17 POSTANOWIENIE z dnia 12 lutego 2003 r. Sygn. akt U 1/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marian Grzybowski – przewodniczący Jerzy Ciemniewski – sprawozdawca Marian Zdyb, po rozpoznaniu na posiedz

§ 9rozporządzenia z 9 października 2001 r.

w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska jest sprzeczny z art. 290 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 290 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska upoważnia Radę Ministrów m.in. do określenia, w drodze rozporządzenia, stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Jednocześnie, na mocy art. 290 ust. 4 ustawy Rada Ministrów została zobowiązana do ogłoszenia rozporządzeń, o których mowa w ust. 2 „nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok, od którego mają obowiązywać”. Wnioskodawcy zarzucili, że stawki ustalone w rozporządzeniu z 9 października 2001 r., wbrew dyspozycji art. 290 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska zostały ogłoszone dopiero w Dzienniku Ustaw RP z 15 listopada 2001 r. Rozporządzenie, na mocy § 9 weszło w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Przyjęta regulacja, zdaniem wnioskodawców, w sposób oczywisty pozostaje zatem w sprzeczności z przepisem art. 290 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Rada Miejska w Bolesławcu dopatruje się ponadto naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji przez to, że rozporządzenie ogłoszone po 30 września 2001 r., nie wykonuje postanowień art. 290 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Wnioskodawcy podnieśli, że ratio legis przepisu ustawowego jest udzielanie odpowiedniego czasu organom stanowiącym samorządu gminnego do ustalenia w taryfach, opłat za wodę i ścieki na poziomie uwzględniającym stawki opłat za korzystanie ze środowiska, które będą obowiązywać w przyszłości. W związku z tym wejście rozporządzenia w życie znacznie wcześniej niż przewiduje to przepis art. 290 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, działa niekorzystnie nie tylko na interesy gmin, ale także jej mieszkańców. W istocie, zdaniem wnioskodawców, stawki określone z rozporządzeniu z 9 października 2001 r. mogłyby dotyczyć opłat za rok 2003. 2. W pisemnym stanowisku z 25 marca 2002 r. Prokurator Generalny wyraził pogląd,

§ 9rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r.

w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130, poz. 1453 ze zm.) jest niezgodny z art. 290 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo o ochronie środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do przedmiotowych wniosków, Prokurator Generalny podniósł na wstępie, że skarżące Rady Miast nie określiły precyzyjnie, stosownie do wymagań art. 191 ust. 2 Konstytucji, które zadania wynikające z kwestionowanego rozporządzenia należą do ich zadań własnych lub zleconych, a które tylko pośrednio dotyczą ich zakresu działania oraz jaki interes prawny mają w kwestionowaniu zaskarżonego przepisu. Nie wskazano też wyraźnie, czy wcześniejsze wprowadzenie w życie zaskarżonego rozporządzenia wpływa niekorzystnie na realizację przez skarżące rady zadań statutowych, zwłaszcza przy uwzględnieniu zmiany tego rozporządzenia, rozporządzeniem z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 151, poz. 1703). Prokurator Generalny zwrócił również uwagę, że zaskarżony przepis, wbrew twierdzeniu Rady Miejskiej w Bolesławcu, nie jest przepisem działającym wstecz, gdyż opublikowany został w Dzienniku Ustaw RP z 15 listopada 2001 r., a wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Nadto, w odniesieniu do tej tezy nie wskazano właściwego wzorca kontroli, którym mogłaby być zasada wywodzona z art. 2 Konstytucji. Jeżeli jednak przyjąć, stwierdza Prokurator Generalny, że w związku z wcześniejszym wprowadzeniem w życie rozporządzenia (niż to przewiduje art. 290 ust. 4 ustawy), gmina zobowiązana jest do określenia dodatkowych, znacznych obciążeń wobec jednostek organizacyjnych i osób fizycznych, korzystających z usług gminnych jednostek użyteczności publicznej, to należy podzielić zarzut o naruszeniu zaskarżonym przepisem art. 290 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jak podniósł Prokurator Generalny, wolą ustawodawcy było nie zaskakiwanie adresatów norm zawartych w tym rozporządzeniu, w tym także gmin, które w budżecie na następny rok kalendarzowy, stosownie do ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, winny uwzględnić dochody i wydatki przewidziane w następnym roku budżetowym. Projekt budżetu na następny rok gmina winna bowiem przedstawić izbie obrachunkowej do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy (art. 121). W omawianym przypadku data ta zbiega się z datą opublikowania kwestionowanego rozporządzenia. Prokurator Generalny wskazał ponadto,

art. 1 ust. 1 przepisów wprowadzających prawo ochrony środowiska przewiduje, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., i w związku z tym, w świetle art. 290 ust. 4 ustawy, rozporządzenie wykonawcze do tego przepisu nie mogło być wprowadzone w życie równocześnie z wejściem w życie ustawy tj. z dniem 1 stycznia 2002 r. Ustawodawca, w przepisach wprowadzających – mając na uwadze m.in. zaskarżony przepis, utrzymał w mocy dotychczasowe przepisy wykonawcze, wydane na podstawie poprzedniej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska najdalej do 30 czerwca 2003 r. (art. 4 ust. 1 i art. 9). Świadczy to o uwzględnieniu potrzeby odpowiedniej synchronizacji aktów wykonawczych z nowymi rozwiązaniami zawartymi w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Prokurator Generalny podtrzymał swoje stanowisko i przytoczoną argumentację odnosząc się w piśmie z 23 sierpnia 2002 r. do późniejszego wniosku Rady Miejskiej w Miechowie. Wprawdzie Rada Miejska w Miechowie poddała badaniu Trybunału Konstytucyjnego całe rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r., to jednak, w istocie, kwestionowany jest § 9 powołanego rozporządzenia. 3. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 25 marca 2002 r. wniósł o orzeczenie,

§ 9rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r.

w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130, poz. 1453 ze zm.) jest zgodny z art. 290 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prezes Rady Ministrów podniósł, że bez wydania rozporządzenia z 9 października 2001 r., w obowiązującym na dzień 1 stycznia 2002 r. stanie prawnym brak byłoby przepisów określających wysokość opłat za składowanie odpadów, za pobór wody oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, które to opłaty kwalifikowane jako opłaty za korzystanie ze środowiska reguluje ustawa – Prawo ochrony środowiska. Uznając, iż nie było zamiarem ustawodawcy pozostawienie poza uregulowaniem prawnym takiego zakresu spraw, koniecznym było wydanie rozporządzenia określającego jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska w 2002 roku. W związku z powyższym, na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska 9 października 2001 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, które zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 130, poz. 1453. Zgodnie z § 9 rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Również z tą datą weszły w życie przepisy art. 272-321 ustawy – Prawo ochrony środowiska, dotyczące opłat za korzystanie ze środowiska. Wydanie rozporządzenia przed wejściem w życie podstawy prawnej do jego wydania było możliwe stosownie do art. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) i fakt ten nie jest przez wnioskodawców kwestionowany. W ocenie Prezesa Rady Ministrów uzasadnione zatem wydaje się być stanowisko, iż tryb wydania rozporządzenia z 9 października 2001 r., nie narusza przepisu art. 290 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Racjonalny ustawodawca nie mógł odnieść przewidzianego w tym przepisie warunku dopełnienia terminu ogłaszania aktów wykonawczych do pierwszego wydanego na podstawie ustawy rozporządzenia. Przemawia za tym także fakt, iż art. 290 ust. 4 ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Ma on wobec tego zastosowanie ex nunc, tj. w stosunku do kolejnych aktów wykonawczych wydawanych po 1 stycznia 2002 r. Wprowadzenie natomiast do systemu prawnego rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2001 r., z dniem 1 stycznia 2002 r., pozwoliło zapobiec powstaniu luki prawnej w kwestiach, z gospodarczego punktu widzenia, zasadniczych. W tym kontekście Prezes Rady Ministrów nie zgodził się także z prezentowanym przez Radę Miasta Krakowa stanowiskiem,

y rozporządzenia powinny obowiązywać od 1 stycznia 2003 r. Pogląd taki stwarza domniemanie, że ustawodawca celowo zwolnił korzystających ze środowiska z obowiązku uiszczania stosownych opłat, co nastąpiłoby na skutek braku prawnych podstaw nakładających taki obowiązek. Tak odczytywana intencja ustawodawcy nie znajduje, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, racjonalnego uzasadnienia. W konkluzji Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż wykładnia przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, zarówno językowa jak i celowościowa, pozwala jednoznacznie uznać, iż nie zachodziły przeszkody natury prawnej do wydania i ogłoszenia przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów przed dniem 1 stycznia 2002 r. i jednoczesnego określenia w § 9 daty jego wejścia w życie na dzień 1 stycznia 2002 r. Prezes Rady Ministrów zwrócił również uwagę, że opłaty są źródłem dochodów funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Przyjęcie interpretacji, iż jedyną możliwą datą wejścia w życie rozporządzenia w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska jest dzień 1 stycznia 2003 r. spowoduje pozbawienie tych funduszy podstawowych dochodów za cały 2002 rok, a to z kolei stawiałoby pod znakiem zapytania funkcjonowanie funduszy i finansowanie przez nie zadań z zakresu ochrony środowiska. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 15 lipca 2002 r. wyjaśnił, że powyższe stanowisko zachowuje aktualność odnośnie wniosku Rady Miejskiej w Miechowie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Rady Miasta: Malborka, Krakowa i Miechowa wystąpiły do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o stwierdzenie niezgodności § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. Nr 130, poz. 1453 ze zm.) z art. 290 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Rada Miasta Bolesławiec wskazała jako wzorzec badania zakwestionowanego przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Artykuł 290 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz.1085). W ust. 1 art. 290 ustawodawca określił górne jednostkowe stawki opłat za korzystanie ze środowiska, natomiast w ust. 2 tego artykułu zawarta została delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, jednostkowych stawek tych opłat z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w ustawie. Jednocześnie ustawodawca zastrzegł w ust. 4 art. 290, że rozporządzenia takie winny być ogłoszone nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok, od którego mają obowiązywać. Na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2001 r. w sprawie opłat za środowisko. Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw RP z 15 listopada 2001 r. i na mocy § 9 weszło w życie 1 stycznia 2002 r., a zatem jednocześnie z art. 290 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wnioskodawcy zarzucili, że § 9 przedmiotowego rozporządzenia jest niezgodny z art. 290 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że zostało ogłoszone po 30 września roku poprzedzającego rok, od którego miało obowiązywać. Zdaniem wnioskodawców rozporządzenie powinno wejść w życie 1 stycznia 2003 r.
2. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wpłynął do Sejmu senacki projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy – Prawo wodne (druk sejmowy nr 678 z 20 czerwca 2002 r.). Proponowane zmiany dotyczyły m.in. art. 290 ustawy. Jak uzasadniali projektodawcy zmiany w upoważnieniu zawartym w art. 290 ustawy „stwarzają Radzie Ministrów większe możliwości różnicowania opłat i tym samym łagodzenia nadmiernego obciążenia budżetów gospodarstw domowych”. Jednocześnie jednak, nie motywując w uzasadnieniu projektu przyczyn, zaproponowano uchylenie art. 290 ust. 4 ustawy, który zobowiązywał Radę Ministrów do ogłoszenia rozporządzeń do 30 września roku poprzedzającego rok, od którego mają obowiązywać. Ustawa o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska i ustawy – Prawo wodne została uchwalona 23 listopada 2002 r. i została ogłoszona w Dzienniku Ustaw pod pozycją
3. Ustawa weszła w życie 12 stycznia 2003 r. Na mocy art. 1 pkt 6 lit. c ustawy z 23 listopada 2002 r., w art. 290 ustawy – Prawo ochrony środowiska „uchyla się ustęp 4”. Zgodnie z art. 7 ustawy zmieniającej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska zachowują moc do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych, o ile nie są z nią sprzeczne, jednak nie dłużej niż 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie.
4. Wobec uchylenia przepisu art. 290 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, wskazanego w trzech wnioskach jako wzorzec badania § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2001 r. w sprawie opłat za środowisko, Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przede wszystkim należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie doszło do uchylenia przepisu stanowiącego podstawę kontroli, a nie normy będącej przedmiotem kontroli. Tym samym nie ma podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Zgodnie z tym przepisem tylko utrata mocy obowiązującej przepisu, w tym znaczeniu że nie może być już w ogóle stosowany do stanów faktycznych z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości, powoduje umorzenie postępowania. W przypadku, gdy uchylono wzorzec kontroli postępowanie z przyczyn formalnych nie może być kontynuowane. Istotę zarzutu sformułowanego w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi „zindywidualizowanie relacji pomiędzy poddanym kontroli (zakwestionowanym) aktem normatywnym (lub jego częścią) a podstawą kontroli – wzorcem wskazanym przez skarżącego. Owa indywidualizacja, u której podstaw w myśl reguły clara non sunt interpretanda leży subiektywna wątpliwość konstytucyjna, polega na uzasadnieniu twierdzenia, że konkretny akt normatywny (jego część) pozostaje w konkretnej relacji do wzorca – jest niezgodny (sprzeczny) z tym wzorcem” (Z. Czeszejko-Sochacki, Procesowe granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego, w: W kręgu zagadnień konstytucyjnych, Profesorowi Eugeniuszowi Zwierzchowskiemu w darze; pod red. M. Kudeja, s. 219-220, Katowice 1999). W przypadku uchylenia przepisu ustawy, wskazanego jako jedyny wzorzec badania przepisu rozporządzenia, postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie może wskazać samodzielnie innej podstawy kontroli i sformułować aktualnego zarzutu. W konsekwencji wniosek przestaje spełniać warunki określone w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – sformułowany zarzut i jego uzasadnienie traci aktualność. Odrębnego rozważenia wymagałaby sytuacja, w której doszłoby do zamiany, a nie uchylenia przepisu stanowiącego wzorzec kontroli. Trybunał Konstytucyjny, na tle przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym wyrażał pogląd, że: „Zmiana stanu prawnego w tym zakresie powoduje jedynie to, że ocena zakwestionowanego aktu normatywnego zostanie dokonana z punktu widzenia innych aktów ustawodawczych lub przepisów konstytucji (orzeczenie TK z 8 stycznia 1990 r., P. 1/90, OTK w 1991, poz. 6, s. 108; por. glosa L. Garlickiego do orzeczenia TK z 14 grudnia 1988 r., P. 2/88, PiP 1989, z. 7). O ile pogląd ten mógłby znaleźć uzasadnienie w przypadku zmiany przepisu, to – w aktualnym stanie prawnym – jest nie do przyjęcia w razie uchylenia przepisu powołanego jako podstawa kontroli. Zgodnie z wyrażoną w art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zasadą dyspozycyjności „wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu”. Do zakresu dyspozycyjności materialnej należy nie tylko akt wszczęcia postępowania lub jego cofnięcie, ale także zakreślenie granic poszukiwanej ochrony prawnej. W ramach tej zasady korelatem prawa uprawnionego podmiotu do zakreślenia owych granic, jest obowiązek organu procesowego do respektowania tak sformułowanego przedmiotu postępowania. W świetle art. 66 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku. W tym ujęciu granice kognicji TK są pochodną granic zaskarżenia (Z. Czeszejko-Sochacki, tamże, s. 218). W konsekwencji samodzielne wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny nowej podstawy kontroli zakwestionowanego przepisu, stanowiłoby rażące odejście od granic kognicji wyznaczonych przedmiotem i podstawą kontroli konstytucyjności. Nie można przy tym zapominać, że granice przedmiotowe wniosku w przypadku organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyznacza treść podjętych uchwał.
5. Trybunał Konstytucyjny rozważył możliwość rozpatrzenia wniosku Rady Miasta Bolesławiec, która jako wzorzec badania § 9 rozporządzenia z 9 października 2001 r. w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, wskazała art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże w uzasadnieniu wniosku, sprecyzowanego ostatecznie pismem procesowym z 28 stycznia 2002 r. (bez nadesłania stosownej uchwały w tym zakresie) podniesiono, że § 9, określający datę wejścia w życie rozporządzenia na dzień 1 stycznia 2002 r., w sytuacji gdy rozporządzenie zostało ogłoszone po 30 września 2001 r., narusza treść art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie stanowi wykonania treści art. 290 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Badanie zgodności § 9 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji pod kątem tak sformułowanego zarzutu, stało się bezprzedmiotowe wobec utraty mocy obowiązującej przez przepis ust. 4 w art. 290 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Wobec umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny nie rozstrzygał merytorycznych zarzutów sformułowanych we wnioskach. Należy jednak zwrócić uwagę,

y wprowadzające ustawę z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska zawierają lukę, nie rozstrzygając kwestii stosowalności przepisu ust. 4 art. 290 ustawy – Prawo ochrony środowiska odnośnie terminu ogłoszenia rozporządzenia wobec faktu, że art. art. 272 do 321 wchodziły w życie 1 stycznia 2002 r. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.