94/2/B/2006 POSTANOWIENIE z dnia 7 marca 2006 r. Sygn. akt Ts 24/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Mazurkiewicz – przewodniczący Ewa Łętowska – sprawozdawca Marian Zdyb, po rozpoznaniu na po

§ 4

ust.

ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 czerwca 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad waloryzacji policyjnych emerytur i rent (Dz. U. Nr 79, poz. 366 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz pisma Dyrektora Biura Finansów Komendy Głównej Policji z 10 września 1998 r. (F-2966/98) dalej: pismo Dyrektora Biura Finansów – z art. 67 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz z art. 92 ust.

2 Konstytucji. Wprowadzone zaskarżonym § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie wskaźnika waloryzacji jako relacji przeciętnego wynagrodzenia po podwyżce do przeciętnego wynagrodzenia sprzed podwyżki jest, zdaniem skarżącego, sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej: ustawa) w brzmieniu obowiązującym w roku 1998 r., co tym samym narusza art. 87 ust.

art. 92 Konstytucji oraz art. 67 ust. 1. Także zawarcie subdelegacji w § 4 ust. 4 rozporządzenia do uszczegółowienia zasad waloryzacji w formie komunikatu narusza, w ocenie skarżącego, wskazane powyżej przepisy ustawy zasadniczej. Obliczona na podstawie art. 6 ust. 1 emerytura, tj. według wzrostu uposażenia funkcjonariuszy analogicznie zaszeregowanych, byłaby wyższa niż ta przyznana i wypłacona zgodnie z zaskarżonymi przepisami. Zastosowanie zaskarżonych przepisów doprowadziło zatem do obniżenia przysługującej skarżącemu na mocy ustawy emerytury, naruszając przez to gwarantowane przez art. 67 ust. 1 Konstytucji prawo do zabezpieczenia społecznego. Postanowieniem z 11 lipca 2005 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. W zakresie § 4 ust. 4 zaskarżonego rozporządzenia podstawę odmowy stanowiła konstatacja, iż przepis ten nie stanowił podstawy wskazanego w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia. Także wprowadzona zaskarżonym § 3 ust. 1 rozporządzenia metoda waloryzacji nie narusza, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wskazanych w skardze praw konstytucyjnych, których naruszenie stanowi konsekwencję sposobu ustalenia wysokości wskaźnika waloryzacji, a nie samego wprowadzenia go. Natomiast wysunięty w skardze zarzut skierowany przeciwko § 4 ust. 1 rozporządzenia Trybunał uznał za oczywiście bezzasadny. Odmowę kontroli konstytucyjności pisma Dyrektora Biura Finansów Trybunał uzasadnił poprzez wskazanie na brak we wspomnianym piśmie jakichkolwiek treści normatywnych. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego, odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 2001 r. (sygn. SK 1/01; OTK ZU nr 5/2001, poz. 127) zakwestionował tezę TK wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu, a odnoszącą się do braku treści normatywnych w piśmie Dyrektora Biura Finansów i dołączonych doń załącznikach. W uzasadnieniu wskazano, że ustalenie wskaźnika waloryzacji jest elementem normy prawnej, czyli zjawiskiem ze sfery prawa, z tego względu, iż bez wskaźnika waloryzacji nie można dokonać ustalenia wysokości emerytury. Z tego punktu widzenia pismo Dyrektora Biura Finansów (a precyzyjniej rzecz ujmując załącznik do tego pisma) niczym nie różni się od Komunikatu MSWiA, uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny. Niekonstytucyjność tych „materiałów” uzasadnia pełnomocnik skarżącego poprzez wskazanie na wydanie ich bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, przez organ nieuprawniony do wydawania rozporządzeń oraz wskazując, że zawarty w nich wskaźnik waloryzacji stanowi niezbędny element decyzji o waloryzacji policyjnych emerytur. Ponieważ pisma Dyrektora Biura Finansów nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego doszło do naruszenia art. 67 ust.

art. 87 ust. 1 Konstytucji. Wskaźniki waloryzacji, jak wywodzi dalej pełnomocnik skarżącego, są zazwyczaj zamieszczane w przepisach ustawowych (aktach powszechnie obowiązujących), dlaczego zatem, zapytuje, wskaźniki waloryzacji emerytur funkcjonariuszy Policji miały być umieszczane w materiałach załączonych do pisma Dyrektora Biura Finansów. „Uznanie takich aktów za zgodne z Konstytucją należy uznać za niczym nieuzasadnione tolerowanie jako źródeł powszechnie obowiązującego prawa tzw. prawa powielaczowego, czyli pisma, różnie nazwanego podpisanego przez pracownika administracji, nie będącego organem konstytucyjnym upoważnionym do wydania rozporządzeń i wydawanego bez jakiejkolwiek podstawy prawnej”. Ustosunkowując się do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajętego w zaskarżonym postanowieniu, stwierdzającego oczywistą bezzasadność zarzutów wysuniętych w stosunku do przepisów zaskarżonego rozporządzenia, skarżący wskazuje, iż poszczególne elementy mechanizmu waloryzacji wprowadzone przez zaskarżone przepisy mogą być same w sobie w zgodzie z ustawą i z Konstytucją, ale cały mechanizm rażąco narusza ustawę i Konstytucję. Nie kwestionując samego wskaźnika waloryzacji skarżący podkreśla, iż „musi być on ustanowiony w ustawie i musi być wprowadzony mechanizmem ogłaszania tego wskaźnika aktem, powszechnie obowiązującym. Jak uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 lipca 2001 r. wskaźnik nie może być ogłaszany w formie komunikatu. Zatem tym bardziej w innej formie, nie mającej chociażby pozoru wymaganej formy”. Przesądza to, zdaniem skarżącego, o niezgodności z Konstytucją i z ustawą § 3 ust.

§ 4ust.

4 rozporządzenia. W końcowej części uzasadnienia wniesionego zażalenia, skarżący odnosząc się do odmowy nadania dalszego biegu § 4 ust. 1 rozporządzenia nie ustosunkował się bezpośrednio do wyrażonej w zaskarżonym postanowieniu tezy o oczywistej bezzasadności wysuniętego w skardze zarzutu. W zażaleniu powtórzono tylko raz jeszcze, iż w art. 6 ust. 1 ustawy mowa jest o zasadzie wzrostu emerytur i rent policyjnych w takim samym stopniu i terminie, w jakim następuje wzrost uposażenia funkcjonariuszy pozostających w służbie i zajmujących analogicznie zaszeregowane stanowiska. Wprowadzenie w § 3 ust.

§ 4ust.

1 zasady dokonywania waloryzacji z zastosowaniem wskaźnika waloryzacji jako relacji średniego uposażenia zostało dokonane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, czyli z naruszeniem art. 6 ust.

przez to art. 92 Konstytucji. W zakończeniu pełnomocnik skarżącego wskazuje na możliwość dokonywania waloryzacji bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy poprzez bezpośrednie porównanie wysokości uposażenia funkcjonariusza pozostającego w służbie i zajmującego analogicznie zaszeregowane stanowisko przed podwyżką i po podwyżce. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 29 czerwca 1994 r. nie stanowił podstawy wydanych względem skarżącego rozstrzygnięć. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że nie wykracza on poza zakres delegacji ustawowej, a kierowane przeciwko niemu zarzuty należy uznać za oczywiście bezzasadne. Podobnie należy ocenić zarzuty kierowane przeciwko § 4 ust. 1 rozporządzenia. W szczególności brak podstaw do przyjęcia, jak chce skarżący, że z art. 6 ust. 1 ustawy wynika nakaz oparcia waloryzacji na indywidualnym przeliczaniu wysokości jego emerytury w oparciu o uposażenie jakie otrzymywałby, gdyby pozostawał nadal w służbie. Nie ma potrzeby ponownego przytaczania argumentów użytych w zaskarżonym postanowieniu dla uzasadnienia powyższych stwierdzeń, tym bardziej, że skarżący w zażaleniu argumentów tych w zasadzie nie kwestionuje. Skarżący wskazuje, że poszczególne elementy waloryzacji są zgodne z ustawą i Konstytucją, ale cały mechanizm narusza oba wskazane akty normatywne. Po pierwsze, należy stwierdzić, że w trybie skargi konstytucyjnej, będącej konkretną formą kontroli konstytucyjności prawa, nie można kwestionować całego mechanizmu waloryzacji, a jedynie przepisy na których oparte zostało wydane względem skarżącego rozstrzygnięcie. Po drugie, tak sformułowany zarzut jest zbyt ogólny. Na rozważenie zasługuje jedynie argument, w myśl którego system emerytalny nie powinien być oparty na akcie normatywnym wydanym w formie nie przewidzianej przez Konstytucję. Wbrew twierdzeniom skarżącego pismo Dyrektora Finansów KGP nie jest jednak aktem normatywnym. Nie spełnia ono kryteriów aktu normatywnego wskazanych m.in. w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 2001 r. sygn. SK 1/

1. Między powyższym pismem a Komunikatem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 22 maja 1998 r., który został uznany za akt normatywny w sprawie SK 1/01, występuje istotna różnica. Podstawą wydania Komunikatu było zaskarżone rozporządzenie z 29 czerwca 1994 r. W myśl tego rozporządzenia Komunikat był niezbędnym elementem mechanizmu waloryzacji. Co więcej Komunikat zawierał jednoznaczną dyspozycję ogłoszenia wskaźnika waloryzacji. Z tytułu Komunikatu wynikało, że chodzi o „wskaźnik waloryzacji policyjnych emerytur i rent dla niżej wymienionych grup zaszeregowania”. Odmienny charakter ma pismo Dyrektora Finansów KGP. Jego wydanie nie jest przewidziane przez zaskarżone rozporządzenie. Jak wynika z wskazanego pisma w jego załączniku znajdują się „materiały dotyczące obliczenia wskaźników wzrostu uposażeń policjantów”. Sam załącznik nosi tytuł: „Zestawienie przeciętnego uposażenia policjantów według stanu na dzień 1 stycznia 1998 r. (przed i po podwyżce) – kwoty w złotych”. Sposób obliczania wskaźnika waloryzacji został natomiast określony bezpośrednio w § 4 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia. Nawet jeżeliby przyjąć, że zawarte w załączniku do pisma Dyrektora Finansów KGP informacje stanowiły faktyczną podstawę do ustalenia wysokości emerytury skarżącego, miały one jedynie charakter pomocniczy, a nie wiążący dla organu wydającego decyzję. Potwierdza to sądowa kontrola wydanej w stosunku do skarżącego decyzji. W wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 25 października 2004 r. Sąd poddał ocenie sposób dokonania waloryzacji, ocenił również załącznik będący przedmiotem skargi konstytucyjnej i stwierdził, że przyjęty sposób wyliczania wskaźnika wzrostu uposażenia w poszczególnych grupach zaszeregowania uznać należy za prawidłowy. Reasumując należy stwierdzić, że pismo Dyrektora Finansów KGP oraz załącznik do tego pisma nie mają charakteru aktu normatywnego, gdyż nie stanowią nieodzownego elementu mechanizmu waloryzacji. Ewentualny brak takiego pisma nie zwalniał organu z obowiązku przeprowadzenia waloryzacji, a podane w nim zestawienie przeciętnego wynagrodzenia policjantów miało jedynie informacyjny charakter. Istnieje więc różnica między cytowanym pismem a Komunikatem będącym przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 1/
2. Stwierdzony brak normatywnego charakteru pisma Dyrektora Finansowego KGP i załącznika do tego pisma powoduje, że nie może ono być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie należy zauważyć, że przyjmowane przez skarżącego rozumienie aktu normatywnego uniemożliwiałoby organom policji jakąkolwiek wymianę informacji o charakterze ogólnym. Żądanie skarżącego sprowadza się bowiem do tego, żeby organ policji w jego indywidualnej sprawie samodzielnie ustalał wszelkie elementy konieczne do obliczenia wskaźnika waloryzacji lub, by elementy te były określone wprost w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Realizacja pierwszego żądania utrudniałaby i znacznie wydłużała proces waloryzacji rent i emerytur, natomiast realizacja drugiego żądania nie jest możliwa ze względu na generalno-abstrakcyjny charakter ustaw i rozporządzeń. Wprowadzenie do nich wszystkich elementów sytuacji faktycznej skarżącego istotnych dla obliczenia jego emerytury powodowałaby nadanie tym aktom charakteru konkretno-indywidualnego. Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.