97 WYROK z dnia 19 grudnia 2002 r. Sygn. akt K 33/02* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Grzybowski – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Marek Safjan – sprawozdawca, protokolant: Dorota Raczkowska, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu, Prezesa Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 19 grudnia 2002 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: 1) art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, 2) art. 213 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 212 tej ustawy do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, 3) art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 3), 4) art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405 ze zm.), – z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 212 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z 2001 r. Nr 129, poz. 1447 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 74, poz. 676, Nr 113, poz. 984, Nr 126, poz. 1070 i Nr 130, poz. 1112) w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 213 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 212 tej ustawy do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r. Nr 1 poz. 3) jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. Nr 90, poz. 405 i Nr 156, poz. 775, z 1997 r. Nr 80, poz. 509 i Nr 121, poz. 770, z 2000 r. Nr 48, poz. 550 i Nr 95, poz. 1041 oraz z 2001 r. Nr 154, poz. 1800) jest niezgodny z zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartą w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE: I A. Problem będący przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego 1. We wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na niezgodność z Konstytucją przepisów ograniczających osobom uprawnionym do zwrotu wartości mienia pozostawionego poza obecnym terytorium Polski możliwość zaliczenia jego wartości na poczet ceny kupna nieruchomości albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Problem będący przedmiotem wniosku sprowadza się zatem do oceny zgodności z Konstytucją regulacji normatywnych uniemożliwiających w praktyce, ze względu na wyłączenie zasobów nieruchomości rolnych Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego, realizację przez zabużan tzw. prawa zaliczenia. B. Kwestionowane przepisy 2. Wnioskodawca wskazuje na niekonstytucyjność art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w kontekście ograniczeń przedmiotowych wskazanych w art. 213 ustawy oraz innych regulacjach – art. 17 ustawy z 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 31 ust. 4 ustawy z 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego. Art. 212 ust. 1 u.g.n. stanowi: „Na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez państwo miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość pozostawionych nieruchomości”. Przepis ten wprowadza zatem ogólną zasadę zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Polski na poczet opłat z tytułu użytkowania wieczystego lub ceny nabycia nieruchomości. Tego rodzaju rozwiązanie ustawodawca polski konsekwentnie przyjmuje od wielu lat jako jedyną prawną możliwość rekompensaty dla osób pozbawionych majątków na skutek zmiany granic po II wojnie światowej. Zgodnie z kolejnym z kwestionowanych przepisów – art. 213 ustawy o gospodarce nieruchomościami, „Przepisów art. 204-212 nie stosuje się do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, chyba że przepisy dotyczące gospodarowania tym Zasobem stanowią inaczej”. Przepis ten nie dopuszcza zatem – jak wskazano we wniosku – możliwości zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na poczet ceny nabycia albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, które wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, co oznacza ograniczenie przedmiotowe regulacji ogólnej art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw: „do czasu uregulowania w odrębnej ustawie form zadośćuczynienia z tytułu utraty mienia i zasad przywracania własności osobom, które na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, Nr 103, poz. 446 i Nr 107, poz. 464 oraz z 1993 r. Nr 47, poz. 212 i Nr 131, poz. 629) złożyły wnioski o zaliczenie wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza granicami kraju w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., nie zalicza się wartości tego mienia na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości, wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa”. Zgodnie z ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.) gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej (z pewnymi wyłączeniami np. gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych) powierzone zostało Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 5 w związku z art. 1 ustawy). Nieruchomości te stanowią Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 12 ustawy). Gospodarowanie Zasobem polega m.in. na sprzedaży mienia w całości lub jego części bądź oddaniu do odpłatnego korzystania na czas oznaczony (art. 24 ust. 1, zob. szczegółowo art. 27 i nast. ustawy). Zgodnie z ostatnim z kwestionowanych we wniosku przepisów – art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego, „Przepisów art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) nie stosuje się do mienia, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy”. Chodzi w tym przypadku o mienie będące własnością Skarbu Państwa pozostające w trwałym zarządzie lub użytkowaniu jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, niewykorzystywane przez te jednostki na realizację ich zadań. Mienie to ustawa powierzyła wykonywaniu, na rzecz Skarbu Państwa, Agencji Mienia Wojskowego (zob. art. 6 ustawy). Gospodarowanie tym mieniem przez Agencję polega inter alia na jego sprzedaży lub zamianie, bądź oddawaniu w użytkowanie wieczyste (art. 23 ust. 1 pkt 1). C. Stanowiska uczestników postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym 3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 5 lipca 2002 r. wniósł o zbadanie zgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją, opierając wniosek na następujących argumentach: Przepis art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje prawo do rekompensaty w zamian za mienie obywateli polskich, którzy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawili nieruchomości na byłych kresach wschodnich Rzeczypospolitej, a którzy – na mocy umów międzynarodowych – mieli otrzymać ekwiwalent za pozostawione tam mienie. Odesłanie do umów międzynarodowych, zawarte w art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy w szczególności tzw. „układów republikańskich”, tj. układów podpisanych przez PKWN w dniu 9 września 1944 r. z Rządem Ukraińskiej SRR i Białoruskiej SRR oraz w dniu 22 września 1944 r. z Rządem Litewskiej SRR. Repatriacja obywateli polskich z ziem wschodnich, odbywała się bowiem głównie na podstawie tych układów, które zawierały postanowienia pozbawiające prawa własności pozostawionego majątku nieruchomego i przyznające prawo do ekwiwalentu za utracony majątek, nakładając na Państwo Polskie obowiązek jego zapłaty. Forma tej rekompensaty polegała na zaliczaniu wartości „mienia zabużańskiego” na poczet opłat za użytkowanie wieczyste gruntu (wcześniej czynsz dzierżawny) lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W opinii wnioskodawcy należy podkreślić, że podstawowym uprawnieniem, jakie ustawodawca przyznawał zabużanom w ramach ekwiwalentu za pozostawione przez nich mienie nieruchome było i jest prawo zaliczania jego wartości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste bądź ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W aktualnym stanie prawnym nie istnieje możliwość zaliczenia wartości mienia na poczet ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, a także nieruchomości powierzonych Agencji Mienia Wojskowego. W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma wątpliwości, iż zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nakłada na państwo obowiązek stanowienia takich przepisów, które zapewniają skuteczną i sprawną realizację praw, jakie w konkretnych przypadkach przysługują obywatelom. Ograniczenia z art. 212 ust. 1 i art. 213 ustawy o gospodarce nieruchomościami dobitnie świadczą o tym, że państwo nie respektuje zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poprzez wprowadzenie wyłączeń w stosowaniu art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do zasobów nieruchomości, jakimi dysponują Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa i Agencja Mienia Wojskowego, dochodzi do faktycznego pozbawienia zabużan szansy na nabycie prawa własności określonych nieruchomości. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich uprawnienie określone w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest prawem o charakterze majątkowym podlegającym konstytucyjnej ochronie przewidzianej w art. 64 Konstytucji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca zaznaczył, że na ustawodawcy zwykłym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny ustanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny powstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Zdaniem wnioskodawcy widoczne jest, że w stosunku do zabużan ustawodawca nie dochował ciążącego na nim negatywnego obowiązku. Poprzez uchwalanie kolejnych przepisów wyłączających stosowanie art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca poddawał zawarte w nim prawo do rekompensaty nowym ograniczeniom, zawężając zasób nieruchomości przeznaczonych do zaspokajania roszczeń zabużan. Tym samym dotychczasową działalnością prawodawczą doprowadził do praktycznej niemożliwości realizacji uprawnień przysługujących w ramach ekwiwalentu za „mienie zabużańskie”. Na ingerencję w konstytucyjną zasadę ochrony praw majątkowych składa się w istocie suma kwestionowanych wyłączeń możliwości zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Niekwestionowane prawa majątkowe zabużan zarówno obecnie (art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i w przeszłości poprzez kolejne działania ustawodawcze zostały wydrążone z rzeczywistej treści i przekształciły się w pozór prawa. Formalnie prawo majątkowe do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą istnieje, ale jego realizacja jest praktycznie niemożliwa. W przekonaniu Rzecznika Praw Obywatelskich właśnie praktyczne konsekwencje wprowadzonych wyłączeń należy mieć na uwadze przystępując do oceny konstytucyjności ingerencji ustawodawcy w sferę praw majątkowych przysługujących zabużanom. Zdaniem wnioskodawcy przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnego prawa ochrony praw majątkowych (art. 31 ust. 3 Konstytucji) nie zostały spełnione. Wprawdzie ograniczenie w realizacji roszczeń przysługujących zabużanom nastąpiło w formie ustawowej, co koresponduje z art. 216 ust. 2 Konstytucji stanowiącym, iż zbywanie nieruchomości przez Skarb Państwa oraz inne państwowe osoby prawne następuje za zasadach i w trybie określonym w ustawie. Jednakże nie istniała konieczność wprowadzenia takiego ograniczenia. Wręcz przeciwnie, realizując konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, państwo powinno być zainteresowane tym, aby w możliwie nieodległym terminie wywiązać się ze swoich kilkudziesięcioletnich zobowiązań wobec przesiedlonych obywateli. Nie istnieje też żaden uchwytny związek pomiędzy wprowadzonymi wyłączeniami a bezpieczeństwem państwa, porządkiem publicznym, ochroną zdrowia, moralności publicznej oraz wolnościami i prawami innych osób. Wnioskodawca podkreślił, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika też zakaz naruszania istoty ograniczanego prawa, a o naruszeniu istoty danego prawa można mówić wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiają realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać. Nie ulega zaś wątpliwości, że podstawową funkcją prawa przyznanego obywatelom, którzy pozostawili majątek na terenach nie wchodzących w skład obecnego Państwa Polskiego jest otrzymanie w formie stosownego ekwiwalentu innej nieruchomości. Ta funkcja prawa została w istocie zniweczona poprzez kolejne ograniczenia wprowadzone przez ustawodawcę w zakresie realizacji tego prawa, doszło zatem do naruszenia istoty prawa majątkowego przysługującego osobom przesiedlonym. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 12 listopada 2002 r. przedstawił stanowisko, że kwestionowane przepisy są zgodne z Konstytucją. Zdaniem Prokuratora Generalnego ocena zasadności zarzutu naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga odniesienia się do treści umów międzynarodowych, z którymi ustawodawca wiąże uprawnienie do zaliczenia, określone w art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwarunkowań historyczno-politycznych, w których doszło do ich zawarcia, a także prześledzenia uregulowań prawnych, podejmowanych w okresie od zawarcia tych umów do chwili obecnej. Prokurator Generalny, uznał, że umowy republikańskie określają zobowiązania państw – stron, ale nie stanowią źródła praw podmiotowych osób ewakuowanych. Przyjęte przez Państwo Polskie zobowiązanie, wobec ewakuowanych obywateli polskich, do rekompensaty za mienie ruchome i nieruchome pozostawione przez nich za granicą ma charakter publicznoprawny. Wobec tego, że umowy republikańskie nie stanowiły źródła praw podmiotowych realizacja zobowiązania przyjętego przez Państwo Polskie mogła nastąpić przez przeniesienie go do prawa wewnętrznego. Państwo realizowało i realizuje to zobowiązanie od momentu repatriacji do chwili obecnej, w sposób przewidziany w różnych aktach normatywnych. W opinii Prokuratora Generalnego niewątpliwym jest, że im mniejszy majątek Skarbu Państwa przeznaczony jest na realizację prawa do zaliczenia, określonego w art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym mniejsze są możliwości zaspokajania uprawnień podmiotów repatriowanych. Prokurator Generalny wyraża jednak wątpliwości, czy z konstytucyjnej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa płynie bezwzględny nakaz dla ustawodawcy pełnej realizacji oczekiwań kompensacyjnych zabużan. Umowy republikańskie podjęte zostały przecież w bardzo szczególnych, bo wojennych warunkach, a zakres zaspokojenia uprawnionych musi uwzględniać upływ czasu, możliwości finansowe i wszelkie inne zobowiązania oraz powinności państwa. Całokształt okoliczności w analizowanej sprawie wskazuje, że ograniczenie wartości prawa do zaliczania, w sposób określony zakwestionowanymi przepisami, nie narusza zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Państwo realizuje zobowiązania wobec repatriantów przez okres ok. 60 lat, a prawo do zaliczenia, w obowiązującym kształcie, jest kolejną regulacją prawną dotyczącą tego problemu. Z powołanej zasady konstytucyjnej nie można wyprowadzić wniosku, że na zaspokajanie uprawnień zabużan powinien być przeznaczony cały majątek Skarbu Państwa, a ich uprawnienia uznane za priorytetowe w stosunku do innych adresowanych wobec państwa. W przekonaniu Prokuratora Generalnego, uwzględniając zarówno upływ czasu, który minął od zdarzeń rodzących odpowiedzialność państwa oraz ciągle trwającą możliwości prawnego zaspokajania uprawnień zabużan, ustawodawca ma prawo ograniczać zasoby majątkowe przeznaczone na realizację tych uprawnień, wychodząc ze słusznego założenia, że wartość niezaspokojonych z tego tytułu żądań uległa zmniejszeniu. Ponadto, każde publicznoprawne zobowiązanie państwo realizuje w taki sposób i tak długo, jak uznaje to za zasadne i możliwe, po rozważeniu aspektów politycznych, gospodarczych i społecznych. U podstaw regulacji zawartej w przepisie art. 17 ustawy z 29 grudnia 1993 r., która zawiesza możliwość realizacji prawa do zaliczenia w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i w konsekwencji również regulacji zawartej w art. 213 ustawy o gospodarce nieruchomościami legła konieczność równego traktowania osób pokrzywdzonych, w tym byłych właścicieli. Zawieszenie trwa do czasu uregulowania w odrębnej ustawie form zadośćuczynienia z tytułu utraty mienia i zasad przywracania własności. Natomiast wyłączenie zawarte w art. 31 ust. 4 ustawy z 30 maja 1996 r. (obowiązujące od dnia l stycznia 2002 r.) uzasadnione było potrzebą rozszerzenia możliwości pozyskiwania środków pieniężnych na cele modernizacji sił zbrojnych. Według Prokuratora Generalnego powyższe powody ograniczenia możliwości realizacji prawa do zaliczenia, określonego w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są obiektywnie uzasadnione, a także znajdują oparcie w konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej i obowiązku ustawodawcy dbałości o dobro państwa. Z wyżej wskazanych względów Prokurator Generalny nie podziela zarzutu wnioskodawcy, że zakwestionowane przepisy są niezgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Zdaniem Prokuratora Generalnego niezasadny jest również zarzut sprzeczności kwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie kwestionując charakteru prawa do zaliczenia jako prawa majątkowego, należy podnieść, że ustawodawca świadomie przyznał mu niską wartość, a więc z założenia nadał temu prawu taki, a nie inny kształt. Prawo to ma pierwotny charakter w tym sensie, że nie ma odniesienia do określonego prawa podmiotowego, np.: prawa do odszkodowania za utraconą własność, którego realizacja następowałaby w formie prawa do zaliczenia. Połączenie prawa do zaliczenia z publicznoprawnym zobowiązaniem państwa, wynikającym z „umów republikańskich” (które nie stanowią źródła praw podmiotowych) oznacza, że o kształcie, treści i wartości tego prawa decyduje ustawodawca. Skoro ustawodawca ukształtował prawo w określony sposób, nawet niedostateczny z punktu widzenia zainteresowanych podmiotów, to nie można zasadnie twierdzić, że stanowiąc takie prawo, jednocześnie ograniczył je naruszając jego istotę. W opinii Prokuratora Generalnego można czynić zarzut, że z uwagi na niską wartość prawo to niedostatecznie realizuje publicznoprawne zobowiązania państwa, ale jest to kwestia, która nie poddaje się kontroli w płaszczyźnie konstytucyjnej ochrony praw majątkowych, a tym samym nie można jej oceniać pod kątem dochowania przez ustawodawcę warunków dopuszczalności stanowienia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. 5. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 6 grudnia 2002 r. przedstawił stanowisko, że kwestionowane przepisy są zgodne z Konstytucją. Prezes Rady Ministrów poinformował, że około 1,5 miliona osób otrzymało ekwiwalent za mienie pozostawione na byłych kresach wschodnich oraz wydzielono około 300 tysięcy nowych gospodarstw rolnych o powierzchni 1,7 miliona hektarów gruntów wraz zabudowaniami. W obowiązującym stanie prawnym realizacja zobowiązań wynikających z tzw. „układów republikańskich” nadal jest możliwa na podstawie: przepisów art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32, ze zm.). Niewątpliwym jest, że majątek Skarbu Państwa przeznaczony na realizację uprawnień podmiotów repatriowanych uległ zmniejszeniu. U podstaw regulacji zawartej w przepisie art. 17 ustawy z 29 grudnia 1993 r. i w przepisie art. 213 ustawy o gospodarce nieruchomościami, legła konieczność równego traktowania osób pokrzywdzonych, w tym byłych właścicieli, w stosunku do których nie został definitywnie rozwiązany problem zadośćuczynienia z tytułu utraty mienia lub ewentualnie przywrócenia własności. Wyłączenie zawarte zaś w art. 31 ust. 4 ustawy z 30 maja 1996 r., uzasadnione było potrzebą rozszerzenia możliwości pozyskiwania środków pieniężnych na cele modernizacji sił zbrojnych. Wprowadzenie powyższych ograniczeń podyktowane zostało koniecznością realizacji wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji – bezpieczeństwa państwa oraz praw innych osób, a przy wprowadzaniu wyłączeń spełnione zostały inne konieczne przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw, tj.: ograniczenia wprowadzone zostały ustawą, nie godzą w zasady demokratycznego państwa prawnego, nie naruszają istoty wolności i praw. Powody ograniczenia możliwości realizacji prawa do zaliczenia są ponadto obiektywnie uzasadnione i znajdują oparcie w konstytucyjnej zasadzie sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i obowiązku ustawodawcy dbałości o dobro państwa (art. 1 Konstytucji). Zdaniem Prezesa Rady Ministrów nie można podzielić zarzutów naruszenia, przez zakwestionowane przepisy, konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Państwo realizuje swoje zobowiązania wobec zabużan nieprzerwanie od kilkudziesięciu lat, a prawo do zaliczenia przewidziane w art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest jedynie kolejną regulacją prawną dotyczącą tego problemu. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona zaufania do prawa nie oznacza nienaruszalności tych praw, ponieważ nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostek, w szczególności w sytuacji zmiany warunków społecznych i gospodarczych wymagających ograniczenia dotychczas zagwarantowanych praw. W opinii Prezesa Rady Ministrów nie można także zgodzić się z zarzutami, iż zakwestionowane przepisy pozostają w sprzeczności z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podstawowym uprawnieniem jakie zawsze ustawodawca przyznawał zabużanom, w ramach ekwiwalentu za pozostawione przez nich mienie nieruchome, było i jest prawo zaliczania jego wartości na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste bądź ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wprowadzone ograniczenia dotyczą jednie rodzaju nieruchomości, przy zakupie których nie przysługuje prawo do zaliczenia. Ustawodawca nie naruszył zatem samej istoty prawa do zaliczania, ale jedynie zawęził jego zakres, co jak wcześniej zostało podniesione, wynikało z konieczności realizacji innych konstytucyjnych obowiązków państwa. Prezes Rady Ministrów poinformował również, że ogólna wartość roszczeń zawartych we wnioskach złożonych u starostów do dnia 25 listopada 2002 r., wynosi około 2 miliardy złotych. Podjęcie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia zgodnego z wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich spowoduje utratę przez Skarb Państwa wpływów ze sprzedaży oraz z czynszów najmu i dzierżawy nieruchomości wchodzących w skład Agencji Rolnej Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, uwzględniając przybliżoną ogólną wartość roszczeń osób uprawnionych do zaliczenia, stoi na stanowisku, że nie ma obecnie potrzeby budowania nowego modelu prawnego, który regulowałby kwestie tzw. „mienia zabużańskiego”. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że treść art. 91 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, iż źródłem powszechnie obowiązującego prawa wewnętrznego mogą być tylko takie umowy, które zostały ratyfikowane i ogłoszone w Dzienniku Ustaw. Odnosząc się do mocy wiążącej trzech umów międzynarodowych, tzw. układów republikańskich, stwierdzić należy, że 1) brak jest informacji o ratyfikacji umowy z Litewską SRR; 2) spornym jest, czy umowy z Ukraińską SRR oraz Białoruską SRR zostały ratyfikowane; 3) żadna z tych umów nie została ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Układy republikańskie zawarte zostały przez PKWN, organ władzy wykonawczej. Zgoda na ratyfikację tych umów powinna być udzielona przez organ władzy ustawodawczej, jakim ówcześnie była Krajowa Rada Narodowa. Z odnalezionego w Archiwum Akt Nowych protokołu z obrad Krajowej Rady Narodowej z 9 września 1944 r. wynika, iż kwestia umów republikańskich stanowiła przedmiot obrad KRN. Z powyższego protokołu nie wynika jednak, czy KRN dokonała ratyfikacji powyższych umów. Niezależnie jednak od podniesionych powyżej wątpliwości, bezsporne jest, iż żadna z tych trzech umów międzynarodowych nie została ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Zgodnie zatem z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji nie stanowią one części krajowego porządku prawnego i nie mogą być bezpośrednio stosowane. Należy przy tym podkreślić, iż w dniu 21 lipca 1952 r. Rząd RP podpisał z Rządami ZSRR, Ukraińskiej SSR, Białoruskiej SSR i Litewskiej SSR umowę o wzajemnych rozliczeniach, wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej. Na mocy art. 5 tej umowy, układające się strony uznały za całkowicie rozliczone wszelkie wzajemne roszczenia wynikające z układów republikańskich z 1944 r. Podpisanie powyższej umowy oznaczało więc zgodę umawiających się stron na uznanie, że międzynarodowe, wzajemne zobowiązania, które wynikały z układów republikańskich zostały wykonane. Według prawa międzynarodowego umowy wykonane traktuje się jako nieobowiązujące w stosunkach między stronami, gdyż nie mogą one dłużej stanowić podstawy dla żądania wykonania jakichkolwiek zobowiązań międzynarodowych. Jakiekolwiek roszczenia mogą więc wynikać jedynie z samego przepisu art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie z postanowień umów republikańskich. Odwołanie w tym przepisie do umów międzynarodowych służy jedynie określeniu kręgu osób uprawnionych do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami państwa. Prezes Rady Ministrów uznał za konieczne podkreślenie, że w przypadku podzielenia przez Trybunał Konstytucyjny stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Ministrów wnosi o rozważenie skorzystania z instytucji określonej w art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przewidującej odroczenie terminu utraty mocy obowiązujących przepisów, w niniejszej sprawie na okres 18 miesięcy. Wniosek umotywowany jest charakterem regulowanych spraw oraz możliwością znowelizowania w tym terminie zaskarżonych przepisów. 6. Marszałek Sejmu w piśmie z 10 grudnia 2002 r. przedstawił stanowisko Sejmu, że zakwestionowane przepisy są niezgodne z Konstytucją. W uzasadnieniu stanowiska podzielił w pełni argumentację przedstawioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich uznając zarzuty zawarte w niniejszym wniosku za zasadne. 7. Trybunał Konstytucyjny postanowił potraktować stanowisko Zarządu Głównego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia Kresowian Wierzycieli Skarbu Państwa z 16 grudnia 2002 r. jako opinię organizacji społecznej w kwestii warunków realizacji prawa zaliczenia wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Przedstawiona została dokumentacja na potwierdzenie tezy wynikającej z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, że realizacja uprawnień z tytułu tzw. prawa zaliczenia jest iluzoryczna, z uwagi na brak mienia, które spełniałoby wymogi określone w art. 212 u.g.n. W opinii Stowarzyszenia zobowiązania Skarbu Państwa w stosunku do zabużan wynikają z umów republikańskich, a ocena zgodności kwestionowanych przepisów nie może być przeprowadzona w oderwaniu od ich treści. Ratyfikacja powyższych umów odbyła się z zachowaniem przepisów prawnych wówczas obowiązujących i wywierała skutek prawny w postaci potwierdzenia umów przez tymczasowy organ władzy ustawodawczej. Zdaniem Stowarzyszenia umowy republikańskie winny być traktowane jako źródło prawa mające pierwszeństwo przed ustawą, przynajmniej w zakresie przysługujących osobom uprawnień do zwrotu wartości pozostawionego mienia. Zatem zakres badania zgodności art. 212 u.g.n. z Konstytucją powinien być poszerzony o badanie zgodności wskazanego przepisu z umowami republikańskimi. II Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2002 r. przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali stanowiska zawarte w pismach procesowych. Przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów poinformował, że na mocy art. 2 ustawy z 5 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa, ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych oraz niektórych innych ustaw – w ustawie z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397) w art. 53 dodany został ust. 3 przyznający osobom, o których mowa w art. 212 ust. 1 u.g.n. prawo zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych na terenach niewchodzących w skład obecnego terytorium RP, na poczet należności z tytułu ceny sprzedaży przedsiębiorstwa. Przedstawiciele Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Prezesa Rady Ministrów wnieśli także o rozważenie w niniejszej sprawie skorzystania przez Trybunał Konstytucyjny z instytucji odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: A. Założenia podstawowe motywów wyroku 1. Wywód uzasadnienia rozwija argumentację następujących tez kluczowych stanowiących osnowę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie: 1) Umowy międzynarodowe – tzw. umowy republikańskie stworzyły szczególnego rodzaju zobowiązanie państwa do uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianą granic Polski po II wojnie światowej. Umowy republikańskie nie ustanowiły bezpośredniej podstawy dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez zabużan, pozostawiając ustawodawcy swobodę co do sposobu, w jaki zostanie ukształtowany mechanizm kompensacyjny. Obowiązki państwa w tym zakresie, przyjmowane sukcesywnie w regulacjach prawnych, stanowią przedmiot autonomicznej decyzji ustawodawcy. 2) Prawo zaliczenia, przewidujące możliwość zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny kupna nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego, stanowi swoisty surogat utraconego prawa własności, nie będąc jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty, ale uznanym w porządku prawnym Rzeczypospolitej prawem majątkowym o charakterze publicznoprawnym. Prawo to korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). 3) Tworzenie ram prawnych określonych instytucji nie może całkowicie abstrahować od okoliczności faktycznych oraz realiów gospodarczych, w jakich funkcjonować będą tworzone instytucje prawne. Ustawodawca nie może więc co do zasady doprowadzić do tak istotnego zawężenia możliwości realizacji przyznanego jednostce prawa podmiotowego, że w istocie prowadzi to do powstania swoistego nudum ius, prawa majątkowego, które wskutek tego staje się prawem bezprzedmiotowym i w praktyce pozbawionym wartości majątkowej. W wypadku tzw. prawa zaliczenia jego wartość nominalna nie odpowiada jednak jego wartości rzeczywistej. Deprecjacja wartości tego prawa następuje z uwagi na to, że na skutek ustawowego wyłączenia określonych kategorii nieruchomości w zasadniczy sposób ograniczona została możliwość realizacji tego prawa. 4) Wszystkie ukształtowane w porządku prawnym prawa majątkowe podlegają ochronie konstytucyjnej. Ingerencja w sferze prawnie chronionych interesów majątkowych podmiotu następująca bez formalnego pozbawienia uprawnionego samego tytułu prawnego przybiera postać wywłaszczenia de facto, w rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W konsekwencji ocena przepisów, które w praktyce eliminują możliwość realizacji prawa, prowadzi do wniosku, że są one niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. 5) Rozwiązania prawne ograniczające możliwość realizacji prawa zaliczenia, w ramach określonych ustawą, prowadzące do wydrążenia treści tego prawa, nie mogą być uznane za konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie pozostają w funkcjonalnym związku z żadną z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności). 6) Konieczność respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa wywiedziona z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne. Zasada ta wymaga tym samym usunięcia z porządku prawnego przeszkód uniemożliwiających realizację prawa zaliczenia. Ocenie z punktu widzenia zasady ochrony zaufania podlega, w wypadku prawa zaliczenia, sposób ochrony tego prawa a nie jego treść. Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przejawem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji. B. Historyczne uwarunkowania sporu o „mienie zabużańskie” 2. Kwestia rozliczeń z tytułu mienia utraconego poza obecnymi granicami Polski związana jest bezpośrednio ze zmianą granic, która dokonała się w wyniku II wojny światowej. Polska utraciła na podstawie porozumień zawartych przez Wielką Brytanię, Stany Zjednoczone oraz ZSRR terytoria położone na wschód od tzw. linii Curzona, natomiast przyznano jej ziemie należące przed dniem 1 września 1939 r. do Niemiec, położone na wschód od linii Odry i Nysy Łużyckiej z wyłączeniem części terytorium Prus Wschodnich, które stało się częścią ZSRR (obecnie tzw. obwód kaliningradzki). Zmiany te doprowadziły do masowych przesiedleń ludności, do 1944 r. zamieszkującej te tereny, w tym repatriacji obywateli polskich z ziem wcielonych do Związku Sowieckiego. Należy podkreślić, że zmiany terytorialne, które w owym czasie nastąpiły w Europie, były wynikiem wspomnianych porozumień wielkich mocarstw i zostały przeprowadzone bez względu na stanowisko suwerennych władz państw, których dotyczyły. Wskutek nich Państwo Polskie straciło obszar około jednej piątej terytorium w granicach przedwojennych. W celu umożliwienia repatriacji obywateli polskich z terytoriów, które weszły w skład ZSRR, we wrześniu 1944 r. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego (PKWN) zawarł umowy z rządami Republik Radzieckich: Białoruskiej, Ukraińskiej i Litewskiej. Dotyczyły one ewakuacji ludności ukraińskiej, białoruskiej i litewskiej z terytorium RP oraz obywateli polskich z terytoriów tych republik. Umowy zawarte w 1944 r. z Białoruską, Litewską i Ukraińską SRR przewidywały możliwość repatriacji osób, które w związku ze zmianą granic w konsekwencji II wojny światowej, znalazły się na terenie jednego z państw – Polski i ZSRR. Wszystkie trzy umowy były niemal identyczne. Tzw. „umowy republikańskie” przewidywały przeprowadzenie ewakuacji obywateli polskich narodowości polskiej i żydowskiej z terytoriów republik sowieckich oraz Litwinów, Białorusinów, Rusinów oraz Ukraińców mieszkających na terytorium Polski, przy czym ewakuacja miała formalnie rzecz biorąc charakter dobrowolny. Układy te przewidywały bowiem tzw. prawo opcji. Zgodnie z ust. 3 art. 1 umów republikańskich „ewakuacja jest dobrowolna i dlatego przymus nie może być stosowany, ani bezpośrednio, ani pośrednio”. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że w warunkach wówczas istniejących zasada dobrowolności miała charakter czysto pozorny. Najistotniejsze były ich postanowienia dotyczące majątku osób podlegających przesiedleniu. Przewidywano, iż ewakuowani rolnicy otrzymają ziemię w rozmiarach przewidzianych ustawą o reformie rolnej, zaś włościanie „jeżeli nawet nie posiadają ziemi w chwili ewakuacji, otrzymają w razie życzenia, przydział ziemi na zasadach ogólnych”, zaś „dla wszystkich innych ewakuowanych stworzy się warunki ażeby mogli otrzymać pracę według swego wykształcenia i specjalności” (art. 1 ust. 5 i 6 według brzmienia układu z Litewską SRR z dnia 22 września 1944 r.). Z drugiej strony umowy republikańskie przewidywały istotne ograniczenia co do możliwości dysponowania majątkiem przez osoby podlegające ewakuacji na terytorium Polski. Mogły one zabrać ze sobą odzież, obuwie, bieliznę, pościel, produkty żywnościowe, sprzęty domowe, wiejski inwentarz gospodarczy, uprzęże i inne przedmioty użytku domowego i gospodarskiego, jednak nie więcej niż dwie tony ogółem na jedną podlegającą ewakuacji rodzinę. Mogły też zabrać ze sobą ptactwo i bydło należące do ich gospodarstwa, jak również przedmioty niezbędne do wykonywania zawodu (por. art. 3 ust. 2 i 3 umów republikańskich). Umowy zabraniały wywozu szeregu przedmiotów o istotnej wartości majątkowej, wśród nich pieniędzy i papierów wartościowych, złota, platyny, kamieni szlachetnych, dzieł sztuki, broni itp. (art. 3 ust. 4). Pozostawiony dobytek podlegał opisowi przez pełnomocników i przedstawicieli stron. Jak wskazano w ust. 7 art. 3, podlegał on „oddaniu pod opiekę Państwa”. Układy zawarte z Białoruską i Ukraińską SRR przewidywały, iż wartość majątku pozostawionego zwraca się ewakuowanym według ceny ubezpieczeniowej zgodnie z ustawami obowiązującymi w Polsce i SRR. Odmiennie ujęto tę kwestię w układzie z Litewską SRR, który nie zezwalał na zwrot wartości gruntów (por. art. 3 ust. 6). Ewakuacji dotyczyła też niepublikowana umowa z dnia 6 lipca 1945 r. między Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej i rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego osób narodowości polskiej i żydowskiej mieszkających w ZSRR, i o ich ewakuacji do Polski oraz o prawie zmiany obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej, ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej mieszkających na terytorium Polski i o ich ewakuacji do ZSRR. Umowa przewidywała szczególny tryb wywozu pieniędzy, zaś co do pozostawionego mienia ruchomego wskazywano, iż „osobom, wyjeżdżającym do Polski, przysługuje prawo zabrania ze sobą należącego do niej mienia, nie przewyższającego wagą dwóch ton na rodzinę dla ludności wiejskiej i jednej tony na rodzinę dla ludności miejskiej, wyjąwszy przedmioty, których wywóz z ZSRR jest wzbroniony” (pkt 6 protokołu dodatkowego). Ostatnią umową z ZSRR dotyczącą repatriacji była umowa między rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. z 1957 r. Nr 47, poz. 222). Warto przy okazji wspomnieć, iż kwestii majątkowych związanych ze zmianą granic dotyczyła również umowa z dnia 29 marca 1958 r. między Polską Rzecząpospolitą Ludową a Republiką Czechosłowacką o uregulowaniu niezałatwionych spraw majątkowych (Dz. U. z 1959 r. Nr 19, poz. 118). 3. Na początek należy się odnieść do kwestii umocowania ówczesnych organów władzy do zawierania umów międzynarodowych. PKWN niewątpliwie nie może być traktowany jako konstytucyjny organ suwerennego państwa, dysponujący odpowiednią legitymacją demokratyczną i podejmujący w jego imieniu suwerenne decyzje. Zakres przyrzeczonych w umowach republikańskich kompensacji dla repatriantów nie pozostawał w żadnym związku ekwiwalencji i proporcji z zakresem kompensacji, do których były zobowiązane państwa, z którymi umowy te zostały zawarte. De facto była to bowiem najczęściej repatriacja jednokierunkowa – byłych obywateli polskich z terenów utraconych przez Rzeczypospolitą w wyniku II wojny światowej. W konsekwencji mimo znacznie większego obciążenia materialnego związanego z przeprowadzeniem przesiedleń i repatriacji, Polska na mocy umowy z dnia 21 lipca 1952 r. z Rządami ZSRR, USRR, BSRR i LSR o wojennych rozliczeniach wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy państwowej – zobowiązana została do zapłaty na rzecz ZSRR wysokiej kwoty – 76 milionów rubli (art. 2 umowy). Podobnie jak zmiana granic Polski, z pewnością tego rodzaju zobowiązanie nie może być traktowane jako suwerenna decyzja polskich władz państwowych. 4. Należy w tym miejscu wspomnieć o tym, że podobne obciążenia związane ze skutkami wojny poniosły również inne państwa, jednak poza Niemcami w żadnym wypadku nie można porównać skali ciężarów z tymi, jakie musiało ponieść Państwo Polskie. Warto przypomnieć, iż ich realizacja była utrudniona w związku ze znacznymi stratami materialnymi w trakcie wojny oraz bezpośrednio po jej zakończeniu. W tych warunkach nie ulegało wątpliwości, że proces zadośćuczynienia repatriantom zadeklarowany w umowach z ZSRR i republikami związkowymi musiał być miarkowany i rozłożony w czasie. Oznacza to również konieczność uwzględnienia trudnej sytuacji materialnej państwa, a przede wszystkim innych, poza zabużanami, grup obywateli. Z pewnością skutki wojny dotknęły bowiem całe społeczeństwo polskie. W związku z tym nie można uznać, że np. rekompensata niepełna, ograniczona czasowo bądź o szczególnym charakterze, była z natury rzeczy sprzeczna z zasadą sprawiedliwości. Ocena ta dotyczy również mechanizmów, które obejmują jedynie częściową rekompensatę z tytułu strat poniesionych wskutek działań wojennych i zmian terytorialnych. Podobny proces, polegający na zadośćuczynieniu przez państwo osobom, które utraciły majątki, miał miejsce m.in. w Niemczech Zachodnich, w których na mocy Ustawy Zasadniczej przyjęto regułę rozłożenia na całe społeczeństwo ciężarów związanych z odbudową państwa i rekompensatą dla osób przesiedlonych z terenów, które znalazły się poza granicami NRD i RFN. Po raz pierwszy uczyniono to w ustawie federalnej z 14 sierpnia 1952 r. (Gesetz über den allgemeinen Lastenausgleich). Została ona oparta na tzw. zasadzie ogólnonarodowej solidarności, przewidując szczególnego rodzaju daniny ze strony osób, posiadających aktywa majątkowe z jednej oraz świadczenia wyrównawcze dla tych, którzy utracili w związku z wojną majątek z drugiej strony (np. odszkodowanie za utratę gospodarstwa domowego m.in. dla tzw. „wypędzonych”, tj. osób, które zostały przesiedlone albo które dobrowolnie opuściły tereny byłej III Rzeszy niewchodzące w skład terytorium Niemiec po 1945 r.). Należy jednak pamiętać o tym, iż ze względów moralnych i historycznych trudno porównywać sytuację Polski i Niemiec. Jest jednocześnie rzeczą charakterystyczną, że niemieckie orzecznictwo konstytucyjne, kształtowane po Traktacie Zjednoczeniowym, jednoznacznie uznaje brak obowiązków zwrotu wywłaszczonych przedmiotów poprzedniemu właścicielowi – po stronie państwa niemieckiego z tytułu aktów podjętych przez obcą władzę państwową, które zostały uznane za ostateczne przez związanego niemiecką Ustawą Zasadniczą ustawodawcę. Jak stwierdza się m.in. w wyroku Pierwszego Senatu FSK z 23 kwietnia 1991 r. (BverfGE, t. 84, poz. 8, s. 90 i n.): „Konstytucja nie daje podstaw do kwestionowania uznania co do zasady, przez prawo niemieckie skuteczności wywłaszczeń dokonanych przez inne państwa (w tym także konfiskat mienia bez odszkodowania) i to nawet wówczas, gdy owe wywłaszczenia były niezgodne z własnym (niemieckim) porządkiem konstytucyjnym, o ile wywłaszczony majątek znajduje się na terenie innego państwa”. Jak się zarazem podkreśla w tym orzeczeniu, obowiązek rekompensat powinien natomiast wynikać z suwerennych aktów władzy państwowej, bowiem „art. 3 ust. 1 UZ (zasada równości) wymaga, aby ustawodawca stworzył regulacje rekompensacyjne także dla osób wywłaszczonych na mocy konfiskat związanych z prawem okupacyjnym w rozumieniu załącznika III pkt 1 Traktatu Zjednoczeniowego”. Według FSK z niemieckiej Ustawy Zasadniczej nie da się wywieść w stosunku do RFN nakazu pełnego (odpowiadającego wartości utraconego mienia) odszkodowania za szkody poniesione w wyniku wyżej wskazanego wywłaszczenia. Regulując system świadczeń służących wyrównaniu poniesionych szkód, niemiecki ustawodawca jest władny brać pod uwagę możliwości finansowe państwa i jego inne zadania. W normowaniu rekompensat wyrównawczych ustawodawca musi natomiast respektować konstytucyjną zasadę równości (art. 3 ust. 1 UZ) i uwzględniać zasady wykształcone w ramach powojennego systemu wyrównania przez RFN swoim obywatelom ciężarów poniesionych wskutek wojny i jej bezpośrednich następstw. 5. Jest dramatycznym paradoksem, że Państwo Polskie, które poniosło w wyniku II wojny światowej relatywnie największe ofiary, zostało zobowiązane przez zawarcie umów republikańskich, w wyniku aktów niesuwerennej władzy państwowej, którą stanowiły KRN i PKWN, do ponoszenia całości ciężarów majątkowych związanych z przesunięciem granic i z utratą mienia przez swych obywateli. Należy jednak przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 28 listopada 2001 r., SK 5/01 (OTK ZU nr 8/2001, poz. 266), w którym wskazano, iż „brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów, jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową”. Brak pełnej suwerenności państwowej i narzucenie rozwiązań przyjętych w umowach republikańskich przez ZSRR nie mogą, abstrahując od tego, iż w omawianym wypadku doszło do wykonania zobowiązań międzypaństwowych, prowadzić do wniosku o możliwości podważania ich wyłącznie z tej przyczyny. Takie stanowisko przyjął m.in. suwerenny prawodawca polski po 1990 r. utrzymując w mocy przepisy prawa wewnętrznego oraz umowy międzynarodowe, stanowione w latach 1944-1989. Tzw. zasada dyskontynuacji należy do wyjątków i wymaga wyraźnej deklaracji ustawodawcy. Należy jednak zauważyć, że świadomość braku pełnej suwerenności państwowej Polski w okresie pomiędzy 1944-89 rokiem stanowiła jeden z bezpośrednich motywów wprowadzenia do Konstytucji RP art. 241 ust. 2 przewidującego konieczność sporządzenia przez Radę Ministrów wykazu umów międzynarodowych, zawierających postanowienia niezgodne z Konstytucją. W toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego wskazywano na celowość objęcia tym wykazem tych m.in. umów międzynarodowych, które zawierały postanowienia narzucone Polsce przez obce mocarstwa i wynikające z faktycznej niemożliwości uzgodnienia w sposób suwerenny treści przyjmowanych regulacji, należycie uwzględniające interesy państwa polskiego (por. Biuletyny Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego nr XLIII, s. 71-75, nr XLV, s. 81-89). Umowy republikańskie należą bez wątpienia do takiej kategorii umów międzynarodowych zawartych w okresie braku faktycznej suwerenności państwa polskiego. C. Umowy republikańskie jako źródło praw podmiotowych zabużan 6. Przyjęte stanowisko nie może jednak uwalniać od obowiązku ustalenia, czy umowy republikańskie mogły tworzyć jakiekolwiek źródła prawa wewnętrznego i stanowić bezpośrednią podstawę dla roszczeń osób repatriowanych i ich spadkobierców. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarówno tzw. umowy republikańskie, jak i późniejsze nieopublikowane umowy międzynarodowe dotyczące skutków zmiany granic, nie stwarzają per se podstaw do powstania – po stronie osób podlegających repatriacji – prawa podmiotowego do rekompensaty. Po pierwsze, nie można przyjąć, że umowy te stanowiły kiedykolwiek element wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej. Zarówno w okresie poprzedzającym uchwalenie Konstytucji z 1952 r. (lata 1944-1952), w którym obowiązywały w tej mierze postanowienia Konstytucji marcowej z 1921 r., jak i w okresie obowiązywania Konstytucji z 1952 r., wreszcie na tle przepisów konstytucyjnych po 1989 r. i na tle nowej Konstytucji z 1997 r. minimalną podstawą obowiązywania w stosunkach wewnętrznych norm zawartych w umowach międzynarodowych była ich ratyfikacja i opublikowanie umowy w Dzienniku Ustaw (na tym stanowisku stała konsekwentnie cała doktryna prawnokonstytucyjna i z zakresu prawa międzynarodowego publicznego, a także orzecznictwo sądowe, por. m.in. L. Ehrlich, Prawo narodów, Lwów 1932, s. 24; L. Antonowicz, Ratyfikacja umów międzynarodowych jako instytucja prawna w PRL, Sprawy Międzynarodowe 1959, nr 1; S. Rozmaryn, Ustawa w PRL, Warszawa 1964, s.328-329; K. Skubiszewski, Prawo międzynarodowe w porządku prawnym państwa [w:] Prawo międzynarodowe a prawo wewnętrzne w świetle doświadczeń państw socjalistycznych (red. A. Wasilkowski), Warszawa-Wrocław 1980, s. 15; M. Masternak-Kubiak, Umowa międzynarodowa w prawie konstytucyjnym, PWN Warszawa 1997, s. 83; orz. SN z 12 lipca 1961 r., II CZ 70/61, odnoszące się do jednej z umów republikańskich, stwierdza, że umowa ta nie może stanowić źródła praw podmiotowych skoro nie została w Polsce ani ratyfikowana, ani ogłoszona, PiP 1962, nr 12, s.1105; wyrok NSA z 20 listopada 1990 r., ONSA 1991, nr 1, poz. 4). Obecnie Konstytucja także wymaga ratyfikacji oraz publikacji umowy międzynarodowej aby była ona skuteczna w prawie wewnętrznym ex proprio vigore. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 Konstytucji, „Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy”. Tzw. umowy republikańskie nigdy nie zostały opublikowane, co jest jedną z przesłanek ich skuteczności w prawie wewnętrznym. Zgodnie zaś z art. 241 Konstytucji do umów międzynarodowych zawartych przez RP przed wejściem w życie nowej Konstytucji znajdzie zastosowanie art. 91 Konstytucji, jeżeli zostały one ratyfikowane zgodnie z obowiązującymi w czasie ich ratyfikacji przepisami, zostały ogłoszone w Dzienniku Ustaw, dotyczą kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Umowy republikańskie, nawet jeśli uznać, że nastąpiła ich ratyfikacja na posiedzeniu Krajowej Rady Narodowej w dniu 9 sierpnia 1944 r., nigdy nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw. Nie spełnia w żadnym razie tego wymagania, zwłaszcza z punktu widzenia możliwości bezpośredniego stosowania umów międzynarodowych w porządku wewnętrznym państwa, powołanie się na umowy republikańskie w preambule do umowy z dnia 25 marca 1957 r. zawartej pomiędzy rządem PRL a rządem ZSRR w sprawie terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR osób narodowości polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 222 i 223). Powołanie się na te umowy nie może być bowiem uznane za akt inkorporacji postanowień umów republikańskich do wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej. Wymaganie publikacji umów w Dzienniku Ustaw nie może być w żadnym razie zastąpione jedynie przez przywołanie faktu zawarcia tych umów, kłóciłoby się to bowiem z istotą i celem takiego wymagania stanowiącego niezbędną przesłankę formalną obowiązywania tych aktów w wewnętrznym porządku prawnym państwa. Po drugie, pomijając formalnoprawny status umów republikańskich, należy uznać, że merytoryczna konstrukcja tych umów i zakres przyjętych tam zobowiązań nie pozwalają na uznanie, że tworzyły one bezpośrednią podstawę dla roszczeń kompensacyjnych osób repatriowanych i ich spadkobierców. Rozwiązania zawarte w tych umowach były rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny na gruncie przepisów konstytucyjnych z 1952 r. Wskazano wówczas, że „postanowienia powołanych umów międzynarodowych (...), dotyczą przede wszystkim trybu ewakuacji wymienionych w nich osób oraz zasad dokonywania opisu mienia pozostawionego przez te osoby, poza granicami Polski. Umowy te nie zawierają bardziej szczegółowych zasad i trybu rekompensat za mienie nieruchome pozostawione poza tymi granicami” (por. orz. TK z 10 czerwca 1987 r., P 1/87, OTK w 1987 r., poz. 1). Zgodnie z ust. 6 art. 3 umów republikańskich „wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a również i pozostawianych nieruchomości [z wyjątkiem ziemi w przypadku układu z Litewską SRR] zwraca się ewakuowanym według ubezpieczeniowej oceny zgodnie z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim (...)”. Wyraźne odesłanie do obowiązujących ustaw wskazuje, że ewentualne roszczenia mogły powstawać dopiero na podstawie odpowiednich regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost na podstawie umowy międzynarodowej. Umowy te wymagały dopiero recepcji do systemu prawa wewnętrznego nakładając stosowne w tym zakresie zobowiązania na państwa-strony. Brak odpowiednich regulacji prawa wewnętrznego, które określałyby szczegółowo tryb i zakres dochodzenia kompensacji czyni niemożliwym bezpośrednie stosowanie w porządku wewnętrznym rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 6, zawartego w poszczególnych umowach republikańskich. Konieczną przesłanką takiego stosowania jest bowiem określenie w samej umowie wszystkich elementów normatywnych, od których zależy zastosowanie określonego instrumentu prawnego. Stanowisko to potwierdza wyraźnie art. 91 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym o bezpośrednim stosowaniu umowy międzynarodowej można mówić jedynie wtedy, kiedy jej stosowanie nie jest uzależnione od wydania ustawy. Zasada bezpośredniego stosowania umowy międzynarodowej dotyczy zresztą, zgodnie ze wskazanym przepisem art. 91 Konstytucji, jedynie ratyfikowanych umów międzynarodowych od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Żadne z wymagań określonych w art. 91 ust. 1 Konstytucji, od których zależy bezpośrednie stosowanie umowy międzynarodowej, nie zostało jednak spełnione w analizowanej sytuacji. Nawet zatem, jeśli uznać za trafny pogląd formułowany niekiedy w piśmiennictwie i orzecznictwie, że również nieratyfikowana umowa międzynarodowa mogłaby stanowić podstawę dla bezpośredniego kształtowania sytuacji prawnej jednostki, brak drugiej z przesłanek bezpośredniego stosowania uniemożliwiałby przyjęcie takiego stanowiska w analizowanej sytuacji. Po trzecie, należy przypomnieć, że umowy republikańskie zostały uznane za wykonane inter partes, między państwami – stronami, co stwierdzono w umowie z dnia 21 lipca 1952 r. „między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej, z jednej strony, i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej i Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, z drugiej strony, o wzajemnych rozliczeniach, wynikłych z ewakuacji ludności i delimitacji polsko-radzieckiej granicy państwowej”. Na marginesie należy zauważyć, że jeżeli umowy te rozpatrywać w kategoriach zobowiązań inter partes, nie tworzących wprost praw podmiotowych po stronie osób repatriowanych i ich spadkobierców, to trzeba uznać, że zgłaszane niekiedy żądanie ich publikacji po upływie 50 lat od momentu uznania ich przez same strony za wykonane nie znajduje uzasadnienia. Należy podkreślić, że analizowane umowy międzynarodowe tworzyły jednak uzasadnione oczekiwania obywateli polskich uregulowania w prawie wewnętrznym kwestii rozliczeń z tytułu utraty mienia w związku ze zmianą granic po II wojnie światowej. Kwestia ta nie mogła być więc pominięta w prawie wewnętrznym i ustawodawca polski od wielu lat dla jej rozwiązania stara się tworzyć szczególne mechanizmy kompensacyjne. Z uwagi na istnienie takich oczekiwań i ich realizację w prawie wewnętrznym kwestia rozliczeń z tytułu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Polski nie może być traktowana – jak ma to miejsce w przypadku rozważań na temat reprywatyzacji – wyłącznie w kategoriach „zadośćuczynienia niesprawiedliwości” poczynionych tym osobom w okresie państwa totalitarnego. D. Prawo zaliczania jako prawo majątkowe objęte ochroną z art. 64 Konstytucji 7. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma pytanie, czy prawo zaliczenia może być uznane za prawo majątkowe podlegające ochronie w świetle art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Problematyka istoty tego szczególnego uprawnienia nie może abstrahować od kształtu ustawodawstwa polskiego dotyczącego rekompensat za mienie pozostawione na terytorium ZSRR. Na wstępie należy wskazać, że możliwość rekompensaty albo prawo zaliczania wartości mienia pozostawionego poza powojennymi granicami Polski, na poczet ceny kupna nieruchomości albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego, regulowało wiele powojennych aktów normatywnych. Należą do nich: 1) dekret PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (art. 16, Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), 2) dekret z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (art. 18 i 23, Dz. U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), 3) dekret z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazywaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (art. 9, Dz. U. Nr 71, poz. 389), 4) dekret z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych (art. 14, Dz. U. Nr 49, poz. 326), 5) dekret z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (art. 12, Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78), 6) ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych (art. 8, Dz. U. Nr 31, poz. 132), 7) ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (art. 20-21, Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm.), 8) ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (art. 17 b, Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), 9) ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 81, Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), 10) ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zagospodarowaniu nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej (art. 16, Dz. U. Nr 79, poz. 363), 11) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 212, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), 12) ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (art. 6, Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299), Prawo zaliczenia w ustawodawstwie polskim, obecnie uregulowane w art. 212 u.g.n., było różnie kształtowane we wcześniejszych aktach normatywnych. Różnice dotyczyły przede wszystkim katalogu podmiotów uprawnionych oraz zasad dziedziczenia. Analiza poszczególnych aktów prawnych prowadzi do wniosku, iż można wyróżnić trzy podstawowe grupy osób uprawnionych: 1) osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach przedwojennych nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, 2) osoby, które na mocy umów międzynarodowych, zawartych przez Państwo Polskie, miały otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą oraz odrębną grupę 3) – osoby, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Polskę mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą. Jak słusznie wskazuje się w piśmiennictwie, ta ostatnia kategoria obejmuje jedynie – od strony przedmiotowej – mienie nieruchome oraz zawiera jednoczesny warunek spełnienia przesłanek wymaganych w umowach międzynarodowych (por. K. Zaradkiewicz [w:] J. Sadomski, R. Trzaskowski, K. Zaradkiewicz, „Mienie zabużańskie” jako otwarta kwestia majątkowa w prawie polskim, Instytut Wymiaru Sprawiedliwości, Warszawa 2002, s. 21). Zakres osób uprawnionych obejmuje de lege lata nie tylko tych, którzy podlegali repatriacji na gruncie wskazanych powyżej umów międzynarodowych, lecz również innych przybyłych do Polski, którzy utracili mienie na skutek zmiany granic państwa po II wojnie światowej. Prawo zaliczania obecnie jest ukształtowane jako dziedziczne, choć katalog uprawnionych był różnie kształtowany w kolejnych aktach normatywnych. Obecnie, zgodnie z ust. 5 art. 212 u.g.n., „W razie śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych za granicą, uprawnienia wynikające z ust. 1 przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez osoby uprawnione”. Poza zakresem niniejszych rozważań pozostaje kwestia celowości takiego ukształtowania dziedziczenia prawa zaliczania. Wypada w tym miejscu jedynie przywołać orzeczenie TK z 31 stycznia 2001 r., w którym wskazano, iż „inne niż własność prawa majątkowe mogą, ale nie muszą, być ukształtowane jako prawa dziedziczne, a więc nie gasnące w chwili śmierci osoby fizycznej będącej podmiotem danego prawa” (P. 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Sama jednak dziedziczność określonego stanu czy sytuacji prawnie relewantnej nie przesądza o tym, iż mamy do czynienia z prawem podmiotowym (np. posiadanie jest również dziedziczne, mimo że zgodnie z dominującym od dawna poglądem nie jest prawem podmiotowym). 8. Zarówno orzecznictwo, jak i piśmiennictwo nie są jednolite co do oceny natury prawa zaliczania. Teoretycznie analizując dotychczasowe poglądy można przyjąć następujące podstawowe koncepcje:
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.