kiest voor een situationeel grondbeleid, waarmee flexibel, doch gemotiveerd op basis van de kaders, per ontwikkeling wordt bepaald welke rol en type grondbeleid het meest passend is. Beleidsuitgangspunt verwerving De gemeente neemt als uitgangspunt gronden te verkrijgen via minnelijke verwerving. Minnelijke verwerving geniet de voorkeur omdat er geen marktverstoring plaatsvindt. Voor zover de gemeente niet in staat is om een objectieve waardebepaling uit te voeren, vindt taxatie en waardebepaling plaats door een terzake deskundige en onpartijdige partij (makelaar/taxateur). Strategische verwerving vindt plaats om ontwikkelingen te realiseren die de markt niet oppakt en door de gemeente van groot belang worden geacht binnen haar functie of doelstellingen. Beleidsuitgangspunt voorkeursrecht De gemeente kan het voorkeursrecht inzetten ter voorkoming van prijsopdrijving, speculatie of verlies van regie op de ontwikkeling. Beleidsuitgangspunt onteigening De gemeente gebruikt het instrument onteigening restrictief: als (minnelijke) verwerving door toepassing van andere instrumenten niet mogelijk is gebleken; enkel wanneer de verwerving strikt noodzakelijk is; de rechten van de eigenaar voldoende worden beschermd. Beleidsuitgangspunt stedelijke herverkaveling De gemeente maakt van dit instrument gebruik als betrokken partijen tezamen tot een gewenste ontwikkeling kunnen komen door het uitruilen van gronden. Beleidsuitgangspunt gemeentelijk grond(prijs)beleid De gemeente kiest voor maatwerk waar het de vaststelling van de grondprijs betreft. Per concreet geval wordt gekeken wat de meest passende wijze van benadering van de grondprijs is, waarbij de verschillende mogelijkheden in onderhavige kadernota zijn omschreven en waarvan de respectievelijke rekenmethodieken daar waar mogelijk zijn geconcretiseerd in de Nota Grondprijsbeleid. De bevoegdheid voor de vaststelling van het prijsbeleid is gelegen bij het college. Beleidsuitgangspunt financiële sturingsinstrumenten De gemeenteraad stelt de spelregels vast voor het ter beschikking stellen van kredieten voor het voeren van grondbeleid (financiering van de initiatieffase en de voorbereidingsfase), met inachtneming van de daarvoor geldende P&C-producten. De financiële verordening wordt hierop aangepast. Beleidsuitgangspunt kostenverhaal De gemeente kiest ervoor daar waar mogelijk het kostenverhaal langs de privaatrechtelijke weg te (blijven) organiseren. Dit betekent dat de gemeente bij voorkeur een anterieure overeenkomst sluit met de ontwikkelende partij, daar waar nodig voorafgegaan door een intentieovereenkomst waarin partijen de intentie uitspreken een ontwikkeling te willen realiseren. Beleidsuitgangspunt herziening grondexploitaties Elke grondexploitatie kent een eigen proces van besluitvorming en uitvoering. Elke grondexploitatie wordt alsdan voorzien van een procesbeschrijving, waarin het besluitvormings- en verantwoordingsproces wordt beschreven en voor de duur van de exploitatie wordt vastgelegd. Beleidsuitgangspunt strategische aankopen Voor strategische aankopen geldt hetzelfde proces als bij reguliere verwervingen. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van de aankoop, terwijl de gemeenteraad de financiële middelen goedkeurt en controleert. Beleidsuitgangspunt fiscaliteiten De gemeente is zich bewust van de fiscale aspecten van het voeren van (specialistisch) grondbeleid. Gelet op de verscheidenheid en complexiteit van deze fiscale aspecten wordt tijdig (extern) advies ingewonnen. Beleidsuitgangspunt staatssteun De gemeente hanteert het uitgangspunt dat staatssteun enkel in overeenstemming met de regels en richtlijnen kan worden toegepast als ondersteuning bij het realiseren van haar doelstellingen. Beleidsuitgangspunt inkoop- en aanbestedingsbeleid De gemeente past het inkoop- en aanbestedingsbeleid toe om ervoor te zorgen dat de gemeente op een eerlijke en transparante manier grond inkoopt en partijen selecteert voor grondontwikkelingsprojecten, met als doel een concurrentiegerichte markt en een goede en duurzame ontwikkeling van de grond. Beleidsuitgangspunt toepassing Wet Markt en Overheid De gemeente moet ervoor zorgen dat zij voldoet aan de regels en richtlijnen van de Wet Markt en Overheid bij het uitvoeren van economische activiteiten op het gebied van grondbeleid, om oneerlijke concurrentie en marktverstoring te voorkomen. Beleidsuitgangspunt gemeentelijk vastgoedbeleid De gemeente heeft bij de uitvoering van het grondbeleid aandacht voor de toepassing van het vastgoedbeleid van de gemeente en vice versa. Beleidsuitgangspunt toepassing Wet Bibob De gemeente heeft de ‘Beleidsregel voor de Wet Bibob gemeente Valkenburg aan de Geul 2025’ vastgesteld als uitvoeringsdocument voor de toepassing van de uit de Wet Bibob voortvloeiende bevoegdheden. 2Inleiding 2.1Aanleiding De gemeente Valkenburg aan de Geul voert tot op heden, bij afwezigheid van een vigerend grondbeleid, een passief of faciliterend grondbeleid. Hierbij wordt de ontwikkeling van gronden grotendeels overgelaten aan marktpartijen. De gemeente speelt een faciliterende rol door randvoorwaarden te scheppen en ruimte te bieden aan deze partijen om gronden in ontwikkeling te brengen. Hoewel deze vorm van grondbeleid gekozen is vanwege de eenvoud, ziet de gemeente het belang van het behouden van de regie en het bewaken en waarborgen van de kwaliteit van de ontwikkelingen. Tegenwoordig gaat gebiedsontwikkeling of grondbeleid verder dan alleen ruimtelijke opgaves en richt het zich ook op de versterking van de (maatschappelijke) waarden in de gemeente of de respectievelijke kernen. Door een bepaalde vorm van grondbeleid toe te passen, zorgt de gemeente ervoor dat haar ambities en maatschappelijke belangen worden behartigd. Het nemen van regie bevordert bovendien de betrokkenheid van marktpartijen, wat kan leiden tot efficiëntere en innovatievere ontwikkelingen. De ruimte in de gemeente is kostbaar en de ontwikkelingen moeten daarom goed afgewogen worden om de kwaliteit van onze leefomgeving te bewaken. De eenvoud – en in het bijzonder het vermijden van financiële risico’s – weegt niet langer op tegen de voordelen van een actievere vorm van grondbeleid. De wens voor een actievere rol is zowel bestuurlijk als ambtelijk uitgesproken, maar op dit moment kent de gemeente hiervoor geen kaders of mogelijkheden. Onderhavige Kadernota Grondbeleid voorziet in de noodzakelijke kaders en spelregels voor het voeren van een actueel grondbeleid dat past bij de huidige (maatschappelijke) opgaven en de verschillende rollen die de gemeente vervult. Meer concreet richt de Kadernota Grondbeleid zich op de juridische en financiële instrumenten die de gemeente ter beschikking staan en de voorwaarden waaronder deze worden toegepast. Tot slot gaat de nota in op de organisatorische uitgangspunten. 2.2Leeswijzer In deze kadernota zijn de beleidsuitgangspunten van het grondbeleid vastgelegd. In hoofdstuk 3 wordt stilgestaan bij de verantwoording van het nieuwe beleid. In hoofdstuk 4 wordt de integrale benadering bezien. Hoofdstuk 5 ziet op de verschillende vormen van grondbeleid en de keuze van de gemeente toegelicht. Ook worden de instrumenten waarover de gemeente beschikt voor de uitvoering van het grondbeleid in dit hoofdstuk besproken. In hoofdstuk 6 vindt u meer informatie over de uitgifte van gronden en de prijzen. Vervolgens gaat hoofdstuk 7 in op de (financiële) voorwaarden en grondexploitaties. Tot slot worden in hoofdstuk 8 de overige aandachtspunten benoemd. 3Verantwoording De gemeenteraad stelt de kaders, doelstellingen en randvoorwaarden vast voor het voeren van enige vorm van grondbeleid. De uitvoering ligt bij het college van burgemeester en wethouders. Deze kaders vormen de basis voor de planning, uitvoering, monitoring en evaluatie van de werkzaamheden. Het college informeert de gemeenteraad actief wanneer de gestelde kaders in de uitvoering worden overschreden en de stilzwijgende voorwaarden niet worden nageleefd. Afwijkingen in inhoud, tijd en geld tussen beleid en de werkelijkheid van projecten worden – op aangeven van de ambtelijke organisatie – door het college geanalyseerd en beoordeeld op de consequenties voor de haalbaarheid en resultaten van het project. De monitoring door de gemeenteraad als onderdeel van het toezicht vindt in eerste instantie plaats via de planning- en controlcyclus. Bij onvoorziene omstandigheden met een nog niet begroot financieel gevolg legt het college deze ter kennisneming of besluitvorming voor aan de gemeenteraad. Er zijn verschillende redenen voor een gemeente om een grondbeleid op te stellen. Voor de gemeente Valkenburg aan de Geul wordt de noodzaak voor een dergelijk beleid met name gevoed door: Besluit begroting en verantwoording (BBV) De uitvoeringsverantwoordelijkheid voor het grondbeleid binnen de projecten ligt bij het college. Om de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad vorm te geven, is in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bepaald dat de gemeenteraad jaarlijks de verplichte paragraaf grondbeleid bij de beleidsbegroting en het jaarverslag vaststelt. De voortgang van het grondbeleid wordt in deze paragraaf aan de gemeenteraad gerapporteerd. Paragraaf grondbeleid In de paragraaf grondbeleid geeft het college bij de begroting aan welk grondbeleid in de komende jaren wordt gevoerd om de ruimtelijke planning te realiseren. Artikel 16 van het BBV bepaalt dat deze paragraaf ten minste dient te bestaan uit: 1. Een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting. 2. Een aanduiding van de wijze waarop de gemeente haar grondbeleid uitvoert. 3. Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie. 4. Een onderbouwing van de geraamde winstneming. 5. De beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken. Evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL) Een belangrijke aanleiding voor het opstellen van een grondbeleid is het sturen van de ruimtelijke ontwikkeling binnen de gemeente. Het grondbeleid kan helpen bij het realiseren van de gewenste ruimtelijke structuur, zoals het bevorderen van integrale gebiedsontwikkeling, woningbouw, bedrijventerreinen, vrijetijdseconomie, onderwijslocaties of groene zones. Het grondbeleid kan ook gericht zijn op het behoud van waardevolle landschappen of het beschermen van natuurgebieden. Maatschappelijke doelstellingen Met het grondbeleid kan de gemeente beter sturen op het realiseren van specifieke maatschappelijke doelstellingen, zoals het bevorderen van betaalbare huisvesting, het stimuleren van duurzame ontwikkeling, het faciliteren van sociale voorzieningen, het realiseren van onderwijslocaties of het verbeteren van de leefbaarheid in bepaalde gebieden. Economische doelstellingen Het gemeentelijk grondbeleid speelt een belangrijke rol bij de economische ontwikkeling van de gemeente. De gemeente kan weloverwogen de beschikbaarheid van gronden en opstallen reguleren, afhankelijk van de rol die de gemeente wilt nemen. Het stimuleren van investeringen en het aantrekken van bedrijven, leidt direct tot economisch voordeel, hetgeen resulteert in het creëren van werkgelegenheid, het bevorderen van groei en het vergroten van de aantrekkelijkheid van de gemeente. Het beleid is gericht op het effectief en efficiënt realiseren van ruimtelijke en economische doelstellingen zonder dat dit leidt tot verstoring van de markt. Voor de gemeente biedt het beleid voldoende ruimte en een duidelijk kader om te blijven voldoen aan de veranderende regelgeving en economische omstandigheden. Juridische kaders De noodzaak om een grondbeleid op te stellen komt ook voort uit wettelijke verplichtingen en juridische kaders. De gemeente moet zich houden aan de wet- en regelgeving omtrent grondbeleid, zoals de Omgevingswet; via het aanvullingsspoor grondeigendom zijn de regels voor het gemeentelijk grondbeleid vastgelegd. Het grondbeleid helpt bij het implementeren en handhaven van deze kaders. Niet alleen de wettelijke verplichtingen en juridische kaders spelen een rol, maar ook de jurisprudentie maakt het noodzakelijk om duidelijke regels te stellen. Een goed voorbeeld hiervan is het Didam-arrest: de Hoge Raad verplicht de gemeente bij de verkoop van onroerende zaken om alle potentiële gegadigden een gelijke kans te bieden, zodat gronden niet zomaar aan één partij mogen worden toegewezen als er meerdere serieuze gegadigden zijn. Dankzij deze juridische kaders kan de gemeente haar grondbeleid op een transparante, eerlijke en verantwoorde manier uitvoeren. Financiële overwegingen Het grondbeleid wordt ook ingegeven door financiële overwegingen. De gemeente kan grondbeleid inzetten als instrument om inkomsten te genereren, bijvoorbeeld door grond te verkopen of te verhuren aan private partijen. Tegelijkertijd vergt de uitvoering van grondbeleid financiële middelen, die op het juiste moment en in voldoende mate beschikbaar moeten zijn. Het beleid is daarom gericht op het minimaliseren van financiële risico's, bijvoorbeeld door strategisch grondbeheer, het verhalen van kosten of het voorkomen van speculatie. 4Grondbeleid 4.1Ruimtelijke ordening en regie via grondbeleid De ruimtelijke ordening is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van gemeenten, provincie en het Rijk. Met de Omgevingswet, die per 1 januari 2024 in Nederland in werking is getreden, wil men het omgevingsrecht vereenvoudigen en bundelen. Dit wettelijke kader biedt diverse instrumenten voor het uitvoeren van ruimtelijk beleid. Enkele belangrijke instrumenten zijn: 1. Omgevingsvisie: Dit strategische document legt het integrale beleid voor de fysieke leefomgeving vast voor het grondgebied van de gemeente. Het geeft de lange termijnvisie en ambities weer en vormt de basis voor het omgevingsplan. Gemeenten dienen de Omgevingsvisie uiterlijk 1 januari 2027 vast te stellen. Zo heeft de gemeente Valkenburg aan de Geul de visie al op 7 oktober 2024 vastgesteld. 2. Omgevingsplan: Dit is een juridisch bindend plan waarin regels worden gesteld voor de fysieke leefomgeving. De gemeente Valkenburg aan de Geul start met het opstellen van het omgevingsplan vanaf 2027. Totdat het nieuwe omgevingsplan is vastgesteld, geldt ons tijdelijke omgevingsplan waaraan initiatieven worden getoetst en waarvan eventueel kan worden afgeweken op basis van een buitenplanse omgevingsplan activiteit (BOPA) of dat kan worden gewijzigd via de Tijdelijke Alternatieve Maatregel – Informatiemodel Ruimtelijke Ordening (TAM-IMRO). 3. Programma's: De Omgevingswet maakt het mogelijk om programma's op te stellen om de leefomgeving te beschermen, te beheren, te gebruiken en te ontwikkelen. Dit kan zijn gericht op specifieke onderwerpen, sectoren of gebieden. In de Omgevingsvisie van de gemeente is bijvoorbeeld opgenomen dat de gemeente een Programma Wonen en een Programma Water gaat opstellen. 4. Vergunningverlening: Met de omgevingsvergunning kunnen diverse activiteiten worden vergund. 5. Participatie: De Omgevingswet stimuleert de betrokkenheid van belanghebbenden bij het opstellen en uitvoeren van ruimtelijk beleid. Er zijn verschillende manieren om mee te denken, zoals het indienen van zienswijzen en het betrekken van belanghebbenden bij de planvorming (zie hiervoor de Participatieverordening). Het wettelijk kader en de instrumenten van de Omgevingswet zorgen voor meer flexibiliteit en ruimte voor maatwerk bij het uitvoeren van ruimtelijk beleid. Ze zijn gericht op een goede balans tussen verschillende belangen en het bevorderen van duurzame ontwikkeling. Naast de komst van de Omgevingswet speelt de ruimtelijke visie van de provincie (zoals POVI en de aanscherpingen daarvan), de regionale en gemeentelijke visies ook een belangrijke rol. Hierbij wordt specifiek gedacht aan: o Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg (regio) – binnen de gemeente geldend conform besluit gemeenteraad d.d. 7 okt 2024: “De hoofdstukken 5 en 6 van de SVWZL, zonder afspraak VI uit H5, en de beleidsregel (Ruim baan) in stand te laten. Voor zover dit niet in strijd is met nieuwe bestuurlijke afspraken en nieuw provinciaal beleid zoals de Limburgse woondeal en in het kader van het project ‘straatje erbij’.” o De overige hoofdtukken van de SVWZL en afspraak VI van H5 gelden dus niet meer met de inwerkingtreding van onze Omgevingsvisie; o Beleidsregel “Ruim baan voor goede woningbouwplannen 2021” (regio); o Structuurvisie Ruimtelijke Economie Zuid-Limburg (SVREZL - regio); o Woondeal (gemeentelijk); o Ontwikkelvisies van/voor de respectievelijke kernen (gemeentelijk); o Woonvisie en Woonzorgvisie (gemeentelijk); o Visie Vrijetijdseconomie 2035 (gemeentelijk). In de volgende hoofdstukken worden de vormen van grondbezit, de varianten van het grondbeleid en de instrumenten ervan beschreven. Vervolgens komen de grondverwerving door de gemeente en het aankoop- en prijsbeleid aan bod. 4.2Afwegingskader Een afwegingskader bij de keuze voor een vorm van grondbeleid in een concreet geval helpt bij het maken van keuzes, het nemen van beslissingen en het bepalen van de juiste aanpak bij grondzaken. Het biedt structuur en richtlijnen om diverse belangen en factoren tegen elkaar af te wegen, zodat een weloverwogen besluit kan worden genomen. De volgende elementen vormen samen het afwegingskader en motiveren de gemaakte keuzes. 1. Doelstellingen: Wat zijn de doelstellingen van de toepassing van grondbeleid in het concrete geval? Denk hierbij aan het realiseren van ruimtelijke ontwikkelingen, het creëren van betaalbare huisvesting, het stimuleren van economische groei, etc. Het afwegingskader moet duidelijk maken welke doelen prioriteit hebben en hoe deze worden nagestreefd. 2. Juridische en financiële aspecten: De toe te passen vorm van grondbeleid houdt rekening met de juridische en financiële mogelijkheden en beperkingen. Denk hierbij aan wet- en regelgeving, eigendomsrechten, kosten en opbrengsten, etc. 3. Ruimtelijke en maatschappelijke impact: De keuze voor de vorm van grondbeleid moet inzicht geven in de ruimtelijke en maatschappelijke impact van de grondzaken. De gevolgen voor de omgeving, de leefbaarheid, de infrastructuur, etc. 4. Stakeholderbelangen: De belangen van verschillende stakeholders worden bij de keuze voor enige vorm van grondbeleid meegewogen. Denk hierbij aan omwonenden, bedrijven, maatschappelijke organisaties, etc. Het is belangrijk om te achterhalen welke belangen er spelen en of en op welke manier deze kunnen worden meegenomen in de overwegingen om te komen tot een besluit. 5. Risico's en kansen: De risico's en kansen van de toepassing van het grondbeleid zijn inzichtelijk. Wat zijn mogelijke risico's, zoals vertragingen, financiële tegenvallers, etc.? En welke kansen zijn er, zoals het realiseren van extra waarde, het creëren van nieuwe samenwerkingsverbanden, etc.? In welke verhouding staan de risico’s en de kansen? Zijn er mogelijkheden om de geconstateerde risico’s te beperken? 6. Duurzaamheid en milieu: Bij het maken van de keuze voor een vorm van grondbeleid is oog voor duurzaamheid en milieuaspecten. Denk hierbij aan het bevorderen van energiezuinige bouw, het beschermen van groene gebieden, het verminderen van CO2-uitstoot, etc; 7. Inzet capaciteit: Een onderdeel van de afweging is de beschikbare capaciteit. Het voeren van een grondexploitatie vraagt om een multidisciplinair projectteam en ook het actief faciliteren van een initiatief vraagt om inzet van capaciteit. De gemeente wenst deze kennis structureel te borgen binnen de organisatie en stuurt derhalve op structurele capaciteit hiervoor. Het afwegingskader is flexibel en biedt ruimte voor maatwerk, omdat iedere grondzaak uniek is. Daarom is het belangrijk om het kader regelmatig te evalueren en, indien nodig, aan te passen aan veranderende omstandigheden en nieuwe inzichten. Op basis van deze redenering kan de keuze voor een situationeel grondbeleid nader worden gemotiveerd. Zo kan het college kiezen voor enkel een faciliterende rol als het initiatief wenselijk is, maar de noodzaak of urgentie voor de gemeente ontbreekt. De faciliterende rol van het college wordt beargumenteerd wanneer het initiatief past binnen het beleid of een bijdrage levert aan bijvoorbeeld de ambitie. In dat geval kunnen met de initiatiefnemer afspraken worden gemaakt over zaken als het kostenverhaal en de kwalitatieve kaders die aan de ontwikkeling worden gesteld. Het is de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer om het initiatief op te pakken binnen de vastgestelde kaders en afspraken. Mocht de initiatiefnemer niet voldoen aan de afgesproken kaders of het tijdspad niet halen, dan kan het college besluiten haar medewerking te stoppen. Daarentegen kan het college er ook voor kiezen om niet mee te werken aan een initiatief als dit in strijd is met het beleid of de ambities van de gemeente. Bovendien zal de gemeente niet meewerken als zij de kwalitatieve kaders of het kostenverhaal – bijvoorbeeld de exploitatiebijdrage voor plan- en apparaatskosten om de benodigde inzet van capaciteit te dekken – niet kan waarborgen met een anterieure overeenkomst, of als het initiatief economisch niet uitvoerbaar blijkt zonder inzet van gemeentelijke middelen. 4.3Gemeente en grondmarkt De gemeente is van oudsher niet alleen actief op de grondmarkt, maar fungeert ook als marktmeester. Dat betekent dat de gemeente niet alleen als grootgrondbezitter optreedt, maar tevens een groot deel van de regels stelt die direct invloed hebben op het grondgebruik. Hierdoor heeft de gemeente de mogelijkheid om de grondmarkt te reguleren en te sturen. Ze kan optreden als eigenaar, als ontwikkelaar, of als facilitator. Handvatten hiervoor zijn onder andere het opstellen van grondbeleid, het vaststellen van grondprijzen, het regelen van kostenverhaalsmogelijkheden, het uitvoeren van grondexploitaties, het opstellen van regels voor gronduitgifte en het maken van afspraken met private partijen. Zo speelt de gemeente een belangrijke rol in het creëren van een evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de grondmarkt, waarbij zowel de belangen van de gemeente als die van private partijen en de samenleving als geheel worden meegewogen. 4.4Integrale benadering Ruimtelijke ordening houdt dus niet alleen in dat keuzes worden gemaakt op allerlei terreinen – denk aan (volks)huisvestingsdoelen, sociaal-maatschappelijke en culturele huisvestingsdoelen, maar ook aan de huisvesting voor werkgelegenheid, zoals kantoren en bedrijven. Het gaat verder dan dat en omvat ook het creëren en versterken van maatschappelijke waarden in een gebied. Door in het grondbeleid te kiezen voor een integrale benadering, waarbij ontwikkelingen worden beoordeeld op zowel hun maatschappelijke meerwaarde als hun financieel rendement, leg je een belangrijke basis voor de toekomstige gebiedsontwikkeling. Beleidsuitgangspunt grondbeleid De gemeente kiest bij (locatie)ontwikkelingen voor een integrale benadering, waarbij het rendement van de ontwikkeling vanuit het afwegingskader wordt gewogen. 5Vormen van gemeentelijk grondbeleid 5.1Doelstelling Grondbeleid is een belangrijk middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van volkshuisvesting, lokale economie, klimaatadaptatie en biodiversiteit, duurzaamheid, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te realiseren – doelstellingen die ook in de omgevingsvisie van de gemeente terugkomen. Het gemeentelijk grondbeleid fungeert hierbij niet als de hoofdrolspeler, maar als een ondersteunend instrument voor de ruimtelijke doelstellingen (zie paragraaf 5.2). De Kadernota Grondbeleid stelt de kaders vast voor het toekomstige (ruimtelijke) handelen van de gemeente. Met deze spelregels kan de gemeente, rekening houdend met de verantwoordelijkheden van het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad, op een financieel en economisch verantwoorde manier de in andere beleidsdocumenten vastgelegde ruimtelijke doelstellingen realiseren. Het vastleggen van deze spelregels helpt om te voorkomen dat er strijdig wordt gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, dat er ad hoc wordt gehandeld, bevoegdheden worden misbruikt of dat er willekeur optreedt. Daarbij heeft de gemeente instrumenten ter beschikking om dit handelen in goede banen te leiden. In deze nota worden de verschillende vormen en instrumenten beschreven en wordt bepaald wanneer en hoe deze ingezet worden om de (ruimtelijke) doelen van de gemeente te realiseren. 5.2Vormen van grondbeleid Het grondbeleid kent in de basis twee hoofdstromingen: actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid. De keuze voor een hoofdstroming wordt in beginsel gemaakt op basis van: 1. Welke ruimtelijke doelstelling wil de gemeente door de gebiedsontwikkeling realiseren? 2. Hoe moeten de gronden worden ontwikkeld om deze doelstelling te behalen? 3. Heeft de gemeente in het betreffende gebied een grondpositie? 4. Welke risico’s wil de gemeente nemen om haar ruimtelijke doelstelling te behalen? Faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid binnen de gemeente richt zich op het creëren van de juiste ruimtelijke (rand)voorwaarden en het faciliteren van de ontwikkeling van grond en vastgoed door private partijen. Het doel is om op basis van het gemeentelijke beleid en de ambities de ruimtelijke ontwikkeling en economische groei te stimuleren. Binnen dit beleid neemt de gemeente een ondersteunende rol in plaats van een sturende. Dat betekent dat de gemeente zorgt voor een helder beleidskader en de nodige randvoorwaarden schept voor de ontwikkeling van grond en vastgoed. Dit omvat onder andere het opstellen van (omgevings)visies, het verstrekken van vergunningen, en het bieden van informatie en advies aan private ontwikkelaars. Een belangrijk aspect van faciliterend grondbeleid is het actief betrekken van private partijen bij de ontwikkeling van grond en vastgoed. Dit kan bijvoorbeeld door het organiseren van marktconsultaties, waarbij de gemeente de wensen en behoeften van private ontwikkelaars in kaart brengt en hierop inspeelt. Ook kan de gemeente samenwerken met private partijen bij de realisatie van projecten, bijvoorbeeld door het sluiten van samenwerkingsovereenkomsten. Een ander belangrijk principe is het stimuleren van concurrentie en marktwerking. De gemeente streeft ernaar een gelijk speelveld te creëren voor private ontwikkelaars, zodat iedereen dezelfde kansen krijgt om grond en vastgoed te ontwikkelen. Dit kan bijvoorbeeld door openbare aanbestedingen te organiseren of door transparante selectiecriteria te hanteren. Daarnaast kan faciliterend grondbeleid gericht zijn op het stimuleren van duurzame ontwikkeling en het behalen van maatschappelijke doelstellingen. Zo kan de gemeente bijvoorbeeld eisen stellen aan de duurzaamheid van nieuwe gebouwen of het bevorderen van sociale woningbouw. Kortom, faciliterend grondbeleid binnen de gemeente houdt in dat de juiste voorwaarden en randvoorwaarden worden geschapen voor private partijen om grond en vastgoed te ontwikkelen, met als doel de ruimtelijke ontwikkeling en economische groei te bevorderen. Actief grondbeleid Het actieve grondbeleid houdt in dat de gemeente een actieve rol speelt bij het verwerven, ontwikkelen en uitgeven van gronden binnen haar grondgebied. Hierbij streeft de gemeente naar een sturing op de ruimtelijke ontwikkeling en het bevorderen van maatschappelijke en economische doelen. Binnen het actieve grondbeleid zijn er verschillende doeleinden die de gemeente kan nastreven, afhankelijk van de specifieke situatie en doelstellingen. Hierbij kan gedacht worden aan: 1. Anticiperende verwerving: Deze vorm verwijst naar het beleid dat wordt geïmplementeerd door overheidsinstanties om de toekomstige behoeften en ontwikkelingen op het gebied van grondgebruik te voorspellen en hierop vooruit te plannen. Het doel is om ervoor te zorgen dat er voldoende beschikbare grond is voor verschillende doeleinden, zoals woningbouw, industrie, landbouw en vrijetijdseconomie. Anticiperend grondbeleid omvat het identificeren van geschikte locaties voor toekomstige ontwikkelingen, het verwerven van grond en het inrichten openbaar gebied. 2. Strategische verwerving: Beleid dat gericht is op het behalen van specifieke doelstellingen op lange termijn met betrekking tot grondgebruik. Het omvat het ontwikkelen van strategieën en richtlijnen om de gewenste ontwikkeling van grond te bevorderen en te sturen. Dit kan onder meer betrekking hebben op het stimuleren van duurzaam grondgebruik, het bevorderen van gemengd gebruik van grond, het beschermen van groene ruimtes en het bevorderen van economische ontwikkeling. Strategisch grondbeleid speelt een belangrijke rol bij het vormgeven van steden en regio's op een manier die in overeenstemming is met de langetermijnvisie en doelstellingen van de overheid. 3. Samenwerkingen: o Overeenkomsten: De samenwerking tussen een of meerdere ontwikkelende partijen en de gemeente kan op basis van overeenkomsten vorm worden gegeven. Dat is bijvoorbeeld mogelijk als de samenwerkende partijen over grondposities in het plangebied beschikken. Via overeenkomsten worden afspraken gemaakt over de rol- en risicoverdeling. Een concreet voorbeeld van deze vorm van samenwerking is het bouwclaimmodel. o Publiek – private samenwerking of publiek – publieke samenwerking: de gemeente werkt samen met private partijen, zoals projectontwikkelaars of investeerders, of andere overheden, om de gronden te ontwikkelen. o Concesssie-overeenkomst: In het concessiemodel verleent de gemeente een recht aan e en private partij, die de grond bouwrijp maakt, het vastgoed realiseert en het openbaar gebied na afronding overdraagt aan de gemeente. 4. Grondverkoop: De gemeente kan er ook voor kiezen om gronden direct te verkopen aan derden, zonder deze zelf te ontwikkelen. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren wanneer er al voldoende private partijen zijn die geïnteresseerd zijn in de gronden en de ontwikkeling ervan op zich willen nemen. Het actieve grondbeleid van de gemeente kan dus verschillende vormen aannemen, afhankelijk van de lokale omstandigheden en doelstellingen. Het uiteindelijke doel is om de ruimtelijke ontwikkeling te sturen en de gemeentelijke belangen te behartigen. Faciliterend grondbeleid en actief grondbeleid zijn de uiterste vormen van grondbeleid en kunnen als volgt schematisch worden samengevat: De gemeente Valkenburg aan de Geul kan naast voornoemde hoofdvormen van grondbeleid ook kiezen voor een haar passende tussenvorm, waarbij verschillende mogelijkheden bestaan (bijlage I). 5.3Situationeel grondbeleid De gemeente kiest voor een vorm van grondbeleid waarbij per situatie, project, gebied of initiatief bepaalt welke rol zij kan, wil of moet vervullen om tot ruimtelijke ontwikkeling te komen. Dit gebeurt op een manier die aansluit bij de doelstellingen van de gemeente, waarbij alle (financiële) aandachtspunten worden meegenomen en de belangen van de gemeente, de samenleving en de betrokken marktpartijen worden behartigd. Situationeel grondbeleid geeft de gemeente meer flexibiliteit en kansen om in te spelen op marktontwikkelingen. De ruimte voor keuzes hangt direct samen met het doel dat de gemeente wil bereiken, de ambitie met een ontwikkeling en de rol die zij voor zichzelf ziet. De gemeente is zich bewust van de grote opgaven waarmee zij te maken heeft en voorbereid wil zijn op complexe vraagstukken, waarbij overheidsregie soms noodzakelijk of wenselijk is. Ook bij situationeel grondbeleid maakt de gemeente keuzes die nauw met elkaar samenhangen (zie ook bijlage II): Regierol De keuze wordt gemaakt op basis van de urgentie om een ontwikkeling gerealiseerd te krijgen. Hoe urgenter de ontwikkeling is voor de gemeente, hoe meer regie zij wil voeren. Als een ontwikkeling minder prioriteit heeft of als een marktpartij de gewenste ontwikkeling op zich neemt, kiest de gemeente voor een meer afwachtende rol. Grondproductierol Het proces van grondproductie draait om het ter beschikking krijgen van gronden zodat ruimtelijke doelstellingen gerealiseerd kunnen worden. Afhankelijk van de regierol die de gemeente kiest, wordt bepaald hoe de gronden beschikbaar komen. Dit omvat met name de verwerving van gronden, het toedelen van functies en bestemmingen, het bouw- en woonrijp maken, het in ontwikkeling brengen van gronden en/of de verkoop van uitgeefbare grond. Hoe urgenter een ontwikkeling is voor de gemeente, hoe belangrijker haar regierol wordt en hoe actiever zij zal optreden om de grond in productie te krijgen. Beleidsuitgangspunt gebruik grondbeleid De gemeente kiest voor een situationeel grondbeleid, waarmee flexibel, doch gemotiveerd op basis van de kaders, per ontwikkeling wordt bepaald welke rol en type grondbeleid het meest passend is. Als bijlage I is een schema opgenomen helpt bij het systematisch doorlopen van de verschillende stappen en overwegingen die van invloed (kunnen) zijn op de keuze voor faciliterend, actief of situationeel grondbeleid, met inachtneming van de (eigendoms)positie van de gemeente. 5.4Instrumenten grondbeleid De maatschappij verwacht dat de gemeente op een verantwoorde manier omgaat met de beschikbare gemeenschapsgelden en investeringen, en dat de geformuleerde beleidsdoelen daadwerkelijk worden gerealiseerd. Daarom is het verstandig dat de gemeente bij ruimtelijke vraagstukken van gemeentelijk belang een actieve rol speelt en posities op de grondmarkt inneemt, zodat maatschappelijke doelen sneller en beter behaald worden. De gemeente beschikt over diverse instrumenten om haar grondbeleid uit te voeren en de gestelde doelen te bereiken. 5.4.1 (Minnelijke) verwerving Minnelijke verwerving is de aangewezen manier om gronden te verwerven. In dat geval onderhandelen de gemeente en de grondeigenaar over de prijs. Afhankelijk van de fase waarin het project zich bevindt, kan deze prijs variëren van de economische waarde bij de huidige bestemming tot een volledige schadeloosstelling op onteigeningsbasis. Het is voor de gemeente belangrijk om, voordat elke verwerving plaatsvindt – ongeacht de mogelijke toekomstige bestemming – de marktwaarde van de grond en de (financiële) risico’s goed in kaart te brengen. Hierbij wordt rekening gehouden met: 1. Afwaardering gronden – in geval een planologische ambitie uitblijft en daarmee de grond een lagere waarde vertegenwoordigd dan waarvoor deze is aangekocht; 2. Kosten bouw- en woonrijp maken – inschattingen voorafgaand aan de verwerving blijken te laag. De werkelijke kosten vallen hoger uit; 3. Prijsontwikkeling – de markt is grillig, de ontwikkelingen van de kosten of prijzen zijn niet altijd op voorhand goed in te schatten; 4. Wijziging ambities of mogelijkheden – in de loop der tijd wijzigen inzichten, ambities of wensen. Dit kan tot gewijzigde opbrengsten of kosten leiden. Om deze redenen wordt er bij een procedure om tot verwerving over te gaan, altijd een taxatie uitgevoerd door een onafhankelijk beëdigd taxateur. Dit zorgt ervoor dat de marktwaarde en de (financiële) risico’s vooraf goed in kaart worden gebracht, zodat er een weloverwogen beslissing kan worden genomen. Strategische aankopen De gemeente kan, in tegenstelling tot concrete ontwikkelingen, een strategische positie innemen op de grondmarkt of in een onzekere toekomstige ontwikkeling. Hierbij handelt ze concurrerend en marktconform. Strategische aankopen vereisen maatwerk, maar er zijn overigens ook algemene principes en beginselen van toepassing: 1. De gemeente heeft een visie of beeld of doel voor ogen, waarbij de grondverwerving noodzakelijk is; en/of, 2. De aankoop wordt noodzakelijk geacht voor de realisatie van toekomstige ontwikkelingen of herontwikkeling van de betreffende locatie, anders dan de huidige functie; en/of, 3. De aankoop kan worden ingezet als ruil- of compensatieobject voor (toekomstige) ontwikkelingen; en/of, 4. De aankoop dient het belang, de ambities en beleidsdoelstellingen van de gemeente. De verwerving heeft een toegevoegde waarde en effect voor de gewenste ontwikkeling; Planmatige verwerving Op het moment dat de raad een grondexploitatie vaststelt en de verwerving van gronden daarin is opgenomen, verloopt de verwerving planmatig. Dat betekent dat de (voorgenomen) planologische beslissing of het ruimtelijk bestuurlijk besluit al bekend is, zodat de grondeigenaar op de hoogte is van de nieuwe bestemming. Met de vaststelling van de grondexploitatie geeft de raad het college het mandaat om binnen deze kaders gronden te verwerven, waardoor een apart raadsbesluit niet nodig is. Beleidsuitgangspunt verwerving De gemeente neemt als uitgangspunt gronden te verkrijgen via minnelijke verwerving. Minnelijke verwerving geniet de voorkeur omdat er geen marktverstoring plaatsvindt. Voor zover de gemeente niet in staat is om een objectieve waardebepaling uit te voeren, vindt taxatie en waardebepaling plaats door een terzake deskundige en onpartijdige partij (makelaar/taxateur). Strategische verwerving vindt plaats om ontwikkelingen te realiseren die de markt niet oppakt en door de gemeente van groot belang worden geacht binnen haar functie of doelstellingen. 5.4.2 Voorkeursrecht Een voorkeursrecht is een instrument binnen het grondbeleid waarmee de overheid gronden en opstallen kan verwerven. Door het vestigen van een voorkeursrecht op grond van de Omgevingswet krijgt de overheid het eerste recht om een onroerende zaak te kopen. Hiermee voorkom je dat bij geplande ontwikkelingen de grondprijzen worden opgedreven of dat particulieren en organisaties grondposities innemen die de ontwikkeling van gebieden belemmeren. Het voorkeursrecht versterkt de positie van de overheid op de grondmarkt en helpt om de grondprijzen te beheersen. Als een voorkeursrecht is gevestigd, mag de eigenaar de onroerende zaak niet verkopen voordat de overheid de kans heeft gehad om de grond te kopen. Hierdoor krijgt de gemeente een voorkeurspositie: eigenaren van percelen waarop dit recht rust, moeten de percelen bij een eventuele verkoop eerst aan de gemeente aanbieden. Dit geeft de overheid het eerste recht van koop, maar betekent niet dat er een koopplicht ontstaat. Door het inzetten van het voorkeursrecht voorkom je dat in een vroeg stadium van de besluitvorming de grondverwerving wordt gedwarsboomd door snelle aankopen van andere partijen. De gemeente kan het voorkeursrecht inzetten om prijsopdrijving, speculatie of verlies van regie op de ontwikkeling tegen te gaan. Het gebruik van dit instrument is effectief als: 1. De gemeente een duidelijk doel heeft voor de gronden; en 2. De gemeente middelen ter beschikking heeft om de aankoop te financieren; en 3. Er bestuurlijk draagvlak is om de grond aan te kopen als de grondeigenaar de grond aanbiedt. De regels voor het voorkeursrecht zijn vervat in de Omgevingswet (hoofdstuk 9). Beleidsuitgangspunt voorkeursrecht De gemeente kan het voorkeursrecht inzetten ter voorkoming van prijsopdrijving, speculatie of verlies van regie op de ontwikkeling. 5.4.3 Onteigening Wanneer de eigenaar en de gemeente het niet eens worden en minnelijke verwerving niet lukt, kan worden overgaan tot onteigening. Dit is een zwaar instrument. De criteria voor onteigening zijn in de Omgevingswet vastgelegd. De belangrijkste criteria waaraan wordt getoetst zijn: 1. Publiek belang: Onteigening kan alleen plaatsvinden als het in het publiek belang is. Dit betekent dat de onteigening noodzakelijk moet zijn voor een project of doel dat een algemeen belang dient, zoals infrastructuur, woningbouw, of natuurontwikkeling; 2. Noodzaak: Er moet aangetoond worden dat de onteigening noodzakelijk is. Dit houdt in dat er geen redelijke alternatieven zijn om het beoogde doel te bereiken zonder onteigening; 3. Evenredigheid: De onteigening moet proportioneel zijn. Dit betekent dat de voordelen van de onteigening opwegen tegen de nadelen voor de eigenaar van het onteigende goed; 4. Rechtsbescherming: De procedure moet voldoen aan de eisen van rechtsbescherming. Dit houdt in dat de eigenaar de mogelijkheid moet hebben om bezwaar te maken en beroep aan te tekenen tegen de onteigeningsbeschikking; 5. Schadeloosstelling: De eigenaar moet een billijke schadeloosstelling ontvangen voor het onteigende goed. Dit omvat niet alleen de waarde van het onteigende goed, maar ook eventuele bijkomende kosten en schade die door de onteigening worden veroorzaakt. Daarnaast kent onteigening voorwaarden, zoals het ontbreken van het recht op zelfrealisatie en het handelen conform zowel nationaal als internationaal recht. Als grond wordt onteigend, wordt alles wat erop staat eigendom van de gemeente. Beleidsuitgangspunt onteigening De gemeente gebruikt het instrument onteigening restrictief: als (minnelijke) verwerving door toepassing van andere instrumenten niet mogelijk is gebleken; enkel wanneer de verwerving strikt noodzakelijk is; de rechten van de eigenaar voldoende worden beschermd. 5.4.4 Stedelijke herverkaveling Stedelijke herverkaveling is een grondbeleidinstrument dat onder de Omgevingswet kan worden ingezet. Het richt zich op het herverdelen van gronden binnen een stedelijk gebied, met als doel het optimaliseren van het grondgebruik en het realiseren van ruimtelijke ontwikkelingen. Hierbij staat het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid van stedelijke gebieden centraal, waarbij zowel de belangen van de grondeigenaren als die van de samenleving als geheel worden meegenomen. De gemeente maakt van dit instrument gebruik wanneer betrokken partijen samen tot een gewenste ontwikkeling kunnen komen door het uitruilen van gronden. Deze instrumenten stellen de gemeente in staat om voorwaarden te stellen en te sturen bij een initiatief. De inzet van de instrumenten is afhankelijk van de gekozen rol in het grondbeleid en de specifieke omstandigheden. Bij het bepalen van de strategie om ontwikkelingen tot stand te brengen, wordt zorgvuldig onderbouwd welke instrumenten ingezet worden. Beleidsuitgangspunt stedelijke herverkaveling De gemeente maakt van dit instrument gebruik als betrokken partijen tezamen tot een gewenste ontwikkeling kunnen komen door het uitruilen van gronden. 6Gemeentelijk grond(prijs)beleid Grondbeleid betreft zowel het uitgeven van gronden die de gemeente in eigendom heeft als het in eigendom verwerven van gronden om tot ontwikkeling te brengen (zie hoofdstuk 5). In deze kadernota worden de uitgangspunten vastgelegd, terwijl de daadwerkelijke prijsstelling wordt vertaald in het uitvoeringsdocument Nota Grondprijsbeleid en de jaarlijkse grondprijzenbrief. 6.1Gronduitgifte De gemeente kan, net als de instrumenten die in hoofdstuk 5 worden benoemd, het instrument van gronduitgifte inzetten om invloed uit te oefenen en regie te voeren op ontwikkelingen. Dit instrument speelt ook een rol bij de verkoop, verpachting, verhuur of het anderszins belasten van gemeentelijk grondeigendom. Op grond van artikel 160, lid 1, sub e van de Gemeentewet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om te besluiten tot privaatrechtelijke rechtshandelingen namens de gemeente. De gemeenteraad heeft, volgens de Gemeentewet, drie taken: volksvertegenwoordiging, het stellen van kaders en het controleren van het college. Deze rolverdeling leidt niet alleen tot juridische verplichtingen tussen de twee organen, maar legt ook een nadrukkelijke politieke verplichting op het college om de raad te informeren en te consulteren bij het sluiten van overeenkomsten die ingrijpende gevolgen kunnen hebben. Wanneer de gemeente optreedt als rechtspersoon in het kader van gronduitgifte, handelt zij als private partij. In die hoedanigheid worden besluiten op basis van het privaatrecht genomen, maar met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur uit zowel het privaat- als bestuursrecht (Hoge Raad 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, ook wel het Didam-arrest genoemd). 6.2Bepaling grondwaarde(
AI-uitleg op basis van de officiële wettekst. Indicatief, vervangt geen juridisch advies.