Orzeczenie, sygn. akt Ts 78/03

244 POSTANOWIENIE z dnia 3 grudnia 2003 r.

Sygn. akt Ts 78/03 Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński – przewodniczący Ewa Łętowska – sprawozdawca Marian Grzybowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 września 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Mieczysława Modzelewskiego, p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE:

1.W skardze konstytucyjnej, złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 29 kwietnia 2003 r., skarżący postawił zarzut, że art. 23, 24, 25 i art. 37k ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.; dalej: ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) naruszają art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który gwarantuje obywatelowi pozostającemu bez pracy nie z własnej woli i nie mającemu innych środków utrzymania, prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie i formach określonych przez ustawę. Skarżący podniósł, że kwestionowane przepisy zawierają bardzo rozbudowane katalogi okoliczności i warunków, których spełnienie, w istniejącej sytuacji ekonomicznej, jest obiektywnie niemożliwe, a tym samym skarżący nie może korzystać z konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego.

Skarżący wskazał, iż decyzją z 16 stycznia 2002 r. (PB I-5231-P/170100/0026/02, nr decyzji: 1759/01) Starosta Płocki odmówił skarżącemu przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W wyniku odwołania skarżącego Wojewoda Mazowiecki decyzją z 21 lutego 2002 r. (Nr SPS-P-9114-34/2002) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu obydwu rozstrzygnięć stwierdzono, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zasiłku, gdyż nie spełnia on przesłanek określonych w art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Skarżący nie udokumentował bowiem, że w badanym okresie, od którego zależy nabycie przezeń uprawnień zasiłkowych (tj. od 1 lipca 2000 r. do 1 stycznia 2002 r.), był zatrudniony łącznie przez okres co najmniej 365 dni i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia (z ustaleń faktycznych wynika, że okres zatrudnienia skarżącego wyniósł 214 dni). W odwołaniu do Wojewody Mazowieckiego skarżący podniósł także, że spełnia przesłanki do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, określonego w art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że art. 37j powołanej ustawy utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2002 r. (skarżący zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy 2 stycznia 2002 r. i z tą datą uzyskał status osoby bezrobotnej).

Skarga na decyzję Wojewody Mazowieckiego wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego została oddalona wyrokiem z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02). Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała bowiem naruszenia przepisów prawa materialnego, określających przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych (w zakresie stanowiącego prawną podstawę wydania decyzji art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu, ustalenia faktyczne orzekającego organu administracji były prawidłowe). Wniosek skarżącego o wznowienie postępowania sądowo-administracyjnego w powyższej sprawie został odrzucony przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 29 października 2002 r. (sygn. akt II SA 3285/02) z uwagi na niespełnienie przesłanek uzasadniających to wznowienie (art. 401 i nast. k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy o NSA). Skarżący powoływał się w swoim wniosku na przyczynę określoną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co wszakże nie może być powodem wznowienia postępowania zakończonego orzeczeniem NSA. Niezależnie od tego, przyjęta za podstawę wniosku regulacja kodeksu postępowania administracyjnego wymaga w każdym przypadku wykazania, iż przed wydaniem decyzji konieczne było uzyskanie stanowiska innego organu, tymczasem decyzja w sprawie zasiłku dla bezrobotnych takiego współdziałania nie wymaga.

W dniu 12 września 2002 r. skarżący wystąpił z wnioskiem do Powiatowego Urzędu Pracy w Płocku o przyznanie mu świadczenia przedemerytalnego, a więc zainicjował nową sprawę administracyjną. Starosta Płocki decyzją z 4 października 2002 r. (OP-5242-86-170100/0026/DO/2002) na podstawie art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu odmówił przyznania skarżącemu świadczenia przedemerytalnego. W uzasadnieniu decyzji Starosta Płocki wykazał, że skarżący nie spełnia przesłanek wymaganych dla przyznania świadczenia przedemerytalnego, określonych przez art. 37k powołanej ustawy (brak osiągnięcia wieku 63 lat, stosunek pracy nie został rozwiązany z przyczyn zachodzących po stronie zakładu pracy, lecz wygasł, jako wynikający z zawarcia umowy na czas oznaczony, brak wymaganego stażu pracy – 40 lat dla mężczyzn, brak szczególnych przesłanek związanych z rozwiązaniem stosunku pracy w związku z niewypłacalnością pracodawcy, co w konkretnym wypadku nie miało miejsca). Decyzja ta nie była przez skarżącego zaskarżona w drugiej instancji.

2.Skarga konstytucyjna zwraca się przeciw art. 23, 24, 25 i art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Dotyczy ona zatem dwóch świadczeń (zasiłek dla bezrobotnych; zasiłek przedemerytalny). Odmowa przyznania pierwszego z zasiłków była prowadzona w postępowaniu administracyjnym w dwóch instancjach i skontrolowanym przez NSA. Odmowa przyznania zasiłku przedemerytalnego natomiast była wydana w postępowaniu administracyjnym zakończonym w pierwszej instancji, wobec braku odwołania się przez skarżącego.

W wykonaniu zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 maja 2003 r. pełnomocnik skarżącego, odpowiadając na zarządzenie sędziego w sprawie uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, przyznał (w piśmie doręczonym 23 czerwca 2003 r.), że skarżący nie odwoływał się od decyzji Starosty Płockiego z 4 października 2002 r. (OP-5242-86-170100/0026/DO/2002) odmawiającej przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przedstawił także argumenty wskazujące w jaki sposób, zdaniem skarżącego, kwestionowane przepisy naruszają art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w swoim piśmie pełnomocnik oznaczył podstawę kontroli jako art. 62 ust. 2). W tym zakresie stwierdził, że bezrobotność skarżącego „ma charakter obiektywny, niezależny od niego i przez niego niezawiniony”. Zdaniem skarżącego w takim wypadku, zgodnie z art. 67 ust. 2 powinien on uzyskać stosowne zabezpieczenie społeczne. Tymczasem przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu „zawierają bardzo rozbudowane katalogi okoliczności i warunków, których spełnienie daje bezrobotnemu prawo do zasiłku na podstawie ustawy”... a ich „spełnienie graniczy z cudem”.

3.Postanowieniem z 2 września 2003 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, stwierdzając, że skarga nie spełnia wymogów, które wobec tego środka ochrony wolności i praw określają art. 79 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 46 ust. 1 i art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym).

W powołanym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można wyłącznie ustawę lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd bądź organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego, określonych w Konstytucji. Rozpatrując skargę Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że w stosunku do zaskarżonego art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zrealizowano przesłanki wyczerpania toku instancji i zaskarżenia decyzji do NSA.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący nie wykonał także ustawowego obowiązku, polegającego na wskazaniu, w jaki sposób kwestionowane przepisy naruszają art. 67 ust. 2 Konstytucji. Skarżący nie przedstawił bowiem argumentów prawnych, które Trybunał Konstytucyjny mógłby poddać ocenie merytorycznej. Zarówno w uzasadnieniu samej skargi konstytucyjnej, jak i w piśmie pełnomocnika, mającym uzupełniać braki formalne skargi, nie zostało sprecyzowane, na czym polega niezgodność kwestionowanych przepisów, tzn. czy ma ona charakter treściowy (materialny), czy też formalny, i w czym tkwi istota tej niezgodności. Trybunał podkreśla, że w procedurze orzekania jest związany granicami skargi (art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Stąd, w szczególności wobec art. 23 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, będącego podstawą ostatecznego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niespełnienie przesłanek określonych w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

4.Na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 2 września 2003 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej skarżący wniósł zażalenie 10 września 2003 r. W zażaleniu skarżący nie odniósł się do wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny podstaw odmowy nadania dalszego biegu złożonej przez niego skardze konstytucyjnej. Skarżący ograniczył się wyłącznie do przedstawienia stanowiska, zgodnie z którym „całość argumentacji przemawiającej za uwzględnieniem skargi zawiera się i wyczerpuje w uzasadnieniu skargi i piśmie pełnomocnika z 23 czerwca 2003 r.” (uzupełniającym jej braki formalne).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1.Skarga konstytucyjna musi (aby w ogóle mogła być rozpatrzona przez Trybunał Konstytucyjny) odpowiadać przesłankom sformułowanym w samej Konstytucji i w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym:

–Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, skarga może być wniesiona w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. W razie niemożności poniesienia kosztów pomocy prawnej, skarżący może zwrócić się do sądu rejonowego jego miejsca zamieszkania o ustanowienie dla niego adwokata lub radcy prawnego z urzędu na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. W takim przypadku, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd wniosku nie biegnie termin przewidziany w art. 46 ust. 1 (art. 48 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił już, że chodzi o czas do doręczenia skarżącemu zawiadomienia o wyznaczeniu adwokata z urzędu.

–Skarga – zgodnie z art. 79 Konstytucji musi dotyczyć ostatecznego rozstrzygnięcia o wolnościach, prawach lub obowiązkach konstytucyjnych.

Skarga M. Modzelewskiego tym warunkom nie odpowiada. To spowodowało odmowę nadania jej dalszego biegu w postanowieniu TK z 2 września 2003 r. Zażalenie nie przynosi argumentów, które mogłyby spowodować zmianę poprzedniego stanowiska TK.

2.W zakresie terminu wniesienia skargi na przepisy dotyczące zasiłku dla bezrobotnych, co było przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z 6 sierpnia 2002 skarżący potwierdził odbiór wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02) 10 września 2002 r. Oznacza to, że – w ramach 3 miesięcznego terminu ustawowego – ostatni dzień złożenia skargi konstytucyjnej przypadał 10 grudnia 2002 r. Trybunał ustalił, że skarżący złożył 10 grudnia 2002 r. wniosek o ustanowienie adwokata. Skoro wniosek skarżącego o ustanowienie adwokata został złożony w ostatnim dniu 3 miesięcznego terminu na wniesienie skargi konstytucyjnej, to z uwagi na fakt, że zawieszenie biegu nastąpiło w ostatnim dniu tego terminu, zatem art. 48 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, stanowiący podstawę zawieszenia biegu powyższego terminu, nie mógł znaleźć zastosowania w odniesieniu do rozpatrywanej skargi konstytucyjnej.

Sąd Rejonowy w Płocku wydał 31 stycznia 2003 r. postanowienie o ustanowieniu adwokata (sygn. akt I Co 2150/02), natomiast wyznaczenie adwokata nastąpiło 12 lutego 2003 r. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik złożył niniejszą skargę konstytucyjną 29 kwietnia 2003 r. Oznacza to, że nawet uwzględniając fakt zawieszenia biegu terminu z uwagi na wniosek o ustanowienie adwokata, skarżący składając skargę nie utrzymał się w terminie zakreślonym przez art. 46 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 2 zdanie drugie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Wniesienie skargi konstytucyjnej nastąpiło więc po upływie terminu zawitego i tym samym uniemożliwiło Trybunałowi merytoryczne rozpatrzenie skargi.

3.W zakresie skargi na art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie została spełniona ustawowa przesłanka wyczerpania drogi prawnej (art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). W tym zakresie skarżący kwestionuje decyzję Starosty Płockiego z 4 października 2002 r. (OP-5242-86-170100/0026/DO/2002), której nie zaskarżył. Przyznano to w piśmie złożonym przez pełnomocnika skarżącego. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał (w postanowieniu z 2 września 2003 r.), że podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze, w odniesieniu do art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest niespełnienie przez kwestionowany przepis wymogów formalnych, określonych w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zażalenie skarżącego nie daje żadnych merytorycznych podstaw ani argumentów, do przyjęcia odmiennego punktu widzenia.

4.Niezależnie od tego, że już przytoczone wyżej okoliczności wykazujące brak przesłanek formalnych skargi (nieterminowość skargi, brak wyczerpania procedury) stanowią dostateczne przyczyny uniemożliwiające merytoryczne rozpatrzenie skargi, wskazać należy na brak dalszych przesłanek skuteczności skargi:

–Zakwestionowane art. 24, 25 i art. 37k ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie stanowią podstawy wskazanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 2002 r. (sygn. akt II SA 923/02), a w treści przywołanego wyroku brak jest jakichkolwiek odniesień do tychże przepisów. W rzeczywistości NSA kontrolował decyzję, której prawną podstawę stanowił art. 23 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Trybunał uznał zatem, że skarga konstytucyjna w zakresie wskazania swego przedmiotu (kwestionowanie art. 24, 25 i art. 37k powołanej ustawy) nie spełnia tym samym wymogów formalnych, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

–Zdaniem skarżącego, Trybunał w uzasadnieniu postanowienia z 2 września 2003 r. „/.../ nie odniósł się /.../ do okoliczności, że pozostawanie bezrobotnym jest niezależne od skarżącego, jest przez niego niezawinione i ma charakter obiektywny gdyż zainteresowany poszukuje pracy, jest w tym zakresie wystarczająco aktywny i legitymuje się niezbędnymi kwalifikacjami”. Tym samym skarżący został pozbawiony informacji ”jak Trybunał ocenia te argumenty i jakie nadaje im znaczenie w rozstrzygnięciu skargi”, zwłaszcza w kontekście rygorystycznych, niemożliwych do spełnienia wymagań ustawowych, które wypaczają „sens wskazanych zapisów konstytucyjnych”. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w postanowieniu z 2 września 2003 r., zgodnie z którym z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie można wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia na rzecz bezrobotnych.

Konieczne jest bowiem zwrócenie uwagi na konstrukcję powołanego przepisu: „obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”. Odesłanie do regulacji ustawowej nie pozostawia wątpliwości co do tego, że zakres i forma realizacji rozważanego prawa konstytucyjnego została przekazana do rozstrzygnięcia ustawodawcy, a więc musi być regulowana na poziomie ustawy zwykłej. Z Konstytucji i przepisu powołanego jako wzorzec oceny zaskarżonych przepisów nie da się wyprowadzić żadnych wskazań co tego, wedle jakich przesłanek i na jakim poziomie ustawodawca zwykły ma uregulować poszczególne postaci pomocy dla osób pozostających bez pracy.

W szczególności zaś nie można (jak twierdzi się w skardze i zażaleniu) upatrywać w treści art. 67 ust. 2 Konstytucji gwarancji dla każdego, kto pozostaje bez pracy mimo własnej woli i kto nie ma środków utrzymania. Takie rozumienie tego przepisu Konstytucji pomija to, co powiedziano w końcowej części art. 67 ust. 2 Konstytucji o tym, że to ustawodawca zwykły ma określić zakres i formy pomocy dla bezrobotnych.

5.Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że również w zażaleniu skarżący nie wskazał argumentów uzasadniających niekonstytucyjność kwestionowanych w skardze przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w szczególności zaś jej art. 23 ust. 1. W tym stanie rzeczy, uznając za zasadne postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 2 września 2003 r., należało orzec jak w sentencji.

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.