P 16/08

181/10/A/2008 WYROK z dnia 17 grudnia 2008 r. Sygn. akt P 16/08* * Sentencja została ogłoszona dnia 30 grudnia 2008 r. w Dz. U. Nr 235, poz. 1617. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski – współsprawozdawca Teresa Liszcz Ewa Łętowska – sprawozdawca Janusz Niemcewicz Andrzej Rzepliński Mirosław Wyrzykowski, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem sądów przedstawiających pytania prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r., połączonych pytań prawnych: 1) Sądu Rejonowego Sądu Grodzkiego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, czy:

1. a)art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.) w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-3, jest zgodny z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175),
2. b)art. 12 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1a jest zgodny z art. 2 Konstytucji, 2) Sądu Rejonowego Sądu Grodzkiego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, czy:
3. a)art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1a w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-3 oraz art. 1714 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1a w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię mieszkaniową do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-2, są zgodne z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
4. b)art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1a oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873) są zgodne z art. 2 Konstytucji,
5. c)art. 272 ustawy powołanej w punkcie 1a oraz art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 2b, jako normy sankcjonujące naruszenie nakazu zawartego w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1a oraz art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 2b, są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji, o r z e k a: I 1. Art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, z 2004 r. Nr 19, poz. 177 i Nr 63, poz. 591, z 2005 r. Nr 72, poz. 643, Nr 122, poz. 1024, Nr 167, poz. 1398 i Nr 260, poz. 2184, z 2006 r. Nr 165, poz. 1180 oraz z 2007 r. Nr 125, poz. 873) w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-3 tego przepisu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 1714 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni lub osobę niebędącą członkiem spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji. 3. Art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 są niezgodne z art. 2 Konstytucji. 4. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 5. Art. 272 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6. Art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 4 jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. II Przepisy wymienione w części I w punktach 1-4 wyroku tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Pytania prawne dwóch składów orzekających Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi dotyczą przepisów dwóch ustaw: ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.). 1.1. Postanowieniem z 25 lutego 2008 r. (sygn. akt XIX W 16/08) Sąd Grodzki – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, rozpoznając sprawę Stanisława W., Zbigniewa M., Leszka C., obwinionych z art. 272 u.s.m., przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy:
6. a)art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-3, jest zgodny z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.: dalej: Protokół nr 1 do Konwencji),
7. b)art. 12 ust. 11 u.s.m. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 1.2. Postanowieniem z 28 lutego 2008 r. (sygn. akt XIX W 1173/07) Sąd Grodzki – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi, rozpoznając sprawę Zdzisława L., obwinionego o czyn z art. 272 u.s.m., postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy:
8. a)art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-3, oraz czy art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w jego pkt 1-2, są zgodne z art. 64 Konstytucji w związku z art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji,
9. b)art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji,
10. c)art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jako norma sankcjonująca naruszenie nakazu zawartego w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji. 1.3. Z uwagi na to, że u podstaw pytań prawnych zadanych przez dwa składy orzekające Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi leżały analogiczne stany faktyczne, zaś argumentacja zawarta w uzasadnieniach pytań prawnych jest zbieżna, wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 19 marca 2008 r. połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania. W jednym z postępowań (sygn. akt XIX W 16/08), w związku z którym zostało zadane pytanie prawne, Sąd Grodzki rozpoznaje sprawę Stanisława W., Zbigniewa M., Leszka C. (członków zarządu spółdzielni mieszkaniowej), obwinionych z art. 272 u.s.m. Z wnioskiem o ukaranie wystąpił III Komisariat Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie pięćdziesięciu zawiadomień o wykroczeniu, złożonych przez członków spółdzielni mieszkaniowej, w związku z niezawarciem przez spółdzielnię, w ustawowym terminie, umów o przeniesienie własności lokali. Wszystkie wnioski o przeniesienie własności lokalu pochodzą od osób, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu, stąd pytaniem prawnym, sformułowanym na tle tego postępowania, zostały objęte: art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 11 u.s.m. Jak wynika z treści zarzutów, wszystkie, w różnych konfiguracjach, dotyczą treści przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli. W drugim postępowaniu (sygn. akt XIX W 1173/07), w związku z którym zostało zadane pytanie prawne, Sąd Grodzki – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia rozpoznaje sprawę Zdzisława L. (prezesa spółdzielni mieszkaniowej) obwinionego z art. 272 u.s.m. Z wnioskiem o ukaranie wystąpił IV Komisariat Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Postępowanie zostało wszczęte na podstawie pięciu zawiadomień o wykroczeniu, złożonych przez członków spółdzielni mieszkaniowej w związku z niezawarciem przez spółdzielnię, w ustawowym terminie, umów o przeniesienie własności lokali – na podstawie art. 12 ust. 1 u.s.m. (w wypadku osób, którym przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu), bądź na podstawie art. 1714 ust. 1 u.s.m. (w wypadku osób, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu). Jak wynika z nadesłanych przez sąd pytający akt sprawy, dwie z pokrzywdzonych osób złożyły wnioski o przekształcenie przysługującego im spółdzielczego prawa do lokalu przed 31 lipca 2007 r., zaś trzy pozostałe osoby już po tym dniu, w związku z czym zastosowania w sprawie wymagają nie tylko przepisy u.s.m. (art. 12 ust. 1, art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 1, art. 1714 ust. 11, art. 272 u.s.m.), ale także przepisy ustawy nowelizującej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 i 2). 1.4. W uzasadnieniu pytań prawnych przytoczono następującą argumentację: 1.4.1. W myśl art. 272 u.s.m. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 tej ustawy, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. tej samej karze podlega członek zarządu spółdzielni, który dopuścił do niezawarcia wyżej wskazanej umowy z osobą, która złożyła o to wniosek przed 31 lipca 2007 r. Cytowane przepisy karne tworzą sankcję w stosunku do norm nakładających na spółdzielnię obowiązek zawarcia umowy określonej treści (art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m.). Termin, w jakim umowa ma być zawarta, wskazany jest w art. 12 ust. 11 oraz w art. 1714 ust. 1 u.s.m. W myśl art. 12 ust. 1 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2007 r., na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego: 1) spłaty przypadającej na jego lokal części kosztów budowy będących zobowiązaniami spółdzielni, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 (zobowiązanie członka spółdzielni do pokrywania kosztów zadania inwestycyjnego w części przypadającej na jego lokal przez wniesienie wkładu mieszkaniowego określonego w umowie), w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego wraz z odsetkami, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) spłaty nominalnej kwoty umorzenia kredytu lub dotacji w części przypadającej na jego lokal, o ile spółdzielnia skorzystała z pomocy podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa, uzyskanej ze środków publicznych lub z innych środków; 3) spłaty zadłużenia z tytułu opłat związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na dany lokal, eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości stanowiących mienie spółdzielni. Zgodnie z art. 1714 ust. 1 u.s.m., w brzmieniu obowiązującym od 31 lipca 2007 r., na pisemne żądanie członka lub osoby niebędącej członkiem spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana zawrzeć umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu: 1) spłaty przypadających na ten lokal części zobowiązań spółdzielni związanych z budową, w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami; 2) spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 11. Dopuszczalne jest uczynienie przedmiotem pytania prawnego art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., które są niezbędne do rekonstrukcji przepisu zawierającego niekompletną normę prawnokarną (art. 272 oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) i znajdujących bezpośrednie zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez ten Sąd. Gdyby art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. (źródło normy sankcjonowanej w jej art. 272 i art. 8 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2007 r.) okazały się sprzeczne ze wskazanym wzorcem kontroli konstytucyjnej, obwinionych należałoby od zarzucanego im czynu uniewinnić lub też przed wszczęciem przewodu sądowego postępowanie umorzyć. Nikt bowiem nie może być karany za niewykonanie obowiązku uznanego za niezgodny z Konstytucją. To samo należałoby uczynić, gdyby ujęty abstrakcyjnie termin do zawarcia umowy przenoszącej własność zakreślony w art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. okazał się niekonstytucyjnie krótki. Dopiero uznanie, że obowiązek i termin zawarcia umowy jest określony w sposób zgodny z Konstytucją, otworzyłoby sądowi drogę do zbadania, czy w realiach konkretnej sprawy obwiniony uchybił im w sposób zawiniony, czy też z przyczyn od siebie niezależnych. Ocena czynu wymaga najpierw ustalenia, czy zarzucany czyn ma charakter karalny (jest przestępstwem lub wykroczeniem), a dopiero w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie otwiera się droga do badania zachowania obwinionych z punktu widzenia ich winy. 1.4.2. Istotą przedstawionej regulacji jest to, że spółdzielnia zobowiązana jest do przekształcenia, na żądanie spółdzielcy, prawa lokatorskiego lub własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w odrębną własność. Spółdzielca zobowiązany jest tylko spłacić bieżące zadłużenie wobec niej i uiścić opłaty równe kosztom budowy lokalu. W razie przekształcenia prawa lokatorskiego w odrębną własność, jedynie gdy spółdzielnia korzystała z pomocy publicznej, spółdzielca zobowiązany jest ją spłacić (w wysokości nominalnej). Ustawodawca zrezygnował z dopłaty przez członka na rzecz spółdzielni uzupełnienia wkładu budowlanego, w tym części kosztów modernizacji budynku przypadających na dany lokal. Tym samym przysporzenie majątkowe uzyskane przez spółdzielnię w zamian za zbywany lokal nie nawiązuje w żaden sposób do jego wartości rynkowej. 1.4.3. Działalność spółdzielni, będących zgodnie z definicją (art. 1 prawa spółdzielczego) „dobrowolnymi zrzeszeniami nieograniczonej liczby osób”, nie jest wyłączona spod gwarancji, które ustanawia przepis art. 12 Konstytucji. Przepis ten proklamuje jedną z zasad ustrojowych, przewidując wolność tworzenia i działania nie tylko organizacji odpowiadających wymienionym w tym przepisie typom (związki zawodowe, organizacje społeczno-zawodowe rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich i fundacji), ale także – „innych dobrowolnych zrzeszeń”. Do nich należą również spółdzielnie. 1.4.4. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji władze publiczne mają obowiązek prowadzenia polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Zadanie to winno być realizowane również przez tworzenie instytucji prawnych, umożliwiających osobom fizycznym podejmowanie zbiorowych działań, zmierzających do wybudowania dla siebie i swojej rodziny domu lub lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym, w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez korzystanie z danego domu lub lokalu. To znaczy, że spółdzielnie mieszkaniowe, których celem jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin, mają – wynikający z Konstytucji – szczególny status prawny, związany z ich rolą w realizacji zadań państwa wskazanych w art. 75 ust. 1 Konstytucji. Tworzenie i działalność spółdzielni, a w szczególności spółdzielni mieszkaniowych, podlega ochronie konstytucyjnej. Ogranicza to – choć oczywiście nie wyklucza – możliwości ingerencji władzy publicznych w tej dziedzinie. 1.4.5. Nie ma żadnych normatywnych argumentów, z których wynikałoby, że przysługująca spółdzielni mieszkaniowej ochrona praw majątkowych jest „gorsza” czy „słabsza” niż przysługująca osobie fizycznej. Art. 64 ust. 2 Konstytucji wyraźnie mówi o równej „dla wszystkich” ochronie prawnej własności i innych praw majątkowych. Z kolei art. 1 zdanie pierwsze Protokołu nr 1 do Konwencji mówi o ochronie przysługującej „każdej osobie fizycznej i prawnej”. Wskazuje to na szerokie ujęcie podmiotowej strony konstytucyjnych gwarancji praw majątkowych. W konsekwencji należy uznać, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami prawnymi, których własność podlega ochronie przewidzianej w art. 64 i art. 21 Konstytucji. Artykuł 64 ust. 3 Konstytucji nie wyłącza stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji co do oceny dopuszczalnych ograniczeń (dopuszczalnej ingerencji) w zakresie korzystania z prawa własności. Każdy przepis prawa przewidujący ograniczenie własności, a zwłaszcza taki, który prowadzi do jej utraty, winien być uzasadniony koniecznością realizacji jednej z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.4.6. Stosunki między spółdzielnią a jej członkami, są wyrazem przysługującej każdemu człowiekowi „wolności zrzeszania się” (art. 58 Konstytucji, art. 11 Konwencji). Brak jest jednak podstaw do wyprowadzania na tej podstawie żądania przeniesienia własności spółdzielni na rzecz spółdzielcy. 1.4.7. Zgodnie z art. 12 oraz art. 1714 u.s.m. na spółdzielni ciąży obowiązek przeniesienia na rzecz jej członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, własności tego lokalu, i to na zasadach nieekwiwalentnych. Przepisy te powodują – w razie ziszczenia się określonych w nich przesłanek – pozbawienie spółdzielni mieszkaniowej jej prawa własności (przed wyodrębnieniem lokal mieszkalny stanowi bowiem część składową budynku, którego właścicielem jest spółdzielnia). Mamy tu do czynienia z wywłaszczeniem, w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia. Jego znaczenie trzeba ustalić opierając się na wykładni przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 21 ust. 2. Samo brzmienie tego przepisu wskazuje, że warunkiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny. Wywłaszczenie w znaczeniu konstytucyjnym powinno być ujmowane szeroko, przynajmniej jako „wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę” (B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 196), czy też jako „wszelkie ograniczenie bądź pozbawienie przysługującego podmiotowi prawa przez władzę publiczną” (F. Zoll, Prawo własności w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z perspektywy polskiej, Przegląd Sądowy, nr 5/1998, s. 31). Szerokie ujęcie wywłaszczenia znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na tle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Zważywszy, że z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że własność może być jedynie „ograniczona”, a nie odebrana całkowicie, i zważywszy, że w myśl powołanych przepisów ustawodawca zwykły nie może naruszać „istoty prawa własności” (a niewątpliwie odebranie własności, pozbawiające właściciela możności jej wykonywania, godzi w istotę tego prawa), uznać należy, że norma art. 21 ust. 2 Konstytucji stanowi konstytucyjną legitymację do przymusowego odebrania własności temu, komu ona przysługuje. Dlatego też każde przymusowe odebranie własności, niezależnie od tego, czy dokonywane jest na rzecz podmiotu publicznego czy prywatnego, podlegać powinno jednolitym założeniom. Z punktu widzenia właściciela i ochrony jego praw kwestią zasadniczą jest sankcjonowana przez państwo ingerencja w jego prawa majątkowe, natomiast sprawą wtórną (zdaniem sądu pozbawioną znaczenia z punktu widzenia analizy interesów właściciela) jest to, na czyją rzecz następuje. Z tego też względu różnego rodzaju unormowania z dziedziny prawa prywatnego, przewidujące przejście prawa własności wbrew woli uprawnionego na inną osobę lub osoby, powinny być oceniane w świetle konstytucyjnej regulacji dotyczącej instytucji wywłaszczenia. 1.4.8. Wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko w razie spełnienia dwóch przesłanek: istnienia publicznego celu wywłaszczenia oraz dokonania wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji i art. 1 zdanie drugie Protokołu nr 1 do Konwencji). Cel wywłaszczenia jest publiczny, jeśli związany jest nie tylko z indywidualnymi interesami ściśle określonej jednostki (jednostek), ale jeśli służy pomyślności zbiorowości pojmowanej jako całość (pożytkowi publicznemu i dobru ogółu). W wypadku roszczenia z art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. celem ustawodawcy jest doprowadzenie do pożądanej, z punktu widzenia konstytucyjnego modelu (art. 20 Konstytucji) struktury własności, opartego raczej na własności indywidualnej niż zbiorowej. Art. 21 ust. 2 Konstytucji nie zawęża rozumienia instytucji wywłaszczenia tylko do przymusowego wyzucia z własności na rzecz Skarbu Państwa lub innego podmiotu prawa publicznego, podejmowanego w ramach działań należących wyłącznie do sfery prawa publicznego. Rozumienie to występuje na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.). Jednakże również na gruncie tej ustawy orzecznictwo w pełni aprobuje pogląd, iż „publiczny” cel może być realizowany również przez podmioty prawa prywatnego. Doktryna prawa, na gruncie przepisu art. 6 pkt 10 u.g.n., wypowiada się jednoznacznie, iż dla uznania, że realizowany cel jest celem publicznym, decydujące znaczenie ma charakter samego zamierzenia, a nie forma prawna podmiotu, który go realizuje (zob. M. Szewczyk, Lokalizacja inwestycji publicznych w świetle nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2003/2/6). Konstytucyjna zasada dopuszczalności wywłaszczenia nie wymaga, aby rozpatrywany przepis każdorazowo definiował cel, jak i dopuszczalność wywłaszczenia na jego realizację. Tym samym za dopuszczalne uznać należy wywłaszczenie praw rzeczowych tylko na ustawowo zdefiniowane cele publiczne – do jakich z samej istoty rzeczy należy zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych obywateli – bez konieczności „każdorazowego określania w drodze ustawy możliwości wywłaszczenia dla pozyskania nieruchomości na jego realizację” (M. Wolanin, Przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej podziale, OSP 2001/4/61). 1.4.9. Sądy pytające nie kwestionują istnienia, na tle sytuacji objętych art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., cechy „publiczności” celu wywłaszczenia. Jednakże, zdaniem sądu, druga z przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia nie została spełniona. Spółdzielniom nie zapewniono bowiem „słusznego” (silnie nawiązującego do wartości rynkowej lokalu w chwili przekształcenia) ekwiwalentu za utracone na rzecz spółdzielcy mienie. 1.4.10. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87), stwierdził, że: „preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi kryteriami, uwłaszczenie grupy osób fizycznych kosztem mienia państwowego i komunalnego oraz przerzucenie ciężaru tego uwłaszczenia na pozostałe podmioty, także będące beneficjentami dobra publicznego, pozostaje w sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego”. Co prawda rozstrzygnięcie powyższe dotyczyło przede wszystkim mienia jednostek samorządu terytorialnego, jednak w stosunku do niniejszej sprawy uzasadniona jest analogia związana z wprowadzeniem możliwości uwłaszczenia osób indywidualnych kosztem majątku należącego do osoby prawnej – spółdzielni mieszkaniowej. Dopuszczalność preferencyjnego uwłaszczenia, które dotyczy majątku spółdzielni mieszkaniowej, będącego w rozumieniu Konstytucji własnością prywatną, w żadnym razie nie może iść dalej, niż w przypadku majątku podmiotów publicznoprawnych. Art. 20 Konstytucji w jednoznaczny sposób akcentuje rolę własności prywatnej jako jednej z podstaw ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, stąd ochrona tej własności nigdy nie powinna być słabsza niż ochrona majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Wprowadzenie przez państwo preferencji w nabyciu własności przez osoby prywatne nie jest konstytucyjnie wykluczone, ale jego dopuszczalność zależy od spełnienia warunków dotyczących ochrony interesu osoby pozbawianej własności. 1.4.11. Z art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. wynika, że zbycie własności przez spółdzielnię następuje odpłatnie. Nabywca uprawniony z tytułu lokatorskiego prawa do lokalu wnosi kwotę stanowiącą równowartość: spłaty przypadającej na jego lokal części kosztów budowy będących zobowiązaniami spółdzielni, a o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.s.m., w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego wraz z odsetkami, z zastrzeżeniem pkt 2; spłaty nominalnej kwoty umorzenia kredytu lub dotacji w części przypadającej na dany lokal, o ile spółdzielnia skorzystała z pomocy podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa uzyskanej ze środków publicznych lub z innych środków; spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. 1.4.12. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, w myśl którego członek spółdzielni, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, może nabyć własność tego lokalu, mimo że łączna kwota wpłacona przez niego na rzecz spółdzielni nie będzie stanowiła odzwierciedlenia wartości rynkowej lokalu, oznacza nie tylko formalne pozbawienie spółdzielni własności części jej mienia, ale także umniejszenie wartości ekonomicznej majątku spółdzielni, należącego w znaczeniu ekonomicznym (o czym przypomina art. 3 prawa spółdzielczego) do ogółu jej członków. 1.4.13. Objęta pytaniami prawnymi regulacja oznacza, że dochodzi do wywłaszczenia spółdzielni w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Zasada równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zakaz naruszania istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), interpretowane z uwzględnieniem zasady słusznego odszkodowania obowiązującej w wypadku wywłaszczenia na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji), nakazują przyjęcie, iż wynikająca z art. 12 i z art. 1714 u.s.m. ingerencja we własność prywatną idzie tak daleko, że nie znajduje należytego konstytucyjnego uzasadnienia. 1.4.14. Art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. wprowadzają 3-miesięczny termin od złożenia wniosku na definitywne załatwienie sprawy i zawarcie umowy o przeniesienie własności lokalu na osobę, której przysługuje odpowiednio spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu i spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Wyjątek stanowi sytuacja, w której ten 3-miesięczny termin ulega wydłużeniu o czas nieoznaczony z uwagi na nieuregulowany stan prawny nieruchomości; dotyczy to sytuacji, gdy spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek sama lub gdy uczynili to jej poprzednicy prawni (por. art. 113 ust. 6 u.g.n.). Termin 3-miesięczny, w myśl art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., co do wniosków złożonych przed dniem jej wejścia w życie, zaczyna biec od daty wejścia w życie tej ustawy. 1.4.15. Dziennik Ustaw Nr 125 z 2007 r., w którym pod pozycją 873 opublikowano ustawę zmieniającą z 2007 r., wprowadzającą kwestionowane regulacje, został wydany 13 lipca 2007 r. Ustawa weszła w życie z dniem 31 lipca 2007 r. (art. 12 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Zatem vacatio legis była wyjątkowo krótka, zwłaszcza jak na skalę zmian wprowadzanych tą ustawą. Art. 42 i art. 43 u.s.m., wprowadzające procedurę rozpatrywania wniosku o wyodrębnienie własności lokalu w danej nieruchomości, przewidują, że następuje to na podstawie uchwały zarządu spółdzielni o treści określonej w art. 42 ust. 1 ustawy, obejmującej wszystkie lokale w danej nieruchomości, podjętej w okresie 24 miesięcy od dnia złożenia pierwszego wniosku o wyodrębnienie własności lokalu. Sama procedura ustalania wyodrębnionej własności lokalu jest czasochłonna i może spowodować przekroczenie terminu 3-miesięcznego ustalonego przez ustawodawcę na zawarcie umowy przenoszącej własność z osobą uprawnioną, która złożyła stosowny wniosek do spółdzielni mieszkaniowej. Ustawodawca nie zapewnił osobom działającym w imieniu spółdzielni mieszkaniowych odpowiedniego czasu, aby umożliwić wykonanie nagle nałożonego na nie obowiązku. Z akt spraw toczących się przed sądami wynika, że spółdzielnie mieszkaniowe muszą uregulować stan prawny nieruchomości przez nabycie własności czy też użytkowania wieczystego od gminy, ustanowienie służebności, uwzględniając toczące się procesy komunalizacji mienia; ujawnić nowy stan prawny w księdze wieczystej nieruchomości; przeprowadzić procedurę wewnątrzspółdzielczą dotyczącą określenia odrębnej własności poszczególnych lokali, która ulega przedłużeniu przy konieczności dokonania ponownego podziału geodezyjnego nieruchomości wielobudynkowych; aby potem móc przystąpić do zawierania umów notarialnych ze spółdzielniami. Zważyć jednak należy, iż również na tym etapie występują utrudnienia niezależne od władz spółdzielni mieszkaniowych, w postaci małej liczby notariuszy, jak również niedokonania formalności związanych ze stwierdzeniem nabycia spadku po osobach uprawnionych do władania lokalem (czy to na podstawie prawa własnościowego, czy też lokatorskiego). Dlatego 3-miesięczny termin, w jakim ma być przeprowadzone uwłaszczenie wnioskującego o to spółdzielcy, uznać należy za zbyt krótki i niezgodny z zasadami poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji). W tej sytuacji ustawodawca, wprowadzając do porządku prawnego przepisy karne art. 272 u.s.m. (oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.), również i przede wszystkim nie zachował odpowiedniego okresu dostosowawczego, gdyż nie zapewnił adresatom tej normy – członkom zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikom, prokurentom, syndykom i likwidatorom zagrożonym odpowiedzialnością karną – możliwości pokierowania swoim zachowaniem w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. 1.4.16. Treść uregulowania prawa karnego należy rozpatrywać łącznie z treścią art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. wprowadzającymi zasadniczy 3-miesięczny termin, od złożenia wniosku, definitywnego załatwienia sprawy i zawarcia umowy o przeniesienie własności lokalu na osobę, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie lub własnościowe prawo do lokalu. Wymóg zachowania vacatio legis należy odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 września 1995 r. (sygn. P 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 26). Za tak krótką vacatio legis, w tak ważnej materii jak odpowiedzialność karna, nie przemawiają żadne argumenty konstytucyjne. Nie można bowiem uznać, że powyższa vacatio legis przepisów karnych jest uzasadniona ważnym interesem państwa, w tym w szczególności pilną potrzebą przeciwdziałania groźbie bezdomności, skoro potrzeby mieszkaniowe obywateli, których zaspokojenie – zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji – leży w gestii władz publicznych, są już zabezpieczone przez posiadanie tytułu prawnego do lokalu. Wyrażenie „własne mieszkanie” zawarte w art. 75 ust. 1 Konstytucji należy bowiem rozumieć szeroko, nie tylko jako lokal mieszkalny stanowiący przedmiot odrębnej własności, lecz także jako każde inne uprawnienie do samodzielnego zajmowania lokalu mieszkalnego, cechujące się trwałością w czasie i adekwatną ochroną prawną (tak m.in. orzekł Trybunał Konstytucyjny 29 maja 2001 r., w sprawie o sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). 1.4.17. Obowiązek „dostatecznej ochrony” określonych wartości konstytucyjnych obliguje ustawodawcę do wprowadzania określonych środków służących ochronie tych wartości, a obowiązku tego nie można sprowadzać wyłącznie do ustanawiania zakazów ich naruszania. Ustawodawca powinien wprowadzić w życie takie środki, które stworzą dostateczne gwarancje przestrzegania i egzekwowania tych zakazów. Gwarancje te mogą mieć różny charakter – zarówno cywilny, jak i administracyjny, zaś w ostateczności karny. Konstytucja nie określa, poza generalnymi zasadami, sposobu kształtowania tych gwarancji. Konieczne jest jednak, aby zapewniały one „dostateczną” ochronę w określonych warunkach kulturowych i społeczno-ekonomicznych. Ustawodawca ma dużą swobodę, jeśli chodzi o kształtowanie praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie, zaś stosowanie instrumentów ochrony karnej reglamentowane jest szeregiem zasad niezwiązanych bezpośrednio z faktem naruszenia określonych praw i wolności. Zasady te dotyczą w szczególności celów kary i mają charakter kryminalno-polityczny. 1.4.18. Własność – zgodnie z jednolitymi i powszechnie akceptowanymi poglądami doktryny prawa i wypowiedziami orzecznictwa – jest prawem o szerokim zakresie, najsilniejszym prawem w stosunku do rzeczy, dającym osobie uprawnionej daleko idące kompetencje, jeśli chodzi o korzystanie z rzeczy, jej używanie, pobieranie pożytków, bezpośrednie lub pośrednie eksploatowanie przedmiotu własności, rozporządzanie nią inter vivos i mortis causa, a nawet wyzbycie się własności wedle własnego upodobania. Nie jest jednak prawem o charakterze absolutnym. Konstytucja wprost w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość jego ograniczenia i konieczne przesłanki stwierdzenia, iż ingerencja w to prawo jest dopuszczalna na gruncie wartości chronionych konstytucyjnie. 1.4.19. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Istotą zakazu nadmiernej ingerencji jest uznanie, że ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza naruszających proporcję pomiędzy stopniem ograniczenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego. Aby to ustalić, należy zbadać, czy: 1) wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych skutków; 2) wprowadzona regulacja ustawodawcza jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Ochrona własności należącej do spółdzielni mieszkaniowych oraz praw osób ubiegających się o zawarcie umowy o przeniesienie własności lokalu jest wartością konstytucyjnie chronioną, a każda ingerencja ustawodawcy w te prawa podlega ocenie z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz innych norm i wartości konstytucyjnych. Regulacja art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie spełnia konstytucyjnego nakazu wyboru środka najbardziej skutecznego do osiągnięcia zamierzonego celu – tj. doprowadzenia do płynnego i bez zbędnej zwłoki zawierania przez spółdzielnię umów dotyczących przysługującego jej prawa własności lokali – a jednocześnie najmniej dolegliwego, nieingerującego w sposób nieuzasadniony w sytuację prawną adresata normy. Przepisy te, wprowadzające sankcję karną dla osób działających w imieniu spółdzielni mieszkaniowej, są taką nieuzasadnioną, nadmierną ingerencją w prawa i wolności konstytucyjne jednostki, mianowicie w prawo własności przysługującej spółdzielniom mieszkaniowym. Ingerencja ta ponadto nie jest w stanie doprowadzić bezpośrednio do pożądanego przez ustawodawcę stanu stosunków prawnych w zakresie własności poszczególnych lokali spółdzielczych. W art. 491 u.s.m. została przewidziana bezpośrednia droga realizacji swoich uprawnień przez spółdzielcę na drodze cywilnoprawnej poprzez wniesienie przeciwko spółdzielni mieszkaniowej powództwa opartego na art. 64 k.c. i art. 1047 k.p.c. Mając na uwadze, iż regulacja zagadnień własności i praw i obowiązków z zakresu prawa rzeczowego jest domeną prawa cywilnego, podkreślenia wymaga, iż w pierwszym rzędzie winny być brane pod uwagę środki z tej dziedziny prawa. Pociągnięcie bowiem do odpowiedzialności karnej członka zarządu spółdzielni mieszkaniowej za ewentualne niewywiązanie się ze swoich obowiązków nie będzie miało żadnego wpływu na przejście własności lokalu ze spółdzielni na zainteresowanego spółdzielcę. Skutek ten nastąpi natomiast na podstawie wyroku sądu uwzględniającego powództwo oparte na wskazanych w art. 491 u.s.m. przepisach. Z powyższych względów regulacja zawarta w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. jest niezgodna z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji i zbędna, albowiem środkiem zapewniającym najlepszą i najmniej uciążliwą ingerencję w sferę podmiotów zobowiązanych do przeniesienia własności jest wywiedzenie wolnego od opłat sądowych powództwa cywilnego przeciwko spółdzielni mieszkaniowej. 1.4.20. Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie przewidują nabycia własności lokalu z mocy samego prawa w dniu wejścia w życie nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dokonać się to ma na pisemne żądanie osoby uprawnionej w drodze umowy zawartej ze spółdzielnią po przeprowadzeniu szeregu niezbędnych czynności. Stąd też nie można stwierdzić, że osoby wymienione w art. 12 i art. 1714 u.s.m. uzyskały własność zajmowanych przez siebie lokali, ani że z chwilą wejścia w życie u.s.m. nabyły one ekspektatywę nabycia własności o charakterze w pełni ukształtowanym, której trwałość podlegałaby konstytucyjnej ochronie, wynikającej z zasady ochrony praw nabytych i ochrony zaufania do państwa i prawa. Osoby zainteresowane ani nie nabyły własności, ani na podstawie samej ustawy nie mogły ustalić wszystkich istotnych warunków tego nabycia. Ustawa nie wywołała tego rodzaju skutków prawnych, żeby utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją mogła być traktowana jako naruszenie zasady zakazującej wstecznego działania prawa. 2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 4 grudnia 2008 r., wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 12 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-3, oraz art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat, o których mowa w pkt 1-2, są zgodne z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji; 2) art. 12 ust. 11, art. 1714 ust. 11 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji; 3) art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jako normy sankcjonującej naruszenie nakazu zawartego w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., są zgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji. Sejm podkreślił, że podstawowe znaczenie dla prawidłowej oceny przedstawionego stanu prawnego, zawartego w pytaniach i uzasadnieniu ich niezgodności z Konstytucją, ma właściwe określenie wzajemnych relacji między spółdzielnią mieszkaniową a tworzącymi ją – na zasadach korporacji – członkami, przypominając, iż sprawę tę wielokrotnie badał Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem Sejmu jednym z argumentów za zgodnością art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. z art. 64 Konstytucji może być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 maja 2001 r. (sygn. SK 15/00), zgodnie z którym: „Szczególny charakter tego prawa wynika również z art. 3 oraz art. 204 prawa spółdzielczego. Na tle wykładni systemowej, a także biorąc pod uwagę podstawowe założenia ochrony własności przyjęte w regulacjach konstytucyjnych, nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku kolizji interesów związanych z ochroną własności spółdzielczej i prawami związanymi z ochroną własnościowego prawa do lokalu, nie ma podstaw do przyznania bezwzględnego pierwszeństwa własności spółdzielczej. Inne stanowisko prowadzić by musiało do wniosku, że społeczna własność grupowa, tak jak w poprzedniej formacji ustrojowej, korzysta z uprzywilejowanej pozycji i ze szczególnych środków ochrony”. Sejm stwierdził, że wniesienie wkładu mieszkaniowego i wpłacenie nominalnej kwoty umorzenia kredytu (łącznie jest to wkład budowlany) było i jest wypełnieniem obowiązku członka, na podstawie którego nabywał prawa do przekształcenia prawa lokatorskiego do lokalu, na co najmniej prawo własnościowe. Należy też mieć na względzie prawa nabyte na mocy uchylonego przepisu prawa spółdzielczego (art. 208), które zobowiązywało członka spółdzielni „uczestniczyć w kosztach budowy”. Zdaniem Sejmu można przyjąć, że spłacenie kosztów budowy przez osobę ubiegającą się o przeniesienie własności mieszkania wypełnia warunek ekwiwalentności. Spółdzielnia nie poniosła uzasadnionych, większych kosztów związanych z budową lokalu, w których nie partycypowałaby osoba uprawniona do uzyskania prawa własności tego lokalu. Nie ma podstaw, aby osoby te miały wnosić zwaloryzowaną wartość kosztów budowy (wartość rynkową lokalu) – osoby te nie kupują lokalu na wolnym rynku. Poza tym wpłacenie wartości rynkowej lokalu przysporzyłoby nieuzasadnionych korzyści pozostałym osobom zamieszkującym w zasobach spółdzielni; byłoby to sprzeczne z ideą spółdzielczości i zasadami współżycia społecznego. Z przytoczonych względów Sejm uznał, że nie może być mowy o „wywłaszczeniu spółdzielni” z prawa do lokalu, którego nigdy jako osoba prawna niepodzielnie nie miała. Jeżeli chodzi o kwestię zgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji, Sejm wskazał na związek, jaki zachodzi między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej, i uznał, że nie ma uzasadnienia, aby kwestionować zaskarżone przepisy, wskazując na uprzywilejowanie osób niezamożnych. Zdaniem Sejmu art. 12 i art. 1714 u.s.m. nie przeczą też zasadzie solidarności, ponieważ osoba ubiegająca się o przeniesienie własności zajmowanego lokalu pokrywa koszty budowy, przypadające na ten lokal – nikt z pozostałych członków spółdzielni nie dopłaca. W żaden sposób nie narusza to nawet pośrednio „praw majątkowych” ogółu osób będących członkami spółdzielni. Sejm wskazał, że z terminem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., określonym na dzień 31 lipca 2007 r., były skorelowane przepisy art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. l1 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., zawierające 3-miesięczny termin zawarcia przez spółdzielnię mieszkaniową z osobą uprawnioną umowy przeniesienia własności lokalu. Przyjęty okres vacatio legis – co do kwestionowanych przepisów – nie jest zbyt krótki dla zapoznania się z treścią przepisów u.s.m., które swą treścią nie nakazywały nieznanych spółdzielni obowiązków. Ponadto wejście w życie ustawy nie jest jednoznaczne z jednoczesnym wypełnieniem nałożonych na spółdzielnię obowiązków związanych z całokształtem spraw odniesionych do przeniesienia własności lokalu. Art. 42 ust. 1 ustawy wskazujący 24-miesięczny okres określenia przedmiotu odrębnej własności wszystkich lokali utracił moc 29 kwietnia 2006 r. w zakresie, w jakim wyznacza początek biegu terminu realizacji przewidzianego w nim obowiązku spółdzielni mieszkaniowej (zob. wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02). Tak więc spółdzielnie znały zakres nałożonych na nie obowiązków związanych z przekształceniami własnościowymi w spółdzielczości mieszkaniowej. Sejm uznał, że powyższe vacatio legis ustawy zmieniającej z 2007 r. jest zgodne z terminami określonymi w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.). Ponadto zauważył, że Trybunał Konstytucyjny stwierdzał, że uznanie, iż doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji może nastąpić tylko w rażących przypadkach. Orzeczenie takie spowodowałoby bowiem konieczność stosowania fikcji, iż ustawa nie zaczęła obowiązywać, a jej wejście w życie w kształcie merytorycznie niezmienionym, uzależnione byłoby od ponownej decyzji parlamentu w sprawie vacatio legis. Trybunał zwracał także uwagę na praktyczne konsekwencje orzekania o niekonstytucyjności w sytuacji, gdy kwestionowany termin wejścia w życie ustawy już minął. Według Trybunału „oznacza to, że wielu spośród adresatów nowo wprowadzonych norm prawnych zastosowało się do nich, czasem kosztem wzmożonego wysiłku, nakładów finansowych, itd. Działająca wstecz decyzja przekreślająca wejście w życie aktu prawnego, który zaczął już obowiązywać, mogłaby zostać przez nich oceniona jako naruszająca ich zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Okazałoby się bowiem, że posłuszeństwo ustawie i staranność w dostosowaniu swej działalności do wymagań prawnych nie popłaca; w lepszej sytuacji znaleźliby się ci adresaci normy, którzy ją zlekceważyli” (wyrok z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75). Sejm stwierdził, że w świetle powołanego wyroku Trybunału twierdzenie, że przewidziany okres vacatio legis był zbyt krótki, nie znajduje konstytucyjnego uzasadnienia. Jeżeli chodzi o kwestionowane przepisy o sankcjach karnych wobec osób, które nie dopuszczają do zawarcia umowy o przeniesienie własności, to Sejm zauważył, że z brzmienia art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. wynika, że możliwości zawarcia umowy są spełnione, lub nie ma przeszkód do ich spełnienia, lecz osoba odpowiedzialna, z jakiegoś nieokreślonego powodu lub braku dobrej woli, „dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu w terminie określonym w tym przepisie”. Zawarcie umowy może nastąpić po określeniu postanowień i jej podpisaniu, poprzez zgodne oświadczenie woli stron – w formie aktu notarialnego. Przepisy u.s.m. nie określają, jakie postanowienia umowy mają być w niej zawarte, a więc nic nie stoi na przeszkodzie, aby strony ukształtowały ją w uzgodniony przez siebie sposób, uwzględniający przepisy ustawy. Sejm podkreślił, że to od oceny sądu zależy, czy osoba wymieniona w art. 272 u.s.m. i 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie dopuszcza do zawarcia umowy o przekształcenie lokalu – mimo braku obiektywnych powodów – i jest winna takiemu stanowi rzeczy. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 28 listopada 2008 r. zajął stanowisko, że: 1) art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. są zgodne z art. 2 Konstytucji; 2) art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji; 3) art. 272 u.s.m. w części, w jakiej penalizuje dopuszczenie do naruszenia przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim penalizuje dopuszczenie do naruszenia przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w ust. 1 tego artykułu, w części odnoszącej się do art. 12 i art. 1714 u.s.m. – nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji. Ponadto stwierdził, że postępowanie, w części dotyczącej kontroli art. 12 ust. 1 u.s.m., w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię mieszkaniową do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat określonych w pkt 1-3 tego ustępu, oraz art. 1714 ust. 1 u.s.m. w zakresie, w jakim zobowiązuje spółdzielnię mieszkaniową do zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez członka spółdzielni wyłącznie spłat określonych w pkt 1-2 tego ustępu, z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do wątpliwości podniesionych w pytaniach prawnych, Prokurator Generalny rozważył kwestię zakresu zaskarżenia. Prokurator Generalny zauważył, że art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie odpowiadają typowym przepisom z dziedziny materialnego prawa wykroczeń, na podstawie których można zrekonstruować normę prawnokarną, która określałaby trzy elementy: adresata zakazu albo nakazu, znamiona czynu zabronionego i rodzaj sankcji grożącej za popełnienie danego czynu. Zaskarżone przepisy zawierają bowiem normy sankcjonujące, podczas gdy normy sankcjonowane są treścią innych przepisów. Przepisy te, z technicznoprawnego punktu widzenia, należy więc zakwalifikować jako tzw. przepisy blankietowe, odsyłające. Znamiona czynu zabronionego (tzw. typizacja, określoność) są bowiem wskazane w innym przepisie niż ten, który zawiera normę sankcjonującą. Ze względu na taki charakter przepisów karnych, sądy pytające jako przedmiot kontroli wskazały także inne przepisy u.s.m. aniżeli o charakterze karnym. Zdaniem Prokuratora Generalnego szczegółowa analiza uzasadnień pytań prawnych prowadzi do wniosku, że uregulowaniami służącymi do rekonstrukcji zakwestionowanych przepisów karnych są: art. 12 ust. l1 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Podał natomiast w wątpliwość, czy została spełniona przesłanka funkcjonalna dopuszczalności pytania prawnego, wynikająca z art. 193 Konstytucji co do art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. Argumentacja użyta przez sądy przy kwestionowaniu art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. koncentruje się wyłącznie wokół zagadnień dotyczących niekorzystnych dla spółdzielni mieszkaniowej zasad ponoszenia świadczeń pieniężnych (spłat) przez członka spółdzielni (lub inną osobę uprawnioną), warunkujących żądanie zawarcia przez spółdzielnię umowy przeniesienia własności lokalu. Dlatego też sądy dokonują oceny tych przepisów w aspekcie naruszenia interesów majątkowych spółdzielni mieszkaniowych, podnosząc zarzut naruszenia ich praw majątkowych (art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji). Zdaniem sądu bowiem, gdyby art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. okazały się sprzeczne ze wskazanym wzorcem kontroli, obwinionych należałoby od zarzucanych im czynów uniewinnić lub przed wszczęciem przewodu sądowego postępowanie umorzyć. Argument ten ma służyć wykazaniu, że sąd – przy dokonywaniu rekonstrukcji normy prawnokarnej – stanął przed koniecznością zastosowania normy prawnej, określającej wysokość świadczeń członków spółdzielni, którzy żądają zawarcia umowy przeniesienia własności lokali. Prokurator Generalny nie zgodził się z takim stanowiskiem sądu. Prokurator Generalny stwierdził, że skoro obowiązek zawarcia umowy o przeniesienie własności lokalu powstaje dopiero wówczas, gdy członek spółdzielni spełni obowiązki przewidziane w art. 12 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 1714 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.m., to zagadnienia uregulowane w tych przepisach nie mogą być odnoszone do znamion czynu zabronionego, popełnionego przez osoby wymienione w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. (w art. 8 ust. 1 tej ustawy także mowa jest o osobie uprawnionej, która złożyła stosowny wniosek, a więc uprzednio spełniła wymogi określone w powołanych przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych). Nieporozumieniem jest bowiem przyjęcie, że obowiązki członka spółdzielni, od spełnienia których zależy zawarcie umowy przeniesienia własności lokalu, mają charakter normy sankcjonowanej. Dlatego – w ocenie Prokuratora Generalnego – od odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność tych obowiązków nie zależy rozstrzygnięcie spraw rozpatrywanych w postępowaniu prowadzonym przez sądy pytające. Podsumowując tę część rozważań, Prokurator Generalny stwierdził, że między odpowiedzią na pytania prawne o konstytucyjność art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. a rozstrzygnięciem spraw zawisłych przed sądami nie zachodzi związek wymagany przez art. 193 Konstytucji, co powoduje konieczność umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność orzekania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał przede wszystkim, że termin określony w zaskarżonych przepisach wyznacza granice czasowe, w jakich spółdzielnia zobowiązana jest do zawarcia umowy o przeniesienie na członka spółdzielni (lub inną osobę uprawnioną) własności lokalu. Przy czym przyjęcie w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., że termin ten biegnie od czasu wejścia jej w życie, pozostaje bez związku z podnoszonym przez sądy zarzutem niedochowania odpowiedniej vacatio legis. W niniejszej sprawie data wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. wyznacza początek trzymiesięcznego terminu, podobnie jak data złożenia wniosku w wypadku art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na fakt, że celem ustawodawcy było, aby bezskuteczny upływ tego terminu wywierał skutki zarówno w sferze prawa cywilnego (vide – art. 491 u.s.m., w części, w jakiej jest mowa o bezczynności spółdzielni), jak i karnego (art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.), przy czym za względu na to, że pytania prawne powstały w związku z postępowaniami w sprawach o wykroczenia, konstytucyjnej ocenie może podlegać jedynie upływ trzymiesięcznego terminu jako znamię czynów będących przedmiotem tego postępowania. Prokurator Generalny wskazał, że jedynie w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. jest mowa o niezawarciu umowy o przeniesienie własności w terminie określonym w ust. 1 tego artykułu. W artykule 272 u.s.m. nie ma natomiast wyraźnego odwołania do terminu zawarcia umowy, a tylko ogólnie przepis ten traktuje o niespełnieniu obowiązku zawarcia umowy. Zdaniem Prokuratora Generalnego należy jednak przyjąć, że także w tym wypadku niespełnienie obowiązku zawarcia umowy przeniesienia własności lokalu w terminie trzymiesięcznym może skutkować odpowiedzialnością za wykroczenie. Z zaskarżonej regulacji wynika, że po bezskutecznym upływie 3 miesięcy od chwili złożenia wniosku przez osobę uprawnioną (art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m.) bądź od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 tejże ustawy), odpowiedzialność za wykroczenie osób wymienionych w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. staje się ustawowo dopuszczalna. Jednakże upływ tego terminu nie może „automatycznie” prowadzić do uznania, że osoby te popełniły czyn zabroniony pod groźbą kary. Odpowiedzialność za wykroczenie powstaje wówczas, gdy sprawcy czynu zabronionego można przypisać winę (art. 1 § 2 kodeksu wykroczeń). Sam bowiem fakt wystąpienia skutku w postaci niezawarcia umowy w określonym terminie nie jest wystarczający dla przypisania sprawcy winy, a zatem konieczne jest dokonanie oceny zachowań sprawcy. W tym aspekcie omawiany termin nie ma decydującego znaczenia. Jego upływ jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przypisania sprawcy winy. Zdaniem Prokuratora Generalnego podzielenie zarzutu sądów, że trzymiesięczny termin jest zbyt krótki, oznaczałoby, iż wyznaczenie przez ustawodawcę określonego terminu w tych sprawach przesądza o uznaniu, że sprawca popełnił czyn zawiniony, zabroniony pod groźbą kary, jeżeli termin nie został dotrzymany, bez względu na inne okoliczności sprawy. W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. są zgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, jako że wyznaczony przez te przepisy termin nie ogranicza swobody sądu oceniającego, czy in conreto obwiniony rzeczywiście dopuścił się czynu zabronionego. Przechodząc do zarzutów niekonstytucyjności, sformułowanych pod adresem art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., Prokurator Generalny stwierdził, że wskazany wzorzec kontroli, w postaci art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji, nie jest wzorcem pozostającym w adekwatnym związku z treścią tych przepisów. Zaskarżone przepisy dotyczą odpowiedzialności określonych osób za wykroczenie, a więc za zawinione zachowanie, powodujące skutek w postaci niezawarcia przez spółdzielnię umowy o przeniesienie własności lokalu w razie zaistnienia wskazanych w ustawie okoliczności. Z punktu widzenia konstytucyjności takich przepisów karnych, podnoszony zarzut, że narzucenie spółdzielni obowiązku zawarcia takiej umowy stanowi nadmierną, nieproporcjonalną ingerencję w prawa właścicielskie spółdzielni, nie jest istotny. Celem tych przepisów jest bowiem wzmocnienie ochrony praw majątkowych jej członków, ubiegających się o przeniesienie własności zajmowanych przez nich lokali, poprzez zdyscyplinowanie osób, sprawujących określone funkcje w spółdzielni, do przestrzegania prawa. Nie są to więc regulacje dotyczące ochrony praw majątkowych spółdzielni. II W związku z toczącym się postępowaniem w sprawie zgłoszonych przez sądy pytań prawnych Trybunał Konstytucyjny, zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z 19 maja 2008 r., zlecił opracowanie opinii prawnej dotyczącej uwarunkowań i skutków prawnych badanych regulacji u.s.m. w niniejszej sprawie. Biegła, dr Małgorzata Bednarek, w obszernej i należycie udokumentowanej opinii przedstawiła analizę treści i otoczenia prawnego badanych uregulowań w ich historycznym rozwoju, charakterystykę koncepcji i zakresu noweli u.s.m. z 2007 r., zasady pokrywania kosztów budowy mieszkań spółdzielczych i ich konsekwencje w regulacjach polskiego prawa spółdzielczego, ewolucję zasad i trybu zmiany na „mocniejsze” prawa do lokali spółdzielczych w procesie uwłaszczania spółdzielców mieszkaniowych oraz konsekwencje tego procesu, a także ewolucję środków dyscyplinujących spółdzielnie mieszkaniowe w realizacji procesu uwłaszczania spółdzielców. . III Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. strony podtrzymały swoje pisemne stanowiska. IV Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Dopuszczalność pytania prawnego. Pytania prawne dwóch składów orzekających Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi dotyczą przepisów dwóch ustaw: ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: u.s.m.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.). Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przedstawieniem dwóch pytań prawnych. Na wstępie zatem należy dokonać oceny, czy kontrola przepisów objętych pytaniami prawnym – z uwagi na niezbędność istnienia przesłanki związku między odpowiedzią na pytanie prawne a (przyszłym) rozstrzygnięciem pytającego sądu – jest możliwa w trybie tzw. kontroli konkretnej. Jest to tym bardziej konieczne, że Prokurator Generalny w zasadniczy sposób zakwestionował istnienie związku funkcjonalnego, reprezentując pogląd o konieczności częściowego umorzenia postępowania w sprawie i (częściowo) o nieadekwatności wzorca. 1.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji oraz art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Cechą istotną pytania prawnego jest więc związek funkcjonalny z toczącym się postępowaniem w indywidualnej sprawie. 1.2. Przedmiotem pytania prawnego (konieczna przesłanka przedmiotowa) może więc być tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której przedstawiono pytanie (zob. np. w ostatnich dwóch latach: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57 oraz wyroki z: 17 lipca 2007 r., sygn. P 16/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 79, 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107, 20 grudnia 2007 r., sygn. P 39/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 161, 19 lutego 2008 r., sygn. P 49/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 5, 27 maja 2008 r., sygn. P 59/07, OTK ZU nr 4/A/2008, poz. 64 i 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80, a także wcześniejszy wyrok z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128 i inne powołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału). Musi zatem istnieć (wykazana przez sąd pytający) zależność między odpowiedzią Trybunału na zadane pytanie a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem pytającym. 1.3. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pytaniami prawnymi dwóch składów orzekających Sądu Grodzkiego – XIX Wydział Grodzki Sądu Rejonowego dla Łodzi-Śródmieścia, przed którymi toczą się sprawy, wszczęte przeciwko członkom zarządów spółdzielni mieszkaniowych, obwinionych o czyn z art. 272 u.s.m. (przepis ten jest wskazany w pytaniu jako budzący wątpliwość konstytucyjną). Jak wynika z akt spraw, w których zadano pytania prawne, zarzuty postawione poszczególnym obwinionym dotyczą sankcji przewidzianej w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. Art. 272 u.s.m.. stanowi: „Kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, prokurentem, syndykiem albo likwidatorem, wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1, art. 1715, art. 39, art. 48 lub art. 481 u.s.m., podlega karze ograniczenia wolności albo karze grzywny”. W jednym z pytań prawnych – postanowienie z 28 lutego 2008 r., sygn. akt XIX W 1173/07 – został zakwestionowany także art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., który w istocie stanowi (obok art. 272 u.s.m.) podstawę odpowiedzialności obwinionych, gdyż stan faktyczny jednej ze spraw obejmuje także sytuację, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. (wniosek o przekształcenie został bowiem złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., i takiej właśnie sytuacji czasowej dotyczy cytowany przepis). Norma sankcjonująca niezawarcie tej umowy wyrażona została w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.: „Kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, likwidatorem albo syndykiem, wbrew obowiązkowi określonemu w ust. 1 dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, w terminie określonym w tym przepisie – podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny”. 1.3.1. W odniesieniu do obu wypadków sąd pytający wskazuje expressis verbis, że to art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. stanowią źródło obowiązku zawarcia umowy o konkretnej, wskazanej w tej ustawie treści, w stosunku do której to umowy „dopuszczenie do niezawarcia” tworzy wykroczenie, za które przewidziana jest kara. Nie można więc podzielić stanowiska Prokuratora Generalnego, który błędnie przypisuje pytającemu sądowi przyjęcie (i kwalifikuje to jako „nieporozumienie”), że „obowiązki członka spółdzielni od spełnienia których zależy zawarcie umowy przeniesienia własności lokalu mają charakter normy sankcjonowanej”. Tego bowiem twierdzenia nie ma w pytaniu sądu. Cytowane przepisy rzeczywiście formułują kilka przesłanek, których spełnienie uprawnia członka spółdzielni do wystąpienia z wnioskiem o zawarcie umowy o przewłaszczenie. Jednocześnie jednak (i to jest druga funkcja tych samych przepisów, realizowana w stosunku do innych osób, tj. wskazanych w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) po stronie spółdzielni – przez wskazanie osób, których działania są zarachowywane spółdzielni jako działania jej organów lub przedstawicieli – określają one obowiązek doprowadzenia do zawarcia takiej umowy. Cytowane przepisy mają zatem dwóch adresatów, do których kierują odmienne dyrektywy: jedna to uprawnienie zawarcia lub niezawarcia umowy określonej treści, po spełnieniu warunków wskazanych w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m.; druga to dyrektywa kierowana do spółdzielni (a ściśle do osób fizycznych, będących jej organami lub przedstawicielami) kreująca w identycznej sytuacji obowiązek zawarcia umowy przenoszącej własność. Pogląd sądu odnosi się do dyrektywy kierowanej do osób zobowiązanych do zawarcia umowy. Natomiast Prokurator Generalny sugeruje, że pytanie sądu odnosi się do drugiej z dyrektyw (adresat: osoba uprawniona do zawarcia umowy). Obowiązek zawarcia umowy musi być przy tym zrealizowany w zakreślonym, trzymiesięcznym terminie. „Dopuszczenie do niezawarcia umowy” – mimo spełnienia przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. i art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. – stanowi wykroczenie osób występujących w imieniu spółdzielni. Tak więc sankcja wykroczenia wiąże się z niewykonaniem obowiązku, który – co do treści – jest wskazany w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.. Normę sankcjonującą statuują (zaskarżone) przepisy art. 272 u.s.m. i – odpowiednio – art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. Natomiast norma sankcjonowana musi być zrekonstruowana z kilku przepisów. Jej krąg podmiotowy wyznaczają art. 272 u.s.m. lub art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., czyn karalny – także te przepisy, mówiąc, że chodzi tu o „dopuszczenie” do niezawarcia umowy. O jaką natomiast umowę chodzi – mają wskazywać wyraźnie, enumeratywnie wymienione w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. lub art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Trzymiesięczny termin zawarcia – określają (zaskarżone) art. 12 ust. 11 i 1714 ust. 11 u.s.m. Pytający sąd, otrzymując wniosek o ukaranie którejś z osób wskazanych w art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., musi zatem skonstruować normę jednostkowego zastosowania w danej sprawie. Jej znamiona podmiotowe określają elementy zaczerpnięte z art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., znajdujące zastosowanie w danej sprawie; określenie czynu – „dopuszczenie do niezawarcia umowy” (fragmenty tych samych przepisów oraz sytuacyjnie odniesione przepisy dotyczące obowiązków poszczególnych obwinionych osób, w tym także co do terminu zawarcia umowy –zaskarżone w sprawie art. 12 ust. 11 i 1714 ust. 11 u.s.m. oraz również zaskarżone i sytuacyjnie określone – art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m). Wątpliwości konstytucyjne mogą dotyczyć któregokolwiek z tych elementów składających się na znamiona normy, na podstawie której ma nastąpić rozstrzygnięcie sądu. Moment ujawnienia tej wątpliwości (faza postępowania, w której sąd kieruje pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) jest obojętny. Jak wspomniano wcześniej, kontrola konstytucyjności dokonywana w trybie pytań prawnych wymaga wykazania związku między konstytucyjnością kontrolowanej normy a rozstrzygnięciem sprawy przez sąd. Zdaniem pytającego sądu, dopuszczalne jest uczynienie przedmiotem pytania prawnego art. 12 i art. 1714 u.s.m., które są niezbędne do rekonstrukcji przepisów zawierających niekompletne normy prawnokarne (art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) i znajdujących bezpośrednie zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez ten sąd. Co do art. 12 ust. 11 u.s.m. uczynić należy uwagę, iż w art. 272 u.s.m. wprawdzie nie ma bezpośredniego odwołania do tej regulacji; odpowiedzialność z art. 272 u.s.m. – inaczej niż przy art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. – nie jest bowiem powiązana z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 11 u.s.m. Niewątpliwie jednak wskazany termin musi być brany pod uwagę przez sąd, który będzie dokonywał rekonstrukcji normy jednostkowego zastosowania, oceniając, czy doszło do popełnienia wykroczenia. Te same uwagi należy odnieść do art. 1714 ust. 11 u.s.m. W uzasadnieniu pytań prawnych trafnie podniesiono, że gdyby art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. (stanowiące źródło normy sankcjonowanej w jej art. 272 i art. 8 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2007 r.) okazały się sprzeczne ze wskazanym wzorcem kontroli konstytucyjnej, obwinionego należałoby od zarzucanego mu czynu uniewinnić lub też przed wszczęciem przewodu sądowego postępowanie umorzyć. Nikt nie może być bowiem karany za niewykonanie obowiązku uznanego za niezgodny z Konstytucją. To samo należałoby uczynić, gdyby ujęty abstrakcyjnie termin do zawarcia umowy przenoszącej własność zakreślony w art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. okazał się niekonstytucyjnie krótki. Dopiero uznanie, że obowiązek i termin zawarcia umowy są określone w sposób zgodny z Konstytucją, otworzyłoby sądowi drogę do zbadania, czy w realiach konkretnej sprawy obwiniony uchybił im (czy można akurat jemu – spośród kręgu wielu osób –przypisać „dopuszczenie do niezawarcia” umowy), czy nastąpiło to w sposób zawiniony, czy też z przyczyn niezależnych. Przepisy mówiące o wykroczeniu (art. 272 u.s.m. i 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.) zawierają więc tzw. zwroty odsyłające, tj. zwroty językowe odwołujące się do innych przepisów ustawy, między innymi art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Bez uwzględnienia owych treści, do których następuje odesłanie, nie jest więc możliwe zrekonstruowanie strony przedmiotowej wykroczenia (czynu, który podlega ukaraniu jako wykroczenie w postaci dopuszczenia do niezawarcia umowy o przeniesienie własności lokalu). Przedmiotem kontroli konstytucyjności w pytaniu zadanym przez sąd są więc przepisy, do których expressis verbis odsyłają normy sankcjonujące. Przepisy te zawierają bowiem elementy niezbędne do odkodowania treści normy, jaka musiałby być zastosowana, aby ukarać obwinionych. Sąd pytający, mając wątpliwość co do konstytucyjności przedmiotu odesłania zawartego w normie odsyłającej (norma sankcjonująca), wątpliwość tę musi rozstrzygnąć, i to zanim przejdzie do oceny kwestii winy i przypisania konkretnym osobom odpowiedzialności. Nie jest bowiem możliwe orzekanie o winie (a taką sugestie zawiera stanowisko Prokuratora Generalnego) bez stwierdzenia istnienia czynu bezprawnego. Dlatego pytający sąd musi najpierw ustalić, czy obwinionym można postawić zarzut popełnienia czynu stanowiącego wykroczenie, a więc czy to oni właśnie „dopuścili do niezawarcia umowy”, i to umowy o cechach, o których mowa w przepisach do których następuje odesłanie, tj. art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. Zaznaczyć należy, że strony (ubiegający się o wykup, reprezentanci spółdzielni) na tle nowelizacji u.s.m. z 2007 r. nie mają w ogóle żadnej swobody negocjowania warunków umowy. Jej treść jest normatywnie określona w art. 12 ust. 1 lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. Dlatego też nie można podzielić poglądu Marszałka Sejmu, że „przepisy u.s.m. nie określają, jakie postanowienia umowy mają być w niej zawarte, a więc nic nie stoi na przeszkodzie, aby strony ukształtowały ją w uzgodniony przez siebie sposób, uwzględniający przepisy ustawy”. Strony nie mają tu bowiem swobody negocjacyjnej co do treści umowy (warunki nabycia są określone przez ustawodawcę). Po stronie zajmującego lokal spółdzielczy istnieje opcja decyzji o nabyciu. Natomiast po stronie spółdzielni przymus zawarcia umowy, zabezpieczony sankcją karną. Nie ma też żadnego oddzielnie przewidzianego mechanizmu weryfikującego, czy przesłanki dotyczące ubiegania się o wykup zostały rzeczywiście spełnione i czy w ogóle mogły być in concreto spełnione. Gdyby tak było, oczywiście weryfikacji tej nie dokonywałby sąd karny. „Dopuszczenie do niezawarcia umowy” jako czyn polegający na zaniechaniu powstaje zatem zawsze, gdy jedna ze stron (ubiegający się o wykup) twierdzi, że dopełniła formalności wymaganych przez art. 12 ust. 1 lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. albo art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., zaś spółdzielnia odmawia zawarcia umowy, twierdząc, że przesłanek tych nie dopełniono. Może to być twierdzenie błędne co do rzeczywistego spełnienia przesłanek albo co do istnienia zaniechania po stronie wskazanego członka czy innego organu lub przedstawiciela spółdzielni. Jednak dokonania właściwej weryfikacji podmiotowej i przedmiotowej na wypadek rozbieżności poglądów musi dokonać sąd. Gdyby nie było sankcji karnej – weryfikacji spełnienia przesłanek uprawniających do przewłaszczenia dokonywałby sąd cywilny (czy to działając na podstawie art. 189 k.p.c. czy 64 k.c.). Wówczas to powód musiałby udowodnić ich istnienie. Dlatego zresztą, gdyby sprawa była przedmiotem rozpoznania sądu cywilnego, a nie karnego, wątpliwość konstytucyjna dotycząca warunków wykupu, uzasadniająca postawienie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie pojawiłaby się już na samym początku postępowania. Skoro jednak „dopuszczenie do niezawarcia umowy” jest wykroczeniem, to właśnie sąd karny będzie konfrontowany z rozbieżnymi poglądami zainteresowanych (ubiegający się o wykup, reprezentanci spółdzielni) co do zrealizowania się przesłanek przewidzianych w art. 12 ust. 1 lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. albo art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Będąc sądem karnym, pytający sąd musi te wątpliwości sam wyjaśnić; inaczej byłoby w wypadku kontradyktoryjnego sporu cywilnego, gdzie obowiązek ten jest włożony na strony. W zależności od tego, jak ta ocena przeprowadzona przez sąd karny wypadnie, musi on uznać istnienie czynu i winy albo uznać, że brak czynu (wtedy do badania winy nie dochodzi), albo że wprawdzie czyn zachodzi, jednakże brak jest winy. Dlatego więc treść art. 12 ust. 1 lub art. 1714 ust. 1 u.s.m. albo art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. wchodzi w zakres rozpoznania pytającego sądu (karnego). Nie można więc podzielić poglądu Prokuratora Generalnego, który uważa, że problem odpowiedzialności wykroczeniowej na tle art. 272 u.s.m. i 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie ma związku z treścią umów, co do których na członkach zarządu i innych osobach ciąży obowiązek ich zawarcia w określonym terminie. Prokurator Generalny miałby rację, gdyby czyn karalny został inaczej ujęty niż jako zaniechanie, o którym decyduje brak zawarcia umowy. W wypadku sporu cywilnego o przewłaszczenie – z uwagi na kontradyktoryjność postępowania przed takim sądem – obowiązek wykazania przesłanek przewłaszczenia spoczywałby na stronach sporu. W postępowaniu karnym, przy przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji wykroczenia – istnienie tych przesłanek musi badać sam sąd. Tak też uczynił sąd w Łodzi, który z tej okazji przedstawił wątpliwości konstytucyjne. 1.3.2. Nawet stanowisko Prokuratora Generalnego, że zagadnienia uregulowane w art. 12 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 1714 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.m nie mogą być odnoszone do znamion czynu zabronionego, popełnionego przez osoby wymienione w art. 272 u.s.m. oraz w art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., nie przeczy wprost istnieniu związku funkcjonalnego. Przedmiotem pytania prawnego może być bowiem tylko taki przepis, którego wyeliminowanie z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wywrze wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy, w której przedstawiono pytanie prawne. Przy czym zależność, o której mowa w art. 193 Konstytucji, ma charakter szerszy i mniej skonkretyzowany niż wymaganie dotyczące skargi konstytucyjnej. Sąd zadający Trybunałowi pytanie o konstytucyjność może jako przedmiot wątpliwości wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie rozważa w trakcie przebiegu interpretacji i stosowania prawa, a więc przy poszukiwaniu przez sąd normy jednostkowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok z 1 lipca 2003 r., sygn. P 31/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 58). Dopuszczalne jest zatem czynienie przedmiotem pytania prawnego każdego przepisu, który jest niezbędny dla rekonstrukcji treści innego przepisu zawierającego niekompletną normę prawnokarną, znajdującego bezpośrednie zastosowanie w sprawie rozpatrywanej przez sąd (zob. wyrok TK z 5 maja 2004 r., sygn. P 2/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 39). Trybunał w orzeczeniu tym zwrócił też uwagę: „Norma karna, realizując wskazane powyżej, postulaty powinna w konsekwencji wskazywać w sposób jednoznaczny zarówno osobę, do której skierowany jest zakaz, znamiona czynu zabronionego, jak i rodzaj sankcji grożącej za popełnienie takiego czynu. W przypadku, gdy wszystkie te elementy znajdują się w przepisie karnym, wówczas mamy do czynienia z tzw. zupełnym przepisem karnym (J. Warylewski, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 328). Norma prawa karnego może jednak składać się z przepisu odsyłającego do innego aktu prawnego. Przepis taki określa się jako niezupełny (niepełny albo niekompletny, J. Warylewski, op.cit., s. 328). Z kolei w ramach tej kategorii przepisów wskazuje się na podział na niezupełne przepisy odsyłające oraz blankietowe. W obu przypadkach znamiona czynu zabronionego są zakreślone w innych przepisach niż te, które znajdują się w ustawie karnej. O ile tzw. przepisy odsyłające w ścisłym znaczeniu wskazują wyraźnie przepisy, które składają się na określoną normę karną, o tyle przepisy blankietowe, zwane też ramowymi, ślepymi albo otwartymi, «odwołują się w sposób ogólny do przepisów, które już zostały uchwalone i opublikowane lub które mają być uchwalone i opublikowane dopiero w przyszłości» (J. Warylewski, op.cit., s. 329, por. K. Buchała, A. Zoll, op.cit., s. 74; por. szerzej również: J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 169 i n.). Blankietowość normy karnej polega zatem na tym, iż znamiona czynu zabronionego (tzw. typizacja, określoność) wskazane są w innym akcie normatywnym niż ten, który zawiera normę sankcjonującą. Taka definicja normy blankietowej jest powszechnie akceptowana w doktrynie prawa karnego, przy czym należy wspomnieć, iż część autorów wskazuje, iż pod pojęciem przepisów blankietowych należy rozumieć wyłącznie takie unormowania, które odsyłają do aktów normatywnych rangi podustawowej. Wówczas norma blankietowa staje się równocześnie normą kompetencyjną (B. Koch, Z problematyki przepisów blankietowych w prawie karnym, Acta Universitatis Nicolai Copernici, Prawo XVI – Nauki Humanistyczno-Społeczne, zeszyt 89, 1978, s. 67). Z kolei w ramach przepisów blankietowych wyróżnia się trzy podstawowe grupy: 1) przepisy odsyłające do innych unormowań w ramach tej samej ustawy, 2) przepisy odsyłające do innej ustawy albo innych ustaw (również zawierające ogólne formuły np. «w sposób niezgodny z wymogami ustawy» itp., tego rodzaju przepisem blankietowym jest przepis art. 59 § 1 kodeksu wykroczeń) oraz 3) przepisy odsyłające do unormowań aktów niższej rangi (czyli przepisy blankietowe w węższym znaczeniu, tak: B. Koch, op.cit., s. 68-71)”. Rozważania te należy analogicznie odnieść do niniejszej sprawy. Przy takim rozumieniu przesłanki funkcjonalnej art. 12 ust. 1 pkt 1-3 lub art. 1714 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.m – nawet jeżeli nie można by w konkretnej sprawie traktować ich bezpośrednio jako podstawy rozstrzygnięcia sądu (w ścisłym tego słowa znaczeniu, jako powołane w sentencji wyroku karnego) – są przepisami, które sąd powinien wziąć pod uwagę dla rekonstrukcji treści art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. Co charakterystyczne – Prokurator Generalny, wykluczając dopuszczalność badania konstytucyjności tych przepisów jednocześnie co do meritum powołuje te przepisy jako część normy podlegającej kontroli (art. 272 u.s.m. w części, w jakiej penalizuje dopuszczenie do naruszenia przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim penalizuje dopuszczenie do naruszenia przez spółdzielnię mieszkaniową obowiązku określonego w ust. 1 tego artykułu, w części odnoszącej się do art. 12 i art. 1714 u.s.m). 1.3.3. Przedmiotem kontroli konstytucyjności w pytaniu zadanym przez sąd są więc przepisy, do których expressis verbis odsyłają normy sankcjonujące. Przepisy te zawierają elementy niezbędne do odkodowania treści normy, jaka musiałby być zastosowana, aby ukarać obwinionych. Z powyższego wynika, że pytające sądy wykazały związek funkcjonalny pomiędzy pytaniem prawnym a toczącymi się postępowaniami. 1.4. Kwestia prawnych przesłanek pytania prawnego wymaga zwrócenia uwagi na jeszcze dwie okoliczności dotyczące podmiotowego zakresu zaskarżonych przepisów. W sprawach, w związku z którymi sądy przedstawiły pytania prawne, stany faktyczne dotyczą odpowiedzialności członków zarządu spółdzielni i żądań przekształcenia zgłoszonych przez członków spółdzielni, którym przysługują lokatorskie lub własnościowe prawa do lokalu. Kwestionowane przepisy sankcjonujące dotyczą jednak nie tylko członków zarządu, ale także pełnomocników, prokurentów, syndyków i likwidatorów, a przepisy dotyczące warunków przekształceń dotyczą członków spółdzielni i osób niebędących członkami spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. W niniejszej sprawie Trybunał Konstytucyjny ocenił konstytucyjność kwestionowanych przepisów w pełnym podmiotowym zakresie ich treści, uwzględniając przede wszystkim to, że zarzuty niekonstytucyjności zostały sformułowane na tle spraw karnych dotyczących warunków przekształceń i sankcji karnej za ich niedokonanie w określonym terminie, a nie określenia kręgu podmiotów, którym przysługuje uprawnienie do żądania przekształcenia lub które ponoszą odpowiedzialność na podstawie zakwestionowanych przepisów. Przy tak sformułowanych zarzutach, zawężenie zakresu kontroli ze względów czysto podmiotowych (występujących tylko na tle konkretnych spraw, w związku z którymi sformułowano pytanie prawne) byłoby niezrozumiałe i miałoby niekorzystne skutki z punktu widzenia spójności systemu prawa. Konieczność ewentualnego drugiego postępowania kontrolnego, obejmującego inny podmiotowo zakres tych samych przepisów – przy uwzględnieniu faktu, że wynik byłby w zasadzie przesądzony przez wyrok wydany w niniejszej sprawie – byłaby również niezgodna z postulatem ekonomii procesowej (por. np. wyrok TK z 31 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217). 1.5. Na tle zadanych pytań prawnych wykazano istnienie związku między koniecznością kontroli konstytucyjności wskazanych przepisów (co do całego ich zakresu podmiotowego) i rozstrzygnięciem, do którego wydania jest zobowiązany pytający sąd. Przepisy te powinny podlegać kontroli w całości swego zakresu podmiotowego określającego osoby podlegające odpowiedzialności karnej, statuowanej przez te przepisy. 2. Treść badanych uregulowań. 2.1. Zakres przedmiotowy, podmiotowy i czasowy zaskarżonego uwłaszczenia oraz sankcje mu towarzyszące. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.m. na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielnia jest obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego: 1) spłaty przypadającej na jego lokal części kosztów budowy będących zobowiązaniami spółdzielni, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.s.m., w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego wraz z odsetkami, z zastrzeżeniem pkt 2; 2) spłaty nominalnej kwoty umorzenia kredytu lub dotacji w części przypadającej na jego lokal, o ile spółdzielnia skorzystała z pomocy podlegającej odprowadzeniu do budżetu państwa uzyskanej ze środków publicznych lub z innych środków; 3) spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.s.m. Według art. 12 ust. 11 u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa zawiera umowę, o której mowa w art. 12 ust. 1 u.s.m., w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez osobę uprawnioną, chyba że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała sama budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni. W myśl art. 1714 ust. 1 u.s.m. na pisemne żądanie członka lub osoby niebędącej członkiem spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, spółdzielnia mieszkaniowa jest obowiązana zawrzeć umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu: 1) spłaty przypadających na ten lokal części zobowiązań spółdzielni związanych z budową, w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami; 2) spłaty zadłużenia z tytułu opłat, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 11 u.s.m. Według art. 1714 ust. 11 u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa zawiera umowę, o której mowa w art. 1714 ust. 1 u.s.m., w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia wniosku przez osobę uprawnioną, chyba że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n. lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni. Zgodnie zaś z art. 272 u.s.m. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, prokurentem, syndykiem albo likwidatorem, wbrew obowiązkowi dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, o której mowa w art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1, art. 1715, art. 39, art. 48 lub art. 481 u.s.m., podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. z osobą uprawnioną, która przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. złożyła wniosek, o którym mowa w art. art. 111, art. 12, art. 1714, art. 1715, art. 39 i art. 48 u.s.m. (wyliczenie to obejmuje więc także inne umowy, niż wskazane w zaskarżonych art. 12 i art. 1714) w brzmieniu dotychczasowym, spółdzielnia mieszkaniowa zawiera umowę przeniesienia własności lokalu w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., chyba że nieruchomość posiada nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. lub spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni. Według zaś art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. kto, będąc członkiem zarządu spółdzielni mieszkaniowej, pełnomocnikiem, likwidatorem albo syndykiem, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. dopuszcza do tego, że spółdzielnia nie zawiera umowy o przeniesienie własności lokalu, w terminie określonym w przepisie, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. 2.2. Charakterystyka jurydycznej konstrukcji uwłaszczenia przewidzianego w zaskarżonej ustawie. Rozwiązania jurydyczne przewidziane w zacytowanych powyżej przepisach oparte są na niemal identycznej konstrukcji. 1) Przepisy te nakładają na spółdzielnię mieszkaniową obowiązek przekształcenia dotychczasowego prawa do mieszkania lub (co niezaskarżone) innego pomieszczenia spółdzielczego (lokal użytkowy, pracownia twórcy czy miejsce w garażu wielostanowiskowym) w prawo silniejsze, tj. we własność. Następuje to na wniosek uprawnionego, w każdym wypadku wypełnienia przez członka spółdzielni lub inną osobę uprawnioną warunków finansowych określonych w przepisach ustawy, tj. po dokonaniu stosownych spłat. W tym ostatnim zakresie występują różnice między obu zaskarżonymi przepisami. W art. 12 ust. 1, art. 1714 ust. 1 u.s.m. nie przewiduje się obowiązku spłaty umorzenia kredytu lub dotacji. Pominięcie to oznacza: albo założenie dokonane przez ustawodawcę, że koszty uzyskania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu były całkowicie poniesione przez członka (co historycznie rzecz biorąc nie jest zgodne ze stanem faktycznym dotyczącym całego zakresu stosowania zaskarżonych przepisów); albo – jeżeli i w wypadku takich mieszkań następowało umorzenie kredytu (co wiązało się z pomocą ze środków publicznych) – następuje tu świadome (i niezrozumiałe) zróżnicowanie warunków uzyskania własności mieszkania dla zajmujących mieszkania lokatorskie i własnościowe w spółdzielni. 2) Prawem „silniejszym”, a więc tym, które powstaje w wyniku przekształcenia, jest tu zawsze prawo własności. Jest tak nawet wówczas, gdy wniosek o przekształcenie złożono przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., a jego przedmiotem było żądanie przekształcenia dotychczasowego prawa we własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu (sytuacja taka zachodzi na tle niektórych wypadków przewidzianych w art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Zatem ustawodawca nakłada obowiązek przekształcenia dotychczasowych praw w prawo własności nie tylko na spółdzielnie mieszkaniowe, lecz również przesądza o nadaniu obligatoryjnej treści wnioskom już złożonym. Zakres obligatoryjnego działania zaskarżonych przepisów jest zatem podmiotowo szerszy, niż wynika to z założeń ustawy, ponieważ odnosi się do czekających na załatwienie wniosków w kwestii wykupu, które to wnioski były złożone przed wejściem w życie noweli z 2007 r. 3) Jedynym wypadkiem, który zwalnia od obowiązku przekształcenia dotychczasowych praw w prawo własności jest: nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. lub sytuacja, gdy spółdzielni nie przysługuje prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym wybudowała budynek lub wybudowali go jej poprzednicy prawni. W takich sytuacjach – lecz tylko na żądanie członka spółdzielni, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego – spółdzielnia ma obowiązek ustanowić własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu (art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.).; 4) Ustawodawca wyznaczył termin do realizacji wniosków o przekształcenie praw dotychczasowych w prawo „silniejsze”. Termin ten wynosi 3 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m.). W wypadkach zaś, gdy wniosek o „umocnienie” dotychczasowych praw do lokali i pomieszczeń spółdzielczych został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2007 r., termin do rozpatrzenia takiego wniosku wynosi 3 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2007 r. (art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r.); 5) Niewykonanie przez spółdzielnię obowiązków we wskazanym 3-miesięcznym terminie zagrożone zostało sankcją karną. Członkowie zarządu spółdzielni mieszkaniowej, jej pełnomocnicy, prokurenci, syndycy albo likwidatorzy podlegają karze ograniczenia wolności lub grzywny (art. 272 u.s.m. oraz art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.). Ostatnio wymieniony przepis art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. nie obarcza natomiast odpowiedzialnością z tytułu opisywanego wykroczenia prokurentów spółdzielni. (Ta różnica w porównaniu z zakresem podmiotowym osób podlegających karze na podstawie art. 272 u.s.m nie ma jasnego wytłumaczenia). Sankcję karną wprowadzono, mimo że zarazem ustawodawca przewidział dla omawianych wypadków o wiele udatniejszą, bo bardziej adekwatną z punktu widzenia osiągnięcia celu przekształcenia własnościowego – sankcję cywilnoprawną. W art. 491 u.s.m. postanowiono bowiem, że osoba, która na podstawie u.s.m. może żądać ustanowienia prawa odrębnej własności lokalu, w razie bezczynności spółdzielni może wystąpić do sądu z powództwem na podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c., przy czym pozew wolny jest od opłaty sądowej, zaś koszty postępowania sądowego pokrywa spółdzielnia. Ta droga gwarantuje realne wymuszenie uwłaszczenia (na wypadek opieszałości spółdzielni). Natomiast sankcja karna może mieć tylko działanie pośrednie. Jest bowiem dotkliwa dla ukaranych, natomiast nie gwarantuje sama przez się realizacji uwłaszczenia (zwłaszcza że przyczyny opieszałości mogą być niezależne od ukaranych – por. cz. IV, pkt 7.3.). 6) Niezależnie od terminu złożenia wniosku (przed wejściem w życie czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2007 r.), zarówno przepisy art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m., jak i przepis art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. mają zastosowanie do wszelkich praw w nich wymienionych, bez względu na czas powstania danego prawa. W grę mogą zatem wchodzić prawa powstałe na podstawie u.s.m. w obecnie obowiązującej wersji i prawa powstałe na podstawie przepisów dotychczasowych, w tym na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 1961 r. o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U. Nr 12, poz. 61, ze zm.) oraz na podstawie ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 30, poz. 210, ze zm.). 3. Problemy konstytucyjne na tle przedstawionych pytań prawnych. 3.1. Wątpliwości konstytucyjne pojawiające się na tle pytań Sądu Grodzkiego dotyczą trzech kwestii: – dopuszczalności uwłaszczenia spółdzielców na majątku spółdzielni, bez zgody organów spółdzielczych, na warunkach wskazanych w zaskarżonych przepisach ustawy; oceny wymaga zatem zakres ochrony konstytucyjnej udzielanej własności spółdzielni (własności ekonomicznej spółdzielców) przez art. 64 Konstytucji; problem ten wymaga analizy kwestii, ze względu na jakie wartości i prawa konstytucyjne możliwe jest odjęcie własności, będącej prawem podmiotowym, chronionym konstytucyjnie, ponieważ każde wkroczenie (ograniczenie) prawa chronionego konstytucyjnie jest dopuszczalne tylko w wypadku, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innego, kolidującego prawa konstytucyjnie chronionego, przy czym ostateczny rezultat musi odpowiadać przesłance proporcjonalności wkroczenia (zob. cz. IV, pkt 5 i 6) – oceny, czy wywłaszczenie i jego reżim prawny (art. 21 Konstytucji) może pojęciowo mieścić w sobie uwłaszczenie osób zajmujących lokale spółdzielcze; sądy pytające dostrzegają związek uwłaszczenia z zagadnieniem przesłanek wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co wpłynęło na sposób określenia w pytaniach prawnych wzorca kontroli (zob. cz. IV, pkt 6.3) – dopuszczalności przyjęcia przez ustawodawcę rozwiązania, godzącego w zasady rzetelnej legislacji – art. 2 Konstytucji; w tym zakresie pytania sądów obejmują kilka kwestii: zasadę zaufania do prawa, w którą godzi praktykowany sposób legislacji, z uwagi na nierealnie krótką vacatio legis, dopuszczalność nałożenia na organy spółdzielni obowiązku zabezpieczonego sankcją karną, i to w warunkach niekonieczności takiej sankcji (równolegle istniejąca możliwość doprowadzenia do uwłaszczenia w drodze orzeczenia sądowego w trybie art. 64 k.c.), konstytucyjną dopuszczalność określenia czynu karalnego nieprecyzyjną formułą dotyczącą zaniechania: „dopuszczenia do niezawarcia umowy w terminie” – zob. cz. IV, pkt 7 i 8). 3.2. Uwłaszczenie przez wzmocnienie tytułu prawnego do lokalu spółdzielczego następuje kosztem majątku spółdzielni. Objęte pytaniami prawnymi przepisy są przepisami uwłaszczeniowymi. Przewidują przekształcenie lokatorskiego i własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu w prawo własności lokalu. Uzyskanie własności przez beneficjentów lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu nieuchronnie wiąże się z utratą tejże własności przez spółdzielnie mieszkaniowe. Taki zresztą był zamiar ustawodawcy. W uzasadnieniu każdego z czterech projektów, które stanowiły podstawę nowelizacji (trzy projekty poselskie – druki sejmowe nr 339/V, 767/V, 768/V oraz projekt rządowy – druk sejmowy nr 766/V), wskazywano jako zasadniczy motyw zmiany przepisów konieczność „uwzględnienia” wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz przyznanie priorytetu prawu własności sensu stricto przed innymi formami prawnymi zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w budynkach spółdzielczych i związanej z tym potrzebie ułatwień w zakresie uzyskiwania tytułu prawnego właściciela mieszkania. Podkreślano, że główną sprawą jest zmiana stosunków własnościowych. Celem nowelizacji stała się przede wszystkim likwidacja praw (obligacyjnego i ograniczonego prawa rzeczowego), jakimi są lokatorskie spółdzielcze prawo do lokalu i własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu („przeżytków, jak na warunki wolnorynkowe”), na rzecz pełnej odrębnej własności. „Żeby tego dokonać jak najszybciej, należałoby wprowadzić do ustawy jak najprostsze, a przede wszystkim jak najmniej kosztowne przepisy, aby każdy obywatel, każdy mieszkaniec spółdzielni mieszkaniowej mógł tego dokonać, żeby było go na to stać” (Sprawozdanie Stenograficzne z 21. posiedzenia Sejmu w dniu 14 lipca 2006 r., s. 336 – pierwsze czytanie projektów ustaw). Podnoszono, że nowelizacja ułatwia i usprawnia proces przekształceń własnościowych i poprawia strukturę własnościową, którą dostosowano do wolnego rynku i konkurencji w zarządzaniu mieniem mieszkaniowym (Sprawozdanie Stenograficzne z 37. posiedzenia Sejmu w dniu 15 marca 2007 r. – II czytanie). Jednocześnie wskazywano, że choć proponowane uregulowania mogą spotkać się z zarzutem niekonstytucyjności, to „nie można ex cathedra jednoznacznie stwierdzić niekonstytucyjności tego zapisu, dopóki Trybunał nie wyda wyroku czy orzeczenia w tej materii, nie przedstawi swego stanowiska” (zob. wypowiedź posła sprawozdawcy Grzegorza Tobiszowskiego podczas 37. posiedzenia Sejmu w dniu 15 marca 2007 r.). 3.3. Przymusowy charakter uwłaszczenia i jego konsekwencje dla przedmiotu i wzorców kontroli konstytucyjności. Spółdzielnie poddane działaniu kontrolowanych przepisów prawa nie dokonują przekształceń własnościowych dobrowolnie, w drodze decyzji podjętej suwerennie przez organy osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia (zarząd i walne zgromadzenie). Dla spółdzielni mieszkaniowych, będących osobami prawnymi prawa prywatnego, analizowane przepisy art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. ustanawiają bowiem obowiązek (przymus) przeniesienia prawa własności lokali na beneficjentów lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu, jeśli tylko osoby te wypełnią stawiane im przez ustawę wymagania dotyczące poczynienia określonych wpłat na rzecz spółdzielni. Spółdzielnie typologicznie są osobami prawnymi typu korporacyjnego. To znaczy, że – jako zasada – dyspozycje majątkiem spółdzielni (i innych tego typu osób prawnych) powinny następować w drodze decyzji organów takiej osoby, powziętych na podstawie uformowania woli osoby prawnej, w ramach odpowiednich wewnętrznych procedur, z zachowaniem pewnego stopnia autonomii kształtowania takiej woli. Jest to cecha charakterystyczna dla wszelkich zrzeszeń, jednocześnie ograniczająca margines swobody kształtowania tej kwestii przez ustawodawcę. Przyczyna tego ograniczenia leży w okoliczności, że korporacyjne osoby prawne podlegają ochronie, wynikającej z konieczności poszanowania konstytucyjnego prawa zrzeszania się. Pominięcie tego elementu powoduje problem dodatkowy, a mianowicie konieczność oceny z punktu widzenia wolności zrzeszania się (por. niżej cz. IV, pkt 5.2). Uwłaszczenie lokatorów w budynkach spółdzielczych rodzi przede wszystkim pytanie o granice konstytucyjnie dopuszczalnego pozbawiania własności spółdzielni mieszkaniowych w drodze uwłaszczenia spółdzielców (art. 64 Konstytucji). Powstaje tu także (podniesiona przez pytające sądy) kwestia kwalifikacji prawnej nałożenia na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązku wyzbycia się własności lokali w aspekcie wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Wywłaszczenie, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji, jest bowiem dopuszczalne tylko na cele publiczne i tylko za słusznym wynagrodzeniem. Pytające sądy uważają, że odjęcie własności w sposób kwestionowany w pytaniach wymaga spełnienia tych przesłanek. Problem dostrzegają przede wszystkim w programowo założonym zaniżeniu ekwiwalentności odpłatności. Sądy aprobują natomiast tezę, że uwłaszczenie, o którym mowa, może być kwalifikowane jako dokonane w celu publicznym, jakkolwiek następuje na rzecz osób prywatnych. Szczegółowej analizy ze strony Trybunału Konstytucyjnego wymaga zatem relacja między art. 64 i art. 21 Konstytucji (co jest przedstawione niżej, cz. IV, pkt. 6.3). Przymusowy charakter przekształceń własnościowych, które zakwestionowano w przedstawionych pytaniach prawnych, wiąże się z koniecznością oceny przepisów art. 12 ust. 1 i art. 1714 ust. 1 u.s.m. z punktu widzenia statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowych oraz relacji zachodzących między spółdzielnią a uprawnionymi do żądania uwłaszczenia jej członkami oraz osobami niebędącymi członkami spółdzielni, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Uwłaszczenie dokonane w warunkach obligatoryjności musi być bowiem przeanalizowane także z punktu widzenia przełamania konstytucyjnej wolności zrzeszania się (art. 64 w związku z art. 58 – por. cz. IV, pkt 5.2). Niezależnie od tego uwłaszczenie w analizowanej postaci wymaga oceny z punktu widzenia zasad art. 75 Konstytucji, a to przede wszystkim z uwagi na konieczność poszukiwania w samej Konstytucji kryterium, ze względu na które dokonuje się ingerencji we własność prywatną (własność osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia). Ingerencja ustawodawcy w tę własność jest bowiem – co do zasady – dopuszczalna, jednakże konstytucyjnie jest możliwa, o ile znajduje usprawiedliwienie w innej wartości konstytucyjnej i o tyle tylko, o ile w danym wypadku nie przekroczono granic proporcjonalności ingerencji. Artykuł 75 Konstytucji, z uwagi na swą treść musi więc być brany pod uwagę przy dokonywaniu analizy, jako ewentualne źródło usprawiedliwiające ingerencję we własnościowe stosunki spółdzielni. 3.4. Problem proporcjonalności wkroczenia w stosunki własnościowe. Przepisy art. 12 ust. 11 i art. 1714 ust. 11 u.s.m. oraz art. 8 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r., a także art. 272 u.s.m. i art. 8 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2007 r. wymagają również zbadania z punktu widzenia ich proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i to w dwóch jej aspektach. Po pierwsze, jak już wspomniano, uwłaszczenie osób, którym przysługują prawa do lokali spółdzielczych (a są to zresztą nie tylko członkowie spółdzielni), wiąże się nieuchronnie z pozbawieniem własności spółdzielni (osoby prawnej). Jednakże to uszczuplenie rzutuje także na prawa pozostałych spółdzielców. Kwestia proporcjonalności dotyczy zatem oceny dokonanego przez ustawodawcę wyważenia sytuacji uwłaszczających się oraz pozostałych członków spółdzielni. Po drugie, ocena proporcjonalności dotykać musi zastosowania sankcji karnej wobec osób, którym stawia się zarzut niedoprowadzenia w wymaganym czasie do przeprowadzenia przekształceń własnościowych. 3.5. Zakwestionowane normy jako naruszenie zasady pewności prawa (zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji). Unormowania w zakresie przekształceń własnościowych w spółdzielniach mieszkaniowych, w tym przepisy regulujące kwestię przekształcenia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego w prawo własności (art. 12 u.s.m.) oraz zagadnienie przekształcenia własnościowego prawa do lokalu spółdzielczego w prawo własności (art. 1714 u.s.m.), były od 2001 r. wielokrotnie nowelizowane. W szczególności od 2001 r. przepisy art. 12 u.s.m. były zmieniane 7-krotnie, w tym przepisy ust. 1 tego artykułu 3-krotnie, przy czym raz w odniesieniu do art. 12 ust. 1 u.s.m. interweniował Trybunał Konstytucyjny. Przepisy art. 1714 u.s.m. były zmieniane 4-krotnie, w tym ust. 1 tego artykułu był zmieniany 2-krotnie, przy czym raz w odniesieniu do art. 1714 u.s.m. interweniował Trybunał Konstytucyjny. W sumie ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych uległa 12-krotnym zmianom, w tym 6 spowodowanych było interwencją Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, że wielość koncepcji leżących u podłoża zmian w u.s.m. (w wypadku nowelizacji obecnie ocenianej były to cztery różne projekty, oparte na różnych zasadach), a także – co wynika z cytowanego już uzasadnienia projektu zmian przekonanie, iż własność spółdzielcza ma mieć charakter zanikający wobec „potrzeb gospodarki rynkowej”, doprowadziły do wewnętrznej sprzeczności regulacji zawartych w u.s.m. W tym miejscu należy ograniczyć się do uwagi, że istnienie tych sprzeczności wynikających z faktu, iż nowelizacje u.s.m. zawsze były fragmentaryczne, jest podstawą do krytyki kontrolowanej ustawy z punktu widzenia zasad rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji). Sprzeczności te dotyczą zaś takich kwestii jak nałożenie się na siebie korporacyjnego i „własnościowego” modelu zarządu w spółdzielni. To w zestawieniu z nieobligatoryjnym członkostwem osób zajmujących lokale spółdzielcze oraz zasadą jednopodmiotowości prawa do mieszkania spółdzielczego (lokatorskiego) i jednopodmiotowości członkostwa w ogólności, owocuje sytuacjami: decydowania niekiedy o sprawach dotyczących większości przez mniejszość; decydowania przez członków niemieszkańców o sytuacji nieczłonków, lecz mieszkańców (właścicieli i beneficjentów spółdzielczego prawa własnościowego), a w pewnej konfiguracji może wystąpić pozbawienie właścicieli-mieszkańców niebędących członkami spółdzielni jakiegokolwiek udziału w zarządzie nieruchomością wspólną. Niekonsekwencją jest obligatoryjny przydział mieszkania lokatorskiego członkowi rodziny (także dalszemu, nigdy niezamieszkującemu w lokalu spółdzielczym i mającemu zaspokojoną potrzebę mieszkaniową) spółdzielcy-mieszkańca, który utracił członkostwo (przy czym mieszkaniec ten nie otrzymuje wtedy jakiegokolwiek ekwiwalentu, podczas gdy w braku roszczeń członków rodziny uzyskuje on ekwiwalent w postaci rynkowej wartości mieszkania). Ustawodawstwo, które w sposób niezamierzony, poprzez nawarstwienie się kolejnych noweli i różnych koncepcji dotyczących mieszkań spółdzielczych, prowadzi do tego typu niejasności i sprzeczności, zarówno aksjologicznych, jak i konstrukcyjnych, musi budzić wątpliwości z punktu widzenia jego rzetelności legislacyjnej (art. 2 Konstytucji). Dodać należy, że samo utrzymywanie odrębnej (wobec prawa spółdzielczego i wobec – z drugiej strony – problematyki odrębnej własności lokali) regulacji zawartej w u.s.m. może być usprawiedliwione tylko o tyle, o ile korzystanie z lokali spółdzielczych wykazywać się ma jakąś odrębnością co do treści spółdzielczego prawa do lokalu, w porównaniu z tym, co oferuje prawo spółdzielcze i prawo cywilne. Uzasadnienie projektu noweli z 2007 r. wskazuje natomiast na zamiar „wygaszania” przez ustawodawcę tych form korzystania z lokalu, które są uregulowane w u.s.m., z powołaniem na argument, że mają one charakter zanikający w warunkach gospodarki rynkowej. W tym stanie rzeczy pojawia się kwestia oceny konstytucyjności takiej regulacji. Jest to wywołane wątpliwością, czy nie naruszono zasady pewności prawa oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pojawia się też pytanie, czy nie przekroczono zakresu dopuszczalnych granic swobody legislacyjnej, skoro aż 3-krotnie (pierwotna koncepcja zmiany dokonana w 2002 r. [Dz. U. z 2002 r. Nr 240, poz. 2058] i zmiana dokonana ustawą zmieniającą z 2007 r.) doszło do radykalnej zmiany koncepcji normatywnej spółdzielczości mieszkaniowej w stabilnych (już po transformacji) warunkach społeczno-gospodarczych. Wszystkie te zmiany – łącznie z nowelą z 2007 r. – dotyczyły wszystkich stosunków spółdzielczych, niezależnie od czasu powstania spółdzielni, jej wielkości czy czasu uzyskania mieszkania spółdzielczego, warunków finansowych tego uzyskania i zakresu pomocy ze środków publicznych udzielanej beneficjentom prawa do mieszkania w momencie jego uzyskiwania. W tej sytuacji odpada argument, że mamy tu do czynienia z ustawodawstwem wymuszonym koniecznością wynikającą z aksjologii transformacji ustrojowej. Niezależnie bowiem od generalnej trafności tego argumentu jako możliwego do podniesienia w sporze konstytucyjnym, toczącym się na tle Konstytucji uchwalonej w 1997 r., ustawodawca, generalizując podmiotowo zakres noweli do u.s.m., uniemożliwia jej kwalifikację jako ustawy zamykającej okres ustrojowych wypaczeń i błędów dotyczących spółdzielczości. Wszystkie te zagadnienia mieszczą się w ramach oceny zgodności kontrolowanych norm z wzorcem wskazanym w art. 2 Konstytucji. Wzorzec ten powołano we wniosku w odniesieniu do zarzutów dotyczących stosowania sankcji karnej; dopuszczalne jest jednak jego zastosowanie i poza tym zakresem. Jak podkreśliła w zleconej przez Trybunał opinii prawnej dr Małgorzata Bednarek (s. 9), „częste nowelizacje przepisów u.s.m., w ramach których dokonuje się «zwrotów» i «odwrotów» od poprzednio przyjętych koncepcji normatywnych, w istotnym stopniu różnicują sytuację prawną adresatów norm prawnych. Nie chodzi, oczywiście, o generalną niedopuszczalność dokonywania zmian prawa, w tym «na niekorzyść» bądź «na korzyść» adresatów norm prawnych. Wątpliwe i naganne może być wprowadzanie takich zmian w sposób arbitralny, tj. bez dostatecznego uzasadnienia merytorycznego (art. 2 Konstytucji)”. Odpowiednie unormowania znajdują zastosowanie do praw lokatorskich i własnościowych, bez względu na czas ich powstania i ustrój społeczno-gospodarczy, który w tym czasie obowiązywał (problem wyróżnienia „starych” i „nowych” praw lokatorskich i własnościowych). Zwraca uwagę to, że w okresie nieco ponad 7 lat obowiązywania u.s.m. kilkakrotnie zmodyfikowano zasady „uwłaszczania” lokatorów spółdzielczych, przy czym uczyniono to bez zauważalnych zmian kontekstu społeczno-gospodarczego i w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już na temat konstytucyjności niektórych z tych przepisów. 3.6. Kolejny problem zgodności z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji powstaje w związku z bardzo krótką vacatio legis. Wątpliwości budzi bowiem możliwość dokonania obligatoryjnych przekształceń własnościowych w ciągu zakreślonego przez kwestionowane przepisy trzymiesięcznego terminu, i to pod groźbą zastosowania sankcji karnej. Formalnie zachowano termin przygotowawczy do realizacji ustawy. Jednakże nie spełnia on swej funkcji, nie dając szans na terminową realizację obowiązków, którym uchybienie otwiera drogę do odpowiedzialności karnej. Nie chodzi tu tylko o już wcześniej znane spółdzielniom obowiązki, np. związane z określeniem przedmiotu odrębnej własności, co – jako argument decydujący w tej kwestii – podniesiono w stanowisku Sejmu. Kwestia odpowiedniości vacatio legis dotyczy zmieszczenia w terminie trzymiesięcznym sekwencji działań bezpośrednio prowadzących do zawarcia umowy (zob. bliżej cz. IV, pkt 9.3). 4. Ewolucja zasad umacniania praw członków spółdzielni do lokali spółdzielczych w polskim prawie spółdzielczym. 4.1. Okres poprzedzający wejście w życie zaskarżonych przepisów. Ustawa o spółdzielniach i ich związkach z 1961 r. nie przewidywała przekształceń własnościowych spółdzielczych praw podmiotowych w jakiejkolwiek postaci. Instytucję przekształcenia prawa „słabszego” w prawo „silniejsze” wprowadziło dopiero prawo spółdzielcze z 1982 r. (art. 219 prawa spółdzielczego w pierwotnej wersji), dopuszczając możliwość przekształcenia lokatorskiego prawa do lokalu w prawo własnościowe (bliżej o zasadach tego przekształcenia por. J. Ignatowicz [w:] M. Gersdorf, J. Ignatowicz, Prawo spółdzielcze. Komentarz, Warszawa 1985, s. 422). 4.2. Przekształcanie spółdzielczego prawa do lokalu w prawo własności – zmiany legislacyjne i ich kontrola przez Trybunał Konstytucyjny. Przekształcenie lokatorskiego i własnościowego prawa do lokalu w prawo własności stało się dopuszczalne dopiero w u.s.m. (w pierwotnej i następnych wersjach). 4.2.1. Zasady przekształcenia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu na podstawie pierwotnej wersji art. 12 ust. 1 u.s.m (obowiązującej od 24 kwietnia 2001 r. do wejścia w życie ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 240, poz. 2058, czyli do dnia 14 stycznia 2003 r.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), na pisemne żądanie członka, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, spółdzielnia była obowiązana zawrzeć z tym członkiem umowę przeniesienia własności lokalu po dokonaniu przez niego: 1) spłaty wszelkich długów związanych z tym lokalem, 2) spłaty przypadającej na jego lokal części innych zobowiązań spółdzielni związanych z budową, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), w tym w szczególności odpowiedniej części zadłużenia kredytowego spółdzielni wraz z odsetkami, 3) wpłaty różnicy pomiędzy wartością rynkową prawa odrębnej własności lokalu a wartością zwaloryzowanego wkładu mieszkaniowego i spłat, o których mowa w pkt 1 i 2, przy czym wysokość wkładu mieszkaniowego waloryzowano proporcjonalnie do aktualnej wartości rynkowej prawa do lokalu. Wpływ z wpłat, o których mowa w pkt 3, spółdzielnia powinna była przeznaczyć na uzupełnienie funduszu remontowego spółdzielni. Ideę „uwłaszczenia” beneficjentów lokatorskiego prawa do lokalu ustawodawca oparł pierwotnie na wartości rynkowej lokalu. Uprawniony z tytułu lokatorskiego prawa do lokalu, chcąc uzyskać prawo własności zajmowanego lokalu, musiał ponieść koszt odpowiadający wartości rynkowej lokalu, na poczet którego zaliczano mu uiszczony już i zwaloryzowany wkład mieszkaniowy. Zacytowane przepisy art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji) oddziaływały jedynie pro futuro, czyli dla wypadków przekształcenia we własność praw lokatorskich powstałych już na podstawie u.s.m. Dla lokatorskich praw do lokalu istniejących w dniu wejścia w życie u.s.m. przewidywały oddzielną regulację prawną. W myśl postanowień art. 46 u.s.m. (w pierwotnej wersji) beneficjent lokatorskiego prawa do lokalu (którego prawo powstało przed wejściem w życie u.s.m.), chcąc nabyć prawo własności zajmowanego lokalu, musiał spełnić wszelkie wymagania stawiane w art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), choć z zasadniczym wyjątkiem. Przewidziana dla osób posiadających „stare” prawa lokatorskie preferencja polegała na tym, że wymagana w art. 12 ust. 3 u.s.m. (w pierwotnej wersji) wpłata do wartości rynkowej lokalu nie mogła, w stosunku do tych osób, przekraczać kwoty stanowiącej 3% aktualnej wartości rynkowej prawa własności. 4.2.2. Niekonstytucyjność preferencji przewidzianych w art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji) dla już istniejących praw lokatorskich. Rozwiązanie to Trybunał Konstytucyjny (wyrokiem z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87) uznał za niezgodne z art. 64 w związku z art. 21 Konstytucji. Trybunał stwierdził również, że art. 46 ust. 1 u.s.m. nie jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Natomiast w ocenie TK, przepis art. 46 ust. 1 u.s.m., powodując pozbawienie spółdzielni mieszkaniowej prawa własności lokalu bez stosownego ekwiwalentu (a właściwie ograniczając wysokość tego ekwiwalentu), stanowił nadmierną (nieproporcjonalną) ingerencję w prawo własności przysługujące spółdzielni mieszkaniowej, będącej podmiotem własności prywatnej. Trybunał podkreślił przy tym, że choć ustawowe preferencje w nabyciu własności przez osoby prywatne nie są konstytucyjnie wykluczone, to jednak ich dopuszczalność zależy od spełnienia warunków dotyczących ochrony interesu osoby pozbawianej własności. Spełnienia tych ostatnich Trybunał nie dopatrzył się w kwestionowanej regulacji ustawowej. W szczególności Trybunał uznał, że ograniczenie kwoty wpłaty z tytułu nabycia własności lokalu mieszkalnego przez osobę, której przysługiwało dotychczas lokatorskie prawo do lokalu, do 3% wartości rynkowej tego lokalu, było całkowicie arbitralne. Trybunał zaznaczył również, że bezzwrotna pomoc finansowa państwa udzielana w przeszłości spółdzielczości mieszkaniowej nie może stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności spółdzielni mieszkaniowych. Założenia, że uzyskane zgodnie z prawem świadczenia mogą usprawiedliwiać później wprowadzone roszczenia i ograniczenia wobec majątku osób prywatnych, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności. Państwo nie może korzystać w stosunkach majątkowych z podmiotami prywatnymi ze szczególnych przywilejów i przedstawiać jako uzasadnienia swojej ingerencji świadczeń finansowych, których zwrotu wcześniej skutecznie się zrzekło. Trybunał zauważył również, że powoływany niekiedy argument o potrzebie „redystrybucji” także majątku znajdującego się już w rękach prywatnych, np. majątku spółdzielni mieszkaniowych, podważa sens i znaczenie konstytucyjnej gwarancji praw majątkowych przysługujących podmiotom prywatnym. W treści art. 20 Konstytucji nie można bowiem widzieć podstawy do roszczenia o nabycie własności, zwłaszcza bez uwzględnienia praw obecnego właściciela. Wreszcie Trybunał, polemizując z argumentem o potrzebie „uwłaszczenia” osób niezamożnych, trafnie zaznaczył, że po pierwsze, przepisy mające na celu realizację tego skądinąd słusznego postulatu powinny być kierowane wyłącznie do osób niezamożnych, a nie wszelkich beneficjentów prawa lokatorskiego, co miało miejsce w art. 46 u.s.m. (w pierwotnej wersji). Po drugie, Trybunał zaznaczył, że nawet realizacja zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej nie może prowadzić do nieproporcjonalnego naruszania innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Ponadto, w tymże orzeczeniu, Trybunał podkreślił, że art. 75 Konstytucji nie wprowadza wymagania, by zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odbywało się wyłącznie, a nawet przede wszystkim, przez ułatwione nabycie własności lokalu. Skoro zaś sam art. 75 ust. 1 Konstytucji nie wprowadza preferencji dla prawa własności w stosunku do innych tytułów prawnych korzystania z mieszkania, to wymieniony przepis konstytucyjny nie może stanowić podstawy preferencji dla osób, które dysponują już tytułem prawnym do lokalu mieszkalnego, a więc ich potrzeby mieszkaniowe można uznać za zaspokojone co najmniej na minimalnym poziomie. W powyższym orzeczeniu Trybunał pośrednio odniósł się także do art. 12 ust. 1 u.s.m. (w pierwotnej wersji), stwierdzając w kontekście art. 46 ust. 1 u.s.m., że założenie, w myśl którego członek spółdzielni będący beneficjentem lokatorskiego prawa do lokalu będzie mógł nabyć własność zajmowanego lokalu, mimo że łączna kwota wpłacona przez niego na rzecz spółdzielni nie będzie stanowić odzwierciedlenia kosztów budowy i wartości rynkowej lokalu, oznacza nie tylko formalne pozbawienie spółdzielni własności części jej mienia, ale także umniejszenie wartości ekonomicznej majątku spółdzielni, należącego do ogółu jej członków. W ten sposób Trybunał zaakceptował nie tylko samą zasadę przekształcania prawa lokatorskiego w prawo własności opartą na regule odpłatności, ale i związał wówczas tę zasadę z rynkową wartością lokalu. Zarazem Trybunał wyraził pogląd, że preferencyjne uwłaszczenie na majątku spółdzielni mieszkaniowej nie jest konstytucyjnie wykluczone, ale jego dopuszczalność zależy od zapewnienia ochrony interesu osoby pozbawianej własności. W tym samym orzeczeniu Trybunał podkreślił, że kontrolowana przezeń regulacja ustawowa „bardzo daleko wkracza w autonomię osoby prawnej, jaką jest spółdzielnia. W świetle obowiązującej od blisko 30 lat regulacji przekształcenia prawa lokatorskiego w prawo własnościowe odbywały się na warunkach określonych w statutach spółdzielni, traktowanych jako «wyraz woli» samych spółdzielców. Wprawdzie aż do początku lat 90. swoboda kształtowania treści statutu spółdzielni podlegała daleko idącym ograniczeniom (podobnie jak zasada dobrowolności członkostwa spółdzielni mieszkaniowej), ale spółdzielnie miały możliwość decydowania o finansowych warunkach «przekształcenia» i o przeznaczeniu uzyskanych tą drogą środków. Ustalenie arbitralnych i nazbyt głęboko ingerujących w prawa majątkowe spółdzielni stanowi pośrednio naruszenie praw majątkowych ogółu osób, będących jej członkami”. 4.2.3. Zasady przekształceń spółdzielczego lokatorskiego prawa do mieszkania na podstawie noweli do u.s.m. z 19 grudnia 2002 r. Nowelą z 19 grudnia 2002 r. (Dz. U. Nr 240, poz. 2058), po której ogłoszono tekst jednolity u.s.m. (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116) ustawodawca dokonał m.in. zmiany art. 12 u.s.m. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 12 ust. 1 i 2 u.s.m. uprawniony z tytułu lokatorskiego prawa do lokalu mógł s