86/6/A/2009 WYROK z dnia 23 czerwca 2009 r. Sygn. akt K 54/07* * Sentencja została ogłoszona dnia 2 lipca 2009 r. w Dz. U. Nr 105, poz. 880. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny

art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; 3) art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji; 4) art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 10 Konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji; 5) art. 22 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 47, art. 51 w związku z art. 31 ust.

art. 30 Konstytucji, z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych; 6) art. 31 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji; 7) art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 oraz art. 33 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 8) art. 40 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; 9) art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych; 10) §

§ 6ust.

1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe (Dz. U. Nr 177, poz. 1310) z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1, a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust.

art. 51 ust. 5 Konstytucji, z art. 8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z preambułą, art. 5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych, o r z e k a: I 1. Art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, Nr 158, poz. 1122 i Nr 218, poz. 1592, z 2008 r. Nr 171, poz. 1056 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97) w zakresie, w jakim za korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie jakiejkolwiek osoby niepełniącej funkcji publicznej, nie zawężając tego określenia za pomocą przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień:

a)jest niezgodny z art. 2, art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
b)jest niezgodny z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962 oraz z 2003 r. Nr 42, poz. 364),
c)nie jest niezgodny z art. 20 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. 2. Art. 1 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 przez to, że używa wyrażeń niejasnych znaczeniowo, oraz na skutek wysłowienia uchybiającego wymogom logiki formalnej jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji. 3. Art. 2 ust. 1 pkt. 1 lit. b, c i d oraz ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1:
a)jest zgodny z art. 2, art. 31 ust.

art. 42 ust. 1 Konstytucji,

b)jest zgodny z art. 7 ust. 1 Konwencji powołanej w punkcie 1,
c)nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji. 4. Art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy powołanej w punkcie 1:
a)jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
b)nie jest niezgodny z art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji. 5. Art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1:
a)są zgodne z art. 2 Konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji, sporządzonej w Strasburgu dnia 27 stycznia 1999 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249),
b)nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji. 6. Art. 22 ust. 1-3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza uzyskiwanie (w tym także – niejawnie), gromadzenie, sprawdzanie i przetwarzanie informacji niezbędnych do zwalczania przestępstw, w obszarze należącym do ustawowo określonych zadań Centralnego Biura Antykorupcyjnego:
a)jest zgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, art. 51 w związku z art. 31 ust.

art. 30 Konstytucji, b) jest zgodny z art. 8 i art. 18 Konwencji powołanej w punkcie 1, jak również z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych, sporządzonej w Strasburgu dnia 28 stycznia 1981 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25 oraz z 2006 r. Nr 3, poz. 15). 7. Art. 22 ust. 4-7 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim umożliwia Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu zbieranie danych wskazanych w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 i Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 25, poz. 219 i Nr 33, poz. 285, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 oraz z 2007 r. Nr 165, poz. 1170 i Nr 176, poz. 1238) oraz korzystanie z danych tego typu i informacji uzyskanych w wyniku wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych bez wiedzy i zgody osoby, której dotyczą – bez zagwarantowania instrumentów kontroli sposobu przechowywania i weryfikacji danych oraz sposobu usuwania danych zbędnych dla wykonywania ustawowych zadań Centralnego Biura Antykorupcyjnego – jest niezgodny z art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust.

art. 30 Konstytucji, z art. 8 i art. 18 Konwencji powołanej w punkcie 1, oraz z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy powołanej w punkcie 6. 8. Art. 22 ust. 8-10 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 51 ust. 5 Konstytucji. 9. Art. 31 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 10. Art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza czynności kontrolne niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub ważnego interesu publicznego:

a)jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b)nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji. 11. Art. 40 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dopuszcza przeprowadzenie oględzin nieruchomości lub innych składników majątkowych bez określenia sposobu wykorzystywania i przechowywania uzyskanych tą drogą danych, w szczególności dotyczących osób trzecich, niezobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych:
a)jest niezgodny z art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b)jest niezgodny z art. 8 Konwencji powołanej w punkcie 1,
c)nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 12. Art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych powołanej w punkcie 7, w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy powołanej w punkcie 1, jest zgodny z art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 Rady Europy powołanej w punkcie 6. 13. §

§ 6ust.

1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe (Dz. U. Nr 177, poz. 1310) jest niezgodny z art. 51 ust. 5 Konstytucji, a nadto z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1, z art. 8 w związku z art. 18 Konwencji powołanej w punkcie 1 oraz z preambułą, art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy powołanej w punkcie

II Przepisy wymienione w części I w punktach 1, 2, 7, 8, 11 i 13 tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I
Grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wystąpiła 9 listopada 2007 r. z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności wskazanych we wniosku przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708; dalej: ustawa o CBA) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzoną w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka). 1.
Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, a także – z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, ustawowa definicja korupcji zawarta w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, poprzez brak zawężenia definicji korupcji w sektorze prywatnym za pomocą przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień, narusza art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, godząc zarazem w zasadę rządów prawa (art. 2 Konstytucji) i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W ocenie wnioskodawcy, w odróżnieniu od instytucji państwowych i samorządowych, które przy podejmowaniu decyzji kierują się wyłącznie obowiązującym prawem (art. 7 Konstytucji), podmioty prawa prywatnego nie muszą kierować się jedynie motywacjami prawnymi, o ile nie naruszają zakazów i nakazów prawnych. Różny zakres przedmiotu ochrony przed korupcją w sektorze prywatnym i publicznym powinien – w opinii wnioskodawcy – determinować różny zakres przedmiotowy obu tych rodzajów korupcji. Kwestionowany przepis narusza również zasadę przyzwoitej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, przez używanie pojęć niedookreślonych, wieloznacznych. Wskutek takiej konstrukcji art. 1 ust. 3 ustawy o CBA mogą pojawić się praktyczne trudności z rozróżnieniem szkodliwej społecznie korupcji i zwykłych postanowień umownych, formułowanych w ramach cywilnoprawnej swobody zawierania umów. W ocenie wnioskodawcy, tak szeroka legalna definicja korupcji godzi także w wolność działalności gospodarczej gwarantowaną przez art. 20 Konstytucji. W części odnoszącej się do korupcji w sektorze prywatnym ogranicza wolność gospodarczą w ten sposób, że wprowadzone ustawą ograniczenie wychodzi poza ochronę jakiegokolwiek racjonalnego interesu, a więc jest – w ocenie wnioskodawcy – niezgodne z art. 22 Konstytucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, w takim samym zakresie niezgodny z Konstytucją jest również art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA. CBA powołane zostało do rozpoznawania i wykrywania przestępstw, zapobiegania przestępstwom (art. 2 ust. 1 ustawy o CBA) oraz do działalności z tym związanej (ust. 2-4). Z tego względu definicja korupcji powinna – w opinii wnioskodawcy – spełniać wymóg ustawowej określoności czynów zabronionych (ich typów), które mają być ścigane przez CBA. Wymóg ten wynika przede wszystkim z art. 42 Konstytucji. Materialne elementy czynu, uznanego za przestępny, powinny być przy tym zdefiniowane w ustawie (zgodnie z obowiązującą w tym zakresie konstytucyjną zasadą wyłączności regulacji ustawowej) w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny. Ustawodawca nie może wymagać od obywatela uświadomienia sobie zakazu karnego, jeżeli sam nie jest w stanie określić precyzyjnie jego granic. Byłoby to sprzeczne nie tylko z wymogiem ustawowej określoności czynu zabronionego (art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji), lecz także z szeroko pojmowaną w orzecznictwie konstytucyjnym zasadą wyłączności ustawowej regulacji wolności jednostki, wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odpowiednikiem art. 42 ust. 1 Konstytucji jest art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, zawierający gwarancje dotyczące całokształtu reakcji prawnokarnej na przestępstwo. Ustawowa definicja korupcji – w ocenie wnioskodawcy – nie spełnia warunków konwencyjnych. 1.
Przepisom art. 22 ustawy o CBA wnioskodawca zarzucił natomiast, że nie zawierają ograniczenia, iż CBA zbiera dane osobowe, o ile są one niezbędne do skutecznego prowadzenia konkretnego postępowania, jakkolwiek wymóg taki expressis verbis wynika z art. 51 ust. 2 Konstytucji. Art. 22 kwestionowanej ustawy przewiduje jedynie, że CBA może gromadzić wszelkie dane osobowe, o ile mieści się to w jego właściwości i jest „uzasadnione charakterem realizowanych zadań”. Takie ujęcie – zdaniem wnioskodawcy – jest zbyt szerokie i jako takie nadmiernie ingeruje w sferę prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz w autonomię informacyjną jednostki (art. 51 Konstytucji). Ponadto brakuje w nim zachowania zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W ocenie wnioskodawcy, art. 22 ustawy o CBA stanowi podstawę prawną do budowania bazy danych o charakterze ogólnym, która może obejmować nie tylko informacje związane z konkretną sprawą prowadzoną przez CBA, ale również „informacje potrzebne tylko potencjalnie (hipotetycznie w ocenie samego CBA)”, które mogłyby być wykorzystane w przyszłości, w bliżej nie sprecyzowanych okolicznościach. Ograniczenie prawa do prywatności bez skonkretyzowania celów tego ograniczenia, które wynika – w ocenie wnioskodawcy – z art. 22 ustawy o CBA, wykracza nie tylko poza ramy wymogów ustawowej określoności ingerencji władz publicznych i jej konieczności w demokratycznym społeczeństwie (art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka), lecz także nie respektuje wymogu ograniczenia prawa do prywatności jedynie do celów, dla których ograniczenie to wprowadzono (art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka). Kwestionowana ustawa nie przewiduje ponadto sądowej kontroli legalności działania CBA w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych osobowych w trybie art. 22 tej ustawy. Zainteresowana osoba nie może w szczególności skorzystać z prawa, jakie gwarantuje jej art. 51 ust. 4 Konstytucji (przez żądanie sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą). W konsekwencji – w opinii wnioskodawcy – nie jest możliwa obiektywna weryfikacja stosownych działań CBA. Art. 22 ust. 7 ustawy o CBA wyszczególnia tzw. dane wrażliwe (w tym: dane o życiu seksualnym) jako te, które również mogą się znaleźć w dyspozycji CBA. Rozwiązanie to, w opinii wnioskodawcy, należy uznać za niezgodne z konstytucyjną ochroną intymności, znajdującą podstawę w art. 31 ust. 3 zdanie drugie oraz art. 30 Konstytucji (niezbywalność godności człowieka). Art. 22 ustawy o CBA nie przewiduje również możliwości udostępniania zgromadzonych danych osobom, których one dotyczą. Budzi to wątpliwości z punktu widzenia standardu konwencyjnego zawartego w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. 1.
Postanowieniom art. 31 ust. 3 ustawy o CBA wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto unormowanie wynikające z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA jest – w jego ocenie – niezgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Przepisy te dotyczą prowadzenia działalności kontrolnej przez CBA (art. 32 i art. 33) również wobec przedsiębiorców (art. 31 ust.

n fine). Przedsiębiorcy są w szczególności poddawani czynnościom kontrolnym w ramach kontroli osób pełniących funkcje publiczne (art. 31 ust. 3), nawet jeśli są podmiotami nieotrzymującymi środków publicznych. Natomiast w wypadku „jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych”, kontroli podlegają jedynie te jednostki, które otrzymują środki publiczne. Takiego zastrzeżenia nie zastosowano wobec przedsiębiorców. W ocenie wnioskodawcy, brak zastrzeżenia, że spośród przedsiębiorców kontroli podlegają tylko podmioty otrzymujące środki publiczne, przy jednoczesnym sformułowaniu takiego zastrzeżenia w odniesieniu do jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych, oznacza nierówne traktowanie przedsiębiorców w stosunku do jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych. W efekcie art. 31 ust. 3 ustawy o CBA – zdaniem wnioskodawcy – jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Okoliczność, że doraźne kontrole przedsiębiorców trwają 3 miesiące lub 6 miesięcy bez jednoczesnego zastrzeżenia, że przeprowadza się je, gdy inne środki okazały się bezskuteczne albo gdy zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, iż będą nieskuteczne, oznacza – w ocenie wnioskodawcy – naruszenie przez art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA postanowień art. 20 i art. 22 Konstytucji. 1.

Ostatnim przepisem, który zakwestionował wnioskodawca, jest art. 40 ustawy o CBA, dotyczący osób pełniących funkcje publiczne. Przepis ten stanowi podstawę prawną dla dokonywania „oględzin” przy ustalaniu stanu majątkowego i tym samym – ingerencji w prywatność, bez wskazania jednakże wymogu konieczności. W efekcie osoby pełniące funkcje publiczne traktowane są jak podejrzani z założenia, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (tj. z art. 2 Konstytucji). Wnioskodawca stwierdził, że art. 40 ustawy o CBA narusza też wymogi konwencyjne, które nie wyłączają spod ochrony prawnej funkcjonariuszy publicznych. „Zgodnie z orzecznictwem strasburskim, »status funkcjonariusza państwowego nie pozbawia ochrony wynikającej z art. 8 Konwencji – decyzja Komisji z 4 marca 1988 r., w sprawie A.O. v. Holandia«” (s. 16 wniosku). Art. 40 ustawy o CBA zakłada ponadto przeprowadzanie oględzin przez funkcjonariusza kontrolującego na skutek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Dopuszcza zatem do ingerencji w prawa jednostki bez kontroli sądu. Wreszcie art. 40 ust. 2 ustawy o CBA, dotyczący oględzin nieruchomości, ingeruje w nienaruszalność mieszkania, tj. w wartość chronioną przez art. 50 Konstytucji oraz przez art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. W ocenie wnioskodawcy, art. 40 ustawy, upoważniający CBA do ingerowania w konstytucyjne wolności i prawa, nie zawiera pozytywnej przesłanki konieczności (niezbędności) tej ingerencji.
Pismem procesowym z 30 stycznia 2008 r. wnioskodawca przedstawił uzupełnienie wniosku z 9 listopada 2007 r., wnosząc o stwierdzenie niezgodności całości przepisów ustawy o CBA z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 47, art. 50, art. 51 oraz art. 202 ust. 1 Konstytucji, art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka; art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249; dalej: Prawnokarna konwencja), z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25; dalej: Konwencja nr 108 RE). Jednocześnie wnioskodawca, dopuszczając możliwość częściowego orzeczenia o niekonstytucyjności, wniósł o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją i konwencjami w szczególności następujących przepisów: 1) art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA – z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka; 2) art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA – z art. 2, art. 10, art. 202 ust. 1 Konstytucji; 3) art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy o CBA – z art. 2, art. 10 Konstytucji oraz art. 20 Prawnokarnej konwencji; 4) art. 22 ustawy o CBA – z art. 47, art. 51 w związku z art. 31 ust.

art. 30 Konstytucji oraz z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, jak również z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE; 5) art. 31 ust. 3 ustawy o CBA – z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 oraz art. 33 ustawy o CBA – z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 6) art. 40 ustawy o CBA – z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka; 7) art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926, ze zm.; dalej: u.o.d.o.) w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA – z art. 2 oraz art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE. W ten sposób wnioskodawca rozszerzył wniosek o nowe zarzuty oraz uzupełnił argumentację dotyczącą zarzutów podniesionych wcześniej. 2.

Wnioskodawca stwierdził, że niezgodność definicji korupcji zawartej w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA z art. 2 Konstytucji wynika w szczególności z przyjęcia, że korupcja może dotyczyć „jakiejkolwiek osoby”, w tym także osoby, która nie pełni funkcji publicznych i nie korzysta ze „środków publicznych”. W ten sposób dochodzi również, zdaniem wnioskodawcy, do naruszenia konstytucyjnych gwarancji wolności działalności gospodarczej przysługującej przedsiębiorcom, którzy w świetle wadliwej definicji korupcji „stają się potencjalnie osobami skorumpowanymi, nawet gdy działają wyłącznie między sobą, bez zaangażowania funkcjonariuszy publicznych”. Do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa prowadzi także przyjęcie za przedmiot korupcji „jakichkolwiek nienależnych korzyści”. Zdaniem wnioskodawcy, ujęcie takie jest stanowczo zbyt szerokie i nie sprzyja odróżnieniu zachowań korupcyjnych od innych przypadków przyjmowania „nienależnych korzyści”, które nie wiążą się z wykonywaniem przez daną osobę funkcji publicznej, czy też z wypełnianiem obowiązków służbowych. Wnioskodawca podkreślił, że definicja korupcji odgrywa podstawową rolę w określaniu właściwości CBA, co ma kluczowe znaczenie w kontekście zakresu ingerencji w prawa i wolności jednostki. Wnioskodawca wskazał bowiem, że zarówno uzyskiwanie, gromadzenie i przetwarzanie danych przez CBA, jak i zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych i kontrolnych, a także wszystkie pozostałe uprawnienia funkcjonariuszy CBA, w tym uprawnienie do stosowania środków przymusu bezpośredniego, są ograniczone właściwością CBA. W ocenie wnioskodawcy, definicja korupcji zawarta w ustawie o CBA narusza zasady poprawnej legislacji wynikające z art. 2 Konstytucji, a także stwarza pole do nadmiernej ingerencji w prawa i wolności jednostek na skutek działań CBA opartych na tejże definicji. Prowadzi także do naruszenia formalnego wymogu ograniczania praw i wolności wyłącznie w drodze ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji). 2.
Przepisy zawarte w art. 2 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o CBA powierzają CBA kompetencje w zakresie kontroli państwowej, co – zdaniem wnioskodawcy – narusza konstytucyjnie ugruntowaną pozycję Najwyższej Izby Kontroli (dalej: NIK) jako „naczelnego organu kontroli państwowej” (art. 202 ust. 1 Konstytucji). W ten sposób „tworzy się »konkurencyjny« wobec NIK, pozakonstytucyjny »naczelny organ kontroli państwowej« (…) umiejscowiony w strukturze państwa jako element administracji rządowej, pozbawiony gwarancji niezależności, jakimi dysponuje Izba oraz podległy Prezesowi Rady Ministrów”. W opinii wnioskodawcy, obawy może wzbudzać powierzenie CBA ujawniania i przeciwdziałania przypadkom nieprzestrzegania przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz powierzenie kontroli prawidłowości i prawdziwości oświadczeń majątkowych lub oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne. Daleko idące uprawnienia kontrolne funkcjonariuszy służby znajdującej się pod wyłącznym nadzorem Prezesa Rady Ministrów nie zapewniają osobom pełniącym funkcje publiczne ochrony prawnej przed arbitralną ingerencją w prawo do prywatności. W ocenie wnioskodawcy, „w demokratycznym państwie prawnym opartym na zasadzie podziału władzy nie można pozostawiać organom podporządkowanym całkowicie władzy wykonawczej tak szerokich, niekontrolowanych możliwości oddziaływania na sferę praw przysługujących przedstawicielom władzy ustawodawczej czy sądowniczej”. Z tych względów nadanie CBA statusu organu kontrolnego o kompetencjach zbliżonych, a częściowo zbieżnych z kompetencjami NIK wnioskodawca uznał za niezgodne z art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji. Stwierdził także, że NIK, jako konstytucyjny „naczelny organ kontroli państwowej” korzystający z dużego zakresu niezależności, winien przejąć wykonywanie zadań kontrolnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA, a przynajmniej uczestniczyć w ich wykonywaniu. 2.
Odnośnie do zarzutów niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy o CBA z art. 2 i art. 10 Konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej konwencji, wnioskodawca stwierdził, że „w demokratycznym państwie prawnym, instytucja wyposażona w tak szerokie uprawnienia i mająca tak potężne możliwości ingerencji w sferę wolności i praw jednostki, winna być poddana mechanizmom nadzoru i kontroli innym niż te, które funkcjonują wewnątrz aparatu administracji rządowej”. Zdaniem wnioskodawcy, brak mechanizmów realnej kontroli działań CBA przez organy niezależne od władzy wykonawczej rodzi obawę, że stanie się ono instrumentem walki politycznej z przedstawicielami władzy ustawodawczej czy sądowniczej. Ponadto, sposób ukształtowania nadzoru i kontroli nad CBA, udzielania wytycznych Szefowi CBA, jego powoływania i odwoływania narusza również art. 20 Prawnokarnej konwencji. W ocenie wnioskodawcy, możliwości wpływania przez Prezesa Rady Ministrów na działania CBA (wydawanie wytycznych, koordynowanie i nadzorowanie działań, powoływanie i odwoływanie Szefa CBA) w połączeniu z brakiem realnej kontroli nad działaniami tej służby, sprawowanej przez organy niezależne od władzy wykonawczej, tworzą przestrzeń do wywierania „niewłaściwych nacisków”, o których mowa w art. 20 Prawnokarnej konwencji. 2.
W kontekście niezgodności art. 22 ustawy o CBA ze wskazanymi wzorcami kontroli, wnioskodawca podtrzymał wcześniejsze zarzuty dotyczące nadmiernej ingerencji w sferę prywatności i autonomię informacyjną jednostki oraz dotyczące niespełnienia przesłanek niezbędności i proporcjonalności ograniczeń, jakie regulacja ta wprowadza. Na potwierdzenie swych zarzutów przywołał tezy z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazujące na szczególny charakter prawa do prywatności w systemie praw i wolności konstytucyjnych oraz dotyczące przesłanek dopuszczalności ograniczeń tego prawa (wyrok TK z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, w którym Trybunał stwierdził, że nawet stan wojenny i wyjątkowy nie zezwalają ustawodawcy na złagodzenie przesłanek ingerencji w sferę życia prywatnego; orzeczenia TK z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K. 11/94 i z 3 października 2000 r., sygn. K. 33/99, wyrok z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, dotyczące przesłanek dopuszczalności ograniczeń praw i wolności jednostki). Wnioskodawca przytoczył także orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) dotyczące przesłanek ingerencji w prawo do prywatności. ETPC uznał m.in., że ocenie z punktu widzenia art. 8 EKPC podlega gromadzenie i udostępnianie informacji odnoszących się do sfery prywatnej (wyrok ETPC z 26 marca 1987 r. o sygn. 9248/81 w sprawie Leander przeciwko Szwecji, wyrok ETPC z 4 maja 2000 r. o sygn. 28341/95 w sprawie Rotaru przeciwko Rumunii). ETPC ocenił, że zakres ingerencji funkcjonujących w demokratycznym państwie służb specjalnych w prawo do prywatności przysługujące obywatelom musi być ściśle ograniczony do zapewnienia bezpieczeństwa państwa (wyrok ETPC z 6 września 1978 r. o sygn. 5029/71 w sprawie Klass i inni przeciwko Niemcom). Co więcej, muszą istnieć skuteczne, przewidziane prawem środki nadzoru nad działaniami służb (patrz: Rotaru przeciwko Rumunii). Wnioskodawca podkreślił, że w wyroku w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii, ETPC stwierdził, iż treść art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka koresponduje z gwarancjami wynikającymi z Konwencji nr 108 RE (wyrok ETPC z 16 lutego 2000 r. o sygn. 27798/95 w sprawie Amann przeciwko Szwajcarii). Wnioskodawca powtórzył zarzut braku celowości gromadzenia przez CBA tzw. danych wrażliwych, o których mowa w art. 22 ust. 7 ustawy o CBA. Ponadto stwierdził, że jeżeli w ogóle możliwe jest wykazanie związku między zwalczaniem korupcji a koniecznością gromadzenia w tym celu danych sensytywnych – co jest, jego zdaniem, wysoce wątpliwe – to związek ten jest na tyle luźny, że nie stanowi usprawiedliwienia dla poświęcenia tak intensywnie chronionego dobra, jakim są dane wrażliwe. Zaznaczył również, że art. 22 ust. 7 ustawy o CBA nie zawiera gwarancji uniemożliwiających zbieranie tych danych w innych, pozaustawowych celach. Powyższe argumenty, zdaniem w wnioskodawcy, potwierdzają, że art. 22 ustawy o CBA rozszerza zakres danych, które może gromadzić i przetwarzać CBA w stosunku do rzeczywistego celu ścigania korupcji. Wynika to z wadliwej definicji korupcji nadmiernie rozszerzającej zakres właściwości CBA (w tym zakres działań polegających na gromadzeniu i przetwarzaniu danych osobowych). Regulacja ta umożliwia CBA gromadzenie i przetwarzanie danych wrażliwych, co nie jest niezbędne do celów ścigania korupcji, nie uzasadnia odstępstwa od generalnego zakazu automatycznego przetwarzania danych wrażliwych oraz rodzi uzasadnione ryzyko wykorzystywania tych szczególnie chronionych danych do celów pozaustawowych. Ponadto wnioskodawca uważa, że przyjęty termin obowiązkowej weryfikacji danych zgromadzonych w zbiorach CBA (nie rzadziej niż co 10 lat) nie odpowiada potrzebom ich ochrony przed niepowołanym dostępem oraz wykorzystywaniem w celach niezgodnych z prawem. 2.
W zakresie niezgodności art. 31 ust. 3 ustawy o CBA z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji wnioskodawcy w całości podtrzymali uwagi i zarzuty zawarte we wniosku. Zarzut niezgodności art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji wnioskodawca oparł na tym, że przepisy te, ingerując w wolność działalności gospodarczej przedsiębiorców, nie spełniają przesłanki proporcjonalności i niezbędności. Zdaniem wnioskodawcy, uprawnienia kontrolne CBA wobec przedsiębiorców wynikające z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA stanowią – ze względu na ich podmiotowy i przedmiotowy zakres – nieuzasadnioną ingerencję w wolność działalności gospodarczej, powielają bowiem uprawnienia NIK. Wnioskodawca podkreślił także, iż uprawnienia NIK są ograniczone do przedsiębiorców, którzy wykorzystują majątek lub środki państwowe oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych wobec państwa, tymczasem uprawnienia kontrolne CBA nie są obwarowane podobnym ograniczeniem, a zatem mają szerszy zakres. Taka regulacja wykracza poza granice dopuszczalnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej, „ponieważ nie ogranicza aktywności CBA do badania przypadków nieprawidłowości w działaniach przedsiębiorców, uderzających w interesy majątkowe Państwa czy związanych z działaniami korupcyjnymi”. Zdaniem wnioskodawcy, zasady prowadzenia kontroli przedsiębiorców przez CBA (art. 32-33 ustawy o CBA) prowadzą do nałożenia na przedsiębiorców nadmiernych obciążeń, niedopuszczalnych w świetle zasady proporcjonalności. 2.
W zakresie niezgodności art. 40 ustawy o CBA z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka wnioskodawcy w całości podtrzymali uwagi i zarzuty zawarte we wniosku. 2.
Wnioskodawca zakwestionował również zgodność art. 43 ust. 2 u.o.d.o. z art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE. Zgodnie z tą regulacją, w odniesieniu do zbiorów prowadzonych przez CBA wyłączone jest m.in.: wydawanie przez GIODO decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych; prawo wstępu inspektorów GIODO za okazaniem imiennego upoważnienia i legitymacji służbowej, do pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest zbiór danych, oraz do pomieszczenia, w którym przetwarzane są dane poza zbiorem danych, i przeprowadzenia niezbędnych badań lub innych czynności kontrolnych w celu oceny zgodności przetwarzania danych z ustawą; prawo wglądu do wszelkich dokumentów i wszelkich danych mających bezpośredni związek z przedmiotem kontroli oraz sporządzania ich kopii; prawo przeprowadzania oględzin urządzeń, nośników oraz systemów informatycznych służących do przetwarzania danych; także prawo zlecania sporządzania ekspertyz i opinii. Ponadto, w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor nie może w drodze decyzji administracyjnej nakazać CBA przywrócenia stanu zgodnego z prawem (art. 18 u.o.d.o.). Powyższy stan, zdaniem wnioskodawcy, narusza gwarancje prawa do prywatności zawarte w art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto naruszone zostały unormowania konwencyjne: art. 6 Konwencji nr 108 Rady Europy – przez to, że nie zapewnia odpowiedniej ochrony w procedurze przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe, poglądy polityczne, przekonania religijne lub inne, jak również dane osobowe dotyczące stanu zdrowia lub życia seksualnego, a także preambuła Konwencji nr 108 – „w zakresie, w jakim nie prowadzi do »rozszerzenia zakresu ochrony praw i podstawowych wolności każdej osoby, a w szczególności prawa do poszanowania prywatności«, a skutkuje (…) wyłączeniem rzeczywistej kontroli nad gromadzeniem i przetwarzaniem danych osobowych przez CBA”.
W dniu 27 lutego 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek drugiej grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności §

§ 6ust.

1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 września 2006 r. w sprawie zakresu, warunków i trybu przekazywania Centralnemu Biuru Antykorupcyjnemu informacji przez organy, służby i instytucje państwowe (Dz. U. Nr 177, poz. 1310; dalej: rozporządzenie z 27 września 2006 r.) z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, a tym samym z art. 92 ust. 1 oraz art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust.

art. 51 ust. 5 Konstytucji, z art. 8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka oraz z preambułą, art. 5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 4 marca 2008 r. wniosek grupy posłów z 27 lutego 2008 r., z uwagi na tożsamość przedmiotową, został skierowany do łącznego rozpoznania z wnioskiem grupy posłów z 9 listopada 2007 r. pod wspólną sygnaturą K 54/07. Wnioskodawca zarzucił kwestionowanym przepisom rozporządzenia, że w sposób zróżnicowany kształtują procedurę przekazywania CBA danych przez podmioty wskazane w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA oraz przez podmioty, o których mowa w art. 22 ust. 4 tej ustawy. W ocenie wnioskodawcy, procedura przekazywania CBA danych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA jest obwarowana znacznie mniej restrykcyjnymi wymaganiami niż przez podmioty wskazane w art. 22 ust. 4 ustawy. Sposób korzystania z danych gromadzonych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 ustawy został pozostawiony wewnętrznym ustaleniom między CBA i tymi podmiotami. Ponadto rozporządzenie otwiera możliwość odstąpienia od obowiązku każdorazowego wnioskowania o udostępnienie danych i nie wymaga identyfikacji osób przekazujących CBA odpowiednie dane, jak również osób, które otrzymują dane. W ocenie wnioskodawcy, art. 22 ust. 9 ustawy o CBA (stanowiący upoważnienie ustawowe do wydania kwestionowanego rozporządzenia) nie daje podstaw do różnicowania sposobu przekazywania CBA danych zgromadzonych przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 i 4 ustawy. W szczególności nie daje podstaw do odstąpienia na mocy porozumień między CBA a podmiotami określonymi w art. 22 ust. 2 ustawy od trybu przekazywania danych wyłącznie na wniosek. Tryb wnioskowy, według wnioskodawców, stanowi fundamentalną gwarancję zapewnienia w procesie przekazywania danych poszanowania prawa do prywatności oraz prawa do ochrony danych osobowych. Zapewnia indywidualizację procesu przekazywania danych, daje bowiem możliwość zidentyfikowania osoby występującej o udostępnienie danych, zarachowania (odnotowania) przepływu danych w celu np. weryfikacji zasadności wystąpienia o ich udostępnienie. Jednocześnie tryb wnioskowy uniemożliwia udostępnianie danych na skalę masową i niekontrolowaną, przyczyniając się do realizacji zasady, że przekazywanie danych osobowych może odbywać się jedynie w ściśle określonych, niezbędnych granicach, a nie w sposób swobodny i dowolny. W ocenie wnioskodawcy, celem rozporządzenia – wyznaczonym treścią upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA – jest zabezpieczenie, że dane osobowe będą przekazywane CBA wyłącznie w zakresie, w jakim wymaga tego realizacja zadań Biura. Tymczasem §

§ 6

rozporządzenia, odsyłając do wewnętrznych porozumień między CBA i podmiotami określonymi w art. 22 ust. 2 ustawy oraz umożliwiając odejście od trybu wnioskowego, naruszają zasadę, że CBA pozyskuje dane osobowe jedynie w celu zapobiegania i wykrywania przestępstw należących do jego właściwości. Zdaniem wnioskodawców, w tym kontekście w szczególności negatywnie należy ocenić to, że do danych, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, należą również tzw. dane sensytywne (wrażliwe), poddane szczególnej ochronie przed niepowołanym dostępem. Wnioskodawca stwierdził także, iż art. 22 ust. 2 ustawy o CBA kształtuje otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania danych. Zakres ingerencji CBA w prawo do prywatności i prawo do ochrony danych osobowych pozostaje zatem niedookreślony, co może budzić obawy z perspektywy standardów demokratycznego państwa prawnego. Szczególnie negatywnie wnioskodawca ocenił pozostawienie możliwości doprecyzowania zasad przekazywania CBA danych osobowych w gestii samego CBA i podmiotów określonych w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, co expressis verbis zakłada § 3 rozporządzenia. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, do sfery wewnętrznej administracji przesunięty został ciężar regulacji zakresu i sposobu ingerencji w sferę prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych (w tym tzw. danych wrażliwych).

Prokurator Generalny w piśmie z 25 marca 2009 r. przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Przed merytoryczną oceną zarzutów skierowanych przez wnioskodawcę przypomniał, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój opiera się na zasadzie podziału władzy, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej. Władzy ustawodawczej przysługuje znaczna swoboda w określaniu treści prawa, a granice tej swobody wyznaczane są przede wszystkim przez normy konstytucyjne. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że ustawodawca – w granicach swego swobodnego (politycznego) uznania – dysponuje autonomią stanowienia prawa odpowiadającego założeniom politycznym i gospodarczym, a więc przyjmowania rozwiązań, które najlepiej będą służyły realizacji postawionych celów (zob. orzeczenia TK w sprawach: sygn. P 9/01, sygn. K. 19/96, sygn. K. 8/95, sygn. K. 12/94). Prokurator Generalny podkreślił, że ocenie Trybunału Konstytucyjnego podlega wieloaspektowa legalność aktu normatywnego, nie jest on natomiast uprawniony do kontroli działań ustawodawcy w aspekcie ich celowości, racjonalności i merytorycznej trafności, w tym między innymi do oceny przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań stanowiących środek polityki kryminalnej. Zdaniem Prokuratora, nie można kwestionować swobody ustawodawcy w tym zakresie, o ile mieści się ona w ramach gwarancji konstytucyjnych. Prokurator w swym stanowisku przywołał opinie prawne dotyczące zagrożeń ładu instytucjonalnego państwa oraz degradacji życia publicznego i gospodarczego w Polsce, mających swe źródło w zjawisku korupcji. Wskazał także cele, które przyświecały wprowadzeniu do polskiego systemu prawnego rozwiązań instytucjonalnych zawartych w ustawie o CBA (wzmocnienie zadań instytucji państwa w zakresie przeciwdziałania korupcji, walka z nadużywaniem władzy i jej arogancją, wykorzystywaniem uprzywilejowanej pozycji do osiągania korzyści osobistych i majątkowych, ujawnianie nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotów gospodarujących środkami publicznymi oraz korzystających ze wsparcia finansowego państwa). 4.
Przechodząc do oceny zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA w kontekście wzorców zawartych w art. 42 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 2 Konstytucji oraz art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, Prokurator Generalny stwierdził, że przy ustalaniu zakresu właściwości nowej służby specjalnej, ustawodawca musiał uwzględnić fakt, iż zwalczanie przestępczości jest jedną z podstawowych powinności państwa, zwłaszcza jeżeli przestępczość ta szczególnie dotkliwie godzi w bezpieczeństwo państwa oraz w porządek publiczny, o których jest mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednakże, w jego opinii, zakres właściwości CBA należałoby postrzegać również w kontekście określonej polityki kryminalnej państwa. Ustawodawca, uchwalając kwestionowane przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA, przyjął zasadę, że do zadań tworzonej służby specjalnej należeć będzie m.in. rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie określonych przestępstw. Zdaniem Prokuratora, podkreślenia wymaga fakt, że ustawa o CBA nie określa znamion wspomnianych przestępstw, a jedynie odsyła do innych ustaw, w których znamiona te zostały określone. Prokurator wskazał jednak, że taka technika legislacyjna jest często spotykana na gruncie obowiązującego prawa polskiego i choć niekiedy budzi pewne wątpliwości interpretacyjne w procesie stosowania prawa, to nie była kwestionowana w kontekście wzorca kontroli zawartego w art. 2 Konstytucji jako niezgodna z zasadami przyzwoitej legislacji. W ocenie Prokuratora, analiza zakwestionowanych przepisów prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania CBA na gruncie tychże regulacji mogą być wyłącznie zdarzenia unormowane wcześniej (tj. przed wejściem w życie ustawy o CBA) w aktach prawnych rangi ustawowej. Jeśli więc dane zdarzenie nie będzie nosiło znamion przestępstwa (art. 2 ust. 1 pkt 1) albo innego zdarzenia patologicznego (por. art. 2 ust. 1 pkt 2-5), to – według Prokuratora – w ogóle nie powinno być przedmiotem oceny, a w konsekwencji dalszych działań właściwych dla CBA. Prokurator Generalny podniósł, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d zawierają dodatkowe przesłanki ograniczające zakres działania CBA w postaci warunku, aby rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie dotyczyło tylko tych przestępstw, które pozostają w związku z korupcją (zdefiniowaną w art. 1 ust. 3 ustawy o CBA) lub z działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa (zdefiniowaną w art. 1 ust. 4 ustawy o CBA). Co prawda wobec legalnej definicji korupcji wnioskodawca także sformułował zarzuty, jednak zdaniem Prokuratora, niezależnie od tego żadna z wymienionych przesłanek nie poszerza katalogu przestępstw określonego w kwestionowanych przepisach ustawy o CBA. Nie można też, w ocenie Prokuratora, przyjąć, że definicja korupcji lub definicja działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa mogłyby tworzyć nową kategorię zdarzeń (w porównaniu z dotychczas określonymi na gruncie ustawodawstwa), stanowiącą odrębny przedmiot działalności CBA. Prokurator Generalny zaznaczył, że czyny określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA – spenalizowane jako przestępstwa w aktach rangi ustawowej – nie wywołały u wnioskodawcy wątpliwości natury konstytucyjnej pod względem zgodności ich opisu z zasadami przyzwoitej legislacji lub wymogiem dookreśloności czynu zabronionego pod groźbą kary. W opinii Prokuratora, związek wymienionych przestępstw z korupcją lub z działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa można traktować jedynie jako przesłankę dookreślającą znamiona strony przedmiotowej tych przestępstw, która zawęża krąg czynów mogących być przedmiotem działań CBA. W przekonaniu Prokuratora Generalnego, przyjęcie odmiennej od zaprezentowanej wyżej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d mogłoby prowadzić do powstania wątpliwości natury konstytucyjnej. Prokurator podkreślił jednak, że w świetle poglądów doktryny oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie wydaje się, aby taki zabieg był dopuszczalny. Wskazał, że w sytuacji, gdy sąd powszechny orzekający w konkretnej sprawie poweźmie wątpliwość natury konstytucyjnej wobec przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności powinien dążyć do ich usunięcia w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją (postanowienie TK z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57). Zdaniem Prokuratora, przy prawidłowej wykładni zakwestionowanych przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d nie wydaje się możliwe przyjęcie, że definicja korupcji (art. 1 ust. 3 ustawy o CBA) mogłaby mieć wpływ na poszerzenie właściwości CBA. Prokurator Generalny uznał zatem, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA nie kolidują z zasadą przyzwoitej legislacji, zasadą proporcjonalności lub wymogiem określoności czynu zabronionego, ściganego w postępowaniu karnym, a tym samym są zgodne z art. 2, art. 31 ust.

art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka. 4.

Przechodząc do oceny zarzutu niezgodności art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA z unormowaniami art. 20 i art. 22 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że zasada wolności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego. Przywołał orzecznictwo TK, zgodnie z którym wolność ta może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. W opinii Prokuratora, patologia w postaci szerzenia się w Polsce zjawiska korupcji nie tylko nie może pozostawać sferą obojętną dla państwa, lecz także wymaga jego zdecydowanego przeciwdziałania, również w drodze wyposażenia właściwych służb przez ustawodawcę w stosowne instrumenty pozwalające na jej zwalczanie. W jego przekonaniu, za wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego analizowanych rozwiązań, pozwalających na ingerencję w wolność działalności gospodarczej, przemawia ważny interes publiczny w rozumieniu art. 22 Konstytucji. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Prokurator Generalny uznał, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c oraz d ustawy o CBA nie kolidują z zasadą wolności działalności gospodarczej i pozostają w zgodzie z art. 20 i art. 22 Konstytucji. 4.
Prokurator Generalny wskazał, że kolejny zakwestionowany we wniosku przepis, tj. art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, zawiera definicję legalną korupcji, która ustala znaczenie normatywne tego pojęcia na użytek całej regulacji oraz ma wiodące znaczenie dla całego systemu prawa. Prokurator podkreślił, że dla sposobu ujęcia definicji korupcji znaczenie miał fakt, iż stanowi ona kryterium podjęcia działań przez funkcjonariuszy CBA, którzy z urzędu mają zwalczać przejawy korupcji w życiu społecznym. Prokurator przyznał, że szerokie uprawnienia, jakie przyznano funkcjonariuszom CBA, muszą powodować częste wkraczanie w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli. Jego zdaniem, w tym kontekście szczególnej wagi nabiera problematyka ochrony praw i wolności, a zwłaszcza konstytucyjny wymóg, by sprawy o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia tychże wolności i praw były w sposób zupełny i wyczerpujący uregulowane w akcie prawnym rangi ustawy. Powołując się na zasadę wyłączności ustawy oraz jej interpretację zawartą w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny stwierdził, że wymóg ustawowego określania ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, w tym wolności działalności gospodarczej, zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego rozumiany jako nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia (zob. orzeczenia TK: sygn. P. 11/98, sygn. P 10/02, sygn. SK 22/02, sygn. U. 6/92, sygn. U. 7/93). Zdaniem Prokuratora, zasada wyłączności ustawy przy ustanawianiu dopuszczalnych ograniczeń wolności i praw konstytucyjnie chronionych ma szczególne znaczenie w sferze prawa represyjnego, a zwłaszcza prawa karnego sensu stricto. Zasada ta, wraz z pozostałymi podstawowymi regułami prawa karnego, służy gwarancji ochrony prawnej jednostek przed arbitralnością ze strony organów władzy publicznej. Prokurator wskazał, że z orzecznictwa TK wynika, iż funkcją prawa karnego w demokratycznym państwie prawa jest nie tylko ochrona państwa i jego instytucji, ochrona społeczeństwa i poszczególnych jednostek przed przestępstwami, lecz także, „w nie mniejszym stopniu, ochrona jednostki przed samowolą państwa”. Prawo karne stwarza dla władzy w demokratycznym państwie prawa barierę, poza którą obywatel powinien czuć się bezpieczny w tym sensie, że bez przekroczenia pola zabronionego pod groźbą kary nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej. Przepisy prawa karnego mają wyznaczać wyraźne granice między tym, co dozwolone, a tym, co zabronione. Prokurator zaznaczył w tym kontekście, że przepisy prawa karnego nie mogą stać się instrumentem dla celów politycznych, w swojej istocie stanowią bowiem ograniczenie władzy wobec jednostki. W demokratycznym państwie prawa prawo karne musi być zatem oparte przynajmniej na dwóch podstawowych zasadach: określoności czynów zabronionych pod groźbą kary (nullum crimen, nulla poena sine lege) oraz zakazie wstecznego działania ustawy wprowadzającej lub zaostrzającej odpowiedzialność karną (lex severior retro non agit). Zasady te wyrażone w kodeksie karnym składają się także na zawartą w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawa (zob. sygn. S. 6/91, sygn. S. 1/94, sygn. P. 2/00, sygn. P 2/03). Prokurator podkreślił, że także wszelkie ograniczenia wolności działalności gospodarczej mogą następować tylko w drodze ustawy. Prokurator podniósł, że zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (i wynikających z niej zasad przyzwoitej legislacji), jak i na tle art. 31 ust. 3 wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji, ponieważ rzutuje to na sposób interpretacji obowiązującego prawa. Podkreślił, że skoro ograniczenia wolności działalności gospodarczej stanowią wyjątek od ogólnej zasady istnienia tej wolności, to kiedy nie ma wyraźnie ustanowionego ograniczenia, należy przyjąć domniemanie na rzecz wolności działalności gospodarczej (por. L. Garlicki, tezy do art. 22, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 14). Prokurator Generalny w kontekście wyżej wskazanych zasad stwierdził, że przyjęta przez ustawodawcę legalna definicja korupcji ma bardzo szeroki zakres tak podmiotowy, jak przedmiotowy i obejmuje różne stany faktyczne. Wskazał również, że wynikające z tej definicji sformułowanie korupcji budziło poważne wątpliwości ekspertów podczas prac legislacyjnych. Zdaniem Prokuratora, korupcja w ujęciu art. 1 może dotyczyć „jakiejkolwiek osoby”, w tym także osoby niepełniącej funkcji publicznej i niekorzystającej ze „środków publicznych”. W związku z tym w odniesieniu do podmiotów prawa prywatnego mogą pojawić się praktyczne trudności z rozróżnieniem korupcji (w rozumieniu zakwestionowanego przepisu) od – przykładowo – zwykłych postanowień umownych, akceptowanych przez obie umawiające się strony czy też od pospolitego oszustwa. Prokurator uznał, że w tym kontekście należy zwrócić szczególną uwagę na fakt, że CBA podejmuje czynności z urzędu i to ono samodzielnie ocenia, czy określona sytuacja faktyczna nosi ustawowe znamiona korupcji, tj. czynu podlegającego ściganiu. Definicja korupcji zawarta w ustawie o CBA kryminalizuje, w opinii Prokuratora Generalnego, jakąkolwiek nienależną korzyść przez kogokolwiek obiecywaną, proponowaną, wręczoną, żądaną bądź przyjmowaną „w toku działalności gospodarczej”. W jego przekonaniu, utrzymywanie takiej definicji godziłoby w wolność działalności gospodarczej gwarantowaną w art. 20 Konstytucji. Według Prokuratora, analiza kwestionowanego przepisu skłania do wniosku, że o ile definicja korupcji w sektorze publicznym zawiera dookreślenie, iż nienależna korzyść ma być udzielona lub obiecana w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej, o tyle w wypadku sektora prywatnego nie tylko nie zawiera ograniczeń (lub dookreśleń), lecz wręcz obejmuje wszelkie aspekty działalności gospodarczej. Wobec tego, w opinii Prokuratora, „niezbędne minimum” mogłoby stanowić postulowane przez wnioskodawcę zawężenie definicji korupcji w sektorze prywatnym przy pomocy przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień (por. np. art. 296a lub art. 296 kodeksu karnego). Prokurator Generalny stwierdził, że podmiot prawa prywatnego nie musi kierować się wyłącznie motywacjami prawnymi, jeśli tylko nie narusza zakazów i nakazów prawnych. Przedmiotem ochrony w przypadku przestępstwa korupcji w sektorze prywatnym (gospodarczym) jest prawidłowy obrót gospodarczy. Przepisy penalizujące korupcję w sektorze publicznym chronią natomiast zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, w szczególności zaufanie do tego, że instytucje państwowe i samorządowe przy podejmowaniu decyzji kierują się wyłącznie obowiązującym prawem, a nie motywacjami pozaprawnymi. Różny zakres przedmiotu ochrony przestępstwa korupcji w sektorze publicznym i prywatnym powinien, zdaniem Prokuratora Generalnego, determinować różny zakres przedmiotowy definicji obu tych rodzajów korupcji. W tym kontekście, w opinii Prokuratora, nasuwają się istotne wątpliwości, czy definicja korupcji spełnia wymóg dookreśloności oraz czy aż tak szeroki zakres ingerencji w wolność działalności gospodarczej daje się uzasadnić interesem publicznym. Wobec powyższych ustaleń, Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że art. 1 ust. 3 ustawy o CBA, w zakresie, w jakim za korupcję w sektorze prywatnym uznaje zachowanie jakiejkolwiek osoby, nie zawężając tej definicji za pomocą przesłanek szkodliwych społecznie odwzajemnień, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust.

art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka. 4.

Prokurator uznał, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA są zgodne z art. 2 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał, że wynikająca z art. 10 zasada trójpodziału władzy nie może przybierać postaci „separacji władz”. Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i niekoniecznie musi oznaczać, że każda z trzech funkcji jest przydzielona w całości jednej tylko grupie organów, lub też że dana grupa organów powołana jest wyłącznie do sprawowania jednej tylko funkcji. Prokurator, powołując się na pogląd doktryny, uważa, że w obu tych aspektach funkcjonować mogą jakieś wyjątki (por. P. Sarnecki, tezy do art. 10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 5, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 12). Dodał także, że zakres kompetencji CBA został zdeterminowany zakresem jego zadań, a nie formalną przynależnością do określonej grupy organów państwa. Prokurator Generalny stwierdził, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władzy, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda, a jej granice wyznaczają przede wszystkim normy konstytucyjne. Trybunał Konstytucyjny, jego zdaniem, nie jest uprawniony w tym zakresie do kontroli działań ustawodawcy w aspekcie ich celowości, racjonalności i merytorycznej trafności – może badać jedynie szeroko pojętą legalność aktu normatywnego. W przekonaniu Prokuratora Generalnego, przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA nie kolidują z zasadą demokratycznego państwa prawnego ani z zasadą trójpodziału władzy i są zgodne z art. 2 oraz art. 10 Konstytucji. Natomiast wzorzec kontroli zawarty w art. 202 ust. 1 Konstytucji Prokurator ocenił jako nieadekwatny w stosunku do tych przepisów, stwierdzając w konsekwencji, że przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA nie są niezgodne z art. 202 ust. 1 Konstytucji. 4.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności przepisów art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA (określających wzajemne relacje Rady Ministrów i CBA) z art. 20 Prawnokarnej konwencji, z art. 2 i art. 10 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji, w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach, Rada Ministrów zapewnia bezpieczeństwo państwa oraz porządek publiczny. A zatem z woli ustrojodawcy to głównie na Radzie Ministrów ciąży realizacja zadań państwa we wspomnianym zakresie. Prokurator Generalny przywołał poglądy doktryny wskazujące, jakie działania wiążą się z konstytucyjnym zadaniem Rady Ministrów zapewnienia wewnętrznego bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego. Zwrócił uwagę, że w szerszym znaczeniu zadanie to obejmuje zapewnienie tzw. „ładu konstytucyjnego”, czyli normalnego (przewidzianego w Konstytucji) funkcjonowania wszystkich władz publicznych. Przywołał też opinie ekspertów, jakie zostały sformułowane w toku prac parlamentarnych, odnoszące się do usytuowania CBA w strukturze organów państwa oraz problematyki powoływania i odwoływania kierownictwa Biura, jego podległości organizacyjnej i służbowej, a także podmiotów uprawnionych do kontroli nad jego działaniami. Prokurator przypomniał, że zgodnie z art. 146 ust. 3 Konstytucji, Rada Ministrów kieruje administracją rządową. Realizacja obowiązku kierowania administracją rządową w kontekście zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego wymaga wyposażenia Rady Ministrów – a w konsekwencji, kierującego jej pracami Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 2 Konstytucji) – w odpowiednie narzędzia prawne, umożliwiające sprawowanie tego kierownictwa. Tworząc CBA, ustawodawca nawiązał w tym zakresie do znanych polskiemu systemowi prawnemu unormowań dotyczących innych służb specjalnych. Analiza statusu CBA, w ocenie Prokuratora Generalnego, upoważnia do wysnucia wniosku, że jest on zbliżony do statusu takich służb, jak Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja Wywiadu. Szefowie tych służb specjalnych podlegają bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, są przez niego powoływani i odwoływani, należą do centralnych organów administracji rządowej i działają odpowiednio przy pomocy ABW i AW, będących urzędami administracji rządowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie wydaje się, by istniały przeszkody natury konstytucyjnej lub konwencyjnej, które uniemożliwiałyby poddanie Szefa CBA nadzorowi Prezesa Rady Ministrów na zasadach określonych w ustawie o CBA. Natomiast pozbawienie Prezesa Rady Ministrów analizowanych uprawnień mogłoby mieć wpływ na ograniczenie jego możliwości należytego wywiązywania się z powinności nałożonych na niego przez ustawę zasadniczą. W opinii Prokuratora, usytuowanie CBA oraz jej Szefa w strukturze organów państwa zapewnia wystarczającą niezależność, umożliwiającą skuteczną realizacją zadań w zakresie zwalczania korupcji w rozumieniu Prawnokarnej konwencji. Przepisy art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o CBA – zdaniem Prokuratora – nie kolidują z zasadą demokratycznego państwa prawnego i z zasadą trójpodziału władzy, a tym samym są zgodne z art. 2 i art. 10 Konstytucji oraz z art. 20 Prawnokarnej konwencji. 4.
W odniesieniu do zarzutów niekonstytucyjności art. 22 ustawy o CBA oraz niezgodności ze wskazanymi przez wnioskodawcę unormowaniami konwencyjnymi Prokurator Generalny wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjęto, iż prawo do prywatności nie ma charakteru absolutnego i może ulec ograniczeniu na warunkach ustalonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przywołał orzeczenia, w których Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że o ile sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potoczne) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym „usprawiedliwionym zainteresowaniem” (por. wyrok TK z 21 października 1998 r., sygn. K. 24/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 97, s. 519). Ograniczenie prawa bądź wolności może nastąpić tylko wówczas, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie ma służyć (por. wyrok TK z 20 kwietnia 2004 r., sygn. K 45/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 30, s. 402 oraz orzeczenie TK z 24 czerwca 1997 r., sygn. K. 21/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 23, s. 225). Ustawodawca jest zatem uprawniony do ograniczenia zakresu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, takich jak prawo do prywatności czy prawo do autonomii informacyjnej, ale musi mieć na względzie szczegółowo określone w Konstytucji przesłanki takich ograniczeń (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Prokurator Generalny, dokonując oceny art. 22 ustawy o CBA w świetle wartości, takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny czy ochrona wolności i praw innych osób, stwierdził, że obowiązki państwa w zakresie realizacji tych wartości zmuszają władzę ustawodawczą do przyjmowania rozwiązań prawnych stanowiących narzędzia umożliwiające zwalczanie przestępczości. Wśród takich narzędzi istotną rolę odgrywa wyposażenie stosownych służb w uprawnienie do dokonywania czynności zmierzających do niejawnego uzyskiwania, gromadzenia, sprawdzania i przetwarzania określonego rodzaju informacji. Dokonywanie takich czynności musi ingerować w prywatność i autonomię informacyjną jednostki. Prokurator przypomniał, że dopuszczalność takich czynności, w kontekście przepisów konstytucyjnych, była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w ramach analizy czynności operacyjnych Policji (por. wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. K 32/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 132, s. 1493-1494). Prokurator podkreślił, że zwalczanie korupcji stanowi powinność państwa, należy więc uznać je za konieczne w demokratycznym państwie prawnym w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. Uzyskiwanie informacji – w zakresie swojej właściwości – przez CBA, w tym także niejawnie, gromadzenie ich, sprawdzanie i przetwarzanie, zdaje się pozostawać uzasadnionym ograniczeniem praw i wolności jednostki w rozumieniu powołanych przepisów Konstytucji oraz Konwencji. W sposób analogiczny, zdaniem Prokuratora, można ocenić przetwarzanie przez CBA danych osobowych uzyskanych od organów, instytucji i służb, o których mowa w art. 22 ust. 2 i 4 ustawy o CBA. Prokurator zaznaczył, że uzyskiwanie informacji, w tym także niejawnie, oraz gromadzenie, sprawdzanie i przetwarzanie ich może odbywać się – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy – jedynie w zakresie właściwości CBA. Właściwość wspomnianej służby specjalnej, poprzez doprecyzowanie jej zadań, ustawodawca określił w art. 2 ustawy o CBA. W opinii Prokuratora Generalnego, uprawnienia, jakie ustawodawca przyznał CBA w art. 22 zakwestionowanej ustawy, „stanowią niezbędne instrumentarium realizacji zadań postawionych przed poddaną ocenie służbą specjalną”. W opinii Prokuratora, art. 22 ust. 7 ustawy o CBA, nie zawiera unormowań uprawniających funkcjonariuszy tej służby specjalnej do podejmowania celowych działań zmierzających do uzyskiwania danych sensytywnych. Przepis ten dotyczy, jego zdaniem, sytuacji, kiedy dane wrażliwe zostaną ujawnione w ramach ustawowych działań CBA. Na wypadek ujawnienia tego rodzaju informacji, ustawodawca przewidział procedurę ich komisyjnego i protokolarnego zniszczenia, o ile dotyczą osób, które nie zostały skazane za przestępstwo. Prokurator dodał, że opisane rozwiązanie jest znane systemowi polskiego prawa karnego i występuje wśród regulacji normujących czynności operacyjne innych służb, czego przykładem może być art. 20 ust. 18 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zm.). W tym kontekście Prokurator wskazał także na unormowanie art. 13 ust. 4 ustawy o CBA, z którego wynika, że funkcjonariusze CBA podczas wykonywania odpowiednich czynności mają obowiązek poszanowania godności ludzkiej oraz przestrzegania i ochrony praw człowieka niezależnie od jego narodowości, pochodzenia, sytuacji społecznej, przekonań politycznych lub religijnych albo światopoglądowych. W opinii Prokuratora, zakwestionowany art. 22 ustawy o CBA nie wydaje się kolidować z prawem do prywatności i prawem do autonomii informacyjnej, a więc w tym zakresie nie narusza godności człowieka. Prokurator uznał, że jest on zgodny z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 51 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka. 4.
W ramach oceny kwestionowanego art. 22 ustawy o CBA w kontekście prawa żądania dostępu do urzędowych dokumentów oraz prawa do żądania sprostowania informacji Prokurator stwierdził, że i w tym zestawieniu przesłanką dopuszczalności ograniczenia tych praw jest powinność państwa w zakresie zwalczania korupcji. To właśnie ten obowiązek przesądza o nadaniu cech niejawności czynnościom operacyjnym podejmowanym przez CBA (i inne służby specjalne). CBA nie tylko podejmuje czynności operacyjno-rozpoznawcze lub kontrolne, lecz także prowadzi postępowania przygotowawcze (art. 2 ust. 3 ustawy o CBA) i wykonuje określone czynności na polecenie sądu lub prokuratora (art. 13 ust. 2 ustawy o CBA). W przypadku uzyskania (w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych) dowodów pozwalających na wszczęcie postępowania karnego lub mających znaczenie dla toczącego się postępowania karnego, Szef CBA przekazuje zgromadzone materiały Prokuratorowi Generalnemu (art. 17 ust. 15 ustawy o CBA). Podobny obowiązek ciąży na Szefie CBA w przypadku potwierdzenia informacji o przestępstwie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy o CBA (art. 19 ust. 5 ustawy o CBA). Wspomniane wyżej postępowanie przygotowawcze toczy się zgodnie z unormowaniami zawartymi w kodeksie postępowania karnego. Tym samym osoba zainteresowana, po uzyskaniu statusu podejrzanego, posiada gwarancje dostępu do materiałów tego postępowania przed jego zamknięciem (art. 321 § 1 kodeksu postępowania karnego). Zdaniem Prokuratora, zastrzeżenie dostępu do danych osobowych i innych informacji, o których mowa w art. 22 ustawy o CBA, w odniesieniu do osób, które następnie, w ramach działań podejmowanych przez funkcjonariuszy CBA, uzyskają status podejrzanego, ma jedynie charakter czasowy i wynika z ograniczeń przewidzianych w procedurze karnej dla postępowania przygotowawczego. Z uwagi na ten właśnie czasowy charakter zastrzeżenia, w opinii Prokuratora, nie wydaje się ono godzić w samą istotę ograniczanego prawa. Podobnie Prokurator ocenił ograniczenie prawa do sprostowania. Stwierdził, że choć w wyniku czasowego braku dostępu osoby zainteresowanej do dotyczących jej dokumentów odsunięte w czasie jest także ewentualne skorzystanie przez nią z prawa do sprostowania, to nie wydaje się, by można mówić o naruszeniu tego prawa w stopniu uzasadniającym uznanie niekonstytucyjności tego przepisu. Prokurator Generalny stanął więc na stanowisku, że art. 22 ustawy o CBA jest zgodny z art. 51 ust.

4 Konstytucji. 4.

Podniesiony przez wnioskodawcę zarzut braku sądowej kontroli legalności gromadzenia i przetwarzania danych osobowych na podstawie art. 22 ustawy o CBA, zdaniem Prokuratora, nie został potwierdzony wskazaniem adekwatnego wzorca kontroli konstytucyjności, jakim byłby art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jednakże, zdaniem Prokuratora, ten zarzut i tak nie mógłby stanowić przedmiotu rozważań w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, ponieważ koncentruje się na wskazaniu, że zakwestionowany przepis nie zawiera regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć. Zdaniem Prokuratora Generalnego, każdą ustawę można byłoby zaskarżyć na podstawie tego rodzaju przesłanki negatywnej. Badanie takich zarzutów nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż zbliżałoby go to do pełnienia roli quasi-ustawodawcy i przestałby być „sądem prawa”. 4.
Oceniając art. 22 ustawy o CBA w kontekście wzorców kontroli zawartych w Konwencji nr 108 RE, Prokurator stwierdził, że interpretacji przepisów części normatywnej Konwencji należałoby dokonywać zgodnie z intencjami wyrażonymi w jej preambule. Podobnie wypadałoby interpretować prawa i wolności chronione przez Konwencję nr 108 RE w kontekście przesłanek dopuszczalności ograniczania tych praw i wolności na gruncie Konstytucji. W tym zakresie, zdaniem Prokuratora, zachowują aktualność wywody dotyczące dopuszczalności tych przesłanek przedstawione wcześniej w jego stanowisku. Prokurator uznał więc, że art. 22 ustawy o CBA jest zgodny z preambułą oraz z art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE. 4.
Przechodząc do zarzutu wnioskodawcy, że art. 31 ustawy o CBA narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a przez to art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, iż ustawodawca, wyposażając CBA w uprawnienia kontrolne wobec różnych podmiotów, w istocie zróżnicował zakres kontroli w zależności od tego, jakiego podmiotu ona dotyczy. O tym, w jakim zakresie określone podmioty mogą podlegać kontroli ze strony służby specjalnej, decydują względy celowościowe, a do pewnego stopnia – zdaniem Prokuratora Generalnego – również polityka kryminalna państwa. W ocenie Prokuratora, w żadnym wypadku nie można formułować tezy, że sam fakt podlegania takiej kontroli jest cechą relewantną, uprawniającą wszystkie kontrolowane podmioty do żądania, aby zakres kontroli był zawsze identyczny. Za cechę relewantną – w jego opinii – można uznać przynależność poszczególnych podmiotów do kategorii: osób pełniących funkcje publiczne, jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych oraz przedsiębiorców. W ramach każdej z tych kategorii podmiotów winna obowiązywać zasada równości. Postulat wnioskodawcy, by podmioty należące do kategorii przedsiębiorców zróżnicować na podmioty otrzymujące środki publiczne oraz podmioty, które takich środków nie otrzymują (czyli w podobny sposób jak zróżnicowano jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych), można uznać jedynie za postulat uzupełnienia przepisu w sposób zgodny z oczekiwaniami wnioskodawcy. Zdaniem Prokuratora, nie uprawnia on do kwestionowania przepisu obowiązującego w kontekście konstytucyjnej zasady równości. Prokurator Generalny uznał zatem, że art. 31 ust. 3 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4.
Przechodząc od oceny kwestionowanego przez wnioskodawcę art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA w kontekście wzorców kontroli zawartych w art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że całkowite uwolnienie działalności gospodarczej od wszelkich ograniczeń przez pozbawienie państwa niezbędnych środków kontroli mogłoby zagrażać jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu lub konstytucyjnie chronionemu dobru obywateli. Istnieje legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze niemogącej pozostać obojętną dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości. Zdaniem Prokuratora Generalnego, „niezwykle groźna patologia, polegająca na szerzeniu się w Polsce zjawiska korupcji, z powodów oczywistych, nie tylko nie może pozostawać sferą obojętną dla państwa, ale wymaga jego zdecydowanego przeciwdziałania”. Przeciwdziałanie to m.in. powinno obejmować stosowne działania legislacyjne zmierzające do wyposażenia właściwych służb w odpowiednie instrumenty pozwalające na zwalczanie korupcji. W ocenie Prokuratora, takim instrumentem są uprawnienia kontrolne CBA, a za wprowadzeniem ich do systemu prawnego – choć pozwalają na ingerencję w wolność działalności gospodarczej – przemawia ważny interes publiczny w rozumieniu tak art. 22, jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny uznał zatem, że art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 i art. 33 ustawy o CBA jest zgodny z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 40 ustawy o CBA z art. 2, art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka, Prokurator podkreślił, że „nienaruszalność mieszkania”, określana jako niezakłócone korzystanie ze swego mieszkania (tzw. mir domowy), jest klasyczną wolnością jednostki o charakterze osobistym. Wolność ta służy zwłaszcza psychicznej integralności jednostki i posiada wyraźny związek z jej godnością, a także z prawem do prywatności. Prokurator Generalny, powołując się na doktrynę, wskazał, że „nienaruszalność mieszkania” nie może być więc rozumiana jedynie jako zakaz „przeszukiwania” (bez dostatecznych podstaw), ale również jako zakaz wszelkiego nieuprawnionego wkraczania doń i przebywania. Nie tylko „przeszukanie” następować może „jedynie w przypadkach określonych przez ustawę i w sposób w niej określony” – wymagają tego także wszelkie inne wkroczenia do cudzych mieszkań, w szczególności przez funkcjonariuszy publicznych lub pracowników służb publicznych (P. Sarnecki, uwagi do art. 50, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 1). Prokurator Generalny podniósł, iż na gruncie prawa konwencyjnego dominuje pogląd, że do ingerencji w prywatność może dochodzić w toku procesu karnego, z uwagi na stosowane środki przymusu i ze względu na niektóre czynności dowodowe. Stosowanie tego rodzaju środków stanowiących ingerencję w prywatność jest w świetle art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka dopuszczalne. Konwencja nie określa przy tym explicite przesłanek dopuszczalności ingerencji. Fakt ewentualnego naruszenia prywatności musi być zatem badany przy uwzględnieniu okoliczności konkretnego przypadku. Można jedynie wskazać, jakie kryteria brane są przy tej ocenie pod uwagę. Na pierwszy plan wysuwa się istnienie ustawowej podstawy ingerencji, która w prawie krajowym powinna być precyzyjnie określona. Dopuszczalna ingerencja musi być przy tym „konieczna w demokratycznym społeczeństwie”, co między innymi oznacza dyrektywę jej minimalizacji z zastosowaniem reguły proporcjonalności. Funkcjonariusze CBA na podstawie art. 40 ustawy o CBA zostali upoważnieni do przeprowadzania oględzin nieruchomości bądź innych składników majątkowych w celu ustalenia stanu nieruchomości lub innych składników majątkowych wskazanych w oświadczeniach o stanie majątkowym. Wprowadzając analizowane unormowanie, ustawodawca posłużył się aparaturą pojęciową właściwą dla postępowania karnego. W literaturze prawa karnego, jak podkreślił Prokurator Generalny, przyjmuje się, że oględziny to czynność procesowa o charakterze dowodowym, polegająca na ujawnieniu i utrwaleniu cech, stanu oraz miejsca położenia różnych przedmiotów w celu wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla sprawy. Przeprowadzenie oględzin ma na celu postrzeganie zastanego stanu rzeczy w miejscu popełnienia przestępstwa oraz poszukiwanie śladów popełnionego przestępstwa – w tym także przedmiotów, za pomocą których przestępstwo zostało popełnione. W ocenie Prokuratora, oględziny w rozumieniu ustawy o CBA nie wiążą się z koniecznością uzyskania materiału dowodowego w toku postępowania dotyczącego konkretnego przestępstwa. Nie jest jasne, czy w momencie przystępowania do tej czynności CBA musi posiadać dane dostatecznie uprawdopodabniające zaistnienie chociażby innych patologii, do których zwalczania została powołana. Prokurator podkreślił, że ustawodawca posłużył się w analizowanym przepisie pojęciem „oględziny nieruchomości”, a nie pojęciem użytym w art. 50 Konstytucji: „przeszukanie”. W rozumieniu potocznym niekiedy przyjmuje się, że niedogodności właściciela lub użytkownika nieruchomości, związane ze znoszeniem oględzin dokonywanych przez funkcjonariusza, nie są aż tak daleko idące, jak niedogodności związane z przeszukaniem. Jednakże w doktrynie prawa karnego powszechnie akceptowane jest stanowisko, że mimo braku odwołań do przepisów dotyczących przeszukania, dokonanie oględzin pomieszczenia podlega tym samym rygorom co przeszukanie pomieszczeń (art. 219-224 kodeksu postępowania karnego). Obie te czynności – ex ante – identycznie naruszają mir domowy i prawo do intymności, podobny jest stopień niebezpieczeństwa utraty dowodu. Jeżeli wprowadza się bardzo surowe ograniczenia nietykalności pomieszczeń niedostępnych ogólnie, mimo tak ważnych celów przeszukania, to również należy przestrzegać tych ograniczeń w przypadku oględzin w pomieszczeniach (por. J. Grajewski, L. Paprzycki, M. Płachta, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Kraków 2003, s. 541-542; S. Waltoś, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 383; R. Stefański, Z. Gostyński, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2003, s. 953 oraz P. Hofmański, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2004, s. 888). Zdaniem Prokuratora Generalnego, skoro ustawodawca posłużył się aparaturą pojęciową zaczerpniętą z procesu karnego, to rygory dotyczące dopuszczalności instytucji przeszukania, unormowane w tejże procedurze, powinny zostać odniesione odpowiednio do instytucji oględzin nieruchomości, unormowanej w ustawie o CBA. Prokurator stwierdził, że szczegółowa redakcja przepisów zawierających gwarancje proporcjonalnego ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych oraz zachowania ich istoty (tu prawa do nienaruszalności mieszkania, a w konsekwencji także prawa do prywatności) pozostaje w zakresie kompetencji ustawodawcy. Jednakże, w ocenie Prokuratora, to właśnie na ustawodawcy ciąży obowiązek zawarcia w akcie normatywnym stosownych regulacji gwarancyjnych, w szczególności uwzględnienia wymogu płynącego z art. 31 ust. 3 Konstytucji, że wszelkie ograniczenia wolności i praw mogą być ustanawiane jedynie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości enumeratywnie wyliczonych w Konstytucji. Także art. 8 ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka zakazuje władzy publicznej ingerencji w prawo każdego człowieka do poszanowania jego życia prywatnego i rodzinnego, jego mieszkania i jego korespondencji, z wyjątkiem przypadków koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na wartości wskazane w Konwencji. W ocenie Prokuratora Generalnego, należy zgodzić się z poglądem wnioskodawcy, iż kwestionowany art. 40 ustawy o CBA, zezwalając funkcjonariuszom tej służby na ingerencję w konstytucyjne wolności i prawa (prawo do nienaruszalności mieszkania, prawo do ochrony życia prywatnego), nie zawiera regulacji dotyczącej pozytywnej przesłanki konieczności takiego działania i pomija kwestię, czy ingerencja ta jest niezbędna do osiągnięcia celów ustawowych. Prokurator uznał, że analizowany przepis, w zakresie, w jakim dopuszcza do przeprowadzenia oględzin nieruchomości w sytuacji, gdy nie jest to konieczne do osiągnięcia celów zakreślonych w ustawie, jest niezgodny z art. 2, art. 47 i art. 50 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka. 4.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 43 ust. 2 u.o.d.o. – w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA – z art. 2, art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE, Prokurator stwierdził, że ustawodawca ograniczył uprawnienia Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych odniesieniu do szeregu zbiorów danych osobowych. Ograniczenie to polegało na poszerzeniu istniejącego już uprzednio w art. 43 ust. 2 u.o.d.o. katalogu służb specjalnych, których zbiory danych osobowych nie podlegały kontroli ze strony GIODO o kolejną służbę specjalną, tj. o CBA. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca nadał zarzutowi formę postulatu zachowania szerszych kompetencji przez GIODO dla zapewnienia niezależnego, zewnętrznego nadzoru nad działaniami CBA związanymi z przetwarzaniem danych osobowych. Trybunał Konstytucyjny nie jest, zdaniem Prokuratora, uprawniony do badania takich postulatów, gdyż świadczyłoby to o przyjęciu przezeń roli quasi-ustawodawcy. W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzut, że art. 43 ust. 2 u.o.d.o., w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA, koliduje ze wskazanymi wzorcami kontroli, nie został udowodniony. 4.
Odnośnie do zarzutu niezgodności całej ustawy o CBA ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi Prokurator stwierdził, że z uzasadnień wniosku z 9 listopada 2007 r. oraz pisma procesowego z 30 stycznia 2008 r. wynika, iż niezgodności całej ustawy o CBA z Konstytucją oraz wskazanymi aktami prawa międzynarodowego, wnioskodawca upatruje w pierwszej kolejności w niezgodności zaskarżonych przez siebie przepisów z zaproponowanymi wzorcami kontroli, przy przyjęciu, że przepisy te są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W opinii Prokuratora Generalnego, ustawa o CBA, z wyjątkiem art. 1 ust. 3 oraz art. 40, jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 50, art. 51 i art. 202 ust. 1 Konstytucji, z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, z art. 20 Prawnokarnej konwencji, jak również z preambułą, art. 5, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE. Zdaniem Prokuratora, ewentualne uznanie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją lub konwencjami wskazanych wyżej przepisów ustawy nie przesądza o niekonstytucyjności całej ustawy. 4.
Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy o niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów §

§ 6ust.

1 rozporządzenia z 27 września 2006 r. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA uprawnia Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje państwowe. Uzyskiwanie takich informacji (w tym również danych osobowych), gromadzenie ich, sprawdzanie i przetwarzanie siłą rzeczy musi ingerować w prawa i wolności konstytucyjnie chronione, takie jak prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia, a także prawo do autonomii informacyjnej. Tym samym wszelkie ograniczenia tych wolności i praw mogą następować wyłącznie w drodze ustawy, a akt normatywny rangi rozporządzenia nie może treści zawartych w ustawie powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować. Zakwestionowany § 3 rozporządzenia z 27 września 2006 r. pozostawia uregulowanie problematyki sposobu udostępniania jednostkom organizacyjnym CBA zbiorów, danych lub informacji przez podmioty określone w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA porozumieniom zawartym między tymi podmiotami i CBA. Podobnie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 27 września 2006 r. zezwala tym podmiotom na wyrażenie zgody – w drodze decyzji lub na mocy odrębnych porozumień – na udostępnianie jednostkom organizacyjnym CBA zgromadzonych zbiorów, danych lub informacji za pomocą urządzeń i systemów informatycznych, bez konieczności każdorazowego składania pisemnych wniosków. W rezultacie to nie ustawa, lecz porozumienie CBA i podmiotu posiadającego zbiory, dane lub informacje (w tym dane osobowe) decyduje o sposobie przekazywania tychże danych i informacji, a nawet o ewentualnej rezygnacji z ograniczeń (trybu wnioskowego) mających służyć zabezpieczeniu właściwego przekazywania tychże informacji. Zdaniem Prokuratora, tryb udostępniania danych określony w taki właśnie sposób przesuwa ciężar regulacji sposobu ingerencji w sferę prawa do prywatności i prawa do ochrony danych osobowych do zakresu wewnętrznych kompetencji administracji (przykładowo w postaci porozumień poszczególnych służb specjalnych). Prokurator zgodził się z wnioskodawcą, że zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 27 września 2006 r. nie sprzyjają właściwemu zabezpieczeniu danych osobowych zgromadzonych w zbiorach zautomatyzowanych przed przypadkowym zniszczeniem, zniszczeniem bez zezwolenia albo przypadkowym zagubieniem oraz niepowołanym dostępem do danych i ich zmienianiem lub rozpowszechnianiem bez upoważnienia, skoro sfera regulowana przez wewnętrzne porozumienia administracji publicznej (w tym służb specjalnych) w praktyce podlega dość iluzorycznej kontroli zewnętrznej. Prokurator Generalny uznał zatem, że przepisy §

§ 6ust.

1 rozporządzenia z 27 września 2006 r. wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA, kolidując z konstytucyjnymi przesłankami legalności aktu wykonawczego, prawem do ochrony życia prywatnego i ochrony autonomii informacyjnej, a także prawem do ochrony danych osobowych zgromadzonych w zbiorach zautomatyzowanych. Tym samym są one niezgodne z art. 22 ust. 9 w związku z art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, art. 92 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 51 ust. 5 Konstytucji, z art. 8 w związku z art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka oraz z preambułą, art. 5 pkt b i c, art. 6 i art. 7 Konwencji nr 108 RE.

Prezes Rady Ministrów w piśmie z 30 kwietnia 2008 r. przedstawił stanowisko dotyczące kwestii niezgodności zakwestionowanych we wniosku przepisów rozporządzenia z 27 września 2006 r. z Konstytucją, Konwencją o ochronie praw człowieka oraz Konwencją nr 108 RE. W pierwszej kolejności Prezes Rady Ministrów wskazał, że rozporządzenie z 27 września 2006 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 22 ust. 9 ustawy o CBA, upoważniającej Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zakresu, warunków i trybu przekazywania CBA informacji przez organy, służby i instytucje państwowe, o których mowa w art. 22 ust. 2 i 4 ustawy, z uwzględnieniem sposobu dokumentowania tych informacji oraz podmiotów upoważnionych do ich przekazywania. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że z treści art. 22 ust. 2 i 4 ustawy o CBA wynika, iż w samej ustawie dokonano rozróżnienia dwóch kategorii informacji, które są gromadzone i podlegają przekazaniu CBA. Przedmiot informacji zawartych w zbiorach, o jakich mowa w art. 22 ust. 2, jest każdorazowo określany w przepisach powszechnie obowiązujących, które tworzą takie zbiory. Ponadto, w przepisach tych określone są podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w rejestrze. Należy do nich również CBA. Przedmiot informacji, o których mowa w art. 22 ust. 4, nie jest sprecyzowany. Prezes Rady Ministrów wskazał również, że w ustawie wprowadzono także rozróżnienie co do warunków przekazywania danych. Zgodnie z art. 22 ust. 3 ustawy dane ze zbiorów, o których mowa w ust. 2, przekazuje się w szczególności na nośniku optycznym, magnetycznym lub w drodze teletransmisji. Natomiast do przekazywania danych, o których mowa w art. 22 ust. 4, stosuje się tryb przekazywania danych określony w art. 22 ust. 5 ustawy. Prezes Rady Ministrów podkreślił, że ustawowe rozróżnienie kategorii danych oraz warunków ich przekazania zostało przeniesione do treści rozporządzenia. Paragraf 6 rozporządzenia z 27 września 2006 r. przyznaje uprawnienie do zawierania stosownych porozumień, zezwalających CBA na korzystanie ze zbiorów, o których mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o CBA, za pomocą urządzeń i systemów teleinformatycznych, bez konieczności każdorazowego składania pisemnych wniosków. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że „interpretacja ustawy oraz rozporządzenia może prowadzić jednak do wniosku, że porozumienie służy szczegółowemu uregulowaniu jedynie kwestii o charakterze technicznym i organizacyjnym, a przedmiotowa regulacja jest wyjściem naprzeciw zmieniającym się wraz z postępem technicznym warunkom i możliwościom sieci i systemów, w których gromadzone są dane”. Wskazał także, że § 6 ust. 3 rozporządzenia nakłada na CBA i podmiot udostępniający informacje obowiązek przestrzegania przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz przepisy o ochronie danych osobowych. Konkludując swoje wyjaśnienia, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że „organ wydający rozporządzenie związany był więc granicami delegacji ustawowej do jego wydania”. Na marginesie Prezes Rady Ministrów dodał, że ze względu na zgłoszone do Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości opracowany został projekt nowelizacji rozporządzenia, które powinno wyeliminować ewentualne niezgodności interpretacyjne będące przedmiotem wniosku grupy posłów. Podkreślił, że w projekcie rozporządzenia zawarto m.in. regulację, zgodnie z którą przekazanie informacji określonych zarówno w art. 22 ust. 2, jak i w art. 22 ust. 4 ustawy o CBA, musi zostać poprzedzone złożeniem przez CBA pisemnego wniosku. W sposób wyraźny w projekcie wskazano także, iż „odrębne porozumienie zawierane pomiędzy CBA a podmiotami, o których mowa w art. 22 ust. 2, określa jedynie rozwiązania organizacyjno-techniczne dotyczące przekazywania informacji w drodze teletransmisji”.
Marszałek Sejmu, w piśmie z 4 marca 2009 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) całość ustawy o CBA jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 47, art. 50, art. 51 oraz z art. 202 ust. 1 Konstytucji, z art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, z art. 20 Prawnokarnej konwencji, z preambułą oraz z art. 5-7 Konwencji nr 108 RE, 2) art. 1 ust. 3 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 31 ust.

art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, 3) art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka, 4) art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji, 5) art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA są zgodne z art. 2 i art. 10 Konstytucji, a także z art. 20 Prawnokarnej konwencji, 6) art. 22 ustawy o CBA jest zgodny z art. 47, art. 51 w związku z art. 31 ust.

art. 30 Konstytucji oraz z art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka oraz z preambułą i z art. 5-7 Konwencji nr 108 RE, 7) art. 31 ust. 3 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, 8) art. 31 ust. 3 ustawy o CBA w związku z art. 32 i art. 33 tejże ustawy jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 9) art. 40 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2, art. 47 i art. 50 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka, 10) art. 43 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych w brzmieniu nadanym przez art. 178 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2 oraz art. 47 i art. 51 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z preambułą i art. 6 Konwencji nr 108 RE. 6.1. Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając w ustawie o CBA definicję legalną korupcji, osiągnął na gruncie tej ustawy dwa cele: „po pierwsze, uniknięto naruszenia, wynikającej z art. 2 Konstytucji, zasady przyzwoitej legislacji, które to naruszenie mogłoby nastąpić poprzez użycie pojęcia niedookreślonego, wieloznacznego”. Marszałek Sejmu podkreślił w tym kontekście, że pojęcie korupcji nie było dotychczas definiowane w przepisie ustawowym. Istniejące definicje tego pojęcia formułowane w umowach międzynarodowych lub przez organizacje pozarządowe, a także jego potoczne rozumienie wskazywały, że dla uniknięcia wieloznaczności i nieostrości konieczne jest sformułowanie legalnej definicji korupcji. Marszałek stwierdził bowiem, że pojęcie korupcji ma kluczowe znaczenie dla całej ustawy, a w szczególności dla wyznaczenia granic właściwości CBA. Z tego też względu, jak podkreślił Marszałek, kierując się dyrektywą zawartą w § 146 ust. 1 zasad techniki prawodawczej (nakazującą sformułowanie definicji danego określenia, gdy jest ono wieloznaczne lub nieostre), w przepisach ogólnych ustawy o CBA została umieszczona definicja pojęcia „korupcja”. Po drugie, wprowadzenie do ustawy i zdefiniowanie pojęcia korupcji pozwoliło – zdaniem Marszałka Sejmu – na określenie, w sposób możliwie najbardziej precyzyjny, granic właściwości rzeczowej CBA. Właściwość tę określa m.in. art. 2 ust. 1 ustawy o CBA w związku z art. 1 ust. 1 tej ustawy. Marszałek wskazał, że „CBA jest właściwe w sprawach o przestępstwa określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy tylko wtedy, gdy przestępstwa te pozostają w związku z korupcją (lub, w przypadku przestępstw określonych w lit. b i d, działalnością godzącą w interesy ekonomiczne państwa). Ustalenie, czy w danej sprawie właściwe jest CBA, wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy w danym stanie faktycznym zaistniało przestępstwo określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy, a następnie czy ma ono związek z korupcją”. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 1 ust. 3 ustawy zawęża właściwość CBA tylko do tych przestępstw (spośród wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy), które pozostają w związku z korupcją. Biorąc pod uwagę to, że treść art. 1 ust.

art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek: zaistnienia określonego przestępstwa oraz związku tego przestępstwa z korupcją, zdaniem Marszałka, nie jest możliwe na gruncie zakwestionowanych przepisów ściganie przez CBA sprawców czynów indyferentnych w świetle prawa karnego. Nieuzasadniony zatem – w ocenie Marszałka – jest zarzut, że zakres przedmiotowy działalności CBA wychodzi poza sformułowaną w prawie karnym ustawową określoność ściganych czynów zabronionych, co miałoby prowadzić do naruszenia art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Marszałek Sejmu zaznaczył, że w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA posłużono się techniką odesłań do innych przepisów ustaw, w których znajdują się stosowne regulacje o charakterze karnym, określające w sposób precyzyjny czyny podlegające karze, ich znamiona i przedmiot ochrony. Z tego też względu Marszałek uznał za niesłuszne zarzuty, że „przedmiot ochrony zawarty w art. 1 ust. 3 ustawy odnośnie korupcji w sektorze prywatnym wychodzi poza racjonalne dobro prawne”. Wskazał bowiem, że o przedmiocie ochrony w tym wypadku można mówić w odniesieniu do przepisów karnych zamieszczonych w ustawach, do których art. 2 ustawy o CBA odsyła, niewłaściwe jest natomiast użycie tego pojęcia w odniesieniu do przepisu o charakterze definicyjnym. Z tych względów, zdaniem Marszałka, nie można zgodzić się z zarzutami niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnosząc się od zarzutów niezgodności art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA z art. 20 i art. 22 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że zaskarżony art. 1 ust. 3 ma charakter definicyjny. W związku z tym, z przepisu tego nie może być wywodzona jakakolwiek norma prawna wyrażająca ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Zdaniem Marszałka, zaprezentowana we wniosku grupy posłów argumentacja na poparcie tego zarzutu oparta jest na błędnym rozumieniu tego przepisu i niewłaściwej interpretacji jego znaczenia w kontekście całego tekstu ustawy o CBA. W opinii Marszałka, podstawowe znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonych przepisów z art. 20 i art. 22, a także z art. 42 ust. 1 Konstytucji ma odpowiedź na pytanie, czy przepisy te wprowadzają zakazy w zakresie wykonywania działalności gospodarczej i czy z tych przepisów oraz z innych przepisów ustawy o CBA można wyprowadzić normę prawną sankcjonującą naruszenie art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA. W przypadku negatywnego rozstrzygnięcia tej kwestii bezzasadne będą zarzuty niezgodności z art. 20, art. 22 i art. 42 ust. 1 Konstytucji. W tym kontekście Marszałek Sejmu wskazał, że elementami niezbędnymi przepisu karnego są: określenie znamion czynu zabronionego (poza wyjątkami wskazanymi w § 75 ust. 2 i 3 zasad techniki prawodawczej) oraz określenie sankcji grożącej za jego popełnienie. Rezultatem analizy treści art. 1 ust. 3 ustawy o CBA jest – zdaniem Marszałka Sejmu – konstatacja, iż przepis ten nie ma charakteru karnego, nie kreuje bowiem nowego typu czynu zabronionego, a za jego naruszenie nie jest przewidziana sankcja. Także przepisy art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy mają na celu wskazanie jedynie zakresu działalności CBA, nie mogąc oczywiście stanowić podstawy do represji karnej. Z tego też względu zawarte we wniosku grupy posłów rozważania dotyczące ustawowej określoności czynów zabronionych w świetle art. 42 ust. 2 Konstytucji, choć merytorycznie zasadne, nie mogą odnosić się do zaskarżonych przepisów, a tym bardziej nie mogą uzasadniać ich niezgodności z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Z tych samych względów, zdaniem Marszałka Sejmu, za niezasadny uznać należy zarzut niezgodności przepisów art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA z art. 7 Konwencji o ochronie praw człowieka. Marszałek Sejmu ocenił także zarzuty i rozważania dotyczące art. 20 i art. 22 Konstytucji za oderwane od treści zaskarżonych przepisów. Zaznaczył bowiem, że tak samo jak wprowadzenie definicji legalnej korupcji nie kreuje nowego typu czynu zabronionego i nie modyfikuje istniejących przepisów karnych, tak wprowadzenie tej definicji jest indyferentne dla wolności działalności gospodarczej. Zakres definicji korupcji ma znaczenie dla ustalenia zakresu właściwości CBA w odniesieniu do przestępstw wskazanych w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA. Sam związek danego czynu z korupcją nie przesądza o tym, że czyn ten wchodzi w zakres działalności CBA, ponieważ konieczne jest również, aby czyn ten stanowił przestępstwo wskazane w art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d. Z tego powodu Marszałek uznał za pozbawione podstaw faktycznych i oparte na błędnych przesłankach zarzuty wnioskodawców, wskazujące, że zakres definicji korupcji może powodować ingerencję (nawet o charakterze prawnokarnym) CBA w stosunki o charakterze cywilnoprawnym, indyferentne z punktu widzenia prawa karnego. 6.

Marszałek podkreślił, że wykrywanie czynów wskazanych w art. 2 ustawy i przeciwdziałanie im leży w gestii organów władzy wykonawczej (art. 10 Konstytucji), a zwłaszcza podmiotów administracji rządowej (art. 146 Konstytucji). W tym kontekście przypisanie tego rodzaju zadań wyspecjalizowanej jednostce wchodzącej w skład struktury administracji rządowej (centralnemu organowi administracji rządowej) nie może budzić zastrzeżeń o charakterze ustrojowym. Ponadto art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji zobowiązuje Radę Ministrów i podległe jej organy do zagwarantowania „bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego”. W ocenie Marszałka Sejmu, ocena zasadności powoływania do życia nowego podmiotu, w miejsce podmiotów, które dotychczas wykonywały funkcje „służb antykorupcyjnych”, nie mieści się w granicach argumentacji czysto prawnej, ale stanowi element polityki prawa i obranej koncepcji wykonywania zadań publicznych przez ustawodawcę. Według Marszałka, nie można wnioskować, że nadanie CBA statusu organu kontrolnego, o kompetencjach zbliżonych do uprawnień pracowników NIK, spowoduje naruszenie art. 2, art. 10 i art. 202 ust. 1 Konstytucji. Zwalczanie przestępczości, w tym przestępstw korupcyjnych i innych popełnianych w związku ze sprawowaniem funkcji publicznej lub korzystaniem z publicznych środków finansowych, należy zakwalifikować jako konstytucyjne zadanie Rady Ministrów i podległej jej struktury administracyjnej. W tym kontekście art. 2 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o CBA jest zgodny z art. 2, art. 202 ust. 1 i art. 146 Konstytucji. 6.
Marszałek nie podzielił również zarzutów wnioskodawców odnośnie do art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o CBA. Odwołując się do unormowań art. 146 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał, że prawny sens „prowadzenia polityki państwa” koresponduje z zasadą podziału władzy (art. 10 Konstytucji) i zawartym w niej pojęciem „władza wykonawcza”. Zdaniem Marszałka Sejmu, to właśnie Rada Ministrów, która na podstawie art. 146 ust. 7 „zapewnia bezpieczeństwo wewnętrzne państwa oraz porządek publiczny”, powinna zwalczać przestępczość korupcyjną. Nie budzi zatem wątpliwości, że Rada Ministrów może realizować swoje obowiązki konstytucyjne wyłącznie poprzez podległe sobie organy administracji rządowej, w tym CBA. W opinii Marszałka Sejmu, Rada Ministrów jako organ stanowiący zwieńczenie jednostek organizacyjnych składających się na administrację rządową powinna kierować się działalnością tylko takich jednostek, względem których zajmuje pozycję nadrzędną. Porównując inne organy posiadające status służb specjalnych, Marszałek Sejmu zauważył, że podlegają one bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, a Szef Służb Kontrwywiadu Wojskowego oraz Szef Służb Wywiadu Wojskowego – Ministrowi Obrony Narodowej, z zastrzeżeniem określonych w ustawie uprawnień Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Koordynatora Służb Specjalnych. Zauważył nadto, że działalność szefów poszczególnych służb specjalnych podlega kontroli Sejmu. Z powyższego zestawienia wynika też, w ocenie Marszałka Sejmu, że w aktualnym stanie prawnym usytuowanie służb specjalnych nie tworzy jednolitego modelu; z pewnością jednak dominującą pozycję w tym zakresie ma Prezes Rady Ministrów. Nie może zatem dziwić fakt, zdaniem Marszałka Sejmu, że podobnie wygląda sytuacja Szefa CBA, który jest powoływany i odwoływany oraz – co także istotne – nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów. Tak ukształtowana pozycja ustrojowa CBA, zdaniem Marszałka Sejmu, koresponduje z art. 146 ust. 3 Konstytucji i prowadzi do spójności systemu prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 Prawnokarnej konwencji, Marszałek Sejmu stwierdził, że możliwość wywierania „niewłaściwych nacisków” politycznych polegających na ukierunkowywaniu działań CBA na konkretne osoby czy grupy ma charakter oceny politycznej, a nie prawnej. Przyznał, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa zarzut ten może zostać postawiony Prezesowi Rady Ministrów w odniesieniu do nadzoru nad wszystkimi służbami specjalnymi. Marszałek Sejmu wskazał przy tym, że to Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością Szefa CBA, i to do jego kompetencji należy określenie kierunków działań CBA w drodze wytycznych (art. 12 ust. 1 ustawy o CBA). Taka konstrukcja jest właściwa dla struktur scentralizowanych o hierarchicznej budowie, w ramach których istnieje możliwość wydawania poleceń służbowych organom niższego rzędu przez organy wyższego rzędu. Taka sytuacja odnosi się również do relacji na linii: Prezes Rady Ministrów – Szef CBA. Podsumowując na tym etapie swoje rozważania, Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o CBA nie naruszają art. 2 i art. 10 Konstytucji oraz art. 20 Prawnokarnej konwencji. 6.
Odnosząc się do zarzutów niekonstytucyjności art. 22 ustawy o CBA, Marszałek Sejmu, po ukazaniu genezy unormowań zawartych w zaskarżonym przepisie, stwierdził, że regulacje dotyczące gromadzenia i przetwarzania danych osobowych nie są uregulowaniami szczególnymi, stworzonymi tylko na potrzeby działalności CBA. W ocenie Marszałka Sejmu, stanowią one dorobek legislacyjny, z którego skorzystał ustawodawca, konstruując art. 22 ustawy o CBA. Marszałek Sejmu zauważył nadto, że niektóre uregulowania dotyczące gromadzenia i przetwarzania danych osobowych były już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego oraz sprawdziły się w praktyce działalności odpowiednich służb specjalnych. Zdaniem Marszałka Sejmu, sprawność i efektywność wykonywania ustawowych zadań przez służby o charakterze policyjnym jest uwarunkowana m.in. możliwością gromadzenia i przetwarzania danych osobowych. Marszałek Sejmu przyznał również, że te uprawnienia budziły pewne wątpliwości w toku prac legislacyjnych, a także już po wejściu w życie ustawy. Wątpliwości te dotyczyły wzajemnych relacji między zakresem kompetencji przyznanych służbom specjalnym a prawem obywateli do prywatności. Prawo do prywatności, w ocenie Marszałka Sejmu, nie ma jednak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem, że ograniczenia te formułowane są w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym. Marszałek Sejmu wskazał, że ograniczenie prawa do prywatności może nastąpić, gdy przemawia za tym inna norma, zasada lub wartość konstytucyjna, a stopień tego ograniczenia pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi interesu, któremu ograniczenie to ma służyć. W tej sytuacji Marszałek Sejmu uznał, że uregulowania art. 22 ustawy o CBA są zgodne z przepisami Konstytucji i Konwencji. Warunki gromadzenia i przetwarzania danych osobowych zostały bowiem określone przepisami rangi ustawowej, a zadania, jakie ma wypełniać CBA, służą realizacji konstytucyjnych obowiązków państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa oraz swobody działalności gospodarczej. 6.
Odnośnie do zarzutów niekonstytucyjności art. 31 ust. 3 ustawy o CBA, Marszałek Sejmu podkreślił, że kontrola przeprowadzana przez CBA polega w szczególności na badaniu i kontroli określonych przepisami prawa procedur podejmowania i realizacji decyzji w sprawie prywatyzacji i komercjalizacji, wsparcia finansowego, udzielania zamówień publicznych, rozporządzania mieniem państwowym lub komunalnym oraz przyznawania koncesji, zezwoleń, zwolnień podmiotowych i przedmiotowych, ulg, preferencji, kontyngentów, plafonów, poręczeń i gwarancji kredytowych. Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o CBA kontroli w tym właśnie zakresie podlegają osoby pełniące funkcje publiczne, jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednostki niezaliczane do sektora finansów publicznych otrzymujące środki publiczne oraz przedsiębiorcy. W ocenie Marszałka Sejmu, zarzuty dotyczące różnicowania sytuacji prawnej podmiotów prawa należących do tej samej kategorii, co godziłoby w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, uznać należy za niezasadne. Marszałek Sejmu stwierdził, że przedsiębiorcy należą do tej kategorii podmiotów występujących w obrocie prawnym, z którymi w szczególności wiązać się mogą naruszenia przez funkcjonariuszy publicznych przepisów prawa. Przedsiębiorcy w największym zakresie wśród podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych mogą, w sposób inny niż tylko poprzez otrzymywanie wsparcia ze środków publicznych, wchodzić w relacje o charakterze merkantylnym z podmiotami publicznymi. Zdaniem Marszałka Sejmu, to właśnie przedsiębiorcy, a nie inne podmioty spośród jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych (np. fundacje czy stowarzyszenia), mogą uzyskiwać koncesje i zezwolenia na prowadzenie określonej działalności gospodarczej; to oni również są podmiotami procedur komercjalizacyjnych lub prywatyzacyjnych. Marszałek Sejmu wskazał również, że przedsiębiorcy są najczęściej stroną postępowania w sprawach dotyczących zamówień publicznych. Ograniczenie zatem kontroli dokonywanej przez CBA jedynie do tych przedsiębiorców, którzy otrzymują środki publiczne (w rozumieniu ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych), powodowałoby duże utrudnienie, a niekiedy wręcz faktyczne uniemożliwienie zbadania wielu spraw korupcyjnych z udziałem funkcjonariuszy publicznych. Marszałek Sejmu uznał zatem, że zaskarżony przepis wprowadza istotne kryterium różnicujące o charakterze obiektywnym, powiązanym z przedmiotem regulacji, i jako taki jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu nie zgodził się również z zarzutami dotyczącymi naruszenia przez kwestionowany przepis art. 20 i art. 22 Konstytucji poprzez brak w przepisie dotyczącym kontroli dokonywanej przez CBA wobec przedsiębiorców wymogu „niezbędności” takiej kontroli. W opinii Marszałka Sejmu, samo wprowadzenie procedur kontrolnych mających przeciwdziałać praktykom korupcyjnym w stosunku do przedsiębiorców jest zgodne z Konstytucją. Żaden z przepisów ustawy nie daje podstaw CBA do wykorzystywania instrumentów kontrolnych do innych – niż antykorupcyjne – działań. Kontrole przedsiębiorców mogą zatem mieć tylko taki cel. Skoro działania CBA mają na celu również przeciwdziałanie i prewencję w stosunku do zjawisk korupcyjnych, a więc są działaniami uprzedzającymi, a nie tylko następczymi, to – zdaniem Marszałka Sejmu – w kontroli osób sprawujących funkcje publiczne (a w związku z tym również w kontroli np. przedsiębiorców związanych z tymi osobami) mogą być stosowane zasady inne niż konieczność lub niezbędność kontroli. W tej sytuacji brak związku między dokonywaną kontrolą a konkretnymi zarzutami stawianymi danej osobie publicznej, w ocenie Marszałka Sejmu, nie jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym. 6.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących niekonstytucyjności art. 40 ustawy o CBA, Marszałek Sejmu stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. Po analizie poglądów doktryny dotyczących pojęcia „oględzin”, Marszałek Sejmu za nieuprawniony uznał pogląd, że osoba, której majątek został poddany oględzinom, przez sam fakt oględzin uznana zostaje za winną. Zdaniem Marszałka Sejmu, oddanie do dyspozycji funkcjonariuszy CBA przeprowadzających kontrolę narzędzia w postaci oględzin należy rozpatrywać w świetle celu, jaki ma być osiągnięty po ich przeprowadzeniu. Jak podkreślił Marszałek Sejmu, celem tym nie jest zbieranie dowodów winy, ale weryfikacja oświadczeń majątkowych składanych na podstawie odrębnych przepisów przez osoby pełniące funkcje publiczne. Instytucja oględzin jest zatem, w ocenie Marszałka Sejmu, instrumentem mającym zapewnić skuteczność badania prawdziwości oświadczenia majątkowego i nie może być traktowana jako oznaka podejrzeń wobec osoby, której majątek jest poddany oględzinom, a jedynie jako czynność zmierzająca do weryfikacji podanych w oświadczeniu majątkowym danych. W kontekście zarzutów naruszenia zasady ochrony życia prywatnego oraz zasady nienaruszalności mieszkania, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że osoba decydująca się na zajęcie stanowiska, które czyni z niej osobę pełniącą funkcję publiczną, jednocześnie decyduje się na przyjęcie na siebie tych niedogodności, które wiążą się z zajmowaną funkcją. Jedną z tych niedogodności jest instytucja oświadczeń majątkowych i jej pochodna, czyli oględziny składników majątkowych osoby pełniącej funkcję publiczną. Powołując się na wybrane tezy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne, Marszałek Sejmu stwierdził, że dobro publiczne, jakim jest państwo wolne od praktyk korupcyjnych, uzasadnia przyjęcie w rozwiązaniach prawnych dotyczących działań antykorupcyjnych takiej formy oględzin. Korupcja jest bowiem, w ocenie Marszałka Sejmu, zagrożeniem dla podstaw demokratycznego państwa. W tym kontekście ograniczenie prywatności osób pełniących funkcje publiczne jest uzasadnione ze względu na dobro wspólne oraz na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Rozwiązanie takie jest zatem, w ocenie Marszałka Sejmu, zgodne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6.
Odnośnie do zarzutów dotyczących znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, Marszałek Sejmu powtórzył argumentację przytoczoną względem zaskarżonego art. 22 ustawy o CBA. Przyznał, że ustawodawca, dokonując nowelizacji wybranych przepisów innych ustaw, nie tworzył nowych rozwiązań odnoszących się tylko do uprawnień CBA. Nowelizacja ta polegała na włączeniu nowo powstałego CBA do katalogu podmiotów, wobec których uprawnienia GIODO są ograniczone. Zabieg ten wynikał z faktu uznania zadań CBA w zakresie bezpieczeństwa państwa za ważne i wrażliwe oraz konieczności ograniczenia dostępu podmiotów zewnętrznych do materiałów znajdujących się w posiadaniu CBA. Bezpieczeństwo osób wykonujących działania w ramach i na rzecz CBA jest wartością, która usprawiedliwia, zdaniem Marszałka, rozwiązania ograniczające uprawnienia GIODO względem CBA. Marszałek stwierdził, że pomimo iż wprowadzone rozwiązanie jest daleko idące, została zachowana w jego wypadku zasada proporcjonalności. Jest ono ekwiwalentne wobec celu, jakim jest skuteczność zwalczania korupcji. Regulacja ta, w jego ocenie, jest niezbędna z punktu widzenia interesu publicznego. Zasada ochrony danych osobowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa jest dopuszczalne. Marszałek przypomniał ponadto, że CBA podlega kontroli zarówno wewnętrznej, sprawowanej przez Prezesa Rady Ministrów, jak i kontroli sprawowanej przez organy Sejmu w ramach kontroli administracji rządowej (na podstawie art. 95 ust. 2 Konstytucji). Marszałek Sejmu uznał zatem, że zaskarżone przepisy są zgodne zarówno z art. 47 i art. 51 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i z art. 6 Konwencji nr 108 RE. II Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2009 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone na piśmie. Ponadto przedstawiciel wnioskodawców, niezależnie od zaskarżenia całości ustawy o CBA, zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie – w wypadku, gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał zasadność wszystkich lub części zarzutów wskazanych we wniosku – że uznane za niekonstytucyjne przepisy ustawy o CBA są nierozerwalnie związane z całą ustawą i przez to cała ustawa jest niezgodna z Konstytucją. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Kwestia niezgodności całej ustawy o CBA z art. 2, art. 7, art. 10, art. 20, art. 22, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, art. 47, art. 50, art. 51 i art. 202 ust. 1 Konstytucji; art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności; art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji oraz preambułą i art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych. W dniu 9 listopada 2007 r. wnioskodawca – grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: wnioskodawca) – wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie za niezgodne ze wskazanymi unormowaniami Konstytucji oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja o ochronie praw człowieka) wskazanych we wniosku przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa o CBA). Pismem procesowym z 30 stycznia 2008 r. grupa posłów na Sejm (jako wnioskodawca) uzupełniła i rozszerzyła zakres swego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 2007 r. w ten sposób, że zarzuciła całej ustawie o CBA niezgodność z artykułami: 2, 7, 10, 20, 22, 30, 31 ust. 3, 42 ust. 1, 47, 50, 51 oraz 202 ust. 1 Konstytucji, a nadto naruszenie przez tę ustawę (w całości) postanowień art. 7 ust. 1, art. 8 i art. 18 Konwencji o ochronie praw człowieka, art. 20 Prawnokarnej konwencji o korupcji (Dz. U. z 2005 r. Nr 29, poz. 249; dalej: Prawnokarna konwencja) oraz preambuły i art. 5-7 Konwencji nr 108 Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 3, poz. 25; dalej: Konwencja nr 108 RE). Alternatywnie wnioskodawca sformułował wniosek o orzeczenie niekonstytucyjności oraz sprzeczności z przytoczonymi postanowieniami wskazanych konwencji zakwestionowanych przez siebie i wymienionych we wniosku poszczególnych przepisów ustawy o CBA. Formułując wniosek o orzeczenie niezgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji oraz sprzeczności z unormowaniami konwencyjnymi całej ustawy o CBA wnioskodawca (grupa posłów) nie podał de facto dostatecznej argumentacji dla tak ujętego, najdalej idącego wniosku. Nie przedstawił też – w szczególności – argumentów na rzecz tezy, że niezgodność zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ze wskazanymi wzorcami Konstytucji oraz sprzeczność z wymienionymi we wniosku unormowaniami konwencyjnymi skutkuje niezgodnością z przywołanymi wzorcami kontroli całej ustawy o CBA. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zarzut niezgodności z normami wyższej mocy ustawy o CBA jako takiej (w całości) nie został uzasadniony przez autorów wniosku w sposób wymagany postanowieniami ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z tego powodu i we wskazanym zakresie postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu. Rozpoznaniu poddane być winny natomiast, ujęte w pierwotnej wersji wniosku (datowanego 9 listopada 2007 r.) i uzupełnione pismem procesowym z 30 stycznia 2008 r., zarzuty niezgodności ze wskazanymi przepisami Konstytucji oraz z przytoczonymi unormowaniami konwencyjnymi, dotyczące poszczególnych przepisów (unormowań) kwestionowanej ustawy o CBA.
Zarzut niekonstytucyjności art. 1 ust.

art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b-d ustawy o CBA. Przedmiotem odrębnie uzasadnianych zarzutów grupy posłów są wskazane we wniosku przepisy ustawy o CBA. W pierwszej kolejności wnioskodawca kwestionuje postanowienia art. 1 ust. 3 oraz art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d tej ustawy. Art. 1 ust. 3 zawiera definicję legalną „korupcji”. Zgodnie z tym przepisem „korupcją, w rozumieniu ustawy, jest obiecywanie, proponowanie, wręczanie, żądanie, przyjmowanie przez jakąkolwiek osobę, bezpośrednio lub pośrednio, jakiejkolwiek nienależnej korzyści majątkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyści w zamian za działanie lub zaniechanie działania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku działalności gospodarczej”. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. b, c i d określa zadania Centralnego Biura Antykorupcyjnego jako instytucji państwowej (służby specjalnej) do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa. W przekonaniu wnioskodawcy przepisy te są niezgodne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1, a nadto z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz z art. 7 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka. Zgodnie z kwestionowaną ustawą, CBA zostało utworzone jako służba specjalna do spraw zwalczania korupcji w życiu publicznym i gospodarczym, w szczególności w instytucjach państwowych i samorządowych, a także do zwalczania działalności godzącej w interesy ekonomiczne państwa (art. 1 ust. 1 ustawy o CBA). Trybunał stoi na stanowisku, że w żadnym stopniu nie można uznać za naruszające Konstytucję samego powołania instytucji, jaką jest Centralne Biuro Antykorupcyjne. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości rozwiązań instytucjonalnych, przyjętych przez ustawodawcę. Punktem wyjścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy oraz domniemanie zgodności ustaw należycie uchwalonych z Konstytucją. Zgodnie ze zakw

🔗 Do źródła urzędowego

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.