Sygn. akt III SK 17/13 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lutego 2014 r. Sąd Najwyższy w składzie : SSN Maciej Pacuda (przewodniczący) SSN Halina Kiryło SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca) Protokolant Anna Pęśko w sprawie z powództwa P. T. C. Spółki Akcyjnej w W. (obecnie T – M. Polska Spółka Akcyjna w W.) przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej z udziałem strony zainteresowanej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji o ustalenie opłat z tytułu dostępu, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 12 lutego 2014 r., skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zainteresowanej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 2 Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją 9 grudnia 2009 r. ustalił wysokość opłaty z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w zakresie stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. T. C. Sp. z o.o. w W. na poziomie 0,1677 zł/min. Zobowiązał także powoda do corocznego przedstawiania Prezesowi Urzędu uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy. Przed wydaniem decyzji Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie konsultacyjne odnośnie projektu decyzji. Przedstawiony w ramach tego postępowania projekt różnił się treścią uzasadniania w stosunku do decyzji. Z kolei projekt decyzji przedstawiony Komisji Europejskiej różnił się treścią uzasadniania w stosunku do projektu przedstawionego w ramach postępowania konsultacyjnego w zakresie wyliczenia wskaźnika finansowego informującego o przeciętnym koszcie kapitału zaangażowanego w finansowanie inwestycji przez powoda (WACC). Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem. Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 9 grudnia 2011 r. uchylił decyzję Prezesa Urzędu. Zdaniem Sądu Okręgowego opisane powyżej zmiany dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia i nie miały charakteru wyłącznie redakcyjnego. Odwołując się do treści art. 15 pkt 2 i art. 16 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Sąd pierwszej instancji uznał, że wobec zmiany stanowiska Prezesa Urzędu co do treści decyzji lub jej uzasadniania konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego, ponieważ postępowanie takie dotyczy konkretnego projektu decyzji Prezesa Urzędu. Za niezasadne Sąd Okręgowy uznał, że powtórnej konsultacji wymaga jedynie zasadnicza zmiana rozstrzygnięcia. Analogiczne stanowisko Sąd Okręgowy zajął w stosunku do postępowania konsolidacyjnego. Prezes Urzędu oraz Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji (zainteresowany) zaskarżyli wyrok Sądu Okręgowego apelacjami. Sąd Apelacyjny wyrokiem z 3 lipca 2012 r. oddalił obie apelacje. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego opiera się na ustaleniu, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji 3 Prezes Urzędu nie przeprowadził odpowiedniego postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego. W ocenie Sądu Apelacyjnego Prezes Urzędu przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie konsultacyjne, wskazał w nim, w jaki sposób doszedł do określonej kwoty, którą następnie uznał za słuszną i zawarł w swej decyzji, pod czym wziął pod uwagę inne sposoby oceny prawidłowości tych opłat. W ocenie sądu, wbrew wywodom apelacji różnice te nie dotyczyły zmian redakcyjnych, nie wynikały z uwag wyrażonych przez Komisję, ani z uwag innych krajowych organów regulacyjnych. Prezes Urzędu zmienił wydaną decyzję w stosunku do konsultowanego projektu w ten sposób, że zmienił podstawy weryfikacji oceny prawidłowości wysokości opłat powoda, zmodyfikował wysokość wskaźnika WACC z 10,3 na 12% oraz zmienił dane stanowiące podstawę określenia komponentów koniecznych dla kalkulacji wskaźnika WACC. Po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego Prezes Urzędu dokonał ponownych wyliczeń wskaźnika WACC uzyskując ten sam wynik arytmetyczny, co w konsultowanym projekcie. Sąd Apelacyjny przyjął, że w postępowaniu konsolidacyjnym konsultacjom polega jedynie środek regulacyjny, a nie uzasadnienia stosowania środka, jednak zdaniem Sądu Apelacyjnego środkiem jest nie tylko sama decyzja, ale i jej uzasadnienie. Z tego względu ważna jest nie tylko sama stawka końcowa, ale i sposób jej wyliczenia. Uzasadnienie środka regulacyjnego nie może być przy tym inne na użytek postępowania konsultacyjnego oraz postępowania konsolidacyjnego. Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 15 pkt 2 i art. 16 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana treści uzasadnienia projektu decyzji bez zmiany samego rozstrzygnięcia (środka) nakłada na Prezesa Urzędu obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego oraz naruszenie art. 18 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zmiana treści uzasadnienia projektu decyzji bez zmiany samego rozstrzygnięcia (środka) nakłada na Prezesa Urzędu obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego oraz przez przyjęcie, że 4 naruszenie tych przepisów uzasadnia uchylenie decyzji, w sytuacji, gdy przepisy te nie przyznają stronie jakichkolwiek uprawnień procesowych. Prezes Urzędu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez zmianę w całości wyroku Sądu Okręgowego w W. i oddalenie w całości odwołania powoda; ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania; bądź też uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa procesowego. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 pkt 2 i art. 16 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu podniósł, że przepisy te nie precyzują przypadków ponownego przeprowadzenia postępowania konsultacyjnego. Wykonanie obowiązku konsultacji następuje poprzez ogłoszenie projektu oraz zebranie, podsumowanie i ogłoszenie stanowiska. Następnie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie, które może odbiegać od projektu. Zgodnie z poglądami S. P., ponowne przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego można rozważać tylko w przypadku zasadniczej zmiany rozstrzygnięcia. Wyniki postępowania konsultacyjnego nie wiążą Prezesa Urzędu. W ocenie S. P. wykonanie obowiązku konsultacji polega na ich przeprowadzeniu przed podjęciem rozstrzygnięcia, co oznacza, że zmiana treści rozstrzygnięcia może być jednym z rezultatów konsultacji. Dla uczynienia zadość temu obowiązkowi wystarczające jest poddanie projektu rozstrzygnięcia konsultacjom. Ponadto, Prezes Urzędu wskazuje, że zmiana podstawy oceny weryfikacji wysokości opłat, modyfikacja wysokości wskaźnika WACC bez zmiany rozstrzygnięcia (środka) przyjętego w decyzji nie powoduje po stronie Prezesa Urzędu obowiązku przeprowadzenia ponownych konsultacji. W uzasadnieniu pierwotnego projektu decyzji Prezes Urzędu przedstawił metodologię, jaką zastosował do wyznaczenia stawki MTR. Opisano także sposób wyznaczenia WACC. W toku postępowania powód kwestionował tą metodologię. Miał jednak możliwość zajęcia stanowiska w tym zakresie. Metodologia ustalania WAC pozostała bez zmian w wydanej decyzji (w porównaniu do projektu konsultacji, 5 mimo iż sam wskaźnik WACC uległ zmianie). Oznacza to, że cel postępowania konsultacyjnego został osiągnięty. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2002/21 Prezes Urzędu podniósł, że przepis art. 18 Prawa telekomunikacyjnego także nie precyzuje przypadków, w których wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania konsolidacyjnego. Postępowanie konsolidacyjne ma również charakter opiniodawczy. Ponadto Prezes Urzędu wskazuje, że sposób wyliczenia stawki MTR został notyfikowany Komisji i nie uległ zmianie w uzasadnieniu decyzji. Przedmiotem analizy i wypowiedzi Komisji nie były szczegółowe kwestie i zmienne związane z wysokością wskaźnika WACC. Prezes urzędu przywołał także Zalecenia Komisji Europejskiej z dnia 15 października 2008 r. w sprawie notyfikacji, terminów i konsultacji przewidzianych w art. 7 dyrektywy 2002/21, które wskazują, że ponownej notyfikacji podlegają jedynie zmiany zastosowanych środków naprawczych a nie uzasadnienie, czy motywy podjęcia środków, zaś w przypadku niezmienności treści środka nie ma obowiązku ponownej notyfikacji. Skargę kasacyjną wniósł także zainteresowany - Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji, która zaskarżonemu wyrokowi Sądu Apelacyjnego zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 18 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej przez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że zmiana uzasadnienia decyzji, bez zmiany samego rozstrzygnięcia prowadzi do konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania konsolidacyjnego, a także naruszenie prawa materialnego - art. 18 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 7 ust. 3 Dyrektywy ramowej przez ich niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że naruszenie przepisu art. 18 ustawy oraz art. 7 ust. 3 dyrektywy ramowej uzasadnia uchylenie decyzji, podczas gdy przepis ten nie daje i nie może dawać stronie żadnych uprawnień procesowych. W związku z powyższym zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji powódki oraz zasądzenie na rzecz zainteresowanego kosztów postępowania. Powód w odpowiedzi na skargi kasacyjne wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 6 Powód podniósł, że Prezes Urzędu w istotny sposób zmienił treść uzasadnienia projektu zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy weryfikacji oceny prawidłowości opłat powoda, wysokości wskaźnika WACC, podstawy określenia komponentów koniecznych dla kalkulacji wskaźnika WACC. Po przeprowadzeniu postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego Prezes Urzędu dokonał ponownych wyliczeń wskaźnika, który ma istotne znaczenie dla określenia kosztów świadczenia usługi przez powoda. Odnosząc się do argumentacji Prezesa Urzędu co do treści Zaleceń Komisji Europejskiej, powód wskazał, że przywołany pkt 6 lit. c Zaleceń dotyczy szczegółów technicznych „poprzednio stosowanych” środków. Nie chodzi w nim o sytuację, w której organ regulacji zmienia projekt decyzji, w którym wprowadza nowy środek. W ocenie powoda nowością jest nowa wartość stawki MTR. Powód podkreśla, że Komisja Europejska ocenia w ramach procedury konsolidacji środek przez pryzmat jego uzasadniania, na co wskazuje treść Zaleceń przewidująca obowiązek wskazania akapitów, sekcji lub stron projektu środka, gdzie można znaleźć konkretne informacje. Informacji takich brak w rozstrzygnięciu projektu decyzji, są zaś one dostępne w uzasadnieniu decyzji. Zatem zmiana uzasadnienia decyzji ma istotne znaczenie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu oraz zainteresowanego mają uzasadnione podstawy, jednak w skardze kasacyjnej zainteresowanego nieprawidłowo określono zasadniczy wniosek kasacyjny (zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu Apelacyjnego w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji powódki; podczas, gdy przedmiotem analizy Sądu Apelacyjnego były wyłącznie apelacje: pozwanego i zainteresowanego), na skutek czego w tej części nie mógł być on uwzględniony. Zarówno przepisy art. 15 pkt 2, art. 16 i art. 18 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2004 nr 171, poz. 1800 ze zm.) nie precyzują przypadków, w których wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania konsultacyjnego i konsolidacyjnego. Wykonanie obowiązku konsultacji następuje poprzez ogłoszenie projektu oraz zebranie, podsumowanie i ogłoszenie 7 stanowiska. Następnie organ administracji podejmuje rozstrzygnięcie, które może odbiegać od projektu. Nie było również przepisu, który wymagałby ponownego przeprowadzenia tych postępowań w przypadku zmiany uzasadnienia rozstrzygnięcia, przewidzianego w projekcie decyzji. Stan prawny w tej kwestii uległ zmianie dopiero od dnia 21 stycznia 2013 r. - po wejściu w życie ustawy z dnia 21 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1445), która dodała do art. 19 Prawa telekomunikacyjnego ust. 2a w następującym brzmieniu: „W przypadku dokonania przez Prezesa UKE zmiany projektu rozstrzygnięcia na podstawie ust. 2 stosuje się przepisy art. 15-
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.