P 25/05

176/11/A/2006 POSTANOWIENIE z dnia 19 grudnia 2006 r. Sygn. akt P 25/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Ciemniewski – przewodniczący Marian Grzybowski – sprawozdawca Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 grudnia 2006 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Warszawie, czy: 1) art. 131 pkt 5 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U Nr 73, poz. 852 ze zm.), na podstawie którego został skreślony art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564, z 1996 r. Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 88, poz. 554, Nr 106, poz. 675, Nr 121, poz. 770 i Nr 137, poz. 926, z 1998 r. Nr 137, poz. 887 i Nr 150, poz. 984, z 1999 r. Nr 47, poz. 461 oraz z 2000 r. Nr 62, poz. 718), która utraciła moc z dniem 24 sierpnia 2003 r. na podstawie art. 95 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.), jest zgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), która utraciła moc z dniem 3 września 2004 r. na podstawie art. 234 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), jest zgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 151 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), która utraciła moc z dniem 3 września 2004 r. na podstawie art. 234 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) – w zakresie, w jakim ustala dzień 1 stycznia 2001 r. jako datę jej wejścia w życie, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 224 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest zgodny z art. 32 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE: I 1. Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny, postanowieniem z 4 sierpnia 2005 r., sygn. akt I C 940/01, wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy: 1) art. 131 pkt 5 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.; dalej: ustawa – Prawo telekomunikacyjne) jest zgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz z art. 2 Konstytucji, 2) art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne jest zgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 151 ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zakresie, w jakim ustala dzień l stycznia 2001 r. jako datę wejścia jej w życie – jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 224 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: ustawa z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne) jest zgodny z art. 32 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji. 1.1. Pytanie prawne Sądu Okręgowego w Warszawie (dalej: sąd pytający lub sąd) związane jest z rozpatrywaną sprawą z powództwa spółki, która wystąpiła o zasądzenie na jej rzecz kwoty 106 982 494 zł „tytułem odszkodowania za bezprawną zmianę warunków uzyskanej koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych i uchylenie w ten sposób słusznie nabytych praw” od pozwanego – Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Ministra Gospodarki, Ministra Infrastruktury i Ministra Skarbu Państwa. W toku postępowania sąd pytający ustalił, że 6 listopada 1999 r. powód złożył ofertę przetargową w celu uzyskania koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych w połączeniach międzystrefowych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie międzystrefowej sieci telefonicznej, z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie udzielenia koncesji. W dniu 17 maja 2000 r. Minister Łączności udzielił powodowi koncesji, na 15 lat, na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r. Nr 117, poz. 546 ze zm.; dalej: ustawa o łączności). Z dniem 1 stycznia 2001 r. weszła w życie ustawa z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, która wprowadziła możliwość świadczenia usług telekomunikacyjnych na podstawie zezwolenia. Powód utrzymywał, że odejście od systemu koncesjonowania usług telekomunikacyjnych na rzecz systemu zezwoleń doprowadziło do liberalizacji tego sektora gospodarki i uchylenia istniejących ograniczeń, przez co podmioty korzystające z koncesji zostały pozbawione podstawowego elementu uprawnień z nich wynikających, tj. uprzywilejowanej pozycji na rynku. Zgłoszone przez powoda roszczenie to równowartość uiszczonej części opłaty za koncesję, a odpowiedzialność odszkodowawcza pozwanego ma na celu „wyrównanie szkody poniesionej na skutek faktycznego wygaśnięcia koncesji przed upływem terminu na jaki została wydana”. Sąd przedstawiający pytanie prawne zaznaczył, że podstawą prawną powództwa jest art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej: k.c.). Powód wskazał jako szkodę – równowartość uiszczonej części opłaty koncesyjnej, a jako czyn niedozwolony – brak wprowadzenia do ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne przepisów przejściowych gwarantujących ochronę praw nabytych na podstawie koncesji. 1.2. Sąd pytający powziął wątpliwość co do zgodności z Konstytucją przepisów ustawy – Prawo telekomunikacyjne, na podstawie których nastąpiło przekształcenie koncesji – z mocy prawa – w zezwolenie (art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a), a także wygaśnięcie koncesji (art. 142 ust. 5). W ocenie sądu, kwestionowane w pytaniu prawnym przepisy naruszają art. 2 Konstytucji statuujący zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie odpowiada wymogom dostatecznej określoności przepisów prawnych, a art. 151 tej ustawy w zakresie, w jakim ustala dzień 1 stycznia 2001 r. jako datę wejścia w życie ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, narusza zasadę poprawnej legislacji ze względu na brak odpowiedniej vacatio legis. Zdaniem sądu pytającego, wskazane w pytaniu prawnym przepisy nie gwarantują również prawidłowego funkcjonowania zasady ochrony praw nabytych wyrażonej w art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzenie regulacji ograniczającej możliwość wykorzystania praw z koncesji doprowadziło, zdaniem sądu, do sytuacji, w której podmioty posiadające uprawnienia do świadczenia usług telekomunikacyjnych znajdujące się na podstawie tych samych przepisów w tej samej sytuacji mogą być jednocześnie w różnej sytuacji, jeśli koszty uzyskania uprawnień do świadczenia tych usług są różne. Uzasadnia to naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji. 2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku z 22 marca 2006 r. wyraził pogląd, że przepisy: 1) art. 131 pkt 5 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 75, poz. 852 ze zm.) nie jest niezgodny z art. 2 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy, wymienionej w pkt 1, jest zgodny z art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 151 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jakim ustala 1 stycznia 2001 r. jako datę wejścia jej w życie, nie jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 224 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) jest zgodny z art. 32 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, postępowanie – w części dotyczącej badania niezgodności art. 142 ust. 5 ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, z art. 32 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – wobec niedopuszczalności wyrokowania. 2.1. Merytoryczne ustosunkowanie się do przedstawionego pytania Prokurator Generalny poprzedził uwagą natury formalnej, wyrażając wątpliwość, czy przedstawione pytanie prawne spełnia wymogi wystąpienia z pytaniem prawnym, o których mowa w art. 193 Konstytucji i w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej ustawa o TK). Z przepisów tych wynika w szczególności, że warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym jest wykazanie ścisłego związku między wynikiem badania przez Trybunał konstytucyjności przepisu a wynikiem konkretnego postępowania, toczącego się przed sądem. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Prokuratora Generalnego, taki związek nie występuje. Art. 417 k.c. – na którym zostało oparte roszczenie powoda – nie może bowiem stanowić podstawy żądania przez powoda naprawienia szkody wyrządzonej tzw. bezprawnością normatywną. Możliwość taka powstała dopiero po wprowadzeniu w życie art. 4171 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca), tj. z dniem 1 września 2004 r. Zgodnie natomiast z art. 5 tej ustawy, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się art. 417 k.c. w postaci poprzedzającej nowelizację kodeksu cywilnego, dokonaną w 2004 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego, rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym nie jest więc uzależnione od odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na przedstawione pytanie prawne. Z tych względów, w ocenie Prokuratora Generalnego, zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wobec niedopuszczalności wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 2.2. Jednocześnie Prokurator Generalny wyjaśnił, że dokonanie oceny zasadności zarzutu pominięcia normy intertemporalnej nie jest możliwe w oparciu o wskazany w pytaniu art. 131 pkt 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, na podstawie którego został skreślony art. 4 ustawy o łączności. Sam fakt skreślenia tego przepisu przez ustawę wprowadzającą odmienne rozwiązania prawne w kwestii koncesji – nie przesądza o tym, że nowa regulacja zawiera niepełne przepisy intertemporalne, odnoszące się do tego zagadnienia. Oddzielna ocena konstytucyjności art. 131 pkt 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, z pominięciem przepisów, które kwestie te regulują, powoduje, że stawiany mu zarzut naruszenia praw nabytych nie pozostaje w bezpośredniej relacji do zaskarżonego przepisu. Z tych względów Prokurator Generalny uznał, że art. 131 pkt 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne nie jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Podobne stanowisko Prokurator Generalny zajął w odniesieniu do art. 151 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. Wskazał, że zarzut braku odpowiedniej vacatio legis i zarzut braku odpowiednich przepisów intertemporalnych to dwa różne zagadnienia. Wprowadzenie przepisów odmiennie (niekorzystnie) kształtujących daną dziedzinę, bez odpowiednich przepisów intertemporalnych, pozwalających w pełni zachować wcześniej przyznane uprawnienia, zawsze będzie prowadzić do ingerencji w nabyte prawa, bez względu na to, jaka będzie długość vacatio legis. Ponadto Prokurator Generalny uznał za nieporozumienie zawarte w pytaniu prawnym porównanie długości vacatio legis z 15-letnią ważnością koncesji, dla wykazania, że wskutek braku odpowiedniej vacatio legis naruszone zostały wcześniej nabyte uprawnienia powoda. Uznanie takiego argumentu musiałoby oznaczać, że okres vacatio legis powinien być zbieżny z terminem wygaśnięcia indywidualnie przyznanej koncesji. W ocenie Prokuratora Generalnego sąd pytający nie wskazał bezpośredniej relacji pomiędzy art. 151 ustawy – Prawo telekomunikacyjne a wskazanymi wzorcami kontroli jego konstytucyjności. Sytuacja taka prowadzi do uznania, że przepis ten nie jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Oceniając konstytucyjność art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo telekomunikacyjne, Prokurator Generalny podkreślił, że przekształcenie – z mocy prawa – koncesji w zezwolenie pozwoliło adresatom tego przepisu na kontynuowanie usług objętych wcześniej koncesjonowaniem, po zniesieniu instytucji prawnej koncesji w odniesieniu do danego typu usług. Ustawodawca tym samym odstąpił od zasady bezpośredniego i wyłącznego stosowania nowego prawa na rzecz ochrony stosunków prawnych powstałych na gruncie prawa wcześniej obowiązującego. W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo telekomunikacyjne w zakresie, w jakim nie zawiera przepisu intertemporalnego odnoszącego się do opłaty za wydanie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych, nie pozostaje w bezpośrednim konflikcie z zasadą ochrony praw nabytych, wydedukowaną z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaskarżony przepis jest także zgodny z art. 32, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wszyscy bowiem adresaci art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo telekomunikacyjne zostali potraktowani w jednakowy sposób, bez względu na wysokość opłaty ustalonej w decyzji koncesyjnej. Wszystkie koncesje – z mocy samego prawa – zostały odpowiednio przekształcone w zezwolenia. Wątpliwości konstytucyjnych nie budzi także art. 224 ust. 7 ustawy z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne. Skoro ustawodawca nie miał konstytucyjnego obowiązku dochowania gwarancji wynikających z tytułu opłat, to jednakowy sposób potraktowania wszystkich podmiotów korzystających uprzednio z koncesji pozwala uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 32 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. 3. Pismem z 21 września 2006 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wyrokowania. Zdaniem Marszałka Sejmu, przedstawione przez sąd pytanie prawne nie spełnia warunków określonych w art. 193 Konstytucji. Dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego jest uwarunkowana trzema przesłankami: podmiotową, przedmiotową i funkcjonalną. W ocenie Marszałka Sejmu, przedstawione pytanie prawne spełnia jedynie dwie z trzech wymaganych przesłanek: tj. podmiotową i przedmiotową. Nie spełnia natomiast przesłanki funkcjonalnej, zgodnie z którą przedstawienie przez sąd pytania prawnego jest dopuszczalne i konieczne zarazem wyłącznie w sytuacji, gdy sąd powziął przekonanie, że niezgodność z Konstytucją dotyczy przepisu prawnego, który winien być podstawą prawną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej przez sąd sprawie. Jak wynika z uzasadnienia pytania prawnego, powód oparł swe roszczenie na treści art. 417 k.c., w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia pozwu, tj. 11 czerwca 2001 r. Możliwość żądania naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie aktu normatywnego (po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą) powstała dopiero po wejściu w życie art. 4171 § 1 k.c., w brzmieniu nadanym ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. z dniem 1 września 2004 r. Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tejże ustawy stosuje się art. 417 k.c., a nie nowy art. 4171 § 1 k.c. W rozpatrywanej przez sąd pytający sprawie wszystkie zdarzenia i stany prawne, które mogłyby być podstawą roszczeń odszkodowawczych spółki, zaistniały przed datą wejścia w życie ustawy wprowadzającej nowe rozwiązanie w kodeksie cywilnym, co uzasadnia stosowanie art. 417 k.c. (nie zaś – dodanego w trakcie nowelizacji art. 4171 § 1 k.c.). Cechą charakterystyczną zainicjowanej pytaniem prawnym kontroli konstytucyjności przepisów jest wykazanie bezpośredniej zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpoznawanej sprawy. W ocenie Marszałka Sejmu, taka zależność w niniejszej sprawie nie zachodzi. Z powyższych względów Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wyrokowania. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Sąd przedstawiający pytanie prawne jako przedmiot kontroli wskazał następujące przepisy ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.):

1. a)art. 131 pkt 5, skreślający art. 4 ustawy z 23 listopada 1990 r. o łączności, który dotyczył koncesjonowania działalności w dziedzinie telekomunikacji,
2. b)art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a, zgodnie z którym wydane na podstawie ustawy o łączności koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych wraz z zezwoleniem na zakładanie i używanie sieci stały się z mocy prawa zezwoleniami w rozumieniu ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne,
3. c)art. 142 ust. 5, w myśl którego udzielone na podstawie ustawy o łączności koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, zezwolenia oraz przydziały częstotliwości, inne niż wymienione w art. 142 ust. 7 ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, wygasają z mocy prawa,
4. d)art. 151, który ustalił wejście w życie wymienionych uprzednio przepisów na dzień 1 stycznia 2001 r., oraz
5. e)art. 224 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: ustawa z 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne), zgodnie z którym przedsiębiorcy telekomunikacyjni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadali zezwolenie telekomunikacyjne lub zgłoszenie działalności telekomunikacyjnej, w rozumieniu przepisów dotychczasowych, posiadający zobowiązania finansowe wobec Skarbu Państwa z tytułu opłat koncesyjnych, są obowiązani do ich wykonania na zasadach dotychczasowych. W ocenie sądu pytającego wskazane przepisy prawa telekomunikacyjnego, w wyniku których nastąpiło przekształcenie z mocy prawa koncesji w zezwolenie (art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a), a także wygaśnięcie dotychczasowych koncesji (art. 142 ust. 5), ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami, mogą budzić wątpliwości co do ich zgodności z zasadą ochrony praw nabytych oraz ochrony interesów w toku, nadto – z zasadą równości wobec prawa, zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z wymogami ochrony prawnej praw majątkowych. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości umożliwi, zdaniem sądu, ustalenie, czy w sprawie doszło do czynu niedozwolonego polegającego na popełnieniu błędu legislacyjnego, który może skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą pozwanego Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia pozwu, tj. 11 czerwca 2001 r. (sprecyzowanym 17 lutego 2004 r.), a zatem pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem prowadzonym w sprawie. 2. Pytania prawne kierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez każdy sąd są podstawową formą inicjowania procedury konkretnej kontroli norm. Zgodnie z jednobrzmiącymi art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej ustawa o TK) „każdy sąd może przedstawić Trybunałowi pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Postępowanie toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym w wyniku wniesienia pytania prawnego jest więc kontrolą związaną z konkretną sprawą, zawisłą przed sądem przedstawiającym pytanie prawne, na gruncie której pojawiła się wątpliwość co do konstytucyjności lub zgodności z przepisami wyższej mocy przepisu prawnego, który ma być zastosowany w tej właśnie sprawie (por. wyrok z 6 marca 2002 r., sygn. P 7/00, OTK ZU nr 2/A/2000 oraz postanowienie z 14 września 2005 r., sygn. P 7/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 94). Konieczny jest zatem element zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy przez sąd, tzw. przesłanka funkcjonalna. Związek taki powinien wykazać sąd przedstawiający pytanie prawne. Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy o TK, pytanie prawne powinno również wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione (por. postanowienie z 24 lutego 2004 r., sygn. P 5/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 13). Kontrola konstytucyjności aktu normatywnego inicjowana w trybie pytania prawnego uzależniona jest zatem od istotności kwestii prawnej, wskazanej w pytaniu prawnym, dla konkretnego rozstrzygnięcia sądowego. Przedstawiający pytanie prawne Sąd Okręgowy w Warszawie nie uzasadnił tak ujętej zależności, skupiając się zasadniczo na próbie uzasadnienia niezgodności zakwestionowanych przepisów prawa telekomunikacyjnego z powołanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej. Tymczasem z ustawowego nakazu wskazania przez sąd, „w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy”, wynika procesowy obowiązek uzasadnienia związku pytania prawnego z rozstrzygnięciem sprawy. Obowiązek uprawdopodobnienia tego związku ciąży na sądzie przedstawiającym pytanie prawne. Gdyby ocena relewantności (istotności) pytania prawnego wiązała się z dokonywaniem przez Trybunał Konstytucyjny analizy akt sprawy w celu ustalenia istnienia lub braku kwestii konstytucyjnej, mającej znaczenie dla prognozy rozstrzygnięcia, to trzeba byłoby uznać takie czynności Trybunału Konstytucyjnego za ingerencję w sferę sędziowskiej niezawisłości (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 117). Z treści uzasadnienia przedstawionego pytania prawnego wynika, że przepisem, na podstawie którego sąd pytający zamierza orzekać o ewentualnym odszkodowaniu, ma być art. 417 k.c., w brzmieniu obowiązującym w chwili złożenia pozwu, czyli 11 czerwca 2001 r. Zgodnie z art. 417 § 1 k.c. „Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności”. Natomiast stosownie do art. 417 § 2 k.c. „Funkcjonariuszami państwowymi w rozumieniu niniejszego tytułu są pracownicy organów władzy, administracji lub gospodarki państwowej. Za funkcjonariuszy państwowych uważa się również osoby działające na zlecenie tych organów, osoby powołane z wyboru, sędziów i prokuratorów oraz żołnierzy sił zbrojnych”. Zgodnie ze stanowiskiem sądu przedstawiającego pytanie prawne przesłanką odpowiedzialności ma być brak wprowadzenia do ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne przepisów przejściowych gwarantujących ochronę praw nabytych na podstawie koncesji, a więc – czyn niedozwolony polegający na popełnieniu błędu legislacyjnego (a ściślej – tzw. bezprawność normatywna polegająca na zaniechaniu ustawodawczym). 3. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że możliwość żądania naprawienia szkody wyrządzonej przez wydanie niepoprawnie ujętego aktu normatywnego, po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, powstała dopiero po wejściu w życie art. 4171 § 1 k.c. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692; dalej: ustawa zmieniająca). Nowelizacja ta weszła w życie 1 września 2004 r. Zgodnie z jednoznacznym postanowieniem art. 5 ustawy zmieniającej do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a wśród nich m. in. art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie wspomnianej tu ustawy zmieniającej. W sprawie zawisłej przed sądem przedstawiającym pytanie prawne wszystkie zdarzenia i stany prawne, które mogły być podstawą roszczeń odszkodowawczych powoda, zaistniały przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, wprowadzającej nowe rozwiązanie w kodeksie cywilnym. Procedura przetargowa skutkująca udzieleniem powodowi koncesji trwała od listopada 1999 r. do maja 2000 r. Po wejściu w życie ustawy z 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne koncesja udzielona powodowi przekształciła się z dniem 1 stycznia 2001 r. w zezwolenie. Natomiast o zasądzenie od Skarbu Państwa określonej kwoty tytułem odszkodowania za bezprawną zmianę warunków uzyskanej koncesji i uchylenie w ten sposób słusznie nabytych praw powód wniósł w pozwie sprecyzowanym w 17 lutego 2004 r. Trybunał Konstytucyjny musi w tej sytuacji przyjąć, że podstawą prawną rozstrzygania o roszczeniach powoda pozostaje art. 417 k.c., w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z czerwca 2004 r. Przepis ten, zgodnie z przytoczonym uprzednio brzmieniem, nie stwarza przesłanek do żądania przez powoda naprawienia szkody wyrządzonej tzw. bezprawnością normatywną. W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba oceny zaistnienia tzw. zaniechania prawodawczego, co mogłoby prowadzić do stwierdzenia bezprawności normatywnej aktu objętego wątpliwościami podniesionymi w przedstawionym przez sąd pytaniu prawnym. Podstawą rozstrzygnięcia sądu o ewentualnym przyznaniu odszkodowania pozostaje art. 417 k.c., w brzmieniu poprzedzającym nowelizację z 2004 r. 4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne Sądu Okręgowego w Warszawie nie spełnia w tych warunkach funkcjonalnej przesłanki dopuszczalności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego. Zgodnie z uznanym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa „Przedstawienie przez sąd pytania prawnego w kwestii zgodności aktu normatywnego (przepisu prawnego) z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy sąd powziął przekonanie, iż niezgodność ta dotyczy właśnie tego aktu normatywnego (przepisu prawnego), który ma być podstawą rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznawanej przez ten sąd. Przedmiotem pytania prawnego sądu nie może być przeto jakikolwiek akt normatywny, a zwłaszcza akt normatywny, który nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej przez sąd sprawie i z tej przyczyny nie będzie podstawą prawną rozstrzygnięcia” (A. Wasilewski, Przedstawianie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu przez sądy (art. 193 Konstytucji RP), PiP z. 8/1999, s. 32). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że istnienie zależności pomiędzy odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem rozpatrywanej sprawy stanowi cechę charakterystyczną i konieczną konkretnej kontroli norm prawnych. Nie jest natomiast dopuszczalne inicjowanie za pomocą pytań prawnych kontroli generalno-abstrakcyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym (zob. postanowienie z 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268). Konkludując, należy stwierdzić, że nie istnieje wymagany konstytucyjnie i ustawowo związek między treścią przedstawionego pytania prawnego a możliwością orzekania przez sąd. W szczególności, ze względu na niemożność zastosowania do rozstrzygnięcia sprawy, dotyczącej zdarzeń zaistniałych przed 1 września 2004 r., znowelizowanego (dodanego) art. 4171 § 1 k.c., nie występuje w sprawie, której dotyczy pytanie prawne, konieczność oceny kwestionowanych przepisów prawa telekomunikacyjnego pod kątem bezprawności normatywnej w postaci poniechania unormowań intertemporalnych. To znaczy, że nie jest spełniona istotna przesłanka możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne i z tego względu, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK postępowanie należało umorzyć z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. 5. Umarzając postępowanie, Trybunał Konstytucyjny zwraca jednocześnie uwagę na przedstawiony w pytaniu problem ochrony praw nabytych. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dominuje pogląd, że „sama zasada ochrony praw nabytych nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają niektóre prawa podmiotowe. Zasada ochrony praw nabytych chroni wyłącznie oczekiwania dostatecznie usprawiedliwione i racjonalne oraz znajdujące uzasadnienie w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych, którym w konsekwencji ważenia ich z innymi wartościami, należałoby dać pierwszeństwo przed tymi innymi wartościami konstytucyjnymi. Zasada ta zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Istnieją jednakże dziedziny życia i sytuacje, w których jednostka musi liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmian regulacji prawnych, w tym również zmian, które znoszą lub ograniczają dotychczas zagwarantowane prawa podmiotowe (…). Zasada ochrony praw nabytych chroni – co wielokrotnie stwierdzał już Trybunał – wyłącznie oczekiwania usprawiedliwione i racjonalne. (…) Zasady ochrony praw nabytych nie można rozumieć w sposób bezwzględny, odnosząc ją do wszelkich praw uzyskanych przez kogokolwiek i kiedykolwiek (…). Absolutyzacja praw nabytych nie jest czynnikiem wpływającym na rozwój państwa. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku ustawodawca może dowolnie usuwać z obrotu prawnego nabyte wcześniej prawa. Nabyte przez dany podmiot uprawnienie nie może mu zostać odebrane w sposób dowolny (uznaniowy), lecz działania podjęte w takim celu muszą mieć umocowanie w obowiązującym prawie. Prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte musi spełnić szereg warunków. Badając dopuszczalność ograniczeń praw nabytych należy rozważyć: po pierwsze – czy wprowadzone ograniczenia znajdują podstawę w wartościach konstytucyjnych, po drugie – czy nie istnieje możliwość realizacji danej wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych, po trzecie – czy wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej, konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi u podstaw zasady ochrony praw nabytych, po czwarte – czy prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji” (wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; zob. też wyrok z 6 kwietnia 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 56/03). Nie ulega wątpliwości, że wejście w życie 1 stycznia 2001 r. ustawy – Prawo telekomunikacyjne spowodowało zmianę sposobu reglamentacji działalności telekomunikacyjnej. Jednak nie była to zmiana ani przypadkowa, ani nagła i całkowicie nieoczekiwana. Wiązała się ona, podobnie jak kolejna reforma prawa telekomunikacyjnego wprowadzona ustawą z 16 lipca 2004 r., z niezbędną liberalizacją i deregulacją rynku telekomunikacyjnego, zmierzającą do zagwarantowania m.in. wolności działalności gospodarczej, o której stanowi art. 20 Konstytucji. Nie istniała możliwość realizacji tej wartości bez pewnego ograniczenia określonych praw uprzednio nabytych. Nie można też zapominać, że reforma prawa telekomunikacyjnego podporządkowana była zobowiązaniom Rzeczypospolitej Polskiej wynikającym z akcesji do Unii Europejskiej oraz z rozpoczętego już procesu harmonizacji prawa polskiego z prawem wspólnotowym. W tej sytuacji oczekiwanie, że koncesje na świadczenie usług telekomunikacyjnych, które ograniczały dostęp do rynku nowym operatorom i podtrzymywały monopol podmiotów koncesjonowanych, zostaną w pełni utrzymane, nie było racjonalnie usprawiedliwione, zwłaszcza w środowisku profesjonalnych uczestników rynku usług telekomunikacyjnych. Należy też stwierdzić, że ustawodawca podjął działania mające na celu zapewnienie warunków do przystosowania się zainteresowanych podmiotów do nowej regulacji. W tym kontekście należy oceniać postanowienia powołanej w uzasadnieniu pytania prawnego ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o restrukturyzacji zobowiązań koncesyjnych operatorów stacjonarnych publicznych sieci telefonicznych (Dz. U. Nr 233, poz. 1956 ze zm.), które pozostają w związku z wątpliwościami Sądu Okręgowego w Warszawie co do konstytucyjności przepisów objętych pytaniem. Celem tej ustawy nie było jednak naprawienie – jak sugeruje sąd – błędu legislacyjnego, lecz chęć jednoznacznego uregulowania kwestii opłat koncesyjnych, potwierdzającego w sposób pośredni ich wymagalność. Ustawa ta określiła zasady i tryb restrukturyzacji zobowiązań operatorów z tytułu opłat za udzielenie koncesji przez ich umorzenie (w związku z poniesieniem nakładów inwestycyjnych na infrastrukturę telekomunikacyjną) lub przez ich zamianę na udziały, akcje bądź obligacje. Ustawa restrukturyzacyjna nie miała doprowadzić do zwrotu wszystkim podmiotom, które w określonym czasie otrzymały koncesje, opłat poniesionych z tego tytułu, lecz jedynie w ściśle określonych sytuacjach i zakresie miała rekompensować poniesione przez te podmioty wydatki przez ich umorzenie lub zamianę na określone papiery wartościowe. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.