K 40/01

271 POSTANOWIENIE z dnia 19 grudnia 2001 r. Sygn. K. 40/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący Wiesław Johann – sprawozdawca Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Jerzy Stępień po rozpoznaniu 19 grudnia 2001 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Konfederacji Pracodawców Polskich o stwierdzenie niezgodności: art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 102, poz. 650 ze zm.), w części w jakiej ograniczają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia gier na automatach: – z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w treści art. 32 Konstytucji RP i konstytucyjną zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w treści art. 22 i art. 33 ust. 3 Konstytucji RP, – z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w treści art. 2 Konstytucji RP postanawia: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w związku z niedopuszczalnością wydania orzeczenia. Uzasadnienie: I Uchwałą Nr 1/P/18/09/01 Prezydium Konfederacji Pracodawców Polskich (dalej: Konfederacja) skierowało do Trybunału Konstytucyjnego wniosek “w sprawie stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach”. Wniosek z 29 października 2001 r. obejmuje zarzut niezgodności art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach (tekst jednolity z 1998 r. Dz.U. Nr 102, poz. 650; zm.: Nr 145, poz. 946, Nr 146, poz. 952, Nr 155, poz. 1014, Nr 160, poz. 1061; z 1999 r. Nr 95, poz. 1104; z 2000 r. Nr 9, poz. 117, Nr 70, poz. 816, Nr 116, poz. 1216; z 2001 r. Nr 84, poz. 908; dalej: ustawa o grach) z art. 2, 22, 32 i 33 ust. 3 Konstytucji RP. Konfederacja stwierdziła, że zaskarżona ustawa reguluje warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych oraz – po nowelizacji z 26 maja 2000 r. (Dz.U. Nr 70, poz. 816; dalej: nowelizcja majowa) – gier na automatach. Prawo prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach przysługuje jedynie spółkom prawa handlowego (art. 5 ust. 1 ustawy), sama zaś działalność może być wykonywana tylko w kasynach lub salonach gier na automatach (art. 7 ust. 1 ustawy), przy czym wprowadzone zostały istotne ograniczenia dotyczące lokalizacji takich salonów w miastach w zależności od liczby ich mieszkańców (art. 29 ust. 2 ustawy). Wszystkie te obwarowania stanowią, zdaniem Konfederacji, nieuzasadnione w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP naruszenie zasad równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), ze względu na nadmierną i bezzasadną ingerencję państwa w sferę wolności gospodarczej. W uzasadnieniu zarzutu dotyczącego art. 5 ust. 1 ustawy o grach Konfederacja wskazała, że zasada wolności gospodarczej pozostaje w ścisłym związku z zasadą równości i obejmuje między innymi swobodę wyboru formy organizacyjnej prowadzenia tej działalności. Ograniczenie prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach jedynie do podmiotów zorganizowanych w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością albo spółki akcyjnej sprzeczne jest z zasadami wolności gospodarczej i równości wobec prawa. Tego rodzaju ograniczenie formy prowadzenia działalności nie znajduje uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych ani nie spełnia wymogu “konieczności”, o którym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy wziąć pod uwagę, że w praktyce działalność w zakresie gier na automatach wykonywana była przede wszystkim jako działalność uboczna przez podmioty prowadzące w niewielkich rozmiarach działalność gastronomiczną w kurortach, zaś wygranymi były głównie maskotki i żetony umożliwiające dalszą grę. Stąd postawienie wymogu prowadzenia takiej działalności przez spółki kapitałowe o tak znacznym kapitale zakładowym (jak pisze wnioskodawca: “nie mniejszym niż równowartość w PLN kwoty 500 tysięcy Euro”) nie spełnia wymogu proporcjonalności. Uzasadniając zarzut odnoszący się do art. 7 ust. 1 ustawy o grach, Konfederacja stwierdziła, że sprzeczny z zasadami równości i wolności gospodarczej jest wymóg prowadzenia gier na automatach wyłącznie w kasynach gry albo salonach gier na automatach. Wskazała przy tym na ustawową definicję, zgodnie z którą salonem gry na automatach jest “wydzielone miejsce, w którym prowadzi się gry na automatach (...), a liczba zainstalowanych automatów wynosi od 15 do 70 sztuk”. Cytując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca podniósł, że każde ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej “musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą (swobodnej działalności gospodarczej) rachunek aksjologiczny przeważał na korzyść ograniczeń”. W związku z tym zaskarżony przepis pozostaje w sprzeczności z art. 22, 31 ust. 1 i 32 ust. 1 Konstytucji RP, ze względu na brak dostatecznego usprawiedliwienia tak daleko idącego ograniczenia wolności gospodarczej obywateli. Podnosząc zarzut niekonstytucyjności art. 29 ust. 2 ustawy o grach – Konfederacja wskazała na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego stwierdzając, że fundamentalna zasada równości ma zastosowanie nie tylko do osób fizycznych, ale również do osób prawnych i jednostek nie posiadających osobowości prawnej i oznacza nakaz równego traktowania podmiotów równych z dopuszczeniem uzasadnionego różnicowania traktowania podmiotów różniących się między sobą. Tymczasem z mocy ustawy o grach losowych osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą w dozwolonych prawem formach pozbawione zostały możliwości prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o ile chciałyby ją prowadzić w miastach mających mniej niż pięćdziesiąt tysięcy mieszkańców. Stanu tego nie zmienia możliwość wyrażenia (przez ministra właściwego do spraw finansów na wniosek sejmiku wojewódzkiego) zgody na lokalizację salonu gier na automatach w miejscowości mniejszej (art. 31 ustawy o grach). Zdaniem Konfederacji uzależnienie możliwości prowadzenia gier na automatach od liczby mieszkańców miejscowości nie znajduje uzasadnienia, bowiem jest ograniczeniem nie pozostającym w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji, nieproporcjonalnym wobec interesu chronionego oraz pozbawionym związku z innymi wartościami konstytucyjnymi. Omawiane kryterium różnicowania jest nieracjonalne, jako że nie jest znany powód objęcia swoistą ochroną przed szkodliwymi skutkami hazardu jedynie mieszkańców mniejszych miejscowości. Ponadto całokształt regulacji nosi znamiona próby regulowania publicznej moralności za pomocą przepisów prawnych. Zasada równości sprzężona jest ściśle z zakazem dyskryminacji wobec czego kwestionowana regulacja sprzeczna jest z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, jednak jej ograniczenie musi znajdować uzasadnienie w ważnym interesie publicznym tym bardziej, że wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z praw konstytucyjnych mogą być ustanawiane jedynie gdy są konieczne w demokratycznym państwie i nie mogą naruszać istoty tych praw. W opinii Konfederacji wszystkie wskazane przepisy naruszają art. 2 Konstytucji RP – zasadę demokratycznego państwa prawnego ze względu na brak (przewidzianej w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych; Dz.U. Nr 35, poz. 195 ze zm.; dalej: ustawa o izbach) konsultacji projektu aktu prawnego z Izbą Gospodarczą Producentów, Operatorów Urządzeń Rozrywkowych (dalej: Izba Gospodarcza Producentów), będącą członkiem Krajowej Izby Gospodarczej (dalej: KIG). Zdaniem Konfederacji owa Izba Gospodarcza Producentów uprawniona jest do wyrażania opinii o projektach rozwiązań dotyczących funkcjonowania gospodarki i może uczestniczyć w przygotowywaniu aktów prawnych w tym zakresie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego uprawnieniu do opiniowania aktów prawnych odpowiadają określone obowiązki organów stanowiących prawo. Przedstawiciele Izby Gospodarczej zostali zaproszeni na posiedzenie właściwej komisji sejmowej na około półtorej godziny przed jego rozpoczęciem co uniemożliwiało nie tylko zapoznanie się z treścią projektu nowelizacji ustawy o grach, ale nawet samą obecność na posiedzeniu. Oznacza to, że naruszony został art. 4 ust. 1 ustawy o izbach, a co za tym idzie nie dochowano konstytucyjnego trybu stanowienia prawa co oznacza złamanie art. 2 Konstytucji RP. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Na wstępie konieczne jest ustalenie zakresu zaskarżenia oraz zbadanie czy wnioskodawca dysponuje legitymacją procesową do wszczęcia w tym zakresie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z zestawienia zarzutów wniosku wynika, że wątpliwości wnioskodawcy budzi umożliwienie prowadzenia gier na automatach jedynie spółkom kapitałowym (art. 5 ust. 1 ustawy o grach), które działalność taką mogą prowadzić wyłącznie w salonach gier albo kasynach (to jest wydzielonych miejscach, w których liczba automatów mieści się w przedziale 15-70 sztuk, a w przypadku kasyn nie przekracza 30 sztuk; art. 7 w zw. z art. 9 ustawy o grach), przy czym te ośrodki gier mogą być lokalizowane jedynie w miejscowościach liczących więcej niż pięćdziesiąt tysięcy mieszkańców (art. 29 ust. 2 ustawy o grach). Ograniczenia te są zdaniem wnioskodawcy sprzeczne z zasadami wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) oraz równości (art. 32 Konstytucji RP) i nie znajdują uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w petitum wniosku błędnie podany jako nieistniejący art. 33 ust. 3 Konstytucji). Z uzasadnienia wniosku wynika jasno, że sprzeciw Konfederacji budzi przede wszystkim uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach osobom zajmującym się działalnością gastronomiczną na niewielką skalę i w małych miejscowościach. Dodatkowy zarzut dotyczy niedochowania konstytucyjnego trybu uchwalania ustaw w związku z brakiem zasięgnięcia przez Sejm RP opinii właściwej izby gospodarczej w toku prac nad nowelizacją majową.
2. Konfederacja Pracodawców Polskich działa na podstawie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz.U. Nr 55, poz. 235 ze zm.). W myśl art. 1 ust. 1 tej ustawy pracodawcy (a więc podmioty, o których mowa w art. 3 kodeksu pracy) maja prawo tworzyć związki według swego uznania, a także do takich związków przystępować. Z kolei te właśnie związki pracodawców mają – na podstawie art. 2 – prawo do tworzenia federacji i konfederacji, które są samorządne i niezależne od organów władzy państwowej i innych organizacji (art. 3). Zgodnie z art. 5 ustawy “podstawowym zadaniem związków pracodawców, ich federacji i konfederacji jest ochrona praw i reprezentowanie interesów zrzeszonych członków wobec związków zawodowych pracowników, organów władzy i administracji państwowej oraz organów samorządu terytorialnego”. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 27 listopada 2001 r. (sygn. K. 14/00, OTK ZU Nr 8/2001, poz. 265) analizował zarówno legitymację procesową związków pracodawców w ogólności, jak i konkretną sytuację Konfederacji Pracodawców Polskich. Między innymi stwierdził, że “ustalenie zakresu legitymacji federacji lub konfederacji pracodawców (...) wymaga analizy ich statusu i zakresu uprawnień w aspekcie art. 59 Konstytucji RP oraz ustawy o organizacjach pracodawców. Z analizy takiej wynika niewątpliwie, że inna jest rola związków pracodawców, inna zaś federacji lub konfederacji tychże związków. Różnice owe jednoznacznie wskazuje na przykład rozdział 3 ustawy o organizacjach pracodawców, bowiem niektóre uprawnienia służą tylko związkom pracodawców, inne zaś – zarówno związkom pracodawców, jak i ich federacjom i konfederacjom”. Przytaczając wyrok z 7 maja 2001 r. (sygn. K. 19/00; OTK ZU Nr 4/2001, poz. 82), Trybunał Konstytucyjny powtórzył, że “konfederacje i federacje związków pracodawców nie mogą być bezwarunkowo uznane za organizacje pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 Konstytucji. Sytuacja taka ma miejsce tylko wówczas, jeżeli chodzi o działania niejako () przez związki pracodawców, wchodzące w skład określonej organizacji , podjęte w ramach realizacji funkcji reprezentowania interesów pewnej grupy pracodawców. Uprawnienie federacji i konfederacji pracodawców do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego jest pochodną tego uprawnienia, przysługującego w pierwszej kolejności samym związkom pracodawców, należącym do danego zrzeszenia”. Odnosząc się do konkretnej sytuacji wnioskodawcy Trybunał Konstytucyjny ponownie podkreślił, iż jej uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem dotyczącym kontroli konstytucyjności przepisów “nie ma (...) ogólnego i nieograniczonego zakresu, ale jest pochodną funkcji reprezentowania wobec m.in. organów władzy państwowej interesów pracodawców, którzy są z nią organizacyjnie powiązani poprzez przynależność”, z czego wynika, że powinna ona “szczegółowo i przekonująco uzasadnić, że zaskarżone przepisy godzą bezpośrednio w interesy pracodawców – członków związków zrzeszonych w Konfederacji”. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Konfederacji przysługuje ograniczona legitymacja procesowa, bowiem – zgodnie z normą konstytucyjną – przedmiotem zaskarżenia może być tylko akt normatywny objęty jej zakresem działania, co jednakże nie oznacza, że “każdy akt normatywny, którego postanowienia mają znaczenie dla któregokolwiek z pracodawców (zrzeszonych w związku pracodawców należącym do Konfederacji) może być uznany za pozostający w jej zakresie działania [bowiem] prowadziłoby to do wniosku, że Konfederacja mogłaby zaskarżyć niemal każdy obowiązujący akt normatywny, co skutkowałoby w istocie generalną legitymacją procesową tej organizacji i zarazem przekreślałoby całą koncepcję legitymacji indywidualnej”. Przytoczył też konstatację zawartą w postanowieniu z 30 maja 2000 r. (sygn. U. 5/99; OTK ZU Nr 4/2000, poz. 114), w myśl której “prawo podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 nie ma charakteru ogólnej zasady, ale winno być ujmowane jako ich szczególne (wyjątkowe) uprawnienie. Dlatego zakres tego uprawnienia nie powinien być interpretowany rozszerzająco”. W świetle powyższego uznać trzeba, że Konfederacja nie jest legitymowana do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w zakresie zgodności przepisów ustawy o grach z konstytucyjnymi zasadami równości i wolności gospodarczej.
3. Oddzielnie rozważyć należy zarzut niedochowania trybu stanowienia prawa w związku z uchybieniem obowiązkowi zasięgnięcia opinii podmiotu uprawnionego przez Sejm RP w toku prac nad nowelizacją majową. Uzasadnienie wniosku w tym zakresie jest wewnętrznie niespójne nie wiadomo bowiem nawet, czy zdaniem wnioskodawcy podmiotem uprawnionym do opiniowania projektu była Izba Gospodarcza Producentów czy też KIG i która z nich zaproszona została na posiedzenie komisji (we wniosku napisano, że: “Sejmowa Komisja Finansów Publicznych (...) zaprosiła przedstawicieli Izby Gospodarczej”), poza tym nie wykazano, czy którakolwiek z tych organizacji jest członkiem Konfederacji. W świetle konstatacji zawartych w punkcie 2 uzasadnienia uznać należy, że nawet jeśli izby te są członkami Konfederacji – co na gruncie wniosku nie jest jasne – to ona sama nie jest uprawniona do występowania do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach należących do zakresu ich działania. Na marginesie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 308 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) kapitał zakładowy spółki akcyjnej wynosi pięćset tysięcy złotych, zaś spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pięćdziesiąt tysięcy złotych (art. 154 § 1 kodeksu), a więc w żadnym razie nie jest prawdziwe twierdzenie wnioskodawcy, że kapitał ten wynosi równowartość w złotych kwoty pięciuset tysięcy Euro. W związku z powyższym nie sposób uznać, że Konfederacja wypełnia w niniejszej sprawie kryteria, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji RP, a zatem, że przysługuje jej legitymacja procesowa, wobec czego postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.