Beleidskader bodem (Limburg)

(2006), Bbk

(2008)en de Circulaire bodemsanering per 1 juli 2013 (hierna te noemen: Circulaire bodemsanering). Het bodembeleid van de provincie Limburg sluit nog steeds aan bij de Beleidsbrief Bodem. De kern van dat beleid zit onder meer in de volgende punten: het beleid is gebiedsgericht; het beleid is functiegericht; enkel saneren daar waar de risico’s dat direct noodzakelijk maken (saneringscriterium); in andere gevallen aansluiten op de ruimtelijke dynamiek; streven naar een verdere afstemming en integratie van de bodemregelgeving met ruimtelijke ordening, hergebruik, woningwet, Wabo en aanpak waterbodems (meersporenbeleid). In het streven naar verdere integratie van het bodemsaneringsbeleid met andere beleidsvelden is in 2009 het convenant ‘Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties’ door Rijk, IPO, VNG en Unie van Waterschappen ondertekend. Dit heeft in 2015 een vervolg gekregen in het door dezelfde partijen ondertekende convenant “bodem en ondergrond 2016-2020”. Het bodembeleid verbreedt (van sectorale focus op chemische kwaliteit naar integrale kwaliteit van het bodem- en watersysteem) en het ruimtelijk beleid verdiept (van bovengrond naar boven- en ondergrond). De afspraken in de convenanten leiden via uitvoeringsprogramma’s tot concrete resultaten. Centraal hierin staat ontwikkeling van beleid voor duurzaam gebruik en efficiënt beheer van bodem en ondergrond. Deze transitie zal aansluiting vinden bij de in ontwikkeling zijnde Omgevingswet, die de integratie van het sectorale beleid bij de leefomgeving tot doel heeft. Parallel aan dit wetgevingsproces wordt ook nieuw bodembeleid ontwikkeld. De uitkomsten van dit proces kunnen een rol gaan spelen bij een toekomstige integrale actualisering van dit beleidskader. 1.6.Vaststellingsprocedure Vooraf aan de actualisatie van het Beleidskader Bodem 2010 is het Beleidskader Bodem 2005 met diverse gebruikers en instanties geëvalueerd. De evaluatie had zowel een inhoudelijk als een procesmatig karakter. De resultaten van de per klantendoelgroep uitgezette enquêtes zijn meegenomen bij het opstellen van nieuwe en gewijzigde teksten alsmede bij de gevolgde vaststellingsprocedure. Dit beleidskader heeft ter vaststelling de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ingevolge de Awb doorlopen. Daaraan voorafgaand is een concept voorgelegd aan diverse instanties. Bij de vaststelling van dit beleidskader in 2010 is het Beleidskader bodem 2005 ingetrokken. 1.7.Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft volgens welke algemene uitgangspunten het bodembeleid wordt uitgevoerd. Deze uitgangspunten worden in hoofdstuk 3 vertaald in bodemkwaliteitsdoelstellingen. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 diverse onderwerpen belicht die gerelateerd zijn aan de uitvoering van de Wbb en wordt in hoofdstuk 5 het hergebruikspoor behandeld. Het laatste hoofdstuk

(6)brengt speciale onderwerpen aan de orde. Als bijlage zijn onder andere een afkortingenlijst en alfabetische begrippenlijst toegevoegd (bijlage 1 en 2). In de tekst wordt op verschillende plaatsen verwezen naar de provinciale website www. limburg.nl. De betreffende documenten zijn op deze website te vinden door te kiezen voor Beleid -> Milieu -> Bodem of rechtstreeks via www.limburg.nl/bodem. 2.De basis: beleid voor de aanpak van bodemverontreiniging langs vier sporen De regelgeving op het gebied van bodem is uitgebreid en ingewikkeld. Bovendien zijn de laatste jaren veel nieuwe ideeën ontwikkeld over wat wij in Nederland beschouwen als verantwoord omgaan met verontreinigde grond. In dit hoofdstuk gaan we nader in op de basisuitgangspunten van ons bodembeleid. 2.1.Algemene uitgangspunten voor bodembeleid 2.1.1.Algemeen Milieubeleid is gebaseerd op een ethisch uitgangspunt: we hebben de aarde geleend van onze kinderen. Vanuit die gedachte komen de doelstellingen om ‘wat schoon is, schoon te houden’ en ‘wat vies is niet verder te verontreinigen en op te schonen’ (Nationaal Milieubeleidsplan 3). In het Nationaal Milieubeleidsplan 4 is dit verder ingevuld door de term ‘duurzaam leven’; onze wijze van leven mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van leven elders of later. Ook het bodembeleid is gestoeld op die principes. We kennen preventief beleid, gericht op het voorkómen van verontreinigingen. We hebben ook curatief beleid, gericht op het aanpakken van verontreinigde locaties. Via beide sporen wordt invulling gegeven aan wat we verstaan onder ‘schoon houden’ en ‘opschonen wat verontreinigd is’. Bodemnormen bepalen daarbij in welke gevallen we spreken van schone grond, licht verontreinigde grond en ernstig verontreinigde grond. Verontreinigingen zijn daarnaast ook beoordeeld op hun risico’s voor de gezondheid van de mens (humaan-toxicologische risico’s) en hun nadelige invloed op flora en fauna (ecotoxicologische risico’s). Omdat verspreiding van verontreinigingen niet past in onze ethische uitgangspunten (‘schoon blijft schoon’, ‘wat niet schoon is niet verder verontreinigen’) hebben we ook normen gekoppeld aan de absolute grootte van de verspreiding (verspreidingsrisico’s). Hieronder gaan we kort in op de relevante beleidskaders voor de aanpak van bodemverontreiniging. 2.1.2.Rijksbeleid Met de Beleidsbrief Bodem (december 2003) heeft het kabinet een beleidsvernieuwende koers ingezet. Hierin is het volgende aangegeven. Het bodembeleid gaat zich richten op een bewuster en meer duurzaam gebruik van de bodem. De gebruiker van de bodem heeft het recht de bodem te benutten maar ook de plicht om zorgvuldig met de belangen van de bodem en derden om te gaan. Bij beheer van bodemverontreiniging worden de beleidskaders vereenvoudigd en consistenter gemaakt. Daardoor wordt de regelgeving vereenvoudigd. Decentrale overheden krijgen meer ruimte voor het realiseren van gebiedsgerichte oplossingen en dragen verantwoor delijkheid voor een transparante besluitvorming en borging van de kwaliteit van de uitvoering. Niet langer het Rijk, maar de decentrale overheden stellen eisen aan de bodemkwaliteit en formuleren hiertoe gebiedsgerichte bodemkwaliteitsambities op basis van de aanwezige bodemkwaliteit, de gewenste bodemkwaliteit vanwege het grondgebruik en daarmee samenhangende grondverzet. De bodemkwaliteitsambities worden vastgelegd in een bodembeheernota. In 2008 heeft de wetgever deze visie vertaald in het Bbk. Een functiegerichte benadering staat hierin centraal; zowel generieke als locatiespecifieke normstelling behoren tot de mogelijkheden. Tevens het vermelden waard is een brief van de minister van VROM van 4 januari 2008, aangeboden aan de Tweede Kamer, over het onderwerp bodemsanering. Deze brief vormt het uitgangspunt voor de herziening van de doelstellingen en afspraken in het bodembeleid. In de brief spreekt de minister haar wens uit om gezamenlijk met de decentrale overheden af te spreken prioriteit te leggen bij de aanpak van locaties waarbij sprake is van risico’s op het gebied van gezondheid, ecologie en verspreiding van ernstige grondwaterverontreiniging. Binnen deze prioriteit moeten de locaties waar sprake is van gezond heidsrisico’s met voorrang worden aangepakt. 2.1.3.Transitie bodembeleid Als vervolg op de brief van 4 januari 2008 is op 10 juli 2009 het convenant ‘Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties’ ondertekend door de ministers van VROM en LNV, de staatssecretaris van V&W en vertegenwoordigers van IPO, VNG en Unie van Waterschappen. Het hoofddoel van het convenant is transitie naar een bodemontwikkelingsbeleid. Dit betekent dat het bodembeleid in 2015 dusdanig is verbreed dat het beleid met betrekking tot de ondergrond, het gebiedsgerichte grondwaterbeheer en bodemsanering is geïntegreerd. Het convenant vormt een basis voor een beleidswijziging langs verschillende sporen: verdere decentralisatie van verantwoordelijkheid en uitvoering van het bodembeleid en de bodemsanering; verbreding van ‘bodembeleid’ door samenhang met het energie- en waterbeleid en het beleid voor de ondergrond; ontwikkelen van gebiedsgerichte benadering, mede in het kader van het ruimtelijke ordeningsbeleid en ten behoeve van het accommoderen van het toenemend gebruik van de bodem als gevolg van ruimtedruk; versnelde aanpak van saneringslocaties met risico voor de volksgezondheid. Als vervolg hierop hebben dezelfde partijen op 17 maart 2015 voor de periode 2016-2020 afspraken gemaakt over de verdere ontwikkeling naar een duurzaam en efficiënt beheer en gebruik van bodem en ondergrond. In dit convenant zijn de belangrijkste accenten voor beleidswijziging: het zo optimaal mogelijk benutten van kansen die er zijn om vanuit bodem en ondergrond een bijdrage te leveren aan het realiseren van maatschappelijke doelen; het saneren of beheersen van alle gevallen van ernstige bodemverontreinigingen met onaanvaardbare risico’s; het omgaan met verontreinigingen die geen directe risico’s opleveren; het vaststellen van de hoofdlijnen van gebiedsgericht beheer van (ernstige) grondwaterverontreinigingen daar waar mogelijk. Benutten van kansen, benutten van de ondergrond De verbreding van het bodembeleid is er vooral op gericht om de kansen die de bodem biedt beter te benutten. Het gebruik van de ondergrond is noodzakelijk om de doelstellingen voor klimaat en energie te verwezenlijken. Warmte-koude opslag, gebruik van geothermische energie en opslag van CO2 zijn hiervan voorbeelden. Het duurzaam benutten van de bodem als bron van schoon (grond)water, voor de voedselproductie, als buffer en filter en als hoedster en voedster van ecosystemen zijn evenzeer van belang. Regie en sturing Met de verbreding van het bodembeleid neemt ‘doelmatig en verantwoord bodemgebruik’ de plaats in van ‘verantwoorde bodemkwaliteit’. De toekenning van gebruiksfuncties, met ordening en weging van belangen komt centraal te staan. Met natuurlijk ook het toetsen, en zo nodig verkrijgen, van een passende chemische kwaliteit. De convenantpartijen voorzien in dit verband een verbrede werking van de Wro, door ordening van maaiveld én ondergrond. Regie over ‘bodem- en ondergrondgebruik’ ligt dan vooral in handen van de lagere overheden, provincies en (grote) gemeenten in samenwerking met de waterschappen. Waar het gaat om bovenlokale afwegingen tussen gebruiksfuncties voor de onder- grond is de provincie de eerstverantwoordelijke partij. Aanpak spoedlocaties De convenanten zetten in op versnelling van de bodemsaneringsoperatie. Dit door aanscherping van de prioritering en het beschikbaar stellen van middelen. Alle verontreinigingsituaties waar sprake is van relevante gezondheidsrisico’s voor mensen - ‘humane spoed- locaties’ - zijn in 2010 in beeld gebracht en in 2015 gesaneerd of ten minste beheerst. Afgesproken is in het vervolgconvenant dat de andere spoedlocaties, waar risico’s voor het ecosysteem of verspreiding maatgevend zijn, uiterlijk in 2020 zijn gesaneerd dan wel dat in 2020 ten minste risico’s van deze locaties op basis van een beschikt saneringsplan worden beheerst of tijdelijke beveiligingsmaatregelen in uitvoering zijn. Gebiedsgericht grondwaterbeheer Het gebruik van maaiveld en ondergrond wordt soms bemoeilijkt door grondwaterverontreiniging die vanuit verschillende bronnen vermengd is geraakt en zich tot grote diepte en afstand heeft verspreid. De huidige gevalsgerichte aanpak van dergelijke verontreinigingen schiet tekort. Daarom is de Wbb in 2012 aangepast om de gebiedsgerichte aanpak van grootschalige grondwaterverontreiniging mogelijk te maken. Het beheer van grondwaterkwantiteit, grondwaterkwaliteit, grondwatergebruik en gebruik van de ondergrond worden op grond hiervan in samenhang en in een groter gebied beschouwd. Daarbij verdient de afstemming op de verplichtingen van de Kaderrichtlijn Water en de Grondwaterrichtlijn nadere aandacht. Degenen die uit hoofde van de Wbb verantwoordelijk zijn en aan te spreken zijn, blijven verantwoordelijk voor de sanering van de bron van de verontreiniging. Zij kunnen overeenkomen dat het beheer van resterende diepere verontreiniging in gebiedsverband plaatsvindt, dan wel tegen betaling (afkoop). Uitvoeringsprogramma De concrete vertaling van de convenanten krijgen vorm via een (landelijk) uitvoeringsprogramma. Daarin zijn acties/producten opgenomen. Omgevingswet Het nieuwe bodembeleid, zoals dat in de bij het Convenant bodem en ondergrond 2016-2020 vastgestelde Beleidsdocument duurzaam en efficiënt beheer en gebruik van bodem en ondergrond wordt toegelicht, zal zijn beslag krijgen in de Omgevingswet. Het bodem- en ondergrondbeleid zal na het moment van inwerkingtreding een onderdeel zijn van een integraal beleid ten aanzien van de fysieke leefomgeving. Met bescherming en preventie, het afronden van de resterende spoedopgave, het duurzaam en efficiënte beheer, nazorg, de gebiedsgerichte aanpak gericht op verbetering van de grondwaterkwaliteit en de saneringen in geval van ruimtelijke dynamiek, wordt invulling gegeven aan het streven naar gestadige verbetering van de kwaliteit van de bodem en ondergrond. 2.1.4.Provinciaal Omgevingsplan Limburg 2014 De basis voor het provinciale milieubeleid wordt gevormd door de uitgangspunten zoals vastgelegd in bovenbeschreven rijkskaders. In het POL

(2014)zijn in lijn met het Rijksbeleid de doelstellingen voor sanering van de landbodem als volgt gedefinieerd: In gebieden en locaties waar de bodem niet de gewenste kwaliteit heeft worden onaanvaardbare humane, verspreidings- of ecologische risico’s weggenomen of beheerst als gevolg van bodemverontreiniging. Hierbij worden de bodemkwaliteit en de functie van de bodem optimaal op elkaar afgestemd, waarbij het opleggen van gebruiksbeperkingen zoveel mogelijk wordt voorkomen. Bij een bodemverontreiniging is het uitgangspunt dat de functie de te hanteren bodemkwaliteitseisen bepaalt. Waar de risico’s dat noodzakelijk maken, dient sanering met spoed plaats te vinden (saneringscriterium). Deze aanpak spoedlocaties kent een tweedeling: Alle verontreinigingssituaties waar sprake is van onaanvaardbare gezondheidsrisico’s voor mensen (humane spoedlocaties) moeten uiterlijk eind 2015 gesaneerd of ten minste beheerst zijn. Voor de overige spoedlocaties, waar risico’s voor het ecosysteem of verspreiding van de verontreiniging maatgevend zijn, geldt dat gestreefd wordt om de risico’s van bodemverontreiniging in 2015 in ieder geval te beheersen. … In andere gevallen (geen spoedlocaties) vindt de sanering altijd plaats als onderdeel van ruimtelijke ontwikkelingen. We streven naar een verdere afstemming en integratie van de bodemregelgeving met regelgeving op het vlak van ruimtelijke ordening, hergebruik van grond, bouwen, omgevingsrecht en aanpak waterbodems (meersporenbeleid). Voor de gemaakte afspraken voor na 2015 wordt verwezen naar het Convenant bodem en ondergrond 2016-2020 zoals vermeld in paragraaf 2.1.3. Voor de waterbodem geldt de volgende doelstelling: Uitgangspunt is het bereiken van een goede chemische toestand van het grond- en oppervlaktewater, zoveel mogelijk in 2015, doch uiterlijk in 2027, en het voorkomen van een verdere achteruitgang van de huidige toestand van de waterlichamen, conform de KRW. De waterschappen dienen verontreinigde waterbodems te saneren indien deze een knelpunt vormen bij het realiseren van de chemische en ecologische KRW-doelstellingen. Het KRW-beleid is uitgewerkt in de POL-aanvulling Provinciaal Waterplan Limburg 2016-2021

(2015). 2.2.De uitvoering van ruimtelijk relevant bodembeleid langs vier sporen 2.2.1.Basisfilosofie van het meersporenbeleid De uitvoering van bodembeleid gaat via verschillende regelingen. Die regelingen vinden hun basis in diverse wettelijke kaders, die kunnen worden ondergebracht in vier sporen: de Wet bodembescherming; de Wet ruimtelijke ordening; de Woningwet/ de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht; het Besluit bodemkwaliteit. Daar waar al deze regelingen iets zeggen over de relatie tussen bodemkwaliteit en functie ligt het voor de hand dat die uitspraak per functie hetzelfde is: onze opvatting over de kwaliteit bodem die we geschikt vinden voor een bepaald gebruik wordt niet anders doordat er een ander wettelijk regime geldt. Het maakt immers niet uit of we de vereiste bodemkwaliteit voor een woning met tuin bereiken via een sanering (omdat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging)(1.), via een bestemmingsplanherziening (omdat het tot nu toe een bestemming agrarische doeleinden of bedrijfsdoeleinden had)(2.), bij het verlenen van een omgevingsvergunning (3.) of via het aanvoeren van grond (omdat het terrein te laag ligt)(4.). Deze benadering kent zijn oorsprong in het gedachtegoed van Actief Bodembeheer Limburg, dat midden jaren negentig is ontwikkeld. Reikwijdte Dit meersporenbeleid vormt het toetsingskader voor de aanpak van bodemverontreinigingen die zijn ontstaan voor 1 januari 1987, de zogenaamde historische verontreinigingen. Op verontreinigingen die zijn ontstaan vanaf die datum is het zorgplichtbeginsel van toepassing. De aanpak hiervan is verder uitgewerkt in paragraaf 4.4. Beoordelingen op grond van het meersporenbeleid vinden plaats bij nieuwe ontwikkelingen (dynamische situaties). Op bodemverontreinigingen bij bestaande situaties (statische situaties) is het meersporenbeleid niet van toepassing. Voor deze situaties is in de Wbb bepaald dat sanerende maatregelen moeten worden genomen indien er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging waarvan is vastgesteld dat een spoedige sanering noodzakelijk is. De wijze waarop bepaald wordt of een spoedige sanering noodzakelijk is, is nader beschreven in paragraaf 4.5. 2.2.2.Doorontwikkeling meersporenbeleid in 2009 Voor 2009 is er een aantal ontwikkelingen geweest, met name op het gebied van wet- en regelgeving, dat aanleiding is voor een heroverweging van het bodembeleid. Belangrijkste ontwikkeling en directe aanleiding is de inwerkingtreding van het Bbk. Met dit besluit is een nieuw kader geïntroduceerd voor het toepassen van bouwstoffen, grond en baggerspecie. Het kent een andere benadering en normering dan de oude kaders. De inwerkingtreding van het Bbk heeft tevens geleid tot een aanpassing van de Circulaire bodemsanering 2006 naar de Circulaire bodemsanering 2009 die inmiddels is gewijzigd tot de Circulaire bodemsanering per 1 juli 2013. In de Circulaire bodemsanering wordt voor de saneringsdoelstelling een koppeling gelegd met de normering van het Bbk. Ten aanzien van de Circulaire bodemsanering is in dit verband verder van belang dat een paragraaf wordt gewijd aan bodemverontreiniging die geen deel uitmaakt van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Hierover wordt aangegeven dat bij niet ernstig verontreinigde grond geen verplichting kan worden opgelegd op grond van de bodemregelgeving om de bodem schoner te maken. De Circulaire bodemsanering vervolgt met aan te geven dat er in die gevallen immers geen sprake is van een (potentieel) risico dat een dergelijke verplichting rechtvaardigt. In de Circulaire bodemsanering is niet eerder zo expliciet een uitspraak gedaan over verontreinigingen die geen deel uitmaken van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Na ruim tien jaar met het meersporenbeleid te hebben gewerkt, zien we dat met name het hergebruikspoor en het saneringsspoor goed op elkaar zijn afgestemd. De duurzame bodemgeschiktheid speelt een centrale rol in beide sporen. We constateren echter ook dat die afstemming zich (nog) niet doorzet naar de Wro en Ww/Wabo. De heroverweging van het meersporenbeleid heeft in eerste instantie plaatsgevonden in BBL-verband. Naast bovenbeschreven ontwikkelingen in wet- en regelgeving zijn daarbij de ervaringen die zijn opgedaan met het werken met het meersporenbeleid meegenomen. De BBL heeft haar overwegingen en voorgestelde nieuwe invulling van het meersporenbeleid besproken met ambtelijke vertegenwoordigers van VROM, de Limburgse gemeenten en de provincie Limburg. Hieruit is gebleken dat breed draagvlak bestaat voor de nieuwe invulling van het meersporenbeleid. In haar vergadering van 21 oktober 2009 heeft de BBL overeenstemming bereikt over de notitie ‘Doorontwikkeling meersporenbeleid aanpak bodemverontreiniging in Limburg’. Wij onderschrijven de inhoud van deze notitie. In de volgende paragrafen beschrijven wij de nieuwe invulling van het meersporenbeleid en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Voor de volledige inhoud van de BBL-notitie verwijzen wij naar de provinciale website (www.limburg.nl/bodem). 2.2.3.Overwegingen invulling meersporenbeleid Uitgangspunt was en blijft samenhang tussen wettelijke sporen Gelet op de eenduidigheid en overzichtelijkheid was en blijft het uitgangspunt het streven naar samenhang tussen de diverse wettelijke sporen waarin een uitspraak moet worden gedaan over de aanpak van bodemverontreiniging. Basis blijven de wettelijke regelingen De nieuwe invulling van het meersporenbeleid is bepaald op basis van de huidige inhoud van de verschillende wettelijke sporen: welke verplichtingen leggen zij inmiddels op en welke beleidsvrijheid bestaat er? Dat leidt tot de volgende overwegingen ten aanzien van de bodemkwaliteitsdoelstelling en het criterium dat bepaalt wanneer sanerende maatregelen noodzakelijk zijn. Bodemkwaliteitsdoelstelling In twee wettelijke sporen, Bbk en Wbb, wordt een wetenschappelijk onderbouwde getalsmatige invulling gegeven voor de bodemkwaliteitsdoelstelling. Deze invulling is bovendien dezelfde: de generieke of gebiedsspecifieke maximale waarden. De Wro en Ww/Wabo kennen beleidsvrijheid waar het gaat om de te hanteren bodem- kwaliteitsdoelstellingen. Deze beleidsvrijheid vullen wij, voor zover het onze bevoegdheid betreft, in met de bodemkwaliteitsdoelstellingen uit het Bbk en de Wbb. In welke gevallen zijn sanerende maatregelen verplicht? De wettelijke sporen zijn verschillend ten aanzien van de voorwaarden waarbij het verplicht is om maatregelen te nemen. In de Wbb en Ww/Wabo is daarover iets vastgelegd. Voor wat betreft de Wbb moet het in ieder geval gaan om een geval van ernstige bodemverontreiniging. In paragraaf 4.5. gaan wij nader in op de vraag wanneer er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. De aan de Ww ten grondslag liggende uitgangspunten zijn veiligheid en gezondheid van mensen3Memorie van Toelichting, nr. 24 809, nr. 3. In de wet is geen getalsmatige invulling gegeven van de bodemkwaliteit waarboven risico’s voor de gezondheid van mensen optreden, noch van de te hanteren bodemkwaliteitsdoelstelling bij het nemen van maatregelen. Op dit punt heeft het bevoegde gezag beleidsvrijheid, met dien verstande dat de uitgangspunten van de wet het kader vormen. In situaties waarbij geen sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging is ook geen sprake van risico’s voor de volksgezondheid. In die situaties zijn derhalve zowel in het kader van de Wbb als in het kader van de Ww/Wabo sanerende maatregelen niet noodzakelijk. Als er wel sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging zijn bij nieuwe ontwikkelingen, waarbij handelingen worden verricht ten gevolge waarvan de verontreiniging van de bodem wordt verminderd of verplaatst, in ieder geval op grond van de Wbb sanerende maatregelen noodzakelijk. Indien er tevens sprake is van risico’s voor de gezondheid van mensen, zijn ook op grond van de Ww/Wabo sanerende maatregelen noodzakelijk. De Wro kent beleidsvrijheid op dit punt, wat betekent dat het mogelijk is dat aangesloten wordt bij de benadering van de Wbb en Ww/Wabo. Bij hergebruik van grond is er geen sprake van een situatie waarbij sanerende maatregelen moeten worden genomen; het gaat enkel om het toepassen van grond. Daarvoor geldt altijd het generieke of gebiedsspecifieke toetsingskader. Op basis van het voorgaande wordt de benadering van de Wbb en Ww/Wabo doorgetrokken naar de Wro. Dit betekent dat bij nieuwe ontwikkelingen enkel indien sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging sanerende maatregelen noodzakelijk zijn. Andersom gezegd, zolang geen sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, zijn sanerende maatregelen niet noodzakelijk. 2.2.4.Invulling meersporenbeleid De in de vorige subparagraaf beschreven overwegingen leiden tot de volgende invulling van het meersporenbeleid. Uitgangspunt voor de bodemkwaliteitsdoelstelling was en blijft voor alle sporen de duurzame bodemgeschiktheid, getalsmatig ingevuld door de maximale waarden. Het realiseren van deze bodemkwaliteit wordt niet in alle gevallen verplicht gesteld; alleen indien er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging zijn sanerende maat regelen noodzakelijk. Opgemerkt wordt dat met deze invulling de minimaal vereiste aanpak wordt vastgelegd. Dat neemt niet weg dat ook voor situaties waarbij geen sprake is van een geval van ernst gekozen kan worden voor het realiseren van de duurzame bodemkwaliteit. Dit zal afhankelijk zijn van de (ruimte voor

1. de)ambitie van de betrokken partijen om een duurzame bodemkwaliteit te realiseren. De beschreven invulling van het meersporenbeleid is schematisch in onderstaande figuur weergegeven. Figuur 2.1: Schema alternatieve invulling meersporenbeleid4In paragraaf 4.5. gaan wij nader in op de vraag wanneer er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Bij deze invulling van het meersporenbeleid zit de samenhang in enerzijds de uniforme keuze voor situaties waarbij sanerende maatregelen worden verlangd (geval van ernstige bodemverontreiniging), en anderzijds de uniforme norm die wordt gehanteerd indien sanerende maatregelen nodig zijn. Bij hergebruik van grond is het nemen van sanerende maatregelen niet aan de orde. Bij hergebruik geldt altijd dat voldaan moet worden aan het Bbk. Dat betekent dat er situaties kunnen zijn waarbij volgens de Wbb, Wro en Ww/Wabo sanerende maatregelen niet noodzakelijk zijn, en vervolgens bij het toepassen van grond van elders eisen worden gesteld aan de kwaliteit van die grond die strenger zijn dan de aanwezige kwaliteit. Argument voor dit verschil is dat bij hergebruik de grond al ‘op de schop’ is genomen, terwijl het in de andere kaders gaat om het bepalen wanneer de schop de grond in moet teneinde sanerende maatregelen te treffen. In hoofdstuk 3 worden de bodemkwaliteitsdoelstellingen nader beschreven. 2.3.Wet ruimtelijke ordening/ WABO en relatie met Wet bodembescherming: provinciaal belang In de Wro is duidelijker vastgelegd wie waarvoor verantwoordelijk is. Ruimtelijke beslissingen worden op allerlei niveaus genomen: landelijk, regionaal en lokaal. De wet verheldert hun verhoudingen tot elkaar. De wetgever heeft bepaald dat de provincie in zijn structuurvisie(
2. s)moet aangeven wat de relevante provinciale ruimtelijke belangen zijn. Voor de provincie Limburg zijn de provinciale belangen vastgelegd in het POL 2014. Als hulpmiddel is het overzicht ‘POL belangen in de praktijk’ opgesteld, dat inzicht geeft bij welke ruimtelijke plannen betrokkenheid van de provincie aan de orde is. Een en ander geeft ook de wijze aan waarop wij artikel 3.1.1 lid 1 van het Besluit ruimtelijke ordening (vooroverleg bij bestemmingsplannen) en artikel 6.18 van het Besluit omgevingsrecht (omgevingsvergunningen) interpreteren. Het overzicht is te raadplegen via de website www.limburg.nl/beleid/Provinciaal_Omgevingsplan_Limburg. Voor het aspect bodemkwaliteit is het provinciaal belang als volgt geformuleerd: “Ruimtelijke ontwikkelingen waarbij sprake is van saneringslocaties Wet bodembescherming (en vermoedelijke locaties daarvoor), buiten gemeenten Maastricht, Heerlen en Venlo”. Achtergrond hiervan is dat indien er sprake is van een bodemverontreiniging die onder de werking van de Wbb valt, de bevoegdheden van de provincie op grond van de Wbb in het geding zijn bij de ruimtelijke ontwikkeling. Dit geldt niet voor ruimtelijke ontwikkelingen die plaatsvinden binnen het grondgebied van de gemeenten Maastricht, Heerlen en Venlo, omdat deze gemeenten zelf het bevoegde gezag Wbb zijn. Indien de provinciale bevoegdheden op grond van de Wbb in het geding zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen is het van belang om de provincie te betrekken bij het vooroverleg om zodoende (in een zo vroeg mogelijk stadium) de aanpak in het kader van de Wro/Wabo en de Wbb op elkaar af te stemmen. Een goede afstemming van de aanpak van de bodemverontreiniging is een belang van alle betrokken partijen; van elkaar afwijkende of tegenstrijdige besluiten in het kader van de Wro/Wabo en de Wbb dienen te worden voorkomen. Daarnaast is ons specifieke belang om door middel van afstemming te voorkomen dat de besluiten in het kader van de Wro/Wabo ons voor ongewenste voldongen feiten stellen in het kader van de Wbb. Indien deze situatie zich voordoet, zullen wij gebruik maken van de ons ter beschikking staande juridische middelen om dit te voorkomen. Voor de inhoudelijke beoordeling van de aanpak van de bodemverontreiniging bij ruimtelijke ontwikkelingen, op grond van provinciaal belang, hanteren wij het beleid zoals is vastgelegd in dit beleidskader ten aanzien van de uitvoering van de Wbb. 3.Bodemkwaliteitsdoelstellingen voor de landbodem Sinds 1 januari 2006 geldt in Nederland een saneringsdoelstelling die is opgebouwd uit een drietal criteria (artikel 38, lid 1 Wbb): de bodem moet geschikt worden gemaakt voor de functie die hij krijgt na de sanering; de verspreiding moet zoveel mogelijk beperkt worden; de nazorg moet zoveel mogelijk beperkt worden. Deze saneringsdoelstelling is daar van toepassing waar niet op grond van de zorgplicht (art. 13 Wbb), een omgevingsvergunning voor een inrichting, het Activiteitenbesluit of hoofdstuk 17 Wm moet worden gesaneerd. In die gevallen moet immers de toegevoegde verontreiniging door de veroorzaker zoveel mogelijk ongedaan worden gemaakt, zie daarvoor paragraaf 4.4. Voor het bepalen van de functie die de bodem na sanering krijgt, kijken wij naar het huidige dan wel voorgenomen gebruik. Dit is conform het gestelde in de Memorie van Toelichting bij bovengenoemd artikel (Tweede Kamer, 2003-2004, 29 462, nr. 3), die zegt: “Bij het vaststellen van de functie wordt rekening gehouden met de toekomstige functie. Wanneer op het moment van saneren bekend is dat er in de nabije toekomst een functie wordt beoogd voor de bodem die gevoeliger is dan het huidige gebruik, zal die toekomstige functie leidend zijn.” De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft verdere invulling aan het begrip ‘voorgenomen gebruik’. Vereist is dat plannen voldoende concreet moeten zijn wil het bevoegde gezag met de eventuele gevolgen daarvan in haar besluitvorming rekening kunnen houden (AbRvS 200804828/1/M2). In de Circulaire bodemsanering wordt de saneringsdoelstelling, zoals opgenomen in artikel 38 van de Wbb, verder uitwerkt. Bij de uitwerking van de saneringsdoelstelling is aansluiting gezocht bij de normering uit het Bbk. In dit hoofdstuk gaan we nader in op de bodemkwaliteitsdoelstellingen voor de landbodem. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen verontreinigingen in de bovengrond en mobiele verontreinigingssituaties in de bovengrond en de ondergrond. In navolging van het laatste is een paragraaf gewijd aan milieurendementafwegingen (de RMK-analyse). Verder wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de relatie tussen functiegericht saneren en de bestemming. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht van de bodemkwaliteitsdoelstellingen. 3.1.Verontreiniging in de bovengrond: immobiele verontreinigingssituaties 3.1.1.Algemeen De beschrijving van de aanpak van de verontreinigingen in de bovengrond betreft enkel immobiele verontreinigingssituaties. Dit zijn verontreinigingssituaties waarin stoffen niet of slecht oplossen in water en niet verdampen. Deze stoffen kunnen zich dan niet of nauwelijks verspreiden en komen daardoor vaak in de bovengrond voor. Bij verontreinigingen in de bovengrond kan in beginsel worden volstaan met het geschikt maken van de leeflaag voor de functie. De bodemkwaliteitsdoelstelling is hiermee gekoppeld aan de functie van de bodem. In de Circulaire bodemsanering is voor de uitwerking van de saneringsdoelstelling in de bovengrond aansluiting gezocht bij het Bbk. Hoofdregel hierbij is dat de terugsaneerwaarden voor de bovengrond aansluiten bij de generieke dan wel gebiedsspecifieke waarden die op grond van het Bbk zijn vastgesteld. Dat neemt niet weg dat het bevoegd gezag Wbb een eigen motiveringsplicht heeft bij het invullen van de saneringsdoelstelling en dat een afwijkende invulling waarvan de reden ligt in de omstandigheden van het geval mogelijk blijft. Die reden kan ook liggen in gebiedsspecifieke omstandigheden zoals bijvoorbeeld in het geval van omvangrijke verontreinigingen als de Kempen (zie verder paragraaf 3.1.6.). 3.1.2.Bodemfuncties De kwaliteitseis voor de bovengrond hangt af van de bodemfunctie. In de Circulaire bodemsanering zijn zeven bodemfuncties onderscheiden waarvoor algemene beschermingsniveaus voor blijvende geschiktheid zijn afgeleid. Deze zeven bodemfuncties zijn: wonen met tuin; plaatsen waar kinderen spelen; moestuinen en volkstuinen; landbouw; natuur; groen met natuurwaarden; ander groen, bebouwing, infrastructuur en industrie. Bovenstaande functie-indeling is van toepassing in het gebiedsspecifieke kader. Ten behoeve van het generieke beleidskader zijn de zeven bodemfuncties verder geclusterd tot drie bodemfunctieklassen: Industrie, Wonen en Overig/niet ingedeeld. Voor elke bodemfunctieklasse is per stof één generieke norm afgeleid voor blijvende geschiktheid, op basis van het meest gevoelige blootstellingsscenario binnen de bodemfunctieklasse. Voor de clustering van de bodemfuncties in bodemfunctieklassen wordt verwezen naar tabel 3.1 in paragraaf 3.1.4. In de toelichting op de Regeling bodemkwaliteit is een uitgebreide beschrijving opgenomen over de indeling van bodemgebruik in bodemfuncties. 3.1.3.Dikte leeflagen Indien de bodem wordt gesaneerd door het aanbrengen van een leeflaag, sluiten wij voor wat betreft de dikte van de leeflaag in beginsel aan bij de eisen die daaraan worden gesteld in de Circulaire bodemsanering: de leeflaag heeft een standaarddikte van 1 m.; in tuinen kan afhankelijk van de bewortelingsdiepte een grotere diepte, variërend van 1 m. tot 1,5 m., noodzakelijk zijn; bij overig begroeid terrein (parken, openbare groenstroken, groen op bedrijfsterreinen of wegbermen) mag de dikte variëren van 0,5 m. tot 1,5 m., afhankelijk van de bewortelingsdiepte; een van de standaarddikte afwijkende leeflaag is mogelijk onder bijzondere omstandigheden, zoals een hoge grondwaterstand, ter beoordeling aan het bevoegde gezag; de leeflaag moet kunnen worden onderscheiden van de onderliggende bodem als sprake is van verschillende kwaliteit. Daarvoor wordt als regel een signaallaag aangebracht. Verder stelt de Circulaire bodemsanering dat, indien sprake is van verharding en/of bebouwing, de verontreinigingsituatie automatisch is geïsoleerd. Deze isolatie wordt dan gevormd door een afdeklaag, bestaande uit beton, asfalt, stelconplaten of flinke oppervlakten aaneengesloten bestrating met klinkers en tegels. Indien dergelijke constructies duurzaam en aaneengesloten zijn uitgevoerd, kunnen daarmee blootstellingrisico’s in afdoende mate worden tegengegaan. In deze gevallen zullen wij, bij immobiele verontreinigingssituaties, geen eisen stellen aan de bodemkwaliteit in de bovengrond. Of er sprake is van een duurzame verharding, zal echter per geval worden beoordeeld (zie ook paragraaf 3.4.). Omdat de verontreiniging zich niet verspreidt, zijn geen maatregelen in de ondergrond nodig. Echter, het achterblijven van een geringe hoeveelheid verontreiniging kan leiden tot de conclusie dat de saneringsdoelstelling niet gehaald wordt. Dit omdat op deze manier een moeilijk uitvoerbare nazorg ontstaat die tegen vrij geringe meerkosten kan worden voorkomen. In dat geval kan bij een sanering van immobiele verontreiniging het criterium van de beperking van de nazorg (art.38, lid 1 onder c. Wbb) een bepalende rol spelen bij de afweging van de saneringsdoelstelling. 3.1.4.Bodemkwaliteitsdoelstelling in het generieke kader Voor de (functiegerichte) saneringen van immobiele verontreinigingssituaties in de bovengrond hanteren wij als bodemkwaliteitsdoelstelling de landelijke maximale waarden zoals vastgelegd in de Regeling bodemkwaliteit en overgenomen in de Circulaire bodemsanering. Voor het generieke beleid betekent dit de achtergrondwaarden, de maximale waarden wonen of de maximale waarde industrie, afhankelijk van de (beoogde) functie en de hierbij horende bodemfunctieklasse. Toetsingsregel achtergrondwaarden Voor locaties waar de achtergrondwaarde geldt als saneringsdoelstelling, moet worden bedacht dat voor het vaststellen van de kwaliteit van een partij grond of van de bodem de toetsingsregel geldt zoals opgenomen in de Regeling bodemkwaliteit. Omdat de achtergrondwaarden zijn gebaseerd op de 95-percentielwaarden van de gehalten in onbelaste bodem, is er bij onbelaste bodems per stof 5% kans dat de achtergrondwaarden worden overschreden. Om onbelaste bodems niet ten onrechte te karakteriseren als bodem die niet voldoet aan de achtergrondwaarden, wordt de toetsingsregel toegepast (zie ook paragraaf 5.3.). Bij het vaststellen van ontgravingsgrenzen van de sanering kan hiermee rekening worden gehouden. Analoog aan het bovenstaande wordt hiermee voorkomen dat grond ten onrechte als verontreinigde grond wordt ontgraven en vervolgens (met dezelfde kwaliteit) weer mag worden gebruikt om de ontgravingsput aan te vullen. Hierbij benadrukken wij dat, zoals in de toetsingsregel is vastgelegd, het aantal gemeten stoffen het toegestane aantal overschrijdingen bepaalt. Maximale waarde moestuin In aanvulling op de landelijk vastgestelde maximale waarden hanteren wij voor de functie moestuin een bijzondere saneringsdoelstelling, te weten de maximale waarde moestuin. Onderstaand wordt dit verder toegelicht. De gebruiksfunctie moestuin wijkt af van de functie wonen omdat in moestuinen een hoge- re gewasconsumptie wordt verwacht: gemiddelde (50%) of hoge (100%) consumptie voor kleine respectievelijk grote moestuinen ten opzichte van beperkte (10%) gewasconsumptie bij gewone particuliere tuinen. Om deze reden is de functie in het landelijke normenstelsel niet ingedeeld bij de bodemfunctieklasse wonen, maar ondergebracht bij de niet ingedeelde bodemfuncties (de gebruiksvormen moestuinen/volkstuinen, landbouw en natuur zijn niet ingedeeld in een bodemfunctieklasse). Dit betekent dat de bodemkwaliteit op locaties met een gemiddelde of hoge gewasconsumptie moet voldoen aan de achtergrondwaarden. Dit geldt niet alleen voor moestuinen maar ook voor tuinen waarvoor het niet onwaarschijnlijk wordt geacht dat de gewasconsumptie uit eigen tuin hoger is dan de standaardaanname van 10%. Hierbij moet worden gedacht aan woonlocaties in het buitengebied en grote percelen in ’semi/stedelijke gebieden’. Volgens de Regeling bodemkwaliteit speelt dit al bij tuinen in de orde van grootte van circa 200 m2. Het eisen van de kwaliteit achtergrondwaarde geeft voor deze locaties echter een onevenredig strenge beoordeling omdat deze waarde wordt bepaald door strengere ecologische criteria. Dit is het gevolg van het samenvoegen van de bodemfunctie moestuin met landbouw en natuur. Deze laatste twee functies kennen een hoger ecologische beschermingsniveau, wat veelal de hoogte van de norm (achtergrondwaarde) bepaalt. Dat zou betekenen dat grotere tuinen een hoger ecologisch beschermingsniveau kennen dan de kleinere tuinen. In zijn algemeenheid voert dit naar ons idee te ver. Wel dient natuurlijk een mogelijke verhoogde gewasconsumptie te worden meegenomen. Om bovenstaande reden zullen wij voor moestuinen en tuinen waarbij moestuingebruik niet kan worden uitgesloten een bodemkwaliteitsdoelstelling hanteren die voor de ecologische bescherming gelijk is aan de generieke maximale waarde wonen, maar waarbij wordt uitgegaan van hogere gewasconsumptie: de maximale waarde moestuin. Deze waarde is gebaseerd op (de uitgangspunten van) het landelijke normstelsel. Voor de getalsmatige invulling van deze waarde wordt verwezen naar bijlage 3. In onderstaande tabel zijn de bodemkwaliteitsdoelstellingen, in relatie tot de functies samengevat. Bodemkwaliteitsdoelstelling voor duurzaam bodemgebruik Bodemfuncties Bodemfunctieklasse Achtergrondwaarden Landbouw Natuur Overig Maximale waarde moestuin Moestuinen-volkstuinen (waaronder tuinen met >10% gewasconsumptie uit eigen tuin) Maximale waarde wonen Wonen met tuin ( ≤10% gewascon- sumptie uit eigen tuin) Plaatsen waar kinderen spelen Groen met natuurwaarden Wonen Maximale waarde industrie Ander groen Bebouwing Infrastructuur Industrie Industrie Tabel 3.1: Generieke bodemkwaliteitsdoelstellingen voor de diverse bodemfuncties Functiegericht saneren betekent dat de afstemming met de ruimtelijke ordening cruciaal is. Bepalend voor de te hanteren terugsaneerwaarde is de meest gevoelige functie binnen de vigerende bestemming. In paragraaf 3.4. gaan we hier verder op in. Specifiek voor saneringen die worden uitgevoerd binnen de kaders van het BUS vindt de afstemming met de functie plaats op basis van de bodemfunctieklassenkaart; de saneringsdoelstelling wordt bepaald door de bodemfunctieklasse zoals vastgelegd op de bodemfunctieklassenkaart. Het Bbk geeft aan de gemeenteraad, de minister van Verkeer en Waterstaat en het algemeen bestuur van het Waterschap de bevoegdheid om voor een door haar aangewezen bodembeheergebied een bodemkwaliteitsdoelstelling in de vorm van een lokale maximale waarde vast te stellen. In de volgende paragrafen wordt verder ingegaan op deze gebiedsspecifieke aanpak. 3.1.5.Bodemkwaliteitsdoelstelling gebiedsspecifieke kader Wet- en regelgeving maken het mogelijk om in plaats van het generieke toetsingskader een gebiedsspecifiek toetsingskader te hanteren. Voor wat betreft hergebruik van grond en baggerspecie is dat expliciet geregeld in het Bbk; de gemeenteraad evenals de Minister van Verkeer en Waterstaat en het algemeen bestuur van het Waterschap kunnen besluiten om voor een door haar aangewezen bodembeheergebied lokale maximale waarden voor de functie vast te stellen. Omdat vanuit de verschillende wettelijke sporen meerdere bevoegde gezagen betrokken zijn bij de aanpak van bodemverontreiniging, is in het Bbk aangegeven dat het besluit ter vaststelling van lokale maximale waarden (in de toelichting van het besluit ‘nota bodembe heer’ genoemd) wordt afgestemd met de overige betrokken bevoegde gezagen. Wat betreft gebiedspecifiek beleid bij saneringen is in de Circulaire bodemsanering opgenomen dat wordt aanbevolen dat het bevoegd gezag Wbb voor de te hanteren terugsaneerwaarden aansluit bij de vastgestelde lokale maximale waarden. Hoofdregel is dus dat de terugsaneerwaarden voor de bovengrond aansluiten bij de generieke dan wel gebiedsspecifieke waarden die op grond van het Bbk zijn vastgesteld. Dat neemt niet weg dat het bevoegde gezag Wbb een eigen motiveringsplicht heeft bij het invullen van de saneringsdoelstelling, en dat een afwijkende invulling waarvan de reden ligt in de omstan digheden van het geval mogelijk blijft. Afstemming gebiedsspecifiek beleid Doordat het bevoegde gezag Bbk de nota bodembeheer moet afstemmen met de overige betrokken bestuursorganen, waaronder het bevoegde gezag Wbb, is vroegtijdige afstemming geborgd. Het op elkaar afstemmen van het bodembeleid geschiedt in de vaststellingsprocedure van de bodembeheernota, en niet nadien op grond van andere bevoegdheden. Het is, gericht op de duidelijkheid, vanzelfsprekend dat het bevoegde gezag Bbk er goed aan doet om (ook) de vastgestelde bodembeheernota toe te sturen aan GS. Wij besluiten vervolgens of de nota tevens bij de door ons uit te voeren taken als uitgangspunt wordt gehanteerd. Het desbetreffende bevoegde gezag Bbk zal hier vervolgens over worden geïnformeerd. 3.1.6.Gebiedsspecifiek: Actief Bodembeheer de Kempen In Zuidoost Brabant en Noordwest Limburg is een diffuse bodemverontreiniging aanwezig die vanwege zijn omvang uniek is in Nederland. De bodem is verontreinigd met zware metalen, afkomstig van de zinkfabrieken in Nederland en België. De aanwezige verontreinigingen veroorzaken risico’s voor mens en ecosysteem alsmede verspreidingsrisico’s. Door het diffuse karakter en de omvang van het projectgebied (2.600 km2) is een klassieke bodemsanering door verontreinigingen te verwijderen of in te pakken niet realistisch. Daarom is onder de noemer van Actief Bodembeheer de Kempen (ABdK) een aanpak opgesteld die recht doet aan de specifieke problematiek. In deze paragraaf wordt ingegaan op de gebiedsgerichte bodemkwaliteitsdoelstelling bij verwijdering van zinkassen (Zivest). Voor de verdere beschrijving van de aanpak binnen de Kempen wordt verwezen naar paragraaf 0. In 2004 is door projectbureau Actief Bodembeheer De Kempen de beleidsnotitie ‘Gebiedsgericht verbijzonderen terugsaneerwaarden bij verwijderen van zinkassen in het kader van Actief bodembeheer De Kempen’ opgesteld. In deze notitie zijn voor twee bodemgebruiksvormen, siertuin en moestuin, de bodemkwaliteitsnormen verbijzonderd voor locaties waar sanering van zinkassen plaatsvindt. Uit eerder onderzoek was namelijk gebleken dat saneren tot aan de toenmalige BGW-I als generieke maatregel onrendabel zou zijn op basis van kostenoverwegingen, vrachtbenadering en milieuverdienste. De normen zijn vastgesteld voor de stoffen arseen, cadmium, koper, lood en zink en op zodanige wijze dat bij het betreffende gebruik geen onaanvaardbare blootstellings- en verspreidingsrisico’s aanwezig zijn. GS van Limburg hebben op 8 juni 2004 de notitie ‘Gebiedsgericht verbijzonderen terugsaneerwaarden bij verwijderen van zinkassen in het kader van Actief bodembeheer De Kempen’ vastgesteld. Dit betekent dat wij bij sanering van zinkassenlocaties de in deze notitie opgenomen verbijzonderde waarden zullen hanteren als saneringsdoelstelling. De notitie is te vinden op de provinciale website www.limburg.nl/bodem. In de RUS zijn tevens lokale maximale waarden voor het projectgebied de Kempen opgenomen. 3.2.Mobiele verontreinigingssituaties in de boven- en ondergrond: kosteneffectief verwijderen 3.2.1.Wat is een mobiele verontreinigingssituatie? De beweeglijkheid van een verontreinigende stof in de bodem hangt af van de kenmerken van de stof én die van de bodem. Dit heeft te maken met aspecten als adsorberend vermogen en zuurgraad van de bodem. Daarom wordt in beleid en regelgeving uitgegaan van mobiele verontreinigingssituaties. In de Circulaire bodemsanering is aangegeven dat een verontreinigingssituatie mobiel wordt genoemd als de verontreiniging zich dermate met het grondwater kan verspreiden dat er sprake is van (mogelijke) risico’s voor mens, plant of dier. Bij de beoordeling van saneringsplannen zullen wij deze beschrijving als uitgangspunt hanteren. In het merendeelvan de gevallen zal zondermeer duidelijk zijn of er sprake is van een mobiele, dan wel immobiele verontreinigingssituatie. De beschrijving kan echter ook leiden tot conclusies die in eerste instantie minder voor de hand lijken te liggen. Zo kan voor een olieverontreiniging onder een gesloten verharding worden geconcludeerd dat er sprake is van een immobieleverontreinigingssituatie en voor een zinkverontreiniging in zure zandgrond dat er sprake is van een mobiele verontreinigingssituatie. In het BUS en de bijbehorende RUS wordt, inherent aan de systematiek van een AMvB, gewerkt met een afgebakende definitie voor een mobiele verontreinigingssituatie: “een situatie waarbij de in de bodem aanwezige verontreinigende stoffen zich tot meer dan de tussenwaarde hebben verspreid naar het grondwater”. Deze definitie is alleen bindend voor BUS-saneringen en kent tevens zijn beperkingen. Denk hierbij aan gebieden met diepe grondwaterstanden waar verontreinigingen meters de diepte in kunnen gaan zonder dat het grondwater verontreinigd is. 3.2.2.Rijksbeleid voor mobiele verontreinigingssituaties In de Circulaire bodemsanering is aangegeven dat de sanering van mobiele verontreinigingssituaties in de boven- en ondergrond moet leiden tot een kwaliteit van grond en grondwater die het gewenste gebruik van de boven- en ondergrond mogelijk maakt, verspreiding van de restverontreiniging zo veel mogelijk beperkt en er voor zorgt dat de restverontreiniging zo min mogelijk nazorg vereist. Dit kan worden beschouwd als een stabie le, milieuhygiënisch acceptabele eindsituatie. Er zijn verschillende saneringsoplossingen denkbaar. Voorkeur heeft verwijdering van de bron en pluim, maar op grond van kosteneffectiviteit mag daarvan afgeweken worden. Om te komen tot de optimale saneringsvariant is een afwegingsproces nodig. Het principe van het afwegingsproces is in het kader van de BEVER indertijd uitgewerkt in ‘doorstart A5’. Aan de hand van de mate van stabiliteit van de eindsituatie definieert A5 een vijftal situaties die meer of minder nazorg vereisen, de zogeheten ladder. Daarbij is trede 1 de situatie waarbij de verontreinigingen volledig worden verwijderd (de voorkeursvariant) en trede 5 een volwaardige IBC. Daartussenin liggen 3 situaties waar bij de situatie meer of minder stabiel is en die alle drie een ander pakket van monitoring en maatregelen vereisen. Gezien de gewijzigde wettelijke saneringsdoelstelling geldt trede 1 niet meer als de wettelijk voorgeschreven referentievariant, maar kan wél als vertrekpunt gehanteerd worden. Een keuze dient gebaseerd te zijn op de voor- en nadelen van die variant, waarbij een lange termijn van maximaal 30 jaar als nadeel gezien wordt, vanwege de vereiste controle en de onzekerheid. Dit uitgangspunt is in de Wbb verwoord in de eis dat sanering moet leiden tot zo min mogelijk nazorg (art. 38, lid 1 onder c. van de Wbb). Voor het merendeel van de gevallen is dit een werkbaar beleid. Meestal ligt het redelijk voor de hand wanneer volledige verwijdering van de verontreiniging niet reëel is en is het niet al te moeilijk om maatregelen te beschrijven die op termijn tot een stabiele, milieuhygiënisch acceptabele eindsituatie leiden. Belangrijk om te onthouden is dat een stabiele eindsituatie geen absolute eis is, maar een begrip dat geïntroduceerd is om een van de mogelijke eindsituaties te omschrijven. Of het ook de meest wenselijke eindsituatie is, moet uit de afweging blijken. 3.2.3.Praktijkdocument ROSA Er was behoefte aan een handleiding voor de praktijk. Deze is opgesteld in het kader van het project ROSA (Robuust Saneringsvarianten Afwegen). De handleiding draagt de naam ‘praktijkdocument ROSA’ en wordt in de Circulaire bodemsanering specifiek als hulpmiddel genoemd. Dit document geeft aan hoe je saneringsvarianten kunt vergelijken aan de hand van diverse criteria, waaronder de verwachte ontwikkeling van de verontreinigingspluim. Deze wijkt op onderdelen af van doorstart A5. Met name de ‘terugtrekkende pluim’ is in ROSA vervangen door de wat realistischere, zich verplaatsende (maar evengoed kleiner wordende) pluim. Daarnaast biedt het document een heldere toelichting over de faalrisico’s van sanering en hoe je dit risico kunt betrekken in de afweging tussen varianten. Uiteindelijk vormt het geheel een handleiding voor het afwegen van baten en lasten per saneringsvariant, die moet leiden tot een gemotiveerde keuze voor een saneringsaanpak. Als vaste criteria biedt ROSA aan de lastenkant: kosten; duur en nazorg; faalrisico’s; belasting overige milieucompartimenten. Aan de batenkant zijn dat: risicoreductie; herstel gebruiksmogelijkheden; pluimgedrag; afname aansprakelijkheden; vrachtverwijdering. Deze criteria kunnen, naar gelang de locatie, worden aangevuld. Tenslotte geeft het document een toelichting op de rol van monitoring gedurende de ontwikkeling van de pluim en de beslismomenten die daaraan gerelateerd zijn. Deze monitoring is deels gericht op het volgen van natuurlijke afbraakprocessen (NA-processen), omdat deze veelal bepalend zijn voor de wijze waarop de pluim zich ontwikkelt. Tevens sluit zij aan op het beslissingsondersteunend systeem voor de beoordeling van natuurlijke afbraak als saneringsvariant (‘BOSNA’, CUR/NOBIS rapportnummer 98-1-21) (zie ook paragraaf 4.16. over monitoring). Zoals in het praktijkdocument ROSA is aangegeven, leent lang niet ieder geval zich voor deze afwegingssystematiek. Vaak gaat het om relatief kleine verontreinigingen, of gevallen waarbij de belangen dermate duidelijk liggen dat de variantkeuze voor de hand ligt. Wij zullen de werkwijze uit het praktijkdocument dan ook niet als eis opleggen. Wél zullen wij het aanbevelen in complexe situaties waar meerdere belanghebbenden bij betrokken zijn. Zowel het praktijkdocument ROSA als het rapport ‘Doorstart A5’ zijn terug te vinden op de website www.bodemrichtlijn.nl -> Tools -> Keuze saneringstechnieken -> I3 Beschrijving afwegingsmethoden. 3.2.4.Beleid van de provincie Limburg Het landelijke beleid zoals beschreven in de Circulaire bodemsanering en in ‘Doorstart A5’ onderschrijven wij. Indien niet gekozen wordt voor volledige verwijdering van de verontreinigingen zullen wij, mede op grond van artikel 38 Wbb, altijd een onderbouwing op grond van kosteneffectiviteit vragen volgens een RMK-methode. Dan kan aan de hand van de ROSA-systematiek, dan wel met een andere geschikte RMK-methode (zie volgende paragraaf). Specifieke eisen die wij stellen aan saneringen van mobiele verontreinigingen zijn: als een techniek wordt toegepast waarbij bij voorbaat het wegnemen van risico’s en de aard en omvang van resterende gebruiksbeperkingen niet kunnen worden ingeschat (op basis van bijvoorbeeld reeds behaalde resultaten), zal in een saneringsplan ook altijd een alternatieve aanpak moeten worden beschreven voor het geval de voorgestelde techniek niet volgens verwachting functioneert (terugvalscenario); in andere gevallen dient minimaal een procedurele terugvaloptie te worden beschreven waarin een afspraak wordt vastgelegd om, indien de sanering onvoldoende resultaat geeft, aanvullende maatregelen te nemen. Afhankelijk van de aard van de maatregelen dient een nieuw saneringsplan te worden ingediend of kan worden volstaan met het melden van de wijzigingen (zie paragraaf 4.17.); binnen of in de nabijheid van kwetsbare objecten (zie paragraaf 4.5.) gelden op zich geen andere uitgangspunten. In de afweging voor de aanpak van de mobiele verontreiniging en de mate van acceptatie van (tijdelijke) verdere verspreiding moet het belang van deze objecten wel expliciet worden meegenomen. 3.3.De RMK-analyse In een RMK-analyse wordt een aantal varianten voor de sanering van een mobiele verontreiniging, binnen een bepaalde periode (25 tot 30 jaar), vergeleken op Risicoreductie, Milieuverdienste en Kosten. Voor het bepalen van de risicoreductie voor mens en ecosysteem wordt per variant de (lokale) blootstelling als gevolg van bodemverontreiniging vóór, tijdens en na sanering modelmatig berekend. Milieuverdienste concentreert zich op potentiële invloeden op het milieu van de verontreiniging en de saneringsoperatie. Het uitgangspunt is dat negatieve gevolgen voor het milieu zo klein mogelijk moeten zijn en dat de grondstoffenvoorraden zo veel mogelijk beschikbaar moeten zijn voor toekomstige generaties. Milieuverdienste beoordeelt de sanering vanuit het perspectief van het algemeen belang, dit in tegenstelling tot risicoreductie, dat zich richt op lokaal belang. Ten aanzien van milieuverdienste worden per variant drie positieve aspecten op het milieu beschouwd: de verbetering van de grondkwaliteit, de verbetering van de grondwaterkwaliteit en het voorkómen van toekomstige grondwaterverontreiniging. Negatieve aspecten zijn: gebruik van grond en grondwater, energiegebruik, vorming van afval, oppervlaktewaterverontreiniging, luchtverontreiniging en ruimtebeslag door de saneringsactiviteiten. Ieder aspect heeft een (door experts) bepaald gewicht waardoor voor iedere variant een te vergelijken score op milieuverdienste wordt verkregen. Omdat de te verwachten kosten een belangrijke overweging vormen bij de uiteindelijke keuze voor een aanpak wordt voor iedere variant een kostenraming opgesteld. De RMK-analyse is een beslissingondersteunend instrument. In het ideale geval valt de keuze op het alternatief, dat de risicoreductie en milieuverdienste maximaliseert en de kosten minimaliseert. In de praktijk bestaat dit alternatief vrijwel nooit en de uiteindelijke keuze zal dan ook een afweging zijn tussen de voor- en nadelen van elke beschouwde variant. Wij hanteren de volgende systemen als referentiekader voor de beoordeling van een ten behoeve van een sanering gehanteerde RMK-afweging: ‘Het beslissingsondersteunend systeem RMK voor het beoordelen van varianten voor bodemsanering’, uitgave NOBIS 95-1-03, mei 1998; ‘Kosteneffectiviteit van bodemsanering - Een afwegingssystematiek voor verontreinigingen in het mobiele regime’, uitgave NOBIS 96940, oktober 1998. Speciaal voor complexe mobiele verontreinigingssituaties kan het praktijkdocument ROSA worden gehanteerd (zie paragraaf 3.2.3.). 3.4.Functiegericht saneren en de relatie met de bestemming Bij reguliere Wbb-procedures zullen wij saneringsdoelstellingen hanteren die aansluiten bij de bestemming die voor de betreffende locatie is vastgelegd in een ruimtelijke plan. Indien er sprake is van een voornemen om de bestemming te wijzigen en hiervoor bestaan voldoende concrete plannen (zie de aanhef van hoofdstuk 3.), zullen wij de saneringsdoelstelling toetsen aan de toekomstige bestemming. Uitgangspunt bij het bepalen van de saneringsdoelstelling is dat het vereiste bodemkwaliteitsniveau (generieke of lokale maximale waarde) wordt bepaald door de meest gevoelige bodemfunctie, die binnen de bestemming mogelijk is. In de praktijk blijkt dat er nog te weinig wordt nagedacht over de vraag waarom van- uit planologisch oogpunt is gekozen voor een bepaalde bestemmingsregeling en waar- om die bestemmingsregeling bepaalde gebruiksmogelijkheden biedt, dan wel verbiedt. Functiegericht saneren verwordt daarmee vaak tot ‘breng maar zoveel mogelijk verhardingen aan, dan is het goed’. Een dergelijke aanpak is echter veel te sectoraal en spoort absoluut niet met ons streven naar duurzaamheid, minimale nazorg (geen ‘postzegeloplossingen’ met een lappendeken aan bodemkwaliteiten) en betere afstemming met andere beleidsterreinen. Het hanteren van de maximale waarde die hoort bij bodemfunctieklasse Industrie of het loslaten van een bovengrens bij immobiele verontreinigingen waarop een verharding wordt aangebracht is alleen dan acceptabel, als er een specifieke bestemmingsregeling is, waarbinnen die bodemkwaliteit ook daadwerkelijk past. Er moet derhalve zorgvuldig worden gekeken naar de bestemmingsregeling. Als de bestemming bijvoorbeeld ‘bedrijfsdoeleinden’ is en de bestemmingsplanvoorschriften geven aan dat de gronden binnen de bestemming ‘bedrijfsdoeleinden’ zijn bestemd voor ‘wonen, bedrijfsdoeleinden en openbaar groen’, dan geldt als uitgangspunt voor de sanering de bodemkwaliteit die noodzakelijk is voor ‘wonen’. Als dan voor een bedrijfslocatie binnen die bestemming gekozen wordt voor een saneringsoplossing waarbij het open terrein geheel wordt verhard, dan heeft dat als consequentie dat op die terreindelen de gebruiksvorm ‘wonen’ niet meer mogelijk is, tenzij er weer aanvullend gesaneerd wordt. Het is dan de vraag of die ‘gebruiksbeperking’ vanuit stedenbouwkundige of ruimtelijke optiek wel zo gewenst is. Om die vraag te kunnen beantwoorden moet overleg worden gepleegd met de gemeente. Een gemeente heeft immers argumenten gehad om te kiezen voor een specifieke bestemmingsregeling. Als een gemeente kan instemmen met zo’n op de locatie toegesneden saneringsoplossing, dan kan zij hetzij de bestemmingsregeling voor dat perceel wijzigen, hetzij door middel van een aanduiding op de plankaart aangeven dat voor die locatie binnen de bestemming een (aantal) functie(
3. s)is uitgesloten. Wij zullen bij de toets van saneringsplannen waar dergelijke oplossingen worden gepresenteerd een schriftelijke akkoordverklaring van de gemeente vragen. Met de gemeenten willen we afspreken dat dergelijke aanpassingen en nuanceringen van bestemmingen worden meegenomen bij de periodieke herziening van de bestemmingsplannen waar het om gaat. Qua systematiek is zo’n aanpak vergelijkbaar met de wijze waarop ook vóór de inwerkingtreding van de Wabo vrijstellingen op grond van artikel 19 WRO en projectbesluiten op grond van artikel 3.10 Wro (tegenwoordig omgevingsvergunningen voor planologisch afwijken op grond van artikel 2.1, lid 1, onder c Wabo) uiteindelijk worden verwerkt in herzieningen van de betreffende bestemmingsplannen. Bij het vertalen van de bodemgebruiksvormen die worden onderscheiden in bestemmingsplannen naar bodemfuncties en bodemfunctieklassen van het Besluit en de Regeling bodemkwaliteit is nog interpretatie nodig, omdat functietoekenningen in het kader van de ruimtelijke ordening plaatsvinden vanuit wezenlijk andere denkkaders. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van paragraaf 4.7. van de toelichting van de Regeling bodemkwaliteit. In deze paragraaf is een beschrijving opgenomen van de indeling van bodemgebruik in bodemfuncties, alsmede een handreiking voor de vertaling van bestemmingsplanbenamingen naar bodemfuncties en bodemfunctieklassen. 3.5.Overzicht bodemkwaliteitsdoelstellingen in Limburg 3.5.1.Algemeen Zowel in het generieke als in het gebiedsgerichte kader hebben we in onze provincie steeds gezorgd voor en gewerkt aan een bodembeleid dat voor alle vier de sporen samenhangend en consistent is. In het overleg met de gemeenten in Limburg (de BBL) wordt het belang van samenhang en consistentie steeds opnieuw bevestigd. In navolgende tabel is een overzicht weergegeven van de bodemkwaliteitsdoelstellingen voor landbodem die gelden bij nieuwe ontwikkelingen (dynamiek). Wettelijk spoor Wanneer zijn sanerende maatregelen noodzakelijk? Bodemkwaliteitsdoelstelling Verontreinigingssituaties in de bovengrond Mobiele verontreini- gingssituaties Generiek toetsingskader Gebiedsspecifiek toetsingskader Wet bodem-bescherming Geval van ernstige bodemverontreiniging* Generieke maximale waarden behorende bij de bodem-functie- klasse Vastgestelde lokale maximale waarden Verwijdering van de verontreinigingen voor zover dit kosteneffectief is. Bij voorkeur verwijdering van de pluim, afwijking op grond van kosteneffectiviteit is mogelijk. Wet ruimtelijke ordening Woningwet/ Wabo Besluit bodemkwaliteit** nvt Generieke maximale waarden behorende bij de bodem- functieklasse en bodemkwaliteits- klasse (de strengste waar- de is vantoepas- sing) Vastgestelde lokale maximale waarden en voorwaarden ten aanzien van stand-still nvt * zie paragraaf 4.5.1. voor invulling van geval van ernstige bodemverontreiniging ** binnen grondwaterbeschermingsgebieden gelden tevens regels op grond van de Omgevingsverordening Limburg 2014 Tabel 3.2: Overzicht bodemkwaliteitsdoelstellingen Het overzicht van de bodemkwaliteitsdoelstellingen roept mogelijk de vraag op waarom de bodemkwaliteitseis voor hergebruik van grond in een aantal gevallen anders (strenger) is dan de bodemkwaliteitseisen voor de andere kaders. Dit lijkt in tegenspraak met de nagestreefde samenhang in beleid. Het verschil in bodemkwaliteitsdoelstelling wordt veroorzaakt door het feit dat bij hergebruik van grond niet volstaan kan worden met de toets aan de functie (het aspect ‘blootstelling’), maar dat ook voldaan moet worden aan het stand-still principe. Bij hergebruik gelden dezelfde bodemkwaliteitsdoelstellingen voor de toets aan de functie als in de andere wettelijke sporen. Echter, op basis van het stand-still principe dient toe te passen grond tevens te voldoen aan de actuele bodemkwaliteit (op gebiedsniveau, dan wel locatieniveau). Afhankelijk van de situatie kan het daardoor voorkomen dat voor hergebruik van grond een strengere bodemkwaliteitsdoelstelling geldt dan voor de andere beoordelingskaders. De samen- hang is er nog steeds; het verschil wordt veroorzaakt door de aanvullende eis bij hergebruik. 3.5.2.Overzicht saneringsdoelstelling bij functiegericht saneren Zoals uit de vorige paragrafen blijkt kunnen we als gevolg van diverse (overgangs- en uit voerings-) regelingen bij de vaststelling van de saneringsdoelstelling te maken krijgen met verschillende toetsingskaders. Ter verduidelijking hebben we in onderstaand schema een overzicht gegeven van de mogelijke saneringsdoelstellingen in samenhang met de verschillende toetsingskaders. Figuur 3.1: Overzicht saneringsdoelstellingen 4.Onderwerpen gerelateerd aan de (uitvoering van
4. de)Wet bodembescherming 4.1.Afbakening bevoegdheden Dit beleidskader geeft de beleidsruimte aan bij de uitoefening van provinciale taken als het gaat om de aanpak van bodemverontreiniging. Er zijn ook andere instanties die binnen het grondgebied van de provincie Limburg bevoegdheden hebben met betrekking tot de aanpak van bodemverontreiniging, als het gaat om de Wbb. De gemeenten Heerlen, Maastricht en Venlo zijn zelf bevoegd gezag Wbb. Volledigheidshalve vermelden wij dat in dit hoofdstuk niet alleen de aanpak in het kader van de Wbb wordt beschreven, maar tevens de relatie wordt gelegd met de aanpak in het kader van de Wm/Wabo voor situaties waarbij het gaat om een nieuwe verontreiniging of ongewoon voorval binnen een inrichting (zie paragraaf 4.4.). Hiervoor zullen veelal de gemeenten het bevoegde gezag zijn. Verder is het van belang te melden dat met de inwerkingtreding van de Waterwet (22 december 2009) de regeling van de Wbb voor waterbodems is komen te vervallen. Voor oppervlaktewaterlichamen is sindsdien de Waterwet van toepassing. Indien een waterbodemverontreiniging een belemmering vormt voor het bereiken van het waterkwaliteitsdoel van het waterlichaam dan dient deze verontreinigde waterbodemlocatie op grond van de Waterwet te worden aangepakt. Voor de Maas is de grens tussen landbodem en waterbodem aangegeven op kaarten die deel uitmaken van de Waterregeling, de ministeriële regeling vastgesteld op grond van de Waterwet. Deze kaarten zijn te raadplegen via de website www.waterwet.nl. De grenzen van het waterbodembeheergebied van de waterschappen Roer en Overmaas en Peel en Maasvallei, zijn af te leiden uit de legger van diezelfde waterschappen. De leggers zijn terug te vinden via de volgende links Waterschap Peel en Maasvallei: www.wpm.nl/algemeen/kaarten-en-meetgegevens/kaarten/legger.html Roer en Overmaas: http://overmaas.maps.arcgis.com/apps/OnePane/basicviewer/index.html?appid=9cdd7b28a6f44cbc89a62aa6ef15b2ee 4.2.Informatie over bodemverontreiniging Informatie over bodemverontreiniging is op verschillende manieren te verkrijgen. Een goed startpunt is de website www.bodemloket.nl. Hierop zijn alle locaties terug te vinden waarvan wij gegevens over bodemverontreiniging hebben. Het betreft globale informatie. De informatie varieert van gegevens die uit een bureaustudie zijn verkregen tot en met afgeronde saneringen. Wie gedetailleerdere informatie wil hebben, kan ons archief raadplegen. In ons archief zijn alle onderzoeks-, sanerings- en evaluatierapporten opgeborgen. Uiteraard is ook bodeminformatie op te vragen bij gemeenten. Op de provinciale website (www.limburg.
5. nl)leest u meer over het opvragen van informatie over bodemverontreiniging. 4.3.Wanneer is de Wet bodembescherming van toepassing? De Wbb definieert een geval van bodemverontreiniging als een (dreigende) bodemverontreiniging die betrekking heeft op grondgebieden die vanwege die verontreiniging, de oorzaak of de gevolgen daarvan in technische, organisatorische en ruimtelijke zin met elkaar samenhangen. Met ‘oorzaak’ wordt gedoeld op een menselijk handelen of nalaten als direct gevolg waarvan de bodemverontreiniging is ontstaan5N.S.J. Koeman, R. Uylenburg (red.), ‘Tekst & Commentaar Milieurecht’, 3e druk, Kluwer, Deventer 2009, p. 980 en Ch. W. Backes, P.C. Gilhuis, N.S.J. Koeman (red.), ‘Milieurecht’, 6e druk, Kluwer, Deventer 2006, p. 383.. In artikel 1 Wbb wordt een definitie gegeven van het begrip ‘geval van ernstige verontreiniging’. Dit is namelijk een geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd. Het begrip ‘verontreiniging’ wordt in de Wbb, zo blijkt uit de parlementaire geschiedenis6TK 1989-1990, 21 556, B, p. 29 en TK 1981-1982, 16 821, nr. 10, p. 6., niet gedefinieerd. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat sprake is van een ‘bodemverontreiniging’ wanneer door menselijke activiteiten de bodem zodanig nadelig wordt beïnvloed, dat een of meer van de functionele eigenschappen van de bodem wordt verminderd of bedreigd. Uit de literatuur en jurisprudentie blijkt dat van een verontreiniging gesproken kan worden als er sprake is van een aanwezigheid van stoffen als gevolg van menselijk handelen in concentraties boven de streefwaarden/achtergrondwaarden (het niveau waarbij er sprake is van een duurzame bodemkwaliteit). In de parlementaire geschiedenis van de Wbb is ook aangegeven dat van nature voorkomende hogere gehaltes dan de streefwaarden niet worden aangemerkt als verontreiniging, aangezien verontreiniging is gerelateerd aan menselijk handelen of juist het nalaten daarvan7TK 1992-1993, 21 556, nr. 88, p. 2. . Dat betekent dat indien de bodem van nature verhoogde gehalten bevat, bijvoorbeeld van nature verhoogde arseengehalten, de Wbb niet van toepassing is. Een verontreiniging kan, de terminologie zegt het al, enkel een geval van bodemverontreiniging zijn als er sprake is van bodem. In navolgende subparagraaf wordt dit verder toegelicht. 4.3.1.Wanneer is sprake van bodem? Het begrip bodem is in de Wbb gedefinieerd als het vaste deel van de aarde met de zich daarin bevindende vloeibare en gasvormige bestanddelen en organismen. Bodemvreemde materialen kunnen niet als bodem of onderdeel van de bodem worden aangemerkt. Indien de bodem voor meer dan 50% (volumeprocenten) uit bodemvreemd materiaal bestaat, bijvoorbeeld in geval van een stortlichaam, beschouwen wij deze niet als bodem in de zin van de Wbb. Hierbij baseren wij ons op een viertal uitspraken van de Raad van State (AbRvS 200700610/1, 200802326/1, 200804929/1 en 200901473/1). Dit laat onverlet dat wanneer er sprake is van verontreiniging in bodemvreemde materialen of een stortlichaam (met meer dan 50% bodemvreemde materialen), waardoor de omliggende bodem verontreinigd raakt of dreigt te raken, er toch sprake kan zijn van een geval van bodemverontreiniging. In de praktijk wordt regelmatig gevraagd of in een bepaalde situatie sprake is van bodem in de zin van de Wbb. Twee onderwerpen komen daarbij vaak terug. Het betreft de vraag of een stollaag als bodem wordt gezien en de vraag of bodemmateriaal dat is toegepast in een werk als bodem wordt gezien. Om hierover duidelijkheid te verschaffen, gaan we kort in op beide vragen. Stol is een mengsel van zand, grind en leem. Dit betreft geen van allen bodemvreemd materiaal. Gelet op bovenvermelde uitspraken van de Raad van State wordt een stollaag derhalve aangemerkt als bodem. Of een materiaal is toegepast in een werk (bijvoorbeeld een funderingslaag) speelt geen rol bij de beantwoording van de vraag of sprake is van bodem. Bepalend hiervoor is enkel het percentage bodemvreemd materiaal. 4.3.2.Verhouding met het Besluit bodemkwaliteit In het Bbk wordt voor grond de volgende definitie gegeven: “vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie”. Aanvullend op deze definitie wordt een maximaal gewichtpercentage ander materiaal van 20% gehanteerd. Indien grond is vermengd met meer dan 20% ander materiaal kan deze voor de toepassing van dit besluit niet worden aangemerkt als grond. In de toelichting op het Bbk wordt aangegeven dat dit percentage per regeling kan verschillen, aangezien het afhankelijk is van de strekking van de regeling. Het percentage maakt daarom geen deel uit van de basisdefinitie voor grond en baggerspecie. Het Besluit laat dus nadrukkelijk de mogelijkheid open om binnen andere beleidskaders andere percentages voor bijmengingen te hanteren. Verder wordt aangegeven dat voor bouwstoffen een aanvullende eis geldt dat deze maximaal uit 20 gewichtsprocenten grond en baggerspecie mogen bestaan tenzij deze grond een functioneel onderdeel uitmaakt van de bouwstof. Dit betekent dat er producten zijn die geen grond en tevens geen bouwstof betreffen. Deze producten dienen bewerkt te worden met als doel een hoogwaardig gebruik als grond of bouwstof mogelijk te maken. Uit het voorgaande blijkt dat binnen de verschillende wetten en beleidskaders verschillend wordt omgegaan ten aanzien van het maximale percentage aan bijmengingen aan bodemvreemde materialen in relatie tot de definities grond/bodem. Dit heeft de volgende achtergrond. Het saneringsbeleid van de Wbb is er op gericht om ernstig verontreinigde bodems te beheren en risico’s te reduceren. Vanuit dit oogpunt is een ruime definitie (lees: hoog percentage bodemvreemd materiaal) van het begrip bodem wenselijk. Een te strikte definitie zou de reikwijdte van het beleid (en de mogelijkheden om de bodem te saneren) immers sterk beperken. Het grondstromenbeleid daarentegen is gericht op het realiseren en in stand houden van een duurzame bodemkwaliteit: het toe te passen materiaal moet duurzaam een gewenste bodemfunctie kunnen vervullen. In die optiek zijn hoge percentages bijmengingen met bodemvreemd materiaal niet wenselijk. Een en ander heeft tot gevolg dat we in de praktijk te maken kunnen krijgen met situaties waarbij in situ sprake is van bodem, maar zodra het materiaal is ontgraven, op grond van het Bbk geen sprake is van grond (en toepassing als grond niet mogelijk
6. is)omdat het percentage bodemvreemd materiaal hoger is dan 20%. 4.4.Nieuwe gevallen van bodemverontreiniging Een bodemverontreiniging die is ontstaan op of na 1 januari 1987 wordt een nieuw geval van bodemverontreiniging genoemd, ongeacht de aangetroffen gehaltes en het volume. Wanneer een mobiele historische verontreiniging zich na 1 januari 1987 verspreidt, is er géén sprake van het ontstaan van een nieuw geval, maar wordt gesproken van een oud geval van bodemverontreiniging8Ab 19 september 2007, nr. 200608353/1, AB 2008, 61, m. nt. A.B. Blomberg.. Het actief verspreiden van een oude verontreiniging na 1 januari 1987 door menselijk handelen wordt echter wél aangemerkt als een nieuw geval.9G.J. Kremers, M.J.H. Herms, ‘Juridisch instrumentarium voor een gebiedsgerichte aanpak van grond- waterverontreiniging in binnensteden’, Bouwrecht 2008, p. 104 e.v. De aanpak van nieuwe gevallen komt door het tijdsverloop sinds 1987 steeds meer voor. Wij hebben er dan ook voor gekozen om in dit beleidskader een uitgebreide beschrijving op te nemen. 4.4.1.Zorgplicht Op nieuwe gevallen van bodemverontreiniging is de zorgplicht van toepassing (artikel 13 Wbb). Indien er sprake is van een geval van bodemverontreiniging, ontstaan op of na 1 januari 1987 waarvoor een veroorzaker is aan te spreken gaat artikel 27 Wbb (en daarmee de zorgplicht van artikel 13 Wbb) vóór artikel 28 Wbb. In artikel 28, lid 8 Wbb is immers vastgelegd dat dit artikel niet van toepassing is in gevallen als bedoeld in artikel 27 Wbb. Voor bodemverontreiniging met asbest ligt de toepassing van de zorgplicht genuanceerder. Zie hiervoor het gestelde in paragraaf 6.7.5. De zorgplicht is gebaseerd op het principe ‘wat schoon is, schoon houden’ en ‘wat vies is, niet verder verontreinigen’. Het zorgplichtbeginsel verplicht degene die handelingen verricht waardoor de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de bodem te saneren en de directe gevolgen te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. De vraag kan rijzen of onder de volgende zinsnede in artikel 13 Wbb, ‘alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd’, ook het uitvoeren van een bodemonderzoek valt. Dit is inderdaad het geval. Als niet duidelijk is wat de aard/omvang van de verontreiniging is, kan immers nooit duidelijk zijn of de maatregelen die de veroorzaker neemt afdoende zijn om aan de zorgplicht van artikel 13 Wbb te voldoen. In de jurisprudentie10Zie Ab 3 maart 2010, nr. 200904172/1/M1, Ab 21 januari 2008, nr. 200708735/1 en Ab 12 april 2006, nr. 200601574/1 wordt bevestigd dat het mogelijk is om een bodemonderzoek te vereisen in het kader van de zorgplicht van artikel 13 Wbb. Een algemeen zorgplichtbeginsel voor het milieu is ook vastgelegd in artikel 1.1a Wm. 4.4.2.Ongewone voorvallen Ongewone voorvallen zijn bijzondere nieuwe gevallen van bodemverontreiniging. Bij ongewone voorvallen of calamiteiten is sprake van actuele gebeurtenissen die niet tot de normale gang van zaken behoren en onverwacht of onvoorzien zijn. Een voorbeeld is bodemverontreiniging veroorzaakt door een gekantelde tankauto, het stuktrekken van een leiding, een brand of een natuurramp. Het gaat daarbij bijvoorbeeld niet om (dagelijkse) verontreinigingen bij benzinestations door morsen. Evenmin gaat het om verontreinigingen die weliswaar zijn ontstaan op of na 1 januari 1987, maar al geruime tijd in de bodem aanwezig zijn. De artikelen 30 e.v. van de Wbb (regeling ongewone voorvallen Wbb) geven ons bijzondere bevoegdheden wanneer ten gevolge van een ongewoon voorval een ernstige verontreiniging ontstaat of de bodem ernstig is of dreigt te worden aangetast. Deze bevoegdheden hebben tot doel om onmiddellijk op te kunnen treden als er een ongewoon voorval plaatsvindt of dreigt plaats te vinden. In situaties waarbij ernstige verontreiniging of aantasting van de bodem ontstaat zijn vaak snelle acties gewenst. In het kort komt de regeling erop neer dat wij de noodzakelijke maatregelen mogen nemen om de oorzaak van de verontreiniging of aantasting weg te nemen en de bodem te saneren of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken. Indien uit een dergelijk voorval zodanig gevaar voor het milieu optreedt dan wel daarvan een zodanige schade aan goederen te duchten is dat onverwijld handelen noodzakelijk is, kunnen maatregelen door de Commissaris van de Koningin genomen worden. De bevoegdheid van de Commissaris van de Koningin strekt zich niet uit tot dreigende verontreiniging van de bodem. Indien wij overgaan tot het treffen van maatregelen kunnen wij de kosten achteraf verhalen op de veroorzaker en/of de eigenaar. 4.4.3.Meldingsplicht Melding van nieuwe verontreiniging (binnen en buiten inrichtingen) Op grond van de Wbb moeten alle nieuwe verontreinigingen (veroorzaakt op of na 1 januari 1987), inclusief ongewone voorvallen, worden gemeld (art. 27, lid 1 en lid 3 Wbb). De meldingsplicht van artikel 27 Wbb heeft betrekking op iedere verontreiniging of aantasting van de bodem die zich voordoet of heeft voorgedaan waarbij het niet van belang is of het om een ernstige verontreiniging of aantasting gaat. De veroorzaker meldt zo spoedig mogelijk aan het bevoegd gezag Wbb (GS of de colleges van burgemeester en wethouders van de rechtstreekse gemeenten Maastricht, Heerlen en Venlo) en geeft aan welke maatregelen hij voornemens is te treffen of al heeft getroffen. Degene die bij de handelingen is betrokken maakt onmiddellijk melding van de nieuwe verontreiniging bij degene die de handelingen verricht, dan wel bij het bevoegd gezag Wbb. Met het begrip veroorzaker wordt niet enkel bedoeld de directe veroorzaker van een verontreiniging maar ook diegene die bevoegd en feitelijk in staat is om een overtreding van artikel 13 Wbb te beëindigen dan wel te voorkomen.11Ab 9 april 2008, nr. 200704046/1 en Ab 10 december 2003, nr. 200300688/1. Uit de jurisprudentie blijkt immers dat de zorgplicht van artikel 13 Wbb zich ook richt tot degene die het in zijn macht heeft de gevolgen van de verontreiniging te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken.12Ab 16 februari 2011, nr. 201006839/1/M2. Melding van nieuwe verontreiniging binnen inrichtingen Als de nieuwe verontreiniging zich binnen een omgevingsvergunningplichtige inrichting bevindt, dient de melding te worden verricht bij het bevoegd gezag Wabo van de desbetreffende inrichting. Bij een inrichting die onder algemene regels als bedoeld in artikel 8.40 Wm valt (bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit) dient het nieuwe geval van bodemverontreiniging te worden gemeld bij het bestuursorgaan waaraan de melding in het kader van de Wm moet worden gericht.13Bij inrichtingen die niet-omgevingsvergunningplichtig zijn en waar ook niet een melding hoeft plaats te vinden als bedoeld in het Activiteitenbesluit zijn burgemeester en wethouders bevoegd van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen. Meestal is dit de gemeente. Het bevoegd gezag Wabo/ bevoegd gezag Wm (als sprake is van een meldingsplichtige inrichting) handelt dan de nieuw opgetreden verontreiniging af. Tevens dient de veroorzaker op grond van artikel 27 Wbb te melden bij het bevoegd gezag Wbb. Uit de rechtspraak14Ab 9 april 2008, nr. 200704046/1, M en R 2008, nr. 61, AB 2008, 218. blijkt immers dat aan de zorgplicht van artikel 13 Wbb een zelfstandige en aanvullende betekenis toekomt naast de in een omgevingsvergunning neergelegde voorschriften. Op een handeling of situatie kunnen dus naast elkaar verplichtingen uit de omgevingsvergunning (dan wel AMvB’s op grond van de Wm) en de Wbb-zorgplicht van toepassing zijn. Tenslotte heeft ook een gemeente, op grond van artikel 41 Wbb, de verplichting om het bevoegd gezag Wbb in kennis te stellen van de opgetreden verontreiniging. Als de verontreiniging het gevolg is van een ongewoon voorval, moeten de maatregelen zo spoedig mogelijk worden genomen. Het melden van ongewone voorvallen binnen inrichtingen, moet op grond van artikel 17.2 lid 1 Wm geschieden aan het bevoegd gezag Wabo dan wel het bestuursorgaan waaraan ingevolge artikel 8.41, lid 2, onder a Wm de melding wordt gericht bij een meldingsplichtige inrichting, dan wel in andere gevallen aan burgemeester en wethouders. Deze overheid moet vervolgens in de situatie dat het voor- val verontreiniging of aantasting van de bodem tot gevolg heeft, hiervan kennis geven aan het bevoegd gezag Wbb (artikel 17.2, lid 3, onder d Wm). 4.4.4.Uitzondering erkenning uitvoering sanering bij ongewoon voorval Indien er sprake is van een ongewoon voorval moeten er onverwijld maatregelen worden getroffen (doorgaans de eerste 24 uur na het plaatsvinden van het ongewone voorval). Voor deze situaties is in het Regeling bodemkwaliteit (artikel 2.1, lid 3) een uitzondering gemaakt op de verplichting om te beschikken over een erkenning. Deze uitzondering geldt alleen voor de uitvoering van bodemsaneringen (door bijvoorbeeld een aannemer). Dat betekent bijvoorbeeld dat bodemmonsters moeten worden genomen en analyses moeten worden uitgevoerd door een erkende persoon of instelling en dat de milieukundige begeleider ook moet beschikken over een erkenning. Wij wijzen er nadrukkelijk op dat er stoffen bestaan die bij verwijdering zonder goede voorbereiding daadwerkelijke actuele risico’s vormen voor de betrokken werknemers (als voorbeeld kan de stof acrylonitril (ACN) genoemd worden). 4.4.5.Aanpak en aanwijzingen op grond van de Wbb Hoofdregel is dat het bevoegd gezag voor de inrichting de noodzakelijke maatregelen treft. Indien blijkt dat de nieuwe verontreiniging niet binnen de Wm/Wabo kan worden aangepakt omdat er geen juridische basis is om de verontreiniging binnen de Wm/Wabo aan te pakken, zal aanpak plaatsvinden op grond van artikel 27 Wbb. In dat geval moet de melding van de veroorzaking vergezeld worden van een plan van aanpak waarin ten minste de volgende zaken zijn beschreven: maatregelen ten behoeve van herstel van de bodem; controlebemonstering. Alhoewel in artikel 27 Wbb het instrument van het plan van aanpak niet expliciet wordt genoemd, kan het indienen van een plan van aanpak wel worden afgedwongen omdat wij ingevolge artikel 27, lid 2 Wbb aanwijzingen kunnen geven met betrekking tot de te nemen maatregelen. Ook in het geval dat er sprake is van een nieuwe verontreiniging buiten een inrichting kan een plan van aanpak worden vereist. Na indiening van het plan van aanpak door de initiatiefnemer beoordelen wij het ingediende plan en geven hierop een schriftelijke reactie. Belanghebbenden zullen door ons op de hoogte worden gesteld. lndien deze brief verplichtende aanwijzingen bevat op grond van artikel 27, tweede lid, Wbb, is er sprake van een besluit waartegen bezwaar en beroep open staat. Wanneer van het plan van aanpak wordt afgeweken moet dat bij ons worden gemeld. Ook deze melding beantwoorden wij schriftelijk. Tevens dient de afronding van de sanering bij ons te worden gemeld. Na afronding van de sanering dient de saneerder een evaluatieverslag op te stellen en bij ons in te dienen. Wij geven een schriftelijke reactie op het ingediende evaluatieverslag door middel van een brief. Tevens informeren wij belanghebbenden. Als verplichtende aanwijzingen worden opgenomen, doen wij dat door middel van een besluit. 4.4.6.Handhaving Voor de handhaving van de zorgplicht van artikel 13 Wbb bij nieuwe gevallen buiten omgevingsvergunningplichtige inrichtingen, inclusief ongewone voorvallen, geldt dat zowel de gemeente, de provincie als het Rijk bevoegd gezag zijn en daarover, indien nodig, afspraken met elkaar kunnen maken (art. 95, lid 3, Wbb). Indien een nieuw geval aan ons wordt gemeld op grond van artikel 27 Wbb zullen wij contact opnemen met de gemeente die het aangaat (voor zover de gemeente hiervan nog niet eerder in kennis is gesteld) en daar verdere afspraken mee maken. De hoofdregel voor de handhaving binnen omgevingsvergunningplichtige inrichtingen is dat het bestuursorgaan dat bevoegd is in het kader van de Wabo, tot taak heeft zorg te dragen voor de handhaving (artikel 5.2, lid 1 Wabo; artikel 95, lid 2, Wbb). Dit bestuursorgaan meldt door aan ons en wij kunnen zo nodig bodemkundige expertise verlenen. Voor de handhaving van artikel 27 Wbb is alleen de provincie bevoegd. 4.4.7.Procedures en bevoegdheden nieuwe verontreiniging/ongewoon voorval In navolgende schema’s zijn de procedures en bevoegdheden bij nieuwe verontreinigingen samengevat. Figuur: 4.1: Schema melding en procedures nieuwe verontreinigingen niet zijnde ongewoon voorval Met ‘bevoegd gezag Wabo’ wordt gedoeld op de situaties dat er sprake is van een omgvingsvergunningplichtige inrichting. Van het ‘bevoegd gezag Wm’ is sprake als de inrichting niet omgevingsvergunningplichtig is, maar onder het toepassingsbereik van algemene regels op grond van artikel 8.40 Wm valt (bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit). Figuur 4.2: Schema melding en procedures nieuwe verontreinigingen zijnde ongewoon voorval 4.4.8.De saneringsdoelstelling Toets op 1987 Bij het vaststellen van de saneringsdoelstelling maken wij onderscheid tussen historische gevallen en nieuwe gevallen. Bij de voorbereiding van besluiten betreffende ernst en spoed en instemming/vaststelling saneringsplan of de beoordeling BUS-melding toetsen wij dan ook of de verontreiniging vóór of na 1 januari 1987 is ontstaan. Bij verontreinigingen van op of na 1 januari 1987 toetsen wij tevens of er nog een veroorzaker is aan te wijzen. Ten aanzien van situatie van gemengde verontreinigingen en diffuse verontreinigingen willen wij nog het volgende vermelden. Gemengde verontreinigingen In veel gevallen is sprake van ‘gemengde verontreinigingen’: de bodem is beïnvloed door een combinatie van verontreinigingen van vóór en na 1 januari 1987 door elkaar. In deze situaties moet door de initiatiefnemer worden aangetoond in hoeverre de verontreiniging gesplitst kan worden in een verontreiniging ontstaan vóór, respectievelijk op of na 1 januari 1987. Een instrument dat hierbij gebruikt kan worden, is een door de melder uitgevoerd uitgebreid vooronderzoek. We gaan ervan uit dat wanneer het grootste gedeelte van de vervuiling is veroorzaakt vóór 1 januari 1987, het algemene saneringsspoor voor historische verontreinigingen van toepassing is. Diffuse verontreinigingen Indien uit de resultaten van een bodemonderzoek blijkt dat er op een locatie sprake is van een (onderdeel van een) diffuse verontreiniging vinden wij het niet nodig om een toets op 1 januari 1987 uit te voeren. Op voorhand staat namelijk reeds voldoende vast dat er geen veroorzaker kan worden aangesproken. Zoals eerder in deze paragraaf beschreven, betekent dit dat de sanering vooralsnog in het algemene saneringsspoor (functiegericht en kosteneffectief) valt. Saneringsdoelstelling algemeen Voor bodemverontreinigingen ontstaan vóór 1 januari 1987, de zogenoemde historische gevallen, geldt de functionele sanering met aandacht voor verspreiding en nazorg als minimale saneringsdoelstelling (zie hoofdstuk 3). Voor bodemverontreinigingen ontstaan op of na 1 januari 1987, de nieuwe gevallen, geldt de zorgplicht en moeten de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan worden beperkt en zoveel mogelijk ongedaan worden gemaakt. Voor deze nieuwe gevallen geldt in principe als uitgangspunt het verwijderen van alle toegevoegde verontreiniging. Er kunnen zich echter situaties voordoen waarbij het niet redelijk is om volledige verwijdering van de toegevoegde verontreiniging te verlangen. Het bevoegde gezag kan dan besluiten om te volstaan met het zoveel mogelijk ongedaan maken van de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan. Hierbij geldt het ALARA-beginsel. Voor de invulling van het ALARA-beginsel wordt door ons als werkwijze voorgestaan dat gekeken wordt naar de factoren in de RMK-systematiek: risico’s, milieurendement en kosten. Bij de risico’s betrekken wij de potentiële humane, ecologische en verspreidingsrisico’s. Het milieurendement zien wij als het totale milieurendement waarbij ook factoren als energie, luchtverontreiniging, afval, grondstoffen, geluidhinder en vrachtbewegingen betrokken kunnen worden. De kosten zijn opgebouwd uit de stichtingskosten, doorlopen de kosten, vervangingskosten, overhead en overige kosten. Er is hier sprake van maatwerk per geval waarbij wij de afweging op bovenstaande wijze zullen maken en de hierboven gemelde factoren zullen betrekken. Indien alle toegevoegde verontreiniging wordt verwijderd betekent dit dat de oorspronkelijke bodemkwaliteit de ondergrens vormt van de te bereiken bodemkwaliteit: er hoeft niet meer verontreiniging te worden verwijderd dan oorspronkelijk in de bodem aanwezig was (zie verder de volgende paragraaf). Voor nieuwe gevallen (voor zover het gaat om puntverontreinigingen) is geen deelsanering mogelijk. Als er met betrekking tot een nieuwe geval geen veroorzaker meer is aan te wijzen en de zorgplicht niemand kan worden toegerekend, kan worden teruggevallen op de saneringsparagraaf van de Wbb, hetgeen betekent dat functiegericht en kosteneffectief wordt gesaneerd. In dat geval worden ook de reguliere procedures gevolgd (zoals beschikking ernst en spoed enz.). 4.4.9.Saneringsdoelstelling nieuw geval en relatie met Besluit bodemkwaliteit Zoals reeds eerder beschreven geldt bij nieuwe gevallen dat de verontreiniging en de directe gevolgen daarvan moeten worden beperkt en zoveel mogelijk ongedaan moeten worden gemaakt. De maximale saneringsdoelstelling is derhalve het verwijderen van alle toegevoegde verontreiniging, waarbij de oorspronkelijke bodemkwaliteit de ondergrens vormt van de saneringsdoelstelling. De oorspronkelijke bodemkwaliteit kan op locatieniveau worden beschreven aan de hand van onderzoeksgegevens van de locatie. Indien deze niet aanwezig zijn kan de oorspronkelijke kwaliteit worden afgeleid uit een bodemkwaliteitskaart. Karakterisering van de bodemkwaliteit vindt plaats op stofniveau. Dat wil zeggen: als saneringsdoelstelling zullen wij per stof de gemiddelde waarde van de onderzoeksgegevens van het relevante deel van de locatie (of de gemiddelde waarde van de bodemkwaliteitszone) hanteren, voor zover deze niet lager is dan de achtergrondwaarde. Wanneer geen lokale bodemkwaliteitsgegevens voorhanden zijn en ook geen bodemkwaliteitskaart aanwezig is, geldt voor de toegevoegde verontreiniging de achtergrondwaarde als saneringsdoelstelling. Bij het vaststellen van de gemiddelde waarden moeten kwaliteitsverschillen in gelaagdheid in acht worden genomen. Indien gebruik wordt gemaakt van lokale onderzoeksgegevens dient bij het vaststellen van de gemiddelde gehalten tevens rekening te worden gehouden met de ruimtelijke spreiding van de bodemgehalten. Als blijkt dat er binnen de locatie sprake is van een ruimtelijke trend (dit kan met name optreden bij grotere locaties) moet de locatie in kleinere eenheden worden opgesplitst. In dat geval geldt als saneringsdoelstelling de gemiddelde waarde van de deellocatie waar de nieuwe verontreiniging is opgetreden. Het spreekt voor zich dat de gehalten die gerelateerd zijn aan de nieuwe verontreiniging buiten beschouwing moeten worden gelaten. Bovenstaande invulling van de saneringsdoelstelling geldt als standaardeis bij alle saneringen van nieuwe gevallen van bodemverontreiniging. In een aantal situaties zullen wij echter een minder vergaande saneringsdoelstelling eisen. Hierbij moet worden gedacht aan saneringen waar de ontgravingsput moet worden aangevuld en de toepassingseis uit het Bbk een hogere concentratie toestaat. In dergelijke gevallen kan het strikt hanteren van bovenstaande saneringsdoelstelling er toe leiden dat grond moet worden ontgraven en vervolgens (met dezelfde kwaliteit) weer mag worden gebruikt om de ontgravingsput aan te vullen. In voorkomende situaties zullen wij dan ook de toepassingseis voor aanvulgrond hanteren als saneringsdoelstelling: in gebieden waar het generieke kader wordt gevolgd: de maximale waarde voor wonen of industrie (afhankelijk van de toepassingseis voor hergebruik); in gebieden waarvoor gebiedsgericht beleid is vastgesteld: de specifieke toepassingseisen die door de betreffende gemeente voor dit gebied zijn vastgesteld. Met de voorgestane invulling van de saneringsdoelstelling wordt (net als bij sanering van historische verontreinigingen) een optimale afstemming bereikt tussen sanering en hergebruik. 4.5.Circulaire bodemsanering In de Circulaire bodemsanering worden richtlijnen gegeven voor de aanpak van historische gevallen van bodemverontreiniging. De Circulaire bodemsanering beschrijft wanneer sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging en geeft de criteria op basis waarvan wordt bepaald of al dan niet met spoed moet worden gesaneerd. Daarnaast wordt in de Circulaire bodemsanering ingegaan op de uitwerking van de saneringsdoelstelling zoals opgenomen in de tekst van artikel 38 van de Wbb. Bij de uitwerking van de saneringsdoelstelling is aansluiting gezocht bij het Bbk. Tenslotte wordt in de Circulaire bodemsanering ingegaan op de verschillende mogelijkheden voor de aanpak van de sanering: in één keer, gefaseerd of een deelsanering. In het kader van de uitoefening van onze bevoegdheden hanteren wij de Circulaire bodemsanering als uitgangspunt. In de navolgende paragrafen wordt verder ingegaan op een geval van ernstige bodemverontreiniging en de spoedbepaling zoals is beschreven in de Circulaire bodemsanering, waarbij wij tevens aangeven welke nadere invulling wij hierbij hanteren. Voor de beschrijving van de saneringsdoelstelling wordt verwezen naar hoofdstuk 3. Het beleid voor deelsaneringen en gefaseerde sanering is verder uitgewerkt in de paragraaf 4.10. 4.5.1.Wanneer is sprake van een geval van ernstige bodemverontreiniging? In de Circulaire bodemsanering is gesteld dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging indien voor ten minste één stof de gemiddelde gemeten concentratie van minimaal 25 m3 bodemvolume in het geval van bodemverontreiniging, of 100 m3 poriënverzadigd bodemvolume in het geval van een grondwaterverontreiniging, hoger is dan de interventiewaarde. In enkele specifieke situaties, bij zogenaamde gevoelige functies, kan bij gehalten onder de interventiewaarden ook sprake zijn van een geval van ernstige bodemverontreiniging (ongeacht het volume van de verontreiniging): moestuin/volkstuin; plaatsen waar vluchtige verbindingen aanwezig zijn in het grondwater in combinatie met hoge grondwaterstanden en/of in verzadigde zones onder gebouwen. Daarnaast geldt voor asbest dat, onafhankelijk van het volume, bij iedere overschrijding van de interventiewaarde in grond sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging. Beleid van de provincie Limburg Naast de in de Circulaire bodemsanering genoemde gevoelige functies, waarbij ook bij gehalten onder de interventiewaarden sprake kan zijn van een geval van ernstige bodemverontreiniging, kan er ook sprake zijn van een geval van ernstige bodemverontreiniging bij overschrijding van de interventiewaarden in een bodemvolume van minder dan 25m3. Voor humane risico’s kan zich de situatie voordoen dat, ook bij functies die minder gevoelig zijn dan de in de Circulaire bodemsanering genoemde functie moestuin/volkstuin (bijvoorbeeld wonen met tuin, plaatsen waar kinderen spelen) sprake is van onaanvaardbare risico’s (bijvoorbeeld een loodgehalte boven de interventiewaarde in de toplaag van de tuin van een woning). Dat heeft te maken met het gegeven dat bij de bepaling van humane risico’s geen volume- of oppervlaktecriterium wordt gehanteerd. Bij het bepalen van ecologische risico’s wordt wel een oppervlaktecriterium gehanteerd, maar ook hierbij kunnen zich situaties voordoen waarbij, zonder overschrijding van het volumecriterium, toch sprake is van onaanvaardbare risico’s. Voor een aantal gebiedstypen geldt namelijk een oppervlaktecriterium van 50 m2. Dat betekent dat bij een verontreiniging in de toplaag met een dikte van minder dan 0,5 m ook in gevallen waarin minder dan 25 m3 bodemvolume is verontreinigd sprake kan zijn van onaanvaardbare ecologische risico’s. Sanerende maatregelen kunnen in deze gevallen noodzakelijk zijn. Om deze redenen beschouwen wij, in aanvulling op de Circulaire bodemsanering, ernstige verontreinigingen met een omvang kleiner dan 25 m3, waarbij sprake is van onaanvaardbare risico’s als gevallen van ernstige bodemverontreiniging. Of er sprake is van onaanvaardbare risico’s zal per geval worden beoordeeld met behulp van het ‘Saneringscriterium: vaststelling van het risico voor de mens, voor het ecosysteem of van verspreiding’, zoals opgenomen in bijlage 2 van de Circulaire bodemsanering. Om de uitvoeringspraktijk te faciliteren is met behulp van stap 2 van Sanscrit berekend bij welke concentraties er mogelijk sprake kan zijn van onaanvaardbare humane risico’s. Voor gehalten lager dan deze waarden is een risicobeoordeling niet nodig. De tabel waarin deze waarden zijn opgenomen treft u aan op de provinciale website (www.limburg.nl). 4.5.2.Risico’s zijn bepalend voor de spoed Indien sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging dient op grond van artikel 37 van de Wbb te worden vastgesteld of er sprake is van een zodanig risico dat spoedige sanering noodzakelijk is. Er wordt onderscheid gemaakt in risico’s voor de mens, ecosysteem en voor verspreiding via het grondwater. Indien de aanwezige verontreiniging bij het huidige gebruik onaanvaardbare risico’s oplevert, is spoedig saneren vereist. Tot het moment van sanering moeten onaanvaardbare risico’s worden beperkt door het nemen van tijdelijke beveiligingsmaatregelen. Onaanvaardbare risico’s kunnen ook betrekking hebben op toekomstig gebruik. In dat geval brengt de aanwezige verontreiniging gebruiksbeperkingen met zich mee. Er mag bijvoorbeeld geen woning worden gebouwd of een gewas worden geteeld in verband met de aanwezige verontreiniging. Dit wordt opgenomen in de beschikking ernst en spoed, waarbij ook kan worden aangegeven welke wijziging in het gebruik moet worden gemeld. Hierdoor ontstaat een beheersbare situatie. Risico’s voor de mens Er is sprake van onaanvaardbare risico’s voor de mens als bij het huidige of voorgenomen gebruik een situatie bestaat waarbij: chronische negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden; acute negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden. Ook wanneer bij het huidige gebruik aantoonbare hinder is voor de mens (onder andere huidirritatie en stank) moet met spoed worden gesaneerd. Risico’s voor ecosysteem Er is sprake van onaanvaardbare risico’s voor het ecosysteem als bij het huidige of voor- genomen gebruik een situatie bestaat waarbij: de biodiversiteit kan worden aangetast; kringloopfuncties kunnen worden verstoord; bio-accumulatie (ophoping van giftige stoffen in een organisme) en doorvergiftiging (door eten van een vergiftigd organisme) kunnen plaatsvinden. Risico’s van verspreiding Er is sprake van onaanvaardbare risico’s van verspreiding van de verontreiniging in de volgende situaties: het gebruik van de bodem door mens of ecosysteem wordt bedreigd. Dit is het geval wanneer een kwetsbaar object wordt ingesloten door de interventiewaardecontour in het grondwater of binnen enkele jaren binnen de contour komt te liggen. Voor het vaststellen van de verspreiding binnen enkele jaren wordt een afstand gehanteerd van 100 m. ten opzichte van de huidige interventiewaarde contour; er is sprake van een onbeheersbare situatie, dat wil zeggen als: er een drijflaag aanwezig is die door activiteiten en processen in de bodem kan verplaatsen en van waaruit verspreiding van verontreiniging kan plaatsvinden; er een zaklaag aanwezig is die door activiteiten en processen in de bodem kan verplaatsen en van waaruit verspreiding van verontreiniging kan plaatsvinden; de verspreiding heeft geleid tot een grote grondwaterverontreiniging én de verspreiding nog steeds plaatsvindt (hetgeen bevestigd is bij uitspraak ABRvS 201208891/2/A4, d.d. 9 april 2014). Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State heeft RWS Leefomgeving de memo ‘Aanbevelingen bij motivatie verspreidingsrisico grondwaterverontreinigingen’ opgesteld. Deze memo is terug vinden via de website www.rwsleefomgeving.nl -> Onderwerpen -> Bodem en ondergrond -> Bodemsanering -> Publicaties -> Circulaire bodemsanering. Beleid provincie Limburg: keuze en definities kwetsbare objecten In de Circulaire bodemsanering zijn een aantal kwetsbare objecten genoemd waarbij wordt opgemerkt dat het bevoegd gezag Wbb deze objecten voor haar grondgebied kan aanwijzen. Op 23 februari 2015 (kenmerk 2015/12109) hebben wij het ‘kader inventarisatie spoedlocaties (verspreidingsrisico’
7. s)Wet bodembescherming’ vastgesteld. In dit kader is ten behoeve van de definiëring van de kwetsbare objecten rekening gehouden met de uitgangspunten die gelden bij de Kaderrichtlijn Water (KRW) en de Grondwaterrichtlijn (GWR) aangezien de KRW en GWR ruimere definities van kwetsbare objecten hanteren dan voorheen werd gehanteerd. Deze aanpak ligt in het verlengde van de transitie van bodembeleid, waarbij op convenantsniveau is afgesproken dat het integraler te ontwikkelen bodemsaneringsbeleid wordt afgestemd op de verplichtingen die voortvloeien uit de KRW en GWR. Dit past ook in het streven om vanuit de grondwaterkwaliteit bezien, via gebiedsgerichte aanpakken, te komen tot een duurzaam beheerd bodem- en watersysteem. In afstemming met de beleidssectoren bodem en water zijn daarom de volgende kwetsbare objecten gedefinieerd: De Natura2000-gebieden voor zover grondwaterafhankelijk. Het betreffen de hydrologische gevoelige Natura 2000-gebieden zoals weergegeven op kaart 3 behorende bij het Provinciaal Waterplan Limburg 2016-2021. (http://www.limburg.nl/Beleid/Water/Provinciaal_Waterbeleid/Provinciaal_Waterplan_Limburg_2016_2021); De oppervlaktewaterlichamen als bedoeld in de Waterwet. Het betreffen: zwemwateren. De aangewezen zwemplekken zijn te raadplegen via www.zwemwater.nl; natuurbeken, beken met algemeen ecologische functies en overige wateren (‘water overig’). Deze gebieden zijn weergegeven op kaart 3 behorende bij het Provinciaal Waterplan Limburg 2016-2021 (http://www.limburg.nl/Beleid/Water/Provinciaal_Waterbeleid/Provinciaal_Waterplan_Limburg_2016_2021); Kwetsbare objecten gerelateerd aan menselijke consumptie. Tot deze kwetsbare objecten worden gerekend: openbare drinkwatervoorziening zoals grondwaterbeschermingsgebieden en waterwingebieden (kaart 8 behorende bij het Provinciaal Waterplan Limburg 2016-2021) (http://www.limburg.nl/Beleid/Water/Provinciaal_Waterbeleid/Provinciaal_Waterplan_Limburg_2016_2021; de industriële onttrekking voor menselijke consumptie en de eigen waterwinningen zoals bekend bij het Waterkwaliteitsportaal (www.waterkwaliteitsportaal.
8. nl)en weergegeven op de kaart in bijlage 5. Gezien de voortschrijdende integratie van de beleidsvelden bodem en water zijn de uitgangspunten eveneens van toepassing op het vaststellen van verspreidingsrisico’s als het gaat om gevallen van ernstige bodemverontreinigingen die via het reguliere spoor aan het bevoegd gezag worden voorgelegd voor het nemen van een beschikking ernst en spoed zoals bedoel in de Wbb. Gevallen van ernstige grondwaterverontreinigingen die gelegen zijn binnen (100 m van) de genoemde kwetsbare objecten dienen spoedig te worden gesaneerd, voor zover het verontreinigingssituaties betreft waarvan is vastgesteld dat deze verontreiniging het kwetsbaar object ook daadwerkelijk bedreigd. De te nemen saneringsmaatregelen hangen af van de specifieke verontreinigingssituatie van de desbetreffende grondwaterverontreiniging; er zal steeds sprake zijn van maatwerk per geval. Voor de volledige inhoud van het kader verwijzen wij naar de provinciale website (www.limburg.nl/bodem). Ten aanzien van de in het kader van de KRW aangewezen grondwaterwinningen bestemd voor menselijke consumptie is de afbakening van de intrekgebieden in de praktijk vaak niet duidelijk. Daarom stellen wij in ieder geval de buitencontouren van de grondwaterbeschermingsgebieden en waterwingebieden zoals aangewezen in de Omgevingsverordening Limburg, gelijk aan het intrek gebied. 4.5.3.Vaststellen risico’s Het vaststellen van de risico’s vindt plaats in drie stappen (zie Circulaire bodemsanering, bijlage 2, Saneringscriterium: Vaststelling van het risico voor de mens, voor het ecosysteem of van verspreiding (Sanscrit)): stap 1: bepaling of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging; stap 2: standaard risicobeoordeling conform Sanscrit; stap 3: locatiespecifieke risicobeoordeling; deze stap kan worden uitgevoerd als uit stap 2 blijkt dat er onaanvaardbare risico’s zijn en initiatiefnemer of bevoegd gezag menen dat de beoordeling in stap 2 onvoldoende toegesneden is op de specifieke omstandigheden van het geval. Voor de verdere toelichting op de werkwijze van risicobeoordeling wordt verwezen naar bijlage 2 van de Circulaire bodemsanering. Beleid provincie Limburg: ecologische risicobepaling stap 3 Circulaire bodemsanering Stap 3 van de Circulaire bodemsanering behelst een locatiespecifieke beoordeling. Ten aanzien van ecologie kan enerzijds direct gekozen worden voor een vervolgonderzoek (bijv. TRIADE); anderzijds bestaat de mogelijkheid om een maatschappelijke afweging te maken ten aanzien van de vraag of het vanuit (maatschappelijk) ecologisch oogpunt zinvol is om de verontreiniging te saneren. Hiervoor is een afwegingskader ontwikkeld dat op 9 februari 2015 (kenmerk 2015/9382) door ons is vastgesteld. Het ‘Provinciaal afwegingskader ecologische risico’s bodemverontreiniging’ is ontwikkeld in het kader van de inventarisatie-aanpak van ecologische risicolocaties. Wij zullen het afwegingskader ook hanteren voor het vaststellen van ecologische risico’s als het gaat om gevallen van ernstige bodemverontreinigingen die via het reguliere spoor aan het bevoegd gezag worden voorgelegd voor het nemen van een beschikking ernst en spoed zoals bedoel in de Wbb. In het afwegingskader is nadrukkelijk gekozen voor een integrale benadering; de Wbb-toepassing wordt in verband gebracht met de natuurdoelen (koppeling tussen het provinciaal bodembeschermingsbeleid en het provinciaal natuurbeleid). De kracht van de afwegingsmethodiek zit in het verzamelen van argumenten die juist pleiten voor het wel saneren (ecologisch nut en noodzaak aanwezig) of juist niet saneren (sanering met onaanvaardbare gevolgen voor beschermde natuurwaarden). Aan de hand van dit afwegingskader wordt op een efficiënte en effectieve wijze helder of er sprake is van nut, noodzaak en aanvaardbaarheid als het gaat om de vraag of gesaneerd moet worden vanwege ecologische risico’s. Voor de volledige inhoud van het afwegingskader verwijzen wij naar de provinciale website (www.limburg.nl/bodem. Asbest Voor het vaststellen van risico’s van verontreiniging met asbest worden alleen humane risico’s bepaald en hiervoor wordt gebruikt gemaakt van bijlage 3 van de Circulaire bodemsanering. 4.5.4.Saneringstijdstip Als indicatie voor de te hanteren termijn waarop de sanering moet aanvangen in het geval van onaanvaardbare risico’s geldt de volgende richtlijn: binnen vier jaar na het afgeven van de beschikking ‘ernst en spoed’. Het bevoegd gezag Wbb stelt het precieze saneringstijdstip vast en stemt dit af op de voorwaarden die locatiespecifieke omstandigheden met zich meebrengen. 4.6.Overgangsrecht inzake de oude beschikkingen ernst en urgentie Door de wijziging van de systematiek van ‘urgent’ (tot 1 januari 2006) naar ‘noodzaak om spoedig te saneren’ (vanaf 1 januari 2006) is door de wetgever overgangsrecht vastgesteld. Op grond van het overgangsrecht blijven alle oude beschikkingen ernst en urgentie van kracht en worden gelijkgesteld met beschikkingen waarin is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Alleen beschikkingen waarin een termijn is vastgesteld met betrekking tot de aanvang van de sanering en waarbij deze termijn niet eindigt voor 1 januari 2010 kunnen op verzoek worden herbeschikt. Deze beschikking moet uiterlijk één jaar voor het verstrijken van de (wettelijke) vastgestelde aanvangstermijn worden aangevraagd. Naar aanleiding van zo’n verzoek zullen wij opnieuw beoordelen of er al dan niet sprake is van noodzaak om spoedig te saneren. In andere gevallen is herbeschikking alleen mogelijk wanneer sprake is van een wijziging van omstandigheden als bedoeld in artikel 37, zevende lid, Wbb. Uit de jurisprudentie15Ab 27 mei 2009, nr. 200802790/1. van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat bijvoorbeeld nieuwe gegevens of nieuwe onderzoeken kunnen worden gezien als een wijziging van omstandigheden als bedoeld in artikel 37, lid 7 Wbb. Ook de zogenaamde pro forma beschikkingen (beschikkingen die alleen zijn gebaseerd op een door de saneerder voorgenomen saneringsdatum) komen in aanmerking voor herbeschikking. 4.7.Beoordelen ontvankelijkheid en soort procedure 4.7.1.Gevallen van ernstige bodemverontreiniging Een nader onderzoek of een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid van de Wbb, vormt voor ons de basis om vast te stellen of er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging en of spoedige sanering noodzakelijk is. Indien er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging beoordelen wij tevens, indien bijgevoegd, het saneringsplan. Er kan ook een melding ingevolge het BUS worden gedaan. Dit wordt verder beschreven in paragraaf 4.8. Navolgend wordt de procedurele afhandeling van nadere onderzoeken en meldingen als bedoeld in artikel 28 van de Wbb beschreven. De beschikking met betrekking tot de vaststelling van ernst en spoed en/of saneringsplan bereiden wij in beginsel voor via de standaardprocedure als bedoeld in Titel 4.1 van de Awb. Met deze procedure kan het snelst worden gereageerd op de praktijk. Van de ontvangst van een aanvraag wordt kennisgeving gedaan op de website van de provincie Limburg. Naar aanleiding van de kennisgeving kunnen degenen die menen een belang te hebben en nog niet door ons zijn benaderd, informatie over de aanvraag inwinnen. Met relevante op- of aanmerkingen wordt dan rekening gehouden, voor zover er nog geen besluit is genomen. Wij streven er naar om slechts bij hoge uitzondering (bijzondere situaties, complexe gevallen) gebruik te maken van de ons wettelijk gegeven bevoegdheid om de termijn voor het nemen van een beslissing over het saneringsplan met vijftien weken te verlengen. Van de aanvragers verwachten wij daarentegen dat een volledige aanvraag wordt ingediend. Het indienen van een onvolledige aanvraag betekent zonder meer tijdverlies. Op de provinciale website (www.limburg.nl/bodem) treft u hulpmiddelen aan (onder andere checklists) die gebruikt kunnen worden bij het voorbereiden van de aanvraag. Ondanks het voorgaande kan het toch noodzakelijk zijn de beschikking voor te bereiden met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in Afdeling 3.4 van de Awb. De volgende factoren zijn in ieder geval van invloed op de keuze: het betreft een geval, waarbij naar verwachting een groot aantal belanghebbenden betrokken zal zijn die overmatige schade of andere overlast door de sanering kunnen ondervinden; het betreft een eigendomsoverschrijdend geval (de verontreinigingscontouren zijn gelegen op meerdere kadastrale percelen die toebehoren aan verschillende eigenaren); er bestaat een actueel blootstellingsrisico op vrij toegankelijke terreinen; er bestaat tijdens de sanering een beperking van openbare voorzieningen. Beoordeling van een casus aan de hand van onder meer de hier genoemde afwegingen kan tot de conclusie leiden dat Afdeling 3.4 Awb juist wel of juist niet wordt gevolgd. De motiveringsplicht ligt daarbij uiteindelijk altijd bij ons als bevoegd gezag. Het voeren van de openbare voorbere