1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich (Dz. U. Nr 56, poz. 505) są niezgodne z art. 39 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509 ze zm.), a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz z art. 65 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a : I
1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich (Dz. U. Nr 56, poz. 505) są niezgodne z art. 39 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 240, poz. 2052, z 2003 r., Nr 124, poz. 1152) oraz z art. 92 ust. 1 i z art. 65 ust. 1 Konstytucji. II Przepis § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia powołanego w pkt I.1 sentencji w związku z pkt V wzoru ogłoszenia o konkursie, stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia, oraz przepisy §
1 i 2 rozporządzenia powołanego w pkt I.2 sentencji tracą moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2005 r. UZASADNIENIE: I Rzecznik Praw Obywatelskich, pismem z 26 listopada 2002 r., wniósł o stwierdzenie, że: 1) przepisy § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych (Dz. U. Nr 77, poz. 829) są niezgodne z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369), a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz z art. 65 ust. 1 Konstytucji; 2) przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich (Dz. U. Nr 56, poz. 505) jest niezgodny z art. 39 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 49, poz. 509), a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Pismem z 25 lutego 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich rozszerzył wniosek i wniósł ponadto o stwierdzenie, że: 3) przepisy § 4 ust. 1 pkt 5 i § 4 ust. 2 rozporządzenia powołanego w pkt 1) w związku z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, są niezgodne z art. 71 ust. 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 4) przepis § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia powołanego w pkt 2) jest niezgodny z art. 39 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych, a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Kolejnym pismem z 3 czerwca 2003 r., zmodyfikowanym następnie pismem z 5 stycznia 2004 r., Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o umorzenie postępowania w części dotyczącej badania przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 77, poz. 829) ze względu na utratę ich mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny oraz wniósł o stwierdzenie, że przepis § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych w związku z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie, stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia (Dz. U. Nr 67, poz. 629), jest niezgodny z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369), a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W przypadku uznania zakwestionowanych przepisów Ministra Sprawiedliwości za niezgodne z Konstytucją, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o odroczenie terminu utraty ich mocy obowiązującej. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że z dniem 25 kwietnia 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych. W oparciu o § 18 tego rozporządzenia w całości utraciło moc obowiązującą rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 12 lipca 2001 r., będące przedmiotem pierwotnego wniosku. Nadal jednak obowiązują przepisy dotyczące zakresu materiału obowiązującego na konkursie. Zgodnie z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie, który na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowi jego załącznik, Minister Sprawiedliwości wskazał zakres wiedzy obowiązującej na konkursie. Zakres wiedzy winien być, stosownie do § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, zamieszczony w ogłoszeniu o konkursie. Ustawa z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie nie określa zakresu materiału obowiązującego na konkursie na aplikację notarialną i określenia takiego nie obejmuje również upoważnienie do wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia, zawarte w art. 71 § 4 ustawy. Zdaniem wnioskodawcy upoważnienie ustawowe zawiera ograniczony zakres materii przekazanej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze rozporządzenia i wskazuje jedynie na zagadnienia proceduralne. W rozporządzeniu określono natomiast zakres wiedzy obowiązującej na konkursie, a to należy do sfery prawa materialnego. Brak wypowiedzi ustawodawcy w tej kwestii oznacza, że nie udzielił on Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji w tym zakresie. Dlatego też, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, ustalając zakres tej wiedzy w załączniku do rozporządzania i zobowiązując do zamieszczenia tej informacji w ogłoszeniu o konkursie, Minister Sprawiedliwości wykroczył poza materię określoną w udzielonym – w art. 74 § 4 prawa o notariacie – upoważnieniu ustawowym. Niezgodność zaskarżonych przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2003 r. z art. 71 § 4 ustawy –Prawo o notariacie powoduje tym samym ich niezgodność z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 39 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych oraz art. 92 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji, przez §
1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich (Dz. U. Nr 56, poz. 505), Rzecznik Praw Obywtaleskich przywołał następujące argumenty. Paragraf 2 pkt 4 rozporządzania Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych określa, że w ogłoszeniu o konkursie Krajowa Rada Rzeczników Patentowych podaje minimalną liczbę wniosków, których złożenie warunkuje przeprowadzenie konkursu. Niezgodność § 2 pkt 4 rozporządzenia z art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji, polega na przekroczeniu przez Prezesa Rady Ministrów granic upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Stosownie bowiem do treści art. 39 ustawy Prezes Rady Ministrów określić miał w rozporządzeniu regulacje proceduralne, związane z przeprowadzaniem konkursu o wpis na listę aplikantów: wzór i sposób prowadzenia tej listy oraz wzór legitymacji aplikanta, przedmiot i wymiar szkolenia, przedmiot egzaminu kwalifikacyjnego, wysokość wynagrodzenia dla członków Komisji Egzaminacyjnej. Tymczasem § 2 pkt 4 rozporządzenia wprowadził limit wniosków, których złożenie warunkuje przeprowadzenie konkursu; limit ten Krajowa Rada Rzeczników Patentowych podaje w ogłoszeniu o konkursie. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że przepis § 2 pkt 4 rozporządzenia wprowadza ograniczenia podmiotowe w zakresie gwarantowanej ustawą możliwości ubiegania się o wpis na listę aplikantów rzecznikowskich, przez uzależnienie przeprowadzenia konkursu od minimalnej liczby wniosków. Pozostawiając poza oceną potrzebę wprowadzenia tego typu ograniczeń Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że nie były one dopuszczalne w ramach upoważnienia wynikającego z art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych. Prezes Rady Ministrów miał kompetencje wyłącznie do uregulowania w akcie wykonawczym kwestii proceduralnych, związanych z przeprowadzeniem konkursu. Upoważnienie to nie uprawniało natomiast do wprowadzenia ograniczeń o charakterze podmiotowym w realizacji przez osoby ubiegające się o uzyskanie statusu aplikanta ustawowo zagwarantowanego im w tym zakresie prawa. Rozporządzenie musi bowiem mieścić się w granicach upważnienia ustawowego i być aktem wydanym w celu wykonania ustawy. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, wprowadzenie w aktach wykonawczych tego rodzaju regulacji narusza także art. 65 ust. 1 Konstytucji. Z wpisem na listę aplikantów rzecznikowskich związane jest ściśle prawo obywatela do wyboru i wykonywania określonego zawodu. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że art. 65 ust. 1 Konstytucji gwarantuje każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, nie oznacza jednak nieograniczonej swobody w tym zakresie. Wyraźne określenie przesłanek, od których spełnienia zależy wykonywanie danego zawodu, należy do ustawodawcy. Regulacje prawne mogą wprowadzać różnego rodzaju ograniczenia w tym zakresie, jednakże – tak jak i wszelkie ograniczenia praw i wolności jednostki – dopuszczalne są one tylko stosownie do ogólnych zasad oraz kryteriów wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jeżeli więc istniała potrzeba wprowadzenia wskazanych wyżej ograniczeń, mogło to nastąpić wyłącznie w ustawie i z zachowaniem kryteriów wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, rozszerzenie wniosku o § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzania konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich stało się konieczne, gdyż i te przepisy stoją w sprzeczności z art. 39 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych. Wiążą się one ściśle z zakwestionowanym § 2 pkt 4 tego rozporządzenia, który uzależnia przeprowadzenie konkursu na aplikantów rzecznikowskich od liczby złożonych wniosków, którą Krajowa Rada Rzeczników Patentowych podaje w ogłoszeniu o konkursie. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 1 tego rozporządzenia, jeżeli po upływie terminu do składania wniosków o wpis na listę aplikantów ich liczba nie przekroczy liczby podanej w ogłoszeniu o konkursie, wówczas Krajowa Rada podejmuje uchwałę o nieprzeprowadzaniu konkursu, zawiadamiając o tym wszystkich kandydatów. Zawiadamia również o kolejnym konkursie, który w myśl § 5 ust. 2 rozporządzenia ogłasza po upływie 6 miesięcy od podjęcia uchwały o nieprzeprowadzaniu poprzedniego konkursu, ale także tylko wówczas gdy liczba złożonych wniosków będzie wyższa od podanej w ogłoszeniu. Przepisy te pozostają zatem ze sobą w ścisłym związku i tak samo jak § 2 pkt 4, tak też § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozostają w sprzeczności z upoważnieniem zawartym w art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych. Nie odnoszą się one bowiem do sposobu przeprowadzania konkursu, lecz wkraczają w prawa podmiotowe osób ubiegających się o wpis na listę aplikantów rzecznikowskich. Przeprowadzenie kolejnego konkursu uzależnione jest nadal od minimalnej liczby złożonych wniosków, a to – w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich – wykracza poza granice upoważnienia zawartego w art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych. W konsekwencji Rzecznik Praw Obywatelkisch stwierdza, że niezgodność zakwestionowanych przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r. z art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych powoduje – wynikowo – ich niezgodność z art. 65 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. 2. Do wniosków Rzecznika Praw Obywatelskich ustosunkował się Prokurator Generalny w pismach – odpowiednio – z 6 lutego 2003 r., 19 maja 2003 r., 24 lipca 2003 r., 28 listopada 2003 r. oraz 16 marca 2004 r. i ostatecznie wniósł o stwierdzenie, że: 1) § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych w związku z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie, stanowiącego załącznik do rozporządzenia, jest niezgodny z art. 71 § 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) §
1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich są niezgodne z art. 39 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 3) postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – wobec zbędności orzekania przez Trybunał. W ocenie Prokuratora Generalnego porównanie treści regulacji zawartej w zaskarżonych przepisach z treścią odpowiednich upoważnień ustawowych wskazuje na przekroczenie ich granic wyznaczonych przez ustawodawcę dla unormowań podustawowych. Upoważnienie zawarte w art. 71 § 4 ustawy – Prawo o notariacie nie odnosi się do zakresu wiedzy obowiązującej kandydatów na aplikantów notarialnych biorących udział w konkursie. Materia ta nie została również uregulowana w pozostałych przepisach ustawy – Prawo o notariacie. Treść § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, wskazuje, że ogłoszenie o konkursie określa „zakres wiedzy obowiązującej na konkursie”, co znalazło swój wyraz w pkt V wzoru formularza ogłaszającego konkurs. Nie może to być – zdaniem Prokuratora Generalnego – potraktowane jako wykonanie upoważnienia zawartego w art. 71 § 4 ustawy – Prawo o notariacie, ani innego przepisu tej ustawy. Tym samym uznać należy, że § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2003 r., w związku z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie zamieszczonym w załączniku do tego rozporządzenia, jest niezgodny z art. 71 § 4 ustawy – Prawo o notariacie, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zwraca ponadto uwagę, że brak w ogłoszeniu o konkursie informacji o tym, jakich dziedzin prawa dotyczy konkurs, czyni ogłoszenie to ułomnym (niepełnym). Minister Sprawiedliwości kierując się tym, że dotychczas nie nastąpiła zmiana ustawy – Prawo o notariacie, a dla osób ubiegających się o przyjęcie na aplikację notarialną informacja o zakresie wiedzy obowiązującej na konkursie ma kluczowe znaczenie, postanowił zawrzeć w rozporządzeniu przepisy dotyczące tej materii. Niezależnie od zajętego stanowiska o nielegalności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia, podkreślenia wymaga fakt, że brak w ogłoszeniu o konkursie informacji o tym, jakich dziedzin prawa dotyczy konkurs, wpłynąłby niekorzystnie na sytuację osób ubiegających się o wpis na listę aplikantów, i to tylko z powodu wadliwości proceduralnej oraz kompetencyjnej stanowienia prawa, a nie jego merytorycznej treści. Prokurator Generalny podzielił również zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący niezgodności §
1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r. z art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego termin „sposób” użyty w art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych oznacza, że do uregulowania w akcie podustawowym przekazano określenie procedury (techniki postępowania) realizującej postanowienia ustawy w tej części, w jakiej dotyczą konkursu o wpis na listę aplikantów rzecznikowskich. Natomiast z regulacji art. 29 ustawy wynika, że przyjęcie na aplikację rzecznikowską musi zawsze być poprzedzone konkursem dla kandydatów na tę aplikację, bez względu na liczbę wniosków złożonych w wyznaczonym terminie. W zakwestionowanych postanowieniach rozprządzenia Prezesa Rady Ministrów przyjęto, że w ogłoszeniu o konkursie dla kandydatów na aplikację rzecznikowską określa się, m.in. minimalną liczbę wniosków, których złożenie jest warunkiem przeprowadzenia konkursu (§ 2 pkt 4). Natomiast przepis § 5 ust. 1 i 2 odsuwa, na czas bliżej nieokreślony, możliwość przystąpienia do konkursu, albowiem przeprowadzenie kolejnego konkursu po upływie 6 miesięcy od podjęcia uchwały o nieprzeprowadzaniu poprzedniego konkursu nadal uzależnione jest od okoliczności przyszłej i niepewnej, jaką jest liczba złożonych wniosków. Z wymienionych przepisów wynika, że nie odnoszą się one do sposobu (trybu) przeprowadzania konkursu, lecz wkraczają w prawo osób kandydujących do odbycia aplikacji rzecznikowskiej. Realizację tego prawa odsuwają bowiem w czasie, przy czym odsunięcie to następuje na czas bliżej nieokreślony. Zdaniem Prokuratora Generalnego, regulacje te wkraczają w sferę prawa materialnego, zagwarantowanego w ustawie o rzecznikach patentowych. Zgłoszenie bowiem wniosku o wpis na listę aplikantów rzecznikowskich w wyznaczonym treminie, przez osobę spełniajacą warunki określone w art. 19 ust. 1 pkt 1-4 w zw. z art. 29 ustawy, rodzi po stronie tej osoby uprawnienie do udziału w konkursie, ogłoszonym w organie urzędowym Urzędu Patentowego. Prokurator Generalny podziela pogląd wnioskodawcy, że §
1 i 2 rozporządzenia pozostają w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, zawartym w art. 39 ustawy, a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wniosek taki powoduje, że w ocenie Prokuratora Generalnego zbędne staje się badanie zgodności zaskarżonych przepisów z art. 65 ust. 1 Konstytucji, co skutkuje możliwością umorzenia postępowania w tym zakresie na zasadzie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Uwzględnienie zarzutów Rzecznika Praw Obywatelskich, przez wyeliminowanie z obowiązującego rozporządzenia zaskarżonych przepisów, spowoduje, że jego adresaci – kandydaci na aplikantów notarialnych – nie uzyskają pełnej informacji o konkursie. Dostosowanie do warunków konstytucyjnych regulacji dotyczącej konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych wymaga odpowiednich zmian w ustawie – Prawo o notariacie, poprzedzających wydanie nowego rozporządzenia przez Ministra Sprawiedliwości. W tej sytuacji uzasadniony jest wniosek o odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, na okres dwunastu miesięcy.
1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzeczniowskich (Dz. U. Nr 56, poz. 505). W obu przypadkach wnioskodawca zarzuca przekroczenie przez organy prawodawcze – Ministra Sprawiedliwości i Prezesa Rady Ministrów – granic upoważnień, których udzielił im ustawodawca przewidując wydawanie stosownych rozporządzeń. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, także przy obowiązywaniu poprzednich przepisów konstytucyjnych – począwszy od pierwszego wydanego przez Trybunał orzeczenia w sprawie U. 1/86 (orzeczenie z 28 maja 1986 r., OTK w 1986 r., poz. 2) przez następne, m.in. w sprawach: U. 5/86 (orzeczenie z 5 listopada 1986 r., OTK w 1986 r., poz. 1), P. 2/87 (orzeczenie z 3 marca 1987 r., OTK w 1987 r., poz. 2), K. 1/87 (orzeczenie z 22 kwietnia 1987 r., OTK w 1987 r., poz. 3), U 4/91 (orzeczenie z 21 stycznia 1992 r., OTK w 1992 r., poz. 9), U. 7/93 (orzeczenie z 1 marca 1994 r., OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5), U. 4/95 (orzeczenie z 26 września 1995 r., OTK w 1995 r., cz. II, poz. 27) – dominowało przekonanie, że wydanie rozporządzenia jako aktu wykonawczego wobec ustawy zdeterminowane jest trzema warunkami. Są nimi: 1) wydanie rozporządzenia na podstawie wyraźnego, a nie opartego li tylko na domniemaniu bądź wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, 2) wydanie rozporządzenia w ścisłych granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu (co do przedmiotu i treści normowanych stosunków), a nadto – w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczność treści rozporządzenia z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a nadto – z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie stanowiące przedmiot rozporządzenia. Warunki te oznaczają odpowiednio zakaz wydawania rozporządzeń: 1) bez upoważnienia ustawowego; 2) nie będących aktami wykonującymi ustawę; 3) sprzecznych z Konstytucją i z obowiązującymi ustawami. Rozporządzenie nie może też – bez wyraźnego upoważnienia ustawy – wkraczać w sferę materii regulowanych innymi ustawami. Nie może zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet – nie powinno ich powtarzać. Naruszenie wskazanych tu warunków może stanowić podstawę zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie stoi na stanowisku, że rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego, wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Po pierwsze zatem – rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego oraz szczegółowego upoważnienia ustawy i mieścić się w zakresie określonym w upoważnieniu. Po drugie – brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się nieprecyzyjnością lub ogólnością upoważnienia, winien być interpretowany jako nieudzielenie w tym zakresie kompetencji normodawczej do wydania rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe nie może też opierać się na domniemaniu objęcia jego zakresem materii w upoważnieniu nie wymienionych. Nie podlega ona wykładni rozszerzającej, ani też celowościowej. Po trzecie – jeżeli rozporządzenie określa tryb postępowania, winno to czynić tak, aby zachowana została spójność z postanowieniami ustawy (por. wyrok z 8 grudnia 1998 r., U. 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118). Po czwarte – akt tego rodzaju – oprócz niesprzeczności z ustawą, z której wynika upoważnienie i na podstawie której został wydany, nie może być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z aktami ustawodawczymi, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczą materii stanowiącej przedmiot rozporządzenia. Po piąte – sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, w ramach której przewiduje się upoważnienia na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej regulacji ustawowej. Sfera ta nie może zostać jednakże uregulowana wyłącznie w aktach podustawowych – tj. w rozporządzeniach ministra (por. orzeczenie z 12 kwietnia 1994 r., U. 6/93, OTK w 1994 r., cz. I, poz. 8). Zasada zupełności regulacji ustawowej nie może tu doznawać wyjątków. W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka – stwierdził TK w wyroku z 19 maja 1998 r. – zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw oraz obowiązków człowieka i obywatela, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez Konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W razie sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy o sposób korzystania z wolności i praw podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być – w żadnym przypadku – oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy (wyrok z 19 maja 1998 r., U. 5/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 46). Art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r. przejął istniejącą wcześniej konstrukcję rozporządzenia ministrów, dodatkowo zwiększając wymagania konieczne dla ich wydawania (wyrok z 5 stycznia 1998 r., P. 2/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 1). Z treści art. 92 Konstytucji wynika, że ustrojodawca miał wolę pełnego – podmiotowego i przedmiotowego – określenia zakresu prawodawstwa podustawowego. W tym celu nałożony został na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu upoważnienia, a przez to także obowiązków organów uprawnionych do jego zrealizowania. W taki sposób rozporządzenie wykonawcze zostało silniej związane z wolą ustawodawcy. Określone zostały też ściśle granice, w obrębie których organ wydający rozporządzenie ma możliwość wyboru rozwiązań. Organ wydający rozporządzenie jest ściśle związany upoważnieniem ustawowym. W szerszym rozumieniu kontrola konstytucyjności prawa dotyczy nie tylko relacji Konstytucja – ustawa, ale obejmuje również badanie konstytucyjności kwestionowanego aktu podustawowego. Relacje te nabierają szczególnego znaczenia w odniesieniu do przepisów Konstytucji, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych. Każdy przypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi zatem naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów proceduralnych (wyrok z 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247). Rozporządzenia wykonawcze nie są samoistnymi aktami normatywnymi. Oznacza to, że takiego statusu nie mogą też mieć zawarte w nich przepisy. Wydawane są zawsze na podstawie ściśle określonego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to nie może ulegać modyfikacji ani uzupełnieniu w trakcie jego wykonywania. Odstępstwa od treści upoważnienia ustawowego nie mogą też być usprawiedliwiane praktycznymi (np. społecznymi lub ekonomicznymi) potrzebami szybszego rozstrzygania prawnych problemów decyzyjnych. Rozporządzenie, które nie zostało wydane w celu wykonania ustawy i (lub) na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, pozostaje niezgodne z wymaganiami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok z 5 października 1999 r., U. 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118). W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera problem realizacji upoważnień ustawowych. Rozporządzenia wydane w celu realizacji upoważnienia ustawowego podlegają kontroli co do ich konstytucyjności oraz legalności. W perspektywie takiej kontroli ważne znaczenie ma nie tylko badanie, czy rozporządzenie wydane zostało na podstawie ustawy, ale i także to – czy zostało ono wydane w celu jej wykonania. Należy też pamiętać, że delegacja ustawowa stanowi upoważnienie ze strony ustawodawcy do wydania przez organ określony w upoważnieniu aktu normatywnego. Akt ten winien uregulować wskazane w przepisie upoważniającym zagadnienie, o ile brak jest odpowiedniej regulacji ustawowej lub gdy nastąpić ma z mocy ustawy odmienne uregulowanie prawne w stosunku do ogólnie obowiązującego uregulowania ustawowego (por. wyrok z 5 listopada 2001 r., U. 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247). 2. Wnioskodawca kwestionuje – w pierwszej kolejności – przepisy § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 11 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych w związku z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie, stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia. Twierdzi, że są one niezgodne z art. 71 ust. 4 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, a tym samym – z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z pkt V Wzoru Ogłoszenia o Konkursie, który na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia stanowi jego załącznik, Minister Sprawiedliwości wskazał zakres wiedzy obowiązującej na konkursie. Zakres wiedzy winien być, stosownie do § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, określony w ogłoszeniu o konkursie. Tymczasem ustawa z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie, w obecnie obowiązującym brzmieniu, nie określa zakresu wiedzy, obowiązującej na konkursie na aplikację notarialną. Określenia takiego nie zawiera w szczególności upoważnienie do wydania przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia, mieszczące się w art. 71 § 4 ustawy. Zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu obejmuje bowiem jedynie tryb przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych – w tym w szczególności – termin ukazania się w prasie ogłoszenia o przeprowadzeniu konkursu, zawartość ogłoszenia, termin składania zgłoszeń, skład i zadania komisji konkursowej, etapy konkursu oraz szczegółowe zasady oceniania kandydatów. Pojęcie „zawartości ogłoszenia” nie zostało bliżej sprecyzowane ani w przepisie upoważniającym (art. 71 ust. 4 ustawy – Prawo o notariacie) ani w innych przepisach tej ustawy. Nie można wszak wykluczyć, że zawartość ta może obejmować również określenie zakresu przedmiotowego konkursu, w tym zakresu materiału objętego ramami konkursu. W takim przypadku podstawowe elementy określenia tego zakresu winny być sprecyzowane w ustawie; szczegóły zaś o charakterze wykonawczym – możliwe do uregulowania w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości. Tymczasem § 6 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości – w opozycji do wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji – reguluje te kwestie intregralnie i na zasadzie wyłączności; nastąpiło przeto sprzeczne z przywołanymi wzorcami konstytucyjnymi „przesunięcie materii” z powinnego pola regulacji ustawowej do rozporządzenia. Zdaniem wnioskodawcy, wskazane tu upoważnienie ustawowe obejmuje wyraźnie sprecyzowany zakres materii przekazanej przez ustawodawcę do uregulowania w drodze rozporządzenia. Ogranicza się jedynie do zagadnień proceduralnych. Tymczasem w rozporządzeniu Minister Sprawiedliwości określił również zakres wiedzy obowiązującej w konkursie, a to – w ocenie wnioskodawcy – należy do sfery prawa materialnego. Trybunał Konstytucyjny podziela – co do zasady – stanowisko wnioskodawcy, że skoro ustawodawca nie wypowiedział się w tej kwestii, to nie udzielił Ministrowi Sprawiedliwości upoważnienia do określania zakresu wiedzy obowiązującej na konkursie. Dlatego też ustalając zakres tej wiedzy w załączniku do rozporządzania i zobowiązując do zamieszczenia tej informacji w ogłoszeniu o konkursie, Minister Sprawiedliwości wykroczył poza materię sprecyzowaną w upoważnieniu ustawowym, udzielonym w art. 74 § 4 prawa o notariacie. Minister Sprawiedliwości przekroczył w tym zakresie granice delegacji ustawowej, a tym samym – wymogi stanowienia rozporządzeń, określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wspomniana tu wada natury formalnoprawnej nie podważa celowości określenia zakresu przedmiotowego konkursu w ustawie – Prawo o notariacie, przy okazji jej nowelizacji. Trybunał Konstytucyjny podziela w tym zakresie stanowisko Prokuratora Generalnego, że ustawowe określenie zakresu wiedzy objętej wymogami konkursu w przepisach ustawy – Prawo o notariacie stanowi istotną gwarancję realizacji konstytucyjnych wymogów ujętych w art. 65 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. Przy takim uregulowaniu kwestie bardziej szczegółowe mogłoby precyzować rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. 3. Paragrafowi
1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu o wpis na listę, organizacji szkolenia, wzoru listy i legitymacji aplikantów rzecznikowskich wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 39 ustawy z 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych oraz art. 92 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji. W pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzut dotyczący warunków konstytucyjności i legalności wymienionych przepisów rozporządzenia jako aktu podustawowego. Paragraf 2 pkt 4 rozporządzania Prezesa Rady Ministrów z 9 maja 2002 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych, określa, że w ogłoszeniu o konkursie Krajowa Rada Rzeczników Patentowych podaje minimalną liczbę wniosków, których złożenie warunkuje przeprowadzenie konkursu. Z jego treścią ściśle wiążą się przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Upoważniają one Krajową Radę Rzeczników Patentowych do podjęcia uchwały o nieprzeprowadzaniu konkursu, jeżeli po upływie terminu do składania wniosków na listę aplikantów ich liczba nie przekroczy liczby podanej w ogłoszeniu o konkursie (ust. 1), a nadto – zobowiazują Krajową Radę do ogłoszenia kolejnego konkursu po upływie 6 miesięcy od podjęcia uchwały o nieprzeprowadzeniu poprzedniego konkursu, ale także tylko wówczas, gdy liczba złożonych wniosków będzie wyższa od podanej w ogłoszeniu. Tymczasem stosownie do treści art. 39 ustawy Prezes Rady Ministrów ustanowić miał w rozporządzeniu wyłącznie regulacje proceduralne związane z przeprowadzaniem konkursu o wpis na listę aplikantów, wzór i sposób prowadzenia tej listy oraz wzór legitymacji aplikanta, przedmiot i wymiar szkolenia, przedmiot egzaminu kwalifikacyjnego oraz wysokość wynagrodzenia dla członków Komisji Egzaminacyjnej. Paragraf 2 pkt 4 rozporządzenia wprowadził limit wniosków, których złożenie warunkuje przeprowadzenie konkursu; limit ten Krajowa Rada Rzeczników Patentowych podaje w ogłoszeniu o konkursie. Zakwestionowany przepis wprowadza zatem pozaustawowe ograniczenia podmiotowe w zakresie gwarantowanej ustawą możliwości ubiegania się o wpis na listę aplikantów rzecznikowskich, a to przez uzależnienie przeprowadzenia konkursu od minimalnej liczby wniosków. Zgodnie z ustawą Prezes Rady Ministrów miał kompetencje do uregulowania w akcie wykonawczym wyłącznie kwestii proceduralnych związanych z przeprowadzeniem konkursu. Upoważnienie to nie uprawniało Prezesa Rady Ministrów do wprowadzenia ograniczeń o charakterze podmiotowym, dotyczących realizacji przez osoby ubiegające się o uzyskanie statusu aplikanta ustawowo zagwarantowanego im w tym zakresie prawa. Tym samym Prezes Rady Ministrów stanowiąc przepisy §
1 i 2 kwestionowanego rozporządzenia przekroczył granice upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Naruszył więc granice upoważnienia z art. 39 ustawy o rzecznikach patentowych, a tym samym – art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że kwestionowane przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów są niezgodne z art. 65 ust. 1 Konstytucji. Zawarte w nich postanowienia nie zostały bowiem dostosowane do wymogów, jakie wprowadza Konstytucja w zakresie gwarantowanej wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji), jak też do konstytucyjnych wymogów dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności jednostki (ujętych w art. 31 ust. 3). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lutego 2004 r. w sprawie o sygn. akt P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9), zgodnie z unormowaniem art. 65 ust. 1 „każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy”. Wyjątki od tej klauzuli konstytucyjnej „określa ustawa”. Tym samym – z mocy jednoznacznego przepisu konstytucyjnego – każda ingerencja w zakres wolności wyboru oraz wolności wykonywania zawodu wymaga, dla uznania jej konstytucyjności (w świetle art. 65 ust. 1), uregulowania co najmniej ustawowego. Wymóg ten pozostaje w pełnej koherencji z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten expressis verbis przewiduje bowiem, że wszelkie „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób”. Aplikacja wiąże się z wyborem zawodu i służy dostępowi do jego wykonywania. Wprowadzony przez kwestionowane przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów limit jest niewątpliwie ograniczeniem tego wyboru. Trybunał Konstytucyjny, nie kwestionując – co do zasady – potrzeby częściowego ustawowego ograniczenia wolności wyboru niektórych zawodów, stoi jednocześnie na stanowisku, że wspomniane ograniczenia muszą mieścić się w standardzie ograniczeń wolności i praw konstytucyjnych, wyznaczonych postanowieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenia te winny odpowiadać zasadzie proporcjonalności, a nadto – formalnym warunkom ich wprowadzenia „w drodze ustawy”, określonym w art. 31 ust. 3 i – w przypadku wolności wyboru i wykonywania zawodu – w art. 65 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. Tak więc jeżeli istniała potrzeba wprowadzenia wskazanego wyżej limitu, mogło nastąpić to wyłącznie w ustawie i z zachowaniem kryteriów wyznaczonych w art. 31 ust. 3 i w art. 65 ust. 1 zd. 2 Konstytucji. 4. Biorąc pod uwagę konieczność zastąpienia uznanych za niekonstytucyjne przepisów rozporządzeń określonych w pkt I.1 i I.2 sentencji wyroku nowymi regulacjami prawnymi dostosowanymi do wymogów Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny postanowił odroczyć, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, utratę ich mocy obowiązującej do dnia 30 czerwca 2005 r. Przy określeniu tego terminu Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę celowość ewentualnej nowelizacji obu ustaw upoważniających, a ponadto potrzebę dostosowania do wymogów Konstytucji przepisów ustawowych i podustawowych, regulujących zakres i tryb konkursów na aplikacje notarialną i rzecznikowską, w okresie przed rozpoczęciem kolejnego roku szkoleniowewgo. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.