Kpt 2/08

78/5/A/2009 POSTANOWIENIE z dnia 20 maja 2009 r. Sygn. akt Kpt 2/08* * Sentencja postanowienia została ogłoszona dnia 28 maja 2009 r. w M. P. Nr 32, poz. 478. Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski – sprawozdawca Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Andrzej Rzepliński Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 27 marca i 20 maja 2009 r., wniosku Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 października 2008 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów, dotyczącego określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania stanowiska państwa, p o s t a n a w i a: 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrów i Prezes Rady Ministrów w wykonywaniu swych konstytucyjnych zadań oraz kompetencji kierują się zasadą współdziałania władz, wyrażoną w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako najwyższy przedstawiciel Rzeczypospolitej, może, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podjąć decyzję o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zadań Prezydenta Rzeczypospolitej określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji. 3. Rada Ministrów, na podstawie art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów reprezentuje Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniu Rady Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko. 4. Udział Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem na zasadach określonych w art. 133 ust. 3 Konstytucji. Celem współdziałania jest zapewnienie jednolitości działań podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z Unią Europejską i jej instytucjami. 5. Współdziałanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem umożliwia odniesienie się Prezydenta Rzeczypospolitej – w sprawach związanych z realizacją jego zadań określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji – do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalanego przez Radę Ministrów. Umożliwia też sprecyzowanie zakresu i form zamierzonego udziału Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej. UZASADNIENIE I 1. Wniosek Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. 1.1. Wnioskiem z 17 października 2008 r. Prezes Rady Ministrów – na podstawie art. 192 w związku z art. 189 Konstytucji RP oraz art. 53 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego „o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów w przedmiocie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania [na nich] stanowiska Państwa”. Przedmiotem sporu kompetencyjnego jest zatem kompetencja reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej (jako państwa członkowskiego Unii Europejskiej) na posiedzeniach organu Unii, tj. Rady Europejskiej, i powiązana z nią kompetencja przedstawiania na tych posiedzeniach stanowiska Rzeczypospolitej. 1.2. W ocenie wnioskodawcy – Prezesa Rady Ministrów (dalej: wnioskodawca) przedmiotem sporu kompetencyjnego „jest konkretne działanie, które określić można jako »wiążące ustalenie składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej«”. Wnioskodawca kwalifikuje występujący – jego zdaniem – spór kompetencyjny jako „spór pozytywny dotyczący rozbieżności stanowisk Prezydenta RP oraz Prezesa Rady Ministrów co do kompetencji w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej Polski poprzez udział i prezentowanie stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniach Rady Europejskiej”. Spór ten – w interpretacji wnioskodawcy – sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy o uczestniczeniu w posiedzeniach Rady Europejskiej Prezydenta RP decyduje on samodzielnie, czy też – uwzględniając konstytucyjną pozycję i kompetencje poszczególnych organów państwa – ostateczna decyzja w tym zakresie (w razie nieuzgodnienia stanowiska między Prezydentem wyrażającym chęć uczestnictwa w posiedzeniu Rady Europejskiej i premierem) należy do Prezesa Rady Ministrów. Istota sporu – w ocenie wnioskodawcy – sprowadza się do okoliczności, że Prezydent RP uznaje, że jest władny samodzielnie (niezależnie od stanowiska Rady Ministrów) podjąć decyzję o swym uczestniczeniu w posiedzeniu Rady Europejskiej. Z kolei Prezes Rady Ministrów uznaje, iż to on uprawniony jest do wyznaczenia całego składu delegacji Rzeczypospolitej Polskiej. Wynikiem tego jest konstatacja, że udział Prezydenta RP (w posiedzeniach Rady Europejskiej) powinien dotyczyć wyłącznie przypadków uzgodnionych z Prezesem Rady Ministrów, który uwzględni udział Prezydenta Rzeczypospolitej w składzie wyznaczanej przez siebie delegacji. 1.3. Zgodnie z art. 192 Konstytucji Prezes Rady Ministrów należy do grupy podmiotów, którym Konstytucja przyznaje expressis verbis uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o TK spór kompetencyjny pozytywny ma miejsce wówczas, gdy dwa (lub więcej) centralne konstytucyjne organy państwa „uznały się za właściwe” do rozstrzygnięcia określonej sprawy lub wydały w niej rozstrzygnięcie. Winno to być rozumiane w ten sposób, że pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa występuje spór co do właściwości rzeczowej (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 176). W tym znaczeniu spór odnosi się do kompetencji decydowania o udziale Prezydenta RP w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej oraz kompetencji do przedstawiania na forum tej Rady stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sytuacjach zgłoszenia przez Prezydenta gotowości udziału w danym posiedzeniu. W ocenie wnioskodawcy, istotą przedstawionego sporu kompetencyjnego jest realnie występująca rozbieżność stanowisk co do zakresu kompetencji przysługujących stronom tego sporu. Chodzi o prawnie uzasadnioną zdolność organów do „skonkretyzowanego aktualizowania (…) potencjalnego obowiązku działania, sformułowanego przez prawo” (J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 292). Według wnioskodawcy, rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego pozwoliłoby na bardziej precyzyjne określenie kształtu prawnego i zakresu kompetencji centralnych konstytucyjnych organów państwa, pozostających w sporze. Zdaniem wnioskodawcy, warunkiem uznania rozbieżności stanowisk organów za spór kompetencyjny (w rozumieniu art. 189 Konstytucji) jest to, by rozbieżność:

1. a)polegała na wystąpieniu odmiennych i niedających się równolegle zastosować interpretacji przepisu konstytucyjnego,
2. b)dotyczyła konkretnej sytuacji. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie może polegać wyłącznie na abstrakcyjnej wykładni przepisów. Winno mieć atrybuty rozstrzygnięcia realnego sporu prawnego. 1.4. Uzasadniając realny wymiar sporu kompetencyjnego, którego dotyczy wniosek, wnioskodawca wskazał, że spór ten zaistniał w szczególności na tle odbytego w dniach 15-16 października 2008 r. w Brukseli posiedzenia Rady Europejskiej poświęconego problematyce kryzysu finansowego, bezpieczeństwa energetycznego oraz pakietu: energia – klimat. W związku ze wskazanym posiedzeniem Rady Europejskiej Prezydent Rzeczypospolitej publicznie przedstawił swój pogląd, że zamierza wziąć udział w tym posiedzeniu Rady Europejskiej i że może samodzielnie zadecydować – bez względu na stanowisko Prezesa Rady Ministrów – o swoim uczestnictwie w posiedzeniu Rady Europejskiej. Pogląd ten, wyrażony najpierw w enuncjacjach prasowych, został uzewnętrzniony w analizie prawnej kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej zamieszczonej na stronie internetowej Kancelarii Prezydenta RP (13 października 2008 r., tj. na dwa dni przed istotnym tu posiedzeniem Rady Europejskiej). Stanowisko to Prezydent Rzeczypospolitej przedstawił Prezesowi Rady Ministrów w trakcie spotkania 13 października 2008 r. Zostało ono zrelacjonowane na konferencji prasowej po wspomnianym tu spotkaniu. Realnym przejawem stanowiska Prezydenta Rzeczypospolitej było – w ocenie wnioskodawcy – uczestnictwo Prezydenta RP w posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli (15-16 października 2008 r.) „wbrew decyzji Prezesa Rady Ministrów ustalającej skład reprezentacji Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu Rady”. 1.5. W uzasadnieniu wniosku Prezes Rady Ministrów podkreślił, że zgodnie z Konstytucją, wewnętrzną i zagraniczną politykę Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi Rada Ministrów. Sprawuje ona ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, prowadzenie polityki zagranicznej odbywa się również przez reprezentowanie Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniach Rady Europejskiej i wyrażanie na nich stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, wynika stąd, że „ostateczna decyzja w sprawie osób reprezentujących RP na szczycie Rady Europejskiej należy do Premiera Rządu, zatem udział w szczycie Prezydenta RP powinien dotyczyć przypadków uzgodnionych z Prezesem Rady Ministrów, który uwzględni to w składzie wyznaczonej przez siebie delegacji”. 1.6. Tak sformułowane stanowisko znalazło uzewnętrznienie w uchwale nr 196 Rady Ministrów z dnia 9 października 2008 r. w sprawie reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w obradach Rady Europejskiej (M. P. Nr 75, poz. 674; dalej: uchwała nr 196). Uchwała ta mieści unormowanie, zgodnie z którym skład delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej wyznacza Prezes Rady Ministrów. Na podstawie uchwały nr 196 Prezes RM wyznaczył delegację w składzie: Prezes Rady Ministrów, Minister Spraw Zagranicznych oraz Minister Finansów. Informacja o składzie tej delegacji została przedstawiona Prezydentowi RP w trakcie spotkania Prezydenta RP z Prezesem Rady Ministrów 13 października 2008 r. 1.7. W ujęciu wnioskodawcy spór kompetencyjny przedstawiony do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu dotyczy „rozbieżności co do zakresu kompetencji między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, tj. Prezydentem RP a Prezesem Rady Ministrów”. W szczególności odnosi się do wskazania podmiotu organu państwa, „który jest uprawniony do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania [na nich] stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej”. Zdaniem wnioskodawcy, spór znajduje odniesienie do „konkretnego działania, które ogólnie określić można jako »wiążące ustalenie składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej«”. Zdaniem wnioskodawcy, spór polega na tym, że Prezydent RP uznaje, iż jest władny niezależnie od stanowiska Rady Ministrów podjąć decyzję o swym uczestnictwie w posiedzeniu Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrów uważa natomiast, że tylko on jest uprawniony do wyznaczania pełnego składu delegacji Rzeczypospolitej Polskiej. W jego ocenie, udział Prezydenta Rzeczypospolitej w posiedzeniach Rady Europejskiej może dotyczyć wyłącznie przypadków uzgodnionych przez Prezydenta RP z Prezesem Rady Ministrów. Wnioskodawca zwrócił uwagę zarówno na aktualny jak i prospektywny wymiar tego sporu kompetencyjnego. Posiedzenia Rady Europejskiej odbywają się cyklicznie, co najmniej dwukrotnie w ciągu każdych sześciu miesięcy. Niezależnie więc od okoliczności, że wskazany we wniosku spór zaistniał w związku z konkretnym posiedzeniem Rady Europejskiej (odbytym 15-16 października 2008 r. w Brukseli), Prezydent Rzeczypospolitej podtrzymuje swe stanowisko również w odniesieniu do przyszłych posiedzeń Rady Europejskiej. W ocenie wnioskodawcy, okoliczność ta przemawia dodatkowo na rzecz spełnienia podmiotowych oraz przedmiotowych przesłanek sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 189 Konstytucji, tj. sporu podlegającego rozstrzygnięciu przez Trybunał Konstytucyjny. 1.8. Wnioskodawca, precyzując przedmiot sporu kompetencyjnego, akcentuje znaczenie wyrażonej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu działania organów władzy publicznej. W myśl tej zasady wszystkie działania organów władzy są określone przez prawo. Zdeterminowane prawnie są zarówno podstawa jak i zakres działania organu. Precyzyjne określenie kompetencji organów, tj. wskazanie podstawy prawnej podejmowania określonych przez prawo działań, ma rozstrzygające znaczenie dla możliwości podejmowania określonych działań przez poszczególne organy państwa. Jeśli prawo nie określi wyraźnie kompetencji do działania organu państwa w danym zakresie, kompetencja taka nie istnieje (zob. L. Garlicki, Uwagi do art. 189, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2007, t. 5, s. 3). Przywołany tu pogląd, zdaniem wnioskodawcy, przyjęty został w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z 20 lipca 2006 r., sygn. K 40/05, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 82 i przywołane tam wcześniejsze orzeczenia Trybunału z okresu obowiązywania „małej konstytucji” z 17 października 1992 r.). W tym kontekście, zdaniem wnioskodawcy, zasadniczym elementem sporu pozostaje kwestia, czy o swym uczestnictwie w posiedzeniach Rady Europejskiej Prezydent Rzeczypospolitej decyduje samodzielnie, „czy też – uwzględniając konstytucyjną pozycję i kompetencje poszczególnych organów państwa – ostateczna decyzja w tym zakresie (w razie nieuzgodnienia stanowiska między Prezydentem, wyrażającym chęć uczestnictwa w szczycie i Premierem) należy do Prezesa Rady Ministrów”. 1.9. W uzasadnieniu wniosku Prezes Rady Ministrów odwołuje się również do unormowań traktatowych Unii Europejskiej. Zwraca uwagę w szczególności na art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) i zawarte tam określenie funkcji Rady Europejskiej w systemie instytucjonalnym Unii. Zgodnie z art. 4 TUE Rada Europejska nadaje Unii impulsy do jej rozwoju i określa ogólne kierunki (guidelines) politycznych działań Unii. Art. 4 TUE określa – co szczególnie istotne – zasady uczestnictwa w posiedzeniach Rady Europejskiej. Stanowi, że w pracach Rady Europejskiej biorą udział „szefowie państw lub rządów” („the Heads of State or of Government”; „les chefs d`État ou de gouvernement des États”; „die Staats- und Regierungschefs”) państw członkowskich Unii oraz Przewodniczący Komisji Europejskiej. Towarzyszą im – odpowiednio – ministrowie spraw zagranicznych oraz członek Komisji Europejskiej. 1.10. Traktat o Unii Europejskiej – w art. 4 – nie narzuca państwom członkowskim w pełni ujednoliconych dla każdego z państw członkowskich zasad ich reprezentowania na posiedzeniach Rady Europejskiej. W ocenie wnioskodawcy – Prezesa Rady Ministrów sformułowanie „w skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów Państw Członkowskich” ma uzasadnienie historyczne. W szczególności uwzględnia konstytucyjną pozycję prezydenta Francji, różny status premierów w poszczególnych państwach oraz potrzebę równej i zrównoważonej reprezentacji politycznej. Wnioskodawca podkreśla zarazem, że postanowienia art. 4 TUE zostały rozwinięte i skonkretyzowane następnie w Zasadach organizacji posiedzeń Rady Europejskiej, przyjętych na jej posiedzeniu w Sewilli (21-22 czerwca 2002 r.). Zasady te określały m.in. aktualną częstotliwość spotkań Rady Europejskiej (dwa razy w ciągu 6 miesięcy), liczbę miejsc przysługujących każdej reprezentacji państwa członkowskiego (dwa) oraz maksymalną liczebność delegacji z każdego z tych państw (do dwudziestu osób). 1.11. W warunkach ogólnego tylko określenia składu reprezentacji poszczególnych państw członkowskich zawartego w obowiązującym państwa członkowskie art. 4 TUE, istotne znaczenie dla wyznaczenia składu reprezentacji w konkretnych państwach członkowskich mają uregulowania prawa krajowego w każdym z państw. W ocenie wnioskodawcy, w odniesieniu do kwestii uczestnictwa Prezydenta RP w reprezentacji Rzeczypospolitej zasadnicze znaczenie ma – wśród uregulowań prawa krajowego – art. 126 Konstytucji. Przepis ten określa pozycję ustrojową i funkcje Prezydenta RP. Zgodnie z art. 126 Prezydent jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. W myśl art. 126 ust. 2, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. Zdaniem wnioskodawcy, z konstytucyjnego określenia Prezydenta RP jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej” nie można wnosić, że Prezydent pozostaje „najwyższym organem władzy państwowej”. Zgodnie bowiem z art. 10 Konstytucji władza państwowa została podzielona pomiędzy organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Relacje pomiędzy poszczególnymi „władzami” zostały oparte na zasadzie równowagi. Wnioskodawca, odwołując się do interpretacji doktrynalnej (zob. P. Sarnecki, Uwagi do art. 126, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod. red. L. Garlickiego, Warszawa 1999, t. 1, s. 3), podkreślił, że zawarte w art. 126 unormowania spełniają potrójną rolę:
3. a)stanowią „punkt wyjścia oraz ustalenie dyrektyw interpretacyjnych dla rozgraniczenia funkcji obu organów władzy wykonawczej”,
4. b)ustalają „dyrektywy interpretacyjne dla ustalenia treści przepisów kompetencyjnych dotyczących urzędu Prezydenta”,
5. c)stanowią „podstawę do podejmowania przez Prezydenta różnych działań o charakterze niewładczym” (takich jak apele, przemówienia, przesłania, konferencje i spotkania). Wnioskodawca przywołuje też pogląd, że art. 126 Konstytucji nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej. Zadań organu władzy państwowej nie można bowiem utożsamiać z uprawnieniami do podejmowania jakichkolwiek działań o charakterze władczym. Zdaniem wnioskodawcy, w analogicznym kierunku zmierza orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego akcentujące zasadność odróżniania zadań organu władzy publicznej od jego kompetencji. W ocenie wnioskodawcy, kompetencje „jako jedna z prawnych form realizacji zadań, muszą być w sposób wyraźny przyznane przez obowiązujące normy”. Nie jest dopuszczalne wywodzenie ich z zadań nałożonych na dany organ. W odniesieniu do Prezydenta RP zasada ta – zdaniem wnioskodawcy – znalazła wyraz w art. 126 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że Prezydent wykonuje swe zadania „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”. 1.12. W ocenie wnioskodawcy, art. 126 ust. 1 Konstytucji „w głównym stopniu” określa pozycję Prezydenta RP w obrębie realizacji jego konkretnych kompetencji. Zdaniem wnioskodawcy, Prezydent RP zachowuje samodzielną i inicjatywną rolę w kształtowaniu relacji Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi, jeśli „nie stoi temu na przeszkodzie konstytucyjny wymóg działania na wniosek innych organów” (Rady Ministrów, jej Prezesa lub Ministra Spraw Zagranicznych), z upoważnienia (np. Sejmu i Senatu przy ratyfikacji określonych umów międzynarodowych) bądź w ramach współdziałania (np. z Prezesem Rady Ministrów i Ministrem Spraw Zagranicznych). Art. 133 Konstytucji – w przekonaniu wnioskodawcy – określa kompetencje Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jako „reprezentanta państwa w stosunkach zewnętrznych”. Przepis ten wylicza bowiem, w szczególności w ust. 1, konkretne uprawnienia Prezydenta. 1.13. Zdaniem wnioskodawcy, podstawowe znaczenie dla określenia kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ma art. 133 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tym unormowaniem „Prezydent Rzeczypospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem”. W tym kontekście wnioskodawca przypomina, że Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. nie przejęła klauzuli z art. 32 ust. 1 „małej konstytucji” z 1992 r., przyznającej Prezydentowi „ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków zagranicznych”. Konstytucja z 1997 r. gwarantuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi Radzie Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 9). Z przywołanych tu okoliczności Prezes Rady Ministrów wyprowadza pogląd, że kompetencje Prezydenta RP w sprawach zagranicznych „są ujęte jako wyjątki i zawsze muszą znajdować wyraźną i konkretną podstawę konstytucyjną”. Ponadto – zdaniem wnioskodawcy – z art. 133 ust. 3 Konstytucji wynika „obowiązek poszukiwania kompromisów i – gdy chodzi o Prezydenta – niepodejmowania decyzji i działań, których nie omówiono wcześniej z Premierem bądź ministrem spraw zagranicznych”. Jednocześnie Prezes Rady Ministrów akcentuje, że z mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji prowadzenie polityki wewnętrznej i zagranicznej RP należy do właściwości Rady Ministrów. Na podstawie art. 146 ust. 2, do Rady Ministrów należą też sprawy polityki państwa niezastrzeżone na rzecz innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Potwierdza to – w ocenie wnioskodawcy – szczególną pozycję Rady Ministrów jako organu „prowadzącego politykę państwa”. Radzie Ministrów powierzona została – zdaniem Prezesa Rady Ministrów – „główna odpowiedzialność za stan spraw publicznych”, będąca rezultatem prowadzenia przez nią polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. 1.14. Wnioskodawca akcentuje znaczenie art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji. Zgodnie z przywołanym tu unormowaniem, Rada Ministrów „sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi”. W sferze relacji z organizacjami międzynarodowymi mieszczą się – w ocenie wnioskodawcy – „zadania Rady Ministrów związane z funkcjonowaniem instytucji Unii Europejskiej”. Zdaniem wnioskodawcy, art. 146 ust. 4 pkt 9 nie tylko wskazuje na określone kompetencje Rady Ministrów, ale nadaje Radzie Ministrów „prawną możliwość podejmowania określonych działań”. Zdaniem wnioskodawcy, z konstytucyjnego przypisania Radzie Ministrów ogólnego kierownictwa w dziedzinie stosunków z organizacjami międzynarodowymi (w ramach prowadzonej polityki zagranicznej) wynika uprawnienie Prezesa Rady Ministrów „do wyznaczania osób reprezentujących RP na posiedzeniu Rady Europejskiej”. Przemawia za tym zarówno domniemanie właściwości Rady Ministrów, wynikające z art. 146 ust. 2 Konstytucji jak i brak przepisu konstytucyjnego przyznającego Prezydentowi RP uprawnienia w tym zakresie. Za taki przepis – w ocenie wnioskodawcy – nie może być uznany art. 126 ust. 1 Konstytucji. Określa on bowiem ogólną rolę ustrojową (funkcję) Prezydenta RP. Nie nadaje natomiast przypisanym mu zadaniom uprawnień autonomicznych. 1.15. W tym kontekście Prezes Rady Ministrów wyraził pogląd, że przekonanie Prezydenta Rzeczypospolitej o przysługujących mu – z racji sprawowania funkcji najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej – uprawnieniach do uczestnictwa w „szczycie” Rady Europejskiej i przedstawiania tam stanowiska Rzeczypospolitej nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem wnioskodawcy, „wskazanie bowiem w ustawie zasadniczej statusu Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela nie jest wystarczającą podstawą do podejmowania aktów reprezentacji – samodzielnych w sprawach o wymiarze symbolizującym państwo (składanie oświadczeń woli w imieniu państwa) czy podejmowania konkretnych decyzji”. Niezbędna w tym zakresie jest możliwość powołania się na przepisy formułujące normy kompetencyjne. Wnioskodawca przywołuje pogląd doktrynalny (zob. P. Sarnecki, Uwagi do art. 126, op.cit., s. 5), że określenie „przedstawiciel” – oznaczające „przedstawianie sobą” Rzeczypospolitej Polskiej – odnosi się do sytuacji „czystego” przedstawicielstwa. Dotyczy sytuacji, w których Prezydent nie spełnia żadnych innych działań poza „reprezentowaniem państwa” (tj. obecnością w danym miejscu i czasie). Wykładnię tę uzasadnia – wedle wnioskodawcy – charakter urzędu Prezydenta RP, w ujęciu przyjętym przez ustrojodawcę. 1.16. W ocenie wnioskodawcy przyjętą we wniosku wykładnię unormowań Konstytucji wspomagają argumenty, wynikające z pozycji i roli Rady Europejskiej. Rada Europejska nie stanowi aktów prawnych, podejmuje natomiast inicjatywy i decyzje głównie polityczne. Przyjmują one formalną postać konkluzji Prezydencji Unii Europejskiej. Zgodnie z tzw. zasadami sewilskimi z czerwca 2002 r. konkluzje te winny być możliwie zwarte i precyzyjne. Mieszczą one decyzje i wytyczne przyjęte przez Radę Europejską na konkretnym jej posiedzeniu. W przekonaniu Prezesa Rady Ministrów, „zakres działania Rady (Europejskiej) obejmuje (…) głównie dziedziny koherentne z poszczególnymi działami administracji rządowej, a zatem jednoznacznie objęte kompetencją Rady Ministrów”. Realizacja przyjętych przez Radę konkluzji „musi sprowadzać się do zgodnego z nimi kreowania polityki państw członkowskich”. Zdaniem wnioskodawcy to „w jednoznaczny sposób prowadzi do wniosku, że prawo wskazania osób reprezentujących kraj członkowski ma organ, w którego kompetencji leży prowadzenie wewnętrznej i zagranicznej polityki państwa”, tj. Rada Ministrów. W ocenie wnioskodawcy, za przyznaniem spornych kompetencji do wyznaczania składu reprezentacji Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenia Rady Europejskiej przemawiają nadto względy funkcjonalne. Wobec ponoszenia odpowiedzialności przed Sejmem za całość polityki zagranicznej przez Radę Ministrów (i przez jej poszczególnych członków, w tym zwłaszcza – Ministra Spraw Zagranicznych), nie mogą funkcjonować w tym zakresie inne organy państwa, wyłączone ze wskazanej tu odpowiedzialności. Odmienne rozwiązanie sprawiłoby, że odpowiedzialność Rady Ministrów byłaby iluzoryczna, zaś funkcja kontrolna Sejmu – istotnie ograniczona. Prezes Rady Ministrów uznaje za oczywiste, że „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie ponosi odpowiedzialności przed Sejmem”. W tych warunkach – zdaniem wnioskodawcy – „wszelkie próby wykładni konstytucyjnego sformułowania »współdziałanie w zakresie polityki zagranicznej«, prowadzące do przyznania Prezydentowi jakiegoś wyinterpretowanego zakresu uprawnień samoistnych w polityce zagranicznej naruszają kompetencje Rady Ministrów i stanowią wykładnię contra legem”. Wnioskodawca stoi też na stanowisku, że „uprawnień takich nie można (…) wywodzić z konstytucyjnego określenia Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej”. Stanowiłoby to bowiem „niedopuszczalne domniemanie kompetencji wbrew konstytucyjnej zasadzie legalizmu”. 1.17. Zdaniem wnioskodawcy, ostateczne prawo podjęcia decyzji w sprawie uczestnictwa w posiedzeniach Rady Europejskiej przysługujące Prezesowi Rady Ministrów nie wyklucza możliwości wzięcia udziału przez Prezydenta RP w posiedzeniu tej Rady. Winno to jednak – wedle wnioskodawcy – dotyczyć okoliczności szczególnych, zwłaszcza „szczytów” nadzwyczajnych – poświęconych ekstraordynaryjnym okolicznościom mającym wpływ np. na bezpieczeństwo Polski. Wedle wnioskodawcy, decyzja Prezydenta RP w sprawie udziału w takim posiedzeniu powinna być podjęta w wyniku współdziałania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrów, w ramach art. 133 ust. 3 Konstytucji. Prezydent byłby zobowiązany wyłącznie do przedstawiania stanowiska, które zostało uprzednio uzgodnione z Prezesem Rady Ministrów i Ministrem Spraw Zagranicznych. Zdaniem wnioskodawcy, „konstytucyjne prawo do wiążącego ukształtowania i zaprezentowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu Rady Europejskiej” ma Rada Ministrów, reprezentowana przez Prezesa Rady Ministrów. 1.18. Stosownie do wymogów w art. 53 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (precyzującym niezbędne składniki wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego) wnioskodawca wskazał – jako naruszone w jego przekonaniu – następujące przepisy Konstytucji: art. 126 ust. 1, art. 133 ust. 3 oraz art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 w związku z art. 148 pkt 1, 4 i 5. Naruszenie to polegało, wedle przekonania wnioskodawcy, na wyinterpretowaniu z art. 126 ust. 1 samoistnych uprawnień Prezydenta Rzeczypospolitej do wzięcia udziału w posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli (15 – 16 października 2008 r.) wbrew wyraźnemu stanowisku Prezesa Rady Ministrów. Zdaniem wnioskodawcy, stanowiło to wkroczenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej w kompetencje Prezesa Rady Ministrów określone w art. 146 ust. 1, 2 i 4 pkt 9 w związku z art. 148 pkt 1, 4 i 5 Konstytucji. Wykładnia i realizacja kompetencji przez Prezydenta RP wykroczyła, w ocenie wnioskodawcy, poza zakres uprawnień określony w art. 133 ust. 3 Konstytucji. Za rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego przemawia interes publiczny, jego wszczęcie (i rozstrzygnięcie) uzasadnia ponadto stwierdzenie niemożności poprawnego rozstrzygnięcia przez organ (tu: Prezesa Rady Ministrów) konkretnej sprawy. II 2. Stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie wniosku Prezesa Rady Ministrów. 2.1. Pismem z 21 listopada 2008 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej przekazał Trybunałowi Konstytucyjnemu swe stanowisko w sprawie wniosku Prezesa Rady Ministrów o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Zasadnicze elementy stanowiska Prezydenta RP, sformułowanego zgodnie z art. 27 pkt 4 w związku z art. 33 ustawy o TK, sprowadzają się do stwierdzeń, że: „I. Wniosek Prezesa Rady Ministrów nie spełnia kryteriów sporu kompetencyjnego, o którym mowa w art. 189 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. II. Uczestnictwo Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniu Rady Europejskiej w składzie delegacji Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od stanowiska Prezesa Rady Ministrów, nie narusza art. 126 ust. 1, art. 133 ust. 3 oraz art. 146 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 9 w związku z art. 148 pkt 1, 4 i 5 Konstytucji”. 2.2. W pierwszej kolejności Prezydent RP odniósł się do zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego w sprawach sporów kompetencyjnych. Prezydent przywołał w szczególności art. 53 ust. 1 obowiązującej ustawy o TK, zwracając uwagę na określenie natury „pozytywnego” oraz „negatywnego” sporu kompetencyjnego. Prezydent RP przywołał w tym miejscu postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt. Kpt 1/08). Przypomniał, że sformułowania użyte w art. 53 ust. 1 ustawy o TK: „uznały się za właściwe” i „wydały rozstrzygnięcie”, należy pojmować w kategoriach występującego pomiędzy konstytucyjnymi centralnymi organami państwa sporu co do ich właściwości rzeczowej. Winien to być spór rzeczywisty, a nie tylko teoretyczny (tj. potencjalny), u podłoża którego mogłoby leżeć wyłącznie dążenie do wyprzedzającego spór uzyskania wiążącej wykładni Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Prezydenta RP, sporem kompetencyjnym podlegającym kognicji Trybunału jest jedynie „pytanie o kompetencję (o jej istnienie bądź nieistnienie oraz o jej kształt prawny) oraz o »zbieg (konflikt) kompetencji«”. Niedopuszczalne jest natomiast orzekanie w ramach procedury właściwej dla sporów kompetencyjnych o „możliwości kwestionowania innych aspektów działania organów co do ich zgodności z prawem”. Zachowania Prezydenta, „podejmowane w ramach wykonywania przysługujących mu kompetencji, nie podlegają – jako takie – ocenie Trybunału Konstytucyjnego”. Prezydent zwrócił też uwagę, że w postanowieniu z 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt Kpt 1/08) Trybunał uznał za istotną dla oceny charakteru i rangi czynności Prezydenta RP rolę (funkcję) ustrojową „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej”, określoną w art. 126 ust. 1 Konstytucji. W dalszej części uzasadnienia podkreślił (powołując się na pogląd prof. P. Sarneckiego), że Prezydent, będąc najwyższym przedstawicielem RP, pozostaje jednocześnie gwarantem ciągłości władzy państwowej. 2.3. Funkcja najwyższego przedstawiciela RP oznacza metaforyczne „uobecnianie Państwa Polskiego” w sytuacjach, w których prawo – krajowe i międzynarodowe – jak i pewne zwyczaje wymagają uobecniania Rzeczypospolitej przez konkretną osobę. Prezydent RP reprezentuje swą osobą państwo polskie w sposób ciągły, samą swą obecnością, nawet jeżeli nie podejmuje żadnego konkretnego działania. Pewne akty publiczne wymagają, zgodnie z tradycją, dokonania ich z zaangażowaniem państwa i dlatego zostają konstytucyjnie zastrzeżone dla Prezydenta. Nie musi przy tym chodzić o szczególną moc wiążącą takich aktów. Mogą to być także akty formalnie pozbawione mocy prawnej, ale „szczególnie uroczyste, czy też szczególnie dobitnie podkreślające zaangażowanie samego Państwa”. Prezydent RP jest „symbolem Państwa i w tym znaczeniu [je] reprezentuje”. Prezydent RP jako gwarant ciągłości władzy państwowej winien dążyć do zachowania podstawowych wartości państwowości polskiej, zwłaszcza mających charakter trwały i niezmienny. W ocenie Prezydenta wartości te nie mogą być usunięte w trakcie ustalania bieżącej (oraz długofalowej) polityki, przy wytyczaniu nawet najodleglejszych celów rozwoju. Muszą być przyjmowane jako pewniki, jako trwałe punkty odniesienia. W opinii Prezydenta, „jest logiczne i zrozumiałe”, że ich gwarantem „staje się osoba, będąca jednocześnie najwyższym reprezentantem (…) państwowości”. Zdaniem Prezydenta (idącego tropem interpretacji doktrynalnej – por. P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do przepisów, Kraków 2000, s. 31), przepisy art. 126 ust. 1 i 2 „wyrażają (…) w sposób niedwuznaczny, wizję Prezydenta aktywnego, czynnie włączającego się w bieg spraw państwowych i ingerującego weń w miarę posiadanych możliwości”. Prezydent RP, „występując jako głowa państwa, a zwłaszcza jako arbiter polityczny (gwarant ciągłości władzy) winien w tym charakterze funkcjonować na bieżąco, »trzymać rękę na pulsie« całego biegu spraw państwowych”, przestrzegać tych wartości, do których „powołany jest konstytucyjnie i aktywnie wspierać ich dochowywanie, zarówno pobudzając do odpowiedniego działania, jak i przeciwstawiając się wszelkim próbom ich naruszenia”. 2.4. Prezydent RP nie prowadzi polityki zagranicznej (jej prowadzenie art. 146 ust. 1 powierza bowiem Radzie Ministrów). Niemniej jego zadania, określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji, mają wielorakie odniesienia do jej prowadzenia przez rząd. Art. 133 ust. 3 Konstytucji – w ocenie Prezydenta RP – adresuje powinność współdziałania w zakresie polityki zagranicznej nie tylko do Prezydenta, ale także do Prezesa Rady Ministrów i właściwego ministra. Powinność ta wynika bowiem wprost z Preambuły do Konstytucji, traktującej expressis verbis o „współdziałaniu władz”. Z powinności współdziałania wynikają konkretne obowiązki, w tym: wzajemnego informowania się o wszystkich ważniejszych zamiarach, kształtowania projektów ważniejszych decyzji, wzajemnego inspirowania się w sferze prowadzonej polityki zagranicznej. 2.5. Z art. 10 ust. 2 Konstytucji wynika zasada dualizmu organów władzy wykonawczej. Jej następstwem jest funkcjonowanie Prezydenta RP oraz Rady Ministrów jako dwóch wyodrębnionych organizacyjnie, kompetencyjnie oraz funkcjonalnie piastunów tej władzy. Prezydent RP w wykonywaniu swych konstytucyjnych (i ustawowych) zadań i kompetencji działa niezależnie od Rady Ministrów i „na własny rachunek”. Nie ponosi odpowiedzialności politycznej wobec Sejmu i nie podlega kontroli sejmowej. Za swą działalność odpowiada prawnie (konstytucyjnie) w razie naruszenia prawa (zgodnie z art. 145 Konstytucji). Niepołączalność pełnienia urzędu Prezydenta z innymi funkcjami publicznymi (państwowymi) służy zachowaniu dystansu piastuna tej funkcji w stosunku do pozostałych konstytucyjnych organów państwa. Nie oznacza jednakże absolutnej apolityczności Prezydenta RP w piastowaniu urzędu. Na rzecz politycznego zaangażowania Prezydenta działają zasady jego wyboru jak i – zdaniem Prezydenta – „powierzone mu funkcje państwa”. Wszystkie wskazane tu okoliczności, niezależnie od powierzenia przez ustrojodawcę „prowadzenia polityki zagranicznej” Radzie Ministrów, uzasadniają aktywność Prezydenta RP wyrażającą się m.in. w jego osobistym uczestnictwie w posiedzeniach Rady Europejskiej jako politycznego organu Unii Europejskiej. 2.6. W ocenie Prezydenta RP wystąpienie realnego sporu kompetencyjnego uwarunkowane jest wydaniem przez podmiot pozostający w sporze rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przeciwnym wypadku ma miejsce jedynie zakwestionowanie przez centralny konstytucyjny organ państwa kompetencji innego organu państwa, wynikających z Konstytucji bądź ustawy. Prezydent podkreślił zarazem, że sam sposób wykonywania przez centralne organy konstytucyjne państwa ich kompetencji nie może być przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny w trybie właściwym dla sporów kompetencyjnych. Nie występują tu bowiem znamiona sporu kompetencyjnego. Prezydent RP akcentuje w swym stanowisku potrzebę uwzględnienia treści art. 54 ust. 1 ustawy o TK. Przepis ten przewiduje powinność zawieszenia postępowania przed organami, które prowadzą spór kompetencyjny. Ustawa o TK dopuszcza także możliwość podjęcia przez Trybunał postanowienia o tymczasowym uregulowaniu kwestii spornych, w tym o zawieszeniu czynności egzekucyjnych gwoli zapobieżenia poważnym szkodom lub w wypadkach podyktowanych szczególnie ważnym interesem społecznym (art. 54 ust. 2 ustawy o TK). Zdaniem Prezydenta RP, postanowienia art. 54 ust. 1 ustawy o TK winny być interpretowane w kontekście przepisów proceduralnych, przewidujących między innymi obligatoryjne zawieszenie postępowania przed organami prowadzącymi spór. Brak możliwości zawieszenia postępowania toczącego się przed Prezydentem RP oraz przed Prezesem Rady Ministrów przemawia – w ocenie Prezydenta RP – przeciwko uznaniu realnej rozbieżności stanowisk pomiędzy tymi organami konstytucyjnymi za spór kompetencyjny w ścisłym tego określenia znaczeniu. 2.7. Prezydent RP poddał analizie okoliczności faktyczne, które wnioskodawca – Prezes Rady Ministrów – potraktował jako przesłanki wystąpienia sporu kompetencyjnego. Przedmiotem oglądu stały się w szczególności następujące okoliczności faktyczne:
6. a)podjęcie przez Radę Ministrów uchwały nr 196 z dnia 9 października 2008 r. w sprawie reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w obradach Rady Europejskiej (M. P. Nr 75, poz. 674) potwierdzającej stanowisko, że skład delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej wyznacza Prezes Rady Ministrów;
7. b)uczestnictwo Prezydenta RP w posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli (15-16 października 2008 r.), „wbrew decyzji Prezesa Rady Ministrów ustalającej skład reprezentacji Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu Rady”. III 3. Stanowisko Prokuratora Generalnego. 3.1. Prokurator Generalny w piśmie z 16 grudnia 2008 r. zajął stanowisko, że kompetencja do ustalania składu delegacji państwowej na posiedzenie Rady Europejskiej – zgodnie z art. 148 pkt 4 w związku z art. 146 ust. 1 i ust. 4 pkt 9 Konstytucji – przysługuje Prezesowi Rady Ministrów i nie przysługuje Prezydentowi Rzeczypospolitej. W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator rozważył, w pierwszej kolejności, czy wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego spełnia wszystkie kryteria sporu kompetencyjnego. Jego zdaniem, o ile nie ma wątpliwości, że od strony podmiotowej kryteria te zostały spełnione, o tyle mogą się one nasuwać przy rozpatrywaniu, czy wniosek spełnia wymogi sporu kompetencyjnego od strony przedmiotowej. Prokurator Generalny stwierdził, iż przyjmując jako założenie wniosku, że do Prezesa Rady Ministrów należy kompetencja do wyznaczania składu delegacji państwowej, realizującej politykę zagraniczną państwa, konieczna staje się ocena, czy decyzja Prezydenta o uzupełnieniu o jego osobę składu wyznaczonej delegacji mieści się w zakresie kompetencji do ustalania składu delegacji. Zdaniem Prokuratora, należy uznać, że podjęcie decyzji o udziale w delegacji, której skład został już określony przez Prezesa Rady Ministrów, stanowi uzupełnienie decyzji Prezesa Rady Ministrów, a więc jest aktem z zakresu kompetencji do ustalania składu delegacji. Mimo iż Prezydent RP, decydując o swym udziale w składzie delegacji, nie dokonywał formalnego aktu zmieniającego decyzję Prezesa Rady Ministrów, w rzeczywistości takiej zmiany dokonał. Zdaniem Prokuratora Generalnego, Prezydent RP dokonał faktycznej czynności z zakresu kompetencji ustalania składu delegacji, wobec czego należy uznać, że wniosek spełnia kryterium przedmiotowe sporu kompetencyjnego. Prokurator Generalny uznał też, że rozstrzygnięcie sporu dotyczy wyłącznie kompetencji do ustalania składu delegacji na posiedzenia Rady Europejskiej, a nie innych kwestii związanych z realizacją konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP w sferze stosunków międzynarodowych. 3.2. W ocenie Prokuratora Generalnego, pewne trudności nastręcza odnalezienie szczegółowej normy kompetencyjnej, która expressis verbis przyznawałaby kompetencję do ustalania składu delegacji jednemu z organów egzekutywy. Analiza art. 146 ust. 1 i 2, wskazanego we wniosku jako źródło tej kompetencji, prowadzi do stwierdzenia, że polityka zagraniczna jest prowadzona przez Radę Ministrów i stanowi jedną z dziedzin jej polityki. Z kolei art. 148 pkt 4 Konstytucji stanowi, że Prezes Rady Ministrów zapewnia wykonywanie i określa sposoby wykonywania polityki Rady Ministrów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, niezbędne jest więc rozważenie kwestii, czy zapewnienie wykonywania polityki zagranicznej państwa, będącej polityką Rady Ministrów, oraz określenie sposobów jej wykonywania obejmuje swym zakresem kształtowanie składu delegacji państwowej na posiedzenia Rady Europejskiej. W opinii Prokuratora, odpowiedź na to pytanie powinna być pozytywna – ustalenie składu delegacji na posiedzenie Rady Europejskiej uważa on za akt zapewniający i określający sposób wykonywania polityki zagranicznej. 3.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, brzmienie art. 4 TUE wskazuje na to, że w posiedzeniach Rady Europejskiej z ramienia Rzeczypospolitej mógłby brać udział zarówno Prezes Rady Ministrów, jako szef rządu, jak i Prezydent RP, jako szef państwa, jednoosobowo, ewentualnie obaj łącznie. Opowiedzenie się za dopuszczalnością modelu mieszanego, zdaniem Prokuratora, wymaga odnalezienia w normach konstytucyjnych rozwiązań proceduralnych, które pozwolą na unikanie podobnych konfliktów w przyszłości, ponieważ udział w posiedzeniach Rady Europejskiej każdorazowo będzie wymagał określenia, który z organów konstytucyjnych będzie reprezentował Rzeczpospolitą. Prokurator Generalny stoi na stanowisku, że w art. 148 pkt 4 Konstytucji mieści się kompetencja Prezesa Rady Ministrów do ustalania składu delegacji, w tym określenia, w granicach wynikających z art. 4 TUE, który ze wskazanych tam podmiotów ma wziąć udział w danym posiedzeniu Rady. Oczywiste, zdaniem Prokuratora, jest to, że Prezes Rady Ministrów nie może w sposób władczy przesądzić, bez zgody Prezydenta Rzeczypospolitej, o udziale Prezydenta w delegacji. Może tego dokonać wyłącznie za zgodą lub na wniosek Prezydenta, ponieważ wzajemne stosunki w tym zakresie obu organów egzekutywy muszą polegać na współdziałaniu. Z art. 133 ust. 3 Konstytucji wynika bowiem obowiązek współdziałania obu tych organów, mimo że bezpośrednim adresatem tego przepisu jest Prezydent RP. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie da się przyjąć, że możliwe byłoby współdziałanie Prezydenta RP z Prezesem Rady Ministrów bez uznania, że obowiązek współdziałania spoczywa także na Prezesie Rady Ministrów. 3.4. W ocenie Prokuratora Generalnego podjęcie decyzji o udziale w składzie delegacji państwowej i zgłoszenie tej decyzji przez Prezydenta RP należy uznać za akt urzędowy Prezydenta, o którym mowa w art. 144 ust. 2 Konstytucji i który wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie ma podstaw, by akt ten zaliczyć do aktów zwolnionych od kontrasygnaty, ponieważ wśród tego rodzaju aktów (wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji) nie da się odnaleźć decyzji o udziale Prezydenta Rzeczypospolitej w oficjalnej delegacji państwowej. Zdaniem Prokuratora, należy stwierdzić zatem, że normy ustawy zasadniczej nie pozwalają Prezydentowi na ważne z prawnego punktu widzenia, samodzielne podejmowanie decyzji o swoim udziale w delegacji wykonującej zadania z zakresu polityki zagranicznej państwa. Kompetencja wyznaczania składu delegacji przysługuje Prezesowi Rady Ministrów. 3.5. Dodatkowych rozważań, zdaniem Prokuratora Generalnego, wymaga kwestia, czy pozycja ustrojowa Prezydenta Rzeczypospolitej nie przyznaje mu uprawnienia do reprezentowania państwa w stosunkach międzynarodowych, niezależnie od formalnego ustalenia (wyznaczenia) przedstawicieli państwa do wykonania konkretnego zadania. W przekonaniu Prokuratora, treść istotnych dla tego zagadnienia przepisów konstytucyjnych, tj. art. 126 ust. 1 oraz art. 133, prowadzi do wniosku, że pomimo określenia Prezydenta RP jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej, jego kompetencje w zakresie stosunków zewnętrznych nie obejmują samodzielnego występowania w imieniu Rzeczypospolitej w sposób prawnie wiążący państwo jako podmiot prawa i stosunków międzynarodowych. Tego typu samodzielne wystąpienia Prezydenta RP na forum międzynarodowym należałoby uznać za działania niewładcze o charakterze czysto deklaracyjnym. Prokurator Generalny uważa, że nawet gdyby traktować decyzję Prezydenta o jego udziale w składzie delegacji, realizującej zadania z zakresu polityki zagranicznej, jako działania niezależne od trybu ustalania składu tej delegacji przez Prezesa Rady Ministrów, należałoby stwierdzić, że nie mieści się ona w zakresie ukształtowanych przez Konstytucję kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. IV 1. Rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym 27 marca 2009 r. 1.1. Na rozprawę 27 marca 2009 r. stawili się umocowani przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego. W imieniu wnioskodawcy występowali – Prezes Rządowego Centrum Legislacji (RCL) Maciej Berek i dyrektor Biura Prawnego RCL Piotr Gryska. Stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej prezentowali jego przedstawiciele: Szef Kancelarii Prezydenta RP Piotr Kownacki i podsekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP Andrzej Duda oraz pełnomocnik Prezydenta RP prof. dr hab. Dariusz Dudek. W imieniu Prokuratora Generalnego stawili się: zastępca Prokurata Generalnego prokurator Andrzej Pogorzelski oraz prokurator Prokuratury Krajowej Andrzej Stankowski. Przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów podtrzymali wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Trybunał Konstytucyjny, a także argumentację zawartą w uzasadnieniu wniosku. Przedstawiciele Prezydenta RP podtrzymali stwierdzenia zawarte w piśmie Prezydenta. Podkreślili, że w ocenie Prezydenta RP wniosek Prezesa Rady Ministrów nie spełnia kryteriów sporu kompetencyjnego, o których mowa w art. 189 Konstytucji w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przedstawiciele Prezydenta RP zaprezentowali zasadnicze argumenty, na których Prezydent oparł swe stanowisko. Ponadto pełnomocnik Prezydenta RP przedłożył pismo procesowe, będące uzupełnieniem argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na wniosek. Przedstawiciele Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowisko Prokuratora Generalnego zajęte w piśmie procesowym z 16 grudnia 2008 r. Wnieśli o uznanie, że kompetencja do ustalenia składu polskiej delegacji państwowej na posiedzenie Rady Europejskiej przysługuje Prezesowi Rady Ministrów. 1.2. W kolejnej fazie rozprawy przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów ustosunkował się do poglądu Prezydenta Rzeczypospolitej, że wniosek Prezesa Rady Ministrów nie spełnia kryteriów wymaganych przy rozstrzyganiu przez Trybunał Konstytucyjny sporu kompetencyjnego. Stwierdził, że spór kompetencyjny zaistniał między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, jego istotą jest rozbieżność stanowisk co do zakresu kompetencji stron sporu, a przedmiotem rozstrzygnięcia jest określenie prawnego kształtu i zakresu kompetencji centralnych konstytucyjnych organów państwa, które w tym sporze pozostawały. Przedstawiciel wnioskodawcy wskazał, że spór powstał w sytuacji, w której jeden centralny konstytucyjny organ państwa uznał, że w zakresie jego uprawnień mieści się dokonanie pewnego aktu, który inny konstytucyjny centralny organ państwa uznaje za mieszczący się w jego zakresie uprawnień. Dodał, że Prezydent RP, biorąc udział w posiedzeniu Rady Europejskiej, mimo że nie został uwzględniony w składzie delegacji wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów, dokonał faktycznego uzupełnienia składu tej delegacji, a więc czynności z zakresu ustalania jej składu. Kompetencja ta należy natomiast do Prezesa Rady Ministrów. Przedstawiciel Prezesa RM podkreślił nadto, że w piśmie Prezydenta RP dokonano niewłaściwej interpretacji skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego wniosku, polegającej na tym, że wnioskodawca wskazuje jako przesłankę zaistnienia sporu kompetencyjnego uchwałę nr 196 Rady Ministrów. Wyjaśnił, że Prezes Rady Ministrów w swoim wniosku odniósł się do tej uchwały wyłącznie dla celów informacyjnych, po wskazaniu szczegółowych przepisów konstytucyjnych stanowiących podstawę wniosku. Zaznaczył też, że wskazana uchwała Rady Ministrów nie odnosi się do Prezydenta RP, ani też do jego uprawnień czy obowiązków. Wskazując na charakter organu Unii Europejskiej, jakim jest Rada Europejska, przedstawiciel wnioskodawcy podkreślił, że w piśmiennictwie za cel tak ogólnego określenia składu Rady Europejskiej w art. 4 TUE uważa się zapewnienie uczestnictwa w Radzie Europejskiej osobom, na których spoczywa zasadniczy ciężar i odpowiedzialność za prowadzenie polityki europejskiej w danym kraju członkowskim Unii. Przedstawiciel Prezesa RM odniósł się do błędnej – jego zdaniem – interpretacji wniosku, dokonanej przez Prezydenta RP, jakoby wniosek ten mieścił próbę wywiedzenia podległości Prezydenta RP Prezesowi Rady Ministrów. W przekonaniu przedstawiciela Prezesa RM, z określonego we wniosku przedmiotu sporu kompetencyjnego nie da się wywieść twierdzeń tego rodzaju. Ze wskazania wnioskodawcy, iż Prezydent RP jest zobowiązany do współdziałania z Prezesem RM, nie wynika, że zobowiązanie to jest jednostronne; współdziałanie zawsze wymaga aktywności obydwu tych organów. Przedstawiciel Prezesa RM wskazał także, że obecność Prezydenta RP w sposób wiążący, władczy i stanowczy oddziałuje na skład delegacji. Uznał za słuszne stwierdzenie o pierwszeństwie hierarchicznym Prezydenta RP w ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił jednak, że trzeba wziąć pod rozwagę kwestię, czy z faktu bycia najwyższym przedstawicielem państwa wynika określona kompetencja oraz czy odrębną kompetencję do działania można – jak twierdzi Prezydent RP – wywodzić z treści art. 126 ust. 1 Konstytucji. Przedstawiciel wnioskodawcy podkreślił, że w przekonaniu Prezesa Rady Ministrów, rozstrzygnięcie sporu przez Trybunał Konstytucyjny leży w interesie państwa. Doszło bowiem do sytuacji, w której dwa organy władzy wykonawczej, na podstawie odnoszących się do nich przepisów konstytucyjnych, nie znajdują zgodnej odpowiedzi na pytanie, kto jest kompetentny do działania w obszarze mającym istotne znaczenie dla stosunków z Unią Europejską. 1.3. Przedstawiciel Prezydenta RP, odnosząc się do wypowiedzi przedstawicieli Prezesa Rady Ministrów, wskazał, że we wniosku podkreślono obowiązek Prezydenta Rzeczypospolitej do współdziałania z Prezesem Rady Ministrów, ale brakuje rozważań dotyczących kwestii dwustronności obowiązku współdziałania. Kwestię tę rozwinął w swym stanowisku jedynie Prokurator Generalny. Przedstawiciel Prezydenta RP zaznaczył też, że oficjalna reprezentacja na posiedzenie Rady Europejskiej w październiku 2008 r. obejmowała trzy osoby – Prezesa Rady Ministrów oraz dwóch ministrów. Tymczasem Traktat o Unii Europejskiej – w ocenie Prezydenta RP – wskazuje, że Rada Europejska gromadzi szefów państw lub rządów (jest to alternatywa zwykła, nie rozłączna). Dopuszczone są więc trzy hipotezy: albo szef państwa (w wypadku Polski Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej) osobiście i wyłącznie, albo premier (Prezes Rady Ministrów) osobiście i wyłącznie, albo Prezydent i premier łącznie reprezentują Rzeczpospolitą Polską. Pełnomocnik Prezydenta RP stwierdził ponadto, że w żadnym wypadku przepis ten nie dopuszcza takiej formuły, która, po pierwsze – eliminowałaby głowę państwa, a po drugie – dopuszczałaby w ramach delegacji udział dwóch ministrów „resortowych”. Przedstawiciel Prezydenta RP podkreślił, że Prezydent uosabia państwo, wartości egzystencjalne państwa polskiego i jego pozycję także na arenie międzynarodowej (czy w ramach integracji europejskiej), nie zaś aktualną ekipę rządową, która prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa. Zwrócił uwagę na potrzebę rozróżnienia pojęć „reprezentacja państwa” i „delegacja rządowa”. Prezes Rady Ministrów, jako szef delegacji rządowej i szef rządu, jest jednym z reprezentantów państwa polskiego. Prezes RM nie ma – zdaniem Prezydenta RP – kompetencji decydowania tak o uczestnictwie Prezydenta jak i w kwestii odmowy uczestnictwa Prezydenta w reprezentacji państwa polskiego na posiedzenie Rady Europejskiej. Przedstawiciel Prezydenta RP podkreślił, że art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji ma znaczenie w sferze uprawnień. Pomimo że nie jest samoistnym źródłem wyprowadzenia kompetencji (w sensie prawnym), pozostaje niewątpliwie źródłem „tego rodzaju czynności urzędowych, które polegają na uobecnianiu swoją obecnością państwa polskiego jako takiego”. W dalszej kolejności, przedstawiciel Prezydenta RP odniósł się do kwestii, która pojawiła się w piśmie Prokuratora Generalnego, a dotyczyła uznania aktu Prezydenta RP (w postaci podjęcia decyzji o udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej) za akt urzędowy wymagający kontrasygnaty. W tym kontekście stwierdził, że Konstytucja nie określa wszystkich kompetencji Prezydenta RP w sposób enumeratywny. Nawet w sferze prerogatyw, traktowanych jako wyjątki od zasady kontrasygnaty, dopuszcza się daleko idącą interpretację dla uhonorowania funkcji ustrojowej Prezydenta. Podkreślił ponadto, że udział Prezydenta RP w posiedzeniu Rady Europejskiej nie jest aktem urzędowym, nie jest także aktem urzędowym wymagającym kontrasygnaty i nie jest też nieważnym działaniem urzędowym wobec braku kontrasygnaty czy nieprzedstawienia go do kontrasygnaty. Stwierdził też, że nie nastąpiło wskazywane przez wnioskodawcę naruszenie kompetencji, polegające na wkroczeniu Prezydenta w kompetencje Prezesa Rady Ministrów oraz przekroczeniu własnych kompetencji. Przedstawiciel Prezydenta RP wskazał, że na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o TK wszczęcie postępowania przed Trybunałem powoduje zawieszenie postępowania przed organami, które prowadzą spór kompetencyjny. W analizowanej sprawie ani Prezydent Rzeczypospolitej, ani Prezes Rady Ministrów nie prowadzili żadnego postępowania, które wymagałoby zawieszenia. Przedstawiciel Prezydenta stwierdził, że spór toczący się między Prezydentem RP a Prezesem Rady Ministrów nie ma charakteru sporu kompetencyjnego i jest jedynie próbą ustalenia wiążącej wykładni Konstytucji. W związku z tym podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 1.4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, odnosząc się do wypowiedzi przedstawicieli Prezydenta Rzeczypospolitej, stwierdził, że – według niego – aktu Prezydenta Rzeczypospolitej deklarującego swe uczestnictwo w posiedzeniu Rady Europejskiej (wbrew stanowisku Prezesa Rady Ministrów), niezależnie od tego, czy akt ten został wyrażony w formie pisemnej, czy ustnej, nie można traktować jedynie jako czynności urzędowej. Aktowi temu należałoby nadać rangę aktu urzędowego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie ma konstytucyjnej podstawy prawnej, która pozwalałaby na jednoznaczne przesądzenie przez Prezydenta Rzeczypospolitej o jego uczestnictwie oraz o przedstawieniu własnego stanowiska na posiedzeniu Rady Europejskiej. Gdyby kompetencja ta była przyznana Prezydentowi, to – zdaniem Prokuratora Generalnego – winna ona znaleźć się wśród aktów urzędowych wymagających kontrasygnaty. Odnosząc się do wypowiedzi przedstawicieli Prezydenta RP, przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił, iż nie można przyjmować, że z istnienia zabezpieczeń przed negatywnymi skutkami rozstrzygnięcia nieważnego (bo wydanego przez niewłaściwy organ), którymi są przepisy o zawieszeniu postępowania, wynika, że o wystąpieniu sporu kompetencyjnego decyduje zaistnienie postępowania nadającego się „do formalnego zawieszenia”. 1.5. W kolejnej fazie rozprawy pierwszy z sędziów sprawozdawców zapytał przedstawicieli wnioskodawcy o relacje pomiędzy sformułowaniem zawartym we wniosku, że chodzi o rozstrzygnięcie „sporu kompetencyjnego między Prezydentem Rzeczypospolitej a Prezesem Rady Ministrów w przedmiocie określenia centralnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania [na nich] stanowiska Państwa”, a towarzyszącym mu zwrotem, że spór występuje „w razie nieuzgodnienia stanowiska pomiędzy Prezydentem, wyrażającym chęć uczestnictwa w szczycie, i premierem”. Ponadto sędzia poprosił o wyjaśnienie znaczenia czynności „wiążącego ustalania pełnego składu delegacji Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej” dla rozstrzygania sporu kompetencyjnego. Pytał też o podstawę prawną i granice czynności wyznaczania składu delegacji, oraz o to, czy czynność wyznaczania składu delegacji przez Prezesa RM, jest formą „zapewnienia wykonania polityki Rady Ministrów”, czy „określaniem sposobu jej wykonania”. Kolejne pytania dotyczyły znaczenia sformułowań konstytucyjnych: „Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej” (art. 126 ust. 1), „Prezydent Rzeczypospolitej jako reprezentant państwa” (art. 133 ust. 1), a także relacji między konstytucyjnymi pojęciami „prowadzenia polityki Rady Ministrów” i „prowadzenia polityki państwa” oraz między pojęciami „reprezentowania Rzeczypospolitej” i „prowadzenia polityki zagranicznej Rzeczypospolitej”. W odniesieniu do pozycji ustrojowej i funkcji Prezydenta, sędzia sprawozdawca pytał, kto jest gestorem uprawnienia do „uosabiania Rzeczypospolitej”, a także kto ocenia wiążąco, czy akt reprezentowania Rzeczypospolitej przez Prezydenta RP wkracza w prowadzenie polityki zagranicznej (Prezes Rady Ministrów, Rada Ministrów czy też Prezydent RP w ramach samooceny swojej działalności). Kolejne pytania dotyczyły: wpływu obecności Prezydenta RP na posiedzeniu Rady Europejskiej na możliwość prowadzenia w ramach tego gremium przez Radę Ministrów polityki państwa (w kontekście sceptycznej oceny wnioskodawcy dotyczącej wpływu obecności Prezydenta na taką możliwość); kwestii, na ile skład reprezentacji Rzeczypospolitej na konkretne posiedzenie Rady Europejskiej dostosowany być winien do projektowanej agendy danego posiedzenia, a odpowiednie decyzje winne być przedmiotem współdziałania Prezesa Rady Ministrów i Prezydenta RP; oraz tego, czy sformułowanie art. 146 ust. 2 Konstytucji mieści domniemanie właściwości rzeczowej, czy też odpowiada użytemu przez wnioskodawcę pojęciu „domniemania kompetencji”. W dalszej części serii pytań sędzia sprawozdawca prosił o udzielenie definitywnej odpowiedzi, czy przedmiotem sporu kompetencyjnego jest – w ocenie wnioskodawcy – wskazanie centralnego konstytucyjnego organu państwa, uprawnionego do reprezentowania RP na posiedzeniu Rady Europejskiej – i łącznie albo rozdzielnie – do przedstawiania tam stanowiska państwa, czy też spór dotyczy decydowania w sposób wiążący o składzie delegacji Rzeczypospolitej. Wnosił także o wskazanie przepisu Konstytucji, który w ocenie wnioskodawcy stanowi podstawę kompetencji „wiążącego ustalania składu delegacji”. Odpowiadając na pytania, przedstawiciel Prezesa RM wskazał, iż ustalenie składu delegacji determinuje, kto i jakie stanowisko będzie przedstawiał na posiedzeniu Rady Europejskiej. Uznał, że fakt niezabrania głosu w konkretnej sprawie „jest już sposobem, w który się reprezentuje i zajmuje stanowisko”. W tym kontekście nie można rozdzielić ustalania składu delegacji, ustalania aktu reprezentacji i prezentowania stanowiska – są one nierozerwalnie związane. Prezes Rady Ministrów – działając w jego przekonaniu w ramach przysługujących mu kompetencji – po konsultacji z właściwymi ministrami ustala skład delegacji. Osoby, które wchodzą w skład delegacji, reprezentują Rzeczpospolitą i przedstawiają uzgodnione stanowisko. Podstawę prawną czynności „wyznaczania składu delegacji” stanowi art. 146 ust. 1 oraz art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji, a nadto – art. 146 ust. 2 Konstytucji. Prezes Rady Ministrów zarówno zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów, jak i określa sposoby jej wykonywania. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, dotyczy to polityki wewnętrznej i zagranicznej (określonych w art. 146 ust. 1), poza którymi nie występuje inna polityka prowadzona przez Radę Ministrów. Prowadzone przez Radę Ministrów polityki: wewnętrzna i zagraniczna są – zdaniem wnioskodawcy – sferami całościowo rozumianej polityki Rzeczypospolitej Polskiej. „Reprezentowanie Rzeczypospolitej Polskiej” jest jedną z form realizowania polityki zagranicznej. W przypadku Prezydenta Rzeczpospolitej każdy akt reprezentacji z jego udziałem – nawet niewładczy – jest wykonywaniem polityki i składa się na ogólne pojęcie „realizowania polityki zagranicznej”. Przedstawiciel wnioskodawcy przyznał, że „reprezentacja” w pewnych formach może nie być prowadzeniem polityki, jednak w odniesieniu do osoby Prezydenta Rzeczypospolitej z trudem wyobraża sobie sytuację, w której Prezydent reprezentuje Rzeczpospolitą na zewnątrz, a nie jest to odbierane jako element polityki prowadzonej przez państwo. Stwierdził, że nie potrafi wskazać takich form reprezentacji państwa przez Prezydenta, które odrywałyby się od realizowania polityki zagranicznej, właśnie ze względu na to, że Prezydent jest najwyższym przedstawicielem państwa. Przedstawiciel Prezesa RM przyznał, że Prezydent RP jest najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej. Z tego powodu „nikt tego aktu reprezentowania Rzeczypospolitej Prezydentowi ograniczyć nie może”. Jednak w sytuacji, gdy akt ten wkraczałby w kompetencje wykonywania polityki zagranicznej przez Radę Ministrów, może dojść do kolizji. Pierwszeństwo oceny, czy konkretny akt Prezydenta RP wkracza w prowadzenie polityki zagranicznej, przyznać należy Radzie Ministrów, która jest organem konstytucyjnie właściwym do prowadzenia polityki zagranicznej i odpowiada za jej efektywność. W kontekście oceny wpływu obecności Prezydenta RP na posiedzeniu Rady Europejskiej na możliwość realizowania przez Radę Ministrów jej uprawnień do prowadzenia polityki (zagranicznej i europejskiej), przedstawiciel Prezesa RM podkreślił, że zarówno Konstytucja, jak i postanowienia traktatowe przewidują uczestnictwo jednej reprezentacji państwa członkowskiego na posiedzeniu Rady. Organizatorzy posiedzeń Rady Europejskiej nie rozdzielają reprezentowania państwa i realizowania jego polityki zagranicznej. Prezes Rady Ministrów, jako kierujący sposobem wykonywania jej polityki, jest zainteresowany, by stanowisko rządu (będące zarazem stanowiskiem Rzeczypospolitej Polskiej), było przedstawiane adekwatnie do sytuacji w toku konkretnego posiedzenia Rady Europejskiej, z uwzględnieniem wymogu fachowości. Zmiana sposobu przedstawiania stanowiska może rzutować na skuteczność tej prezentacji, a pośrednio – na możliwość prowadzenia polityki europejskiej przez Radę Ministrów. Przedstawiciel Prezesa Rady Ministrów przyznał, że Prezydent RP nigdy nie kwestionował uczestnictwa przedstawicieli Rady Ministrów (w tym zwłaszcza jej Prezesa) w posiedzeniach Rady Europejskiej. Niemniej decydując o swoim udziale w posiedzeniach, pośrednio wpływał na zakres, w jakim inni członkowie Rady Ministrów mogli uczestniczyć w posiedzeniach tego gremium. Pytany o rozumienie treści unormowań art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji, przedstawiciel Prezesa RM stwierdził, że – w ocenie wnioskodawcy – unormowania te obejmują zarówno władcze, jak i niewładcze działania Prezydenta. Przyznał, że w unormowaniach art. 126 ust. 3 i art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji występują tożsame wyrażenia: „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach”, odnoszące się zarówno do działań Prezydenta, jak i Rady Ministrów. Zdaniem wnioskodawcy, zadania Prezydenta określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji mogą i powinny być realizowane na podstawie szczegółowych, przysługujących mu kompetencji. Prezydent Rzeczypospolitej nie może podejmować władczych działań, odwołując się wyłącznie do art. 126 ust. 1, gdyż byłoby to niezgodne z brzmieniem art. 126 ust. 3 Konstytucji. Według przedstawiciela Prezesa RM, w obszarze stanowiącym przedmiot sporu kompetencyjnego, tj. ustalania składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej, Prezydent RP nie ma odrębnej kompetencji i nie może jej wywodzić z art. 126 ust. 1 Konstytucji. W odpowiedzi na prośbę o definitywne określenie przedmiotu sporu kompetencyjnego przedstawiciel Prezesa RM, stwierdził, że jest nim „kompetencja do określenia składu delegacji na Radę Europejską w zakresie, w jakim dotyczy to osoby Prezydenta, który wyraża chęć, wolę udziału w tej Radzie Europejskiej”. Konsekwencją ustalenia składu delegacji jest jej uprawnienie do reprezentowania i wyrażania stanowiska. Pierwotnym momentem zaistnienia sporu jest zatem określenie składu delegacji. Konstytucyjną podstawą kompetencji „wiążącego ustalania składu delegacji” jest, zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, ogólne domniemanie kompetencyjne, które winno być rozumiane jako domniemanie podjęcia wszelkich działań, koniecznych lub możliwych, służących prowadzeniu polityki. 1.6. W pytaniach do przedstawicieli Prokuratora Generalnego sędzia sprawozdawca prosił o wskazanie podstaw prawnych zawartego w piśmie Prokuratora stwierdzenia, że kompetencja do ustalania składu delegacji państwowej na posiedzenie Rady Europejskiej przysługuje Prezesowi Rady Ministrów i nie przysługuje Prezydentowi RP. Pytał także o znaczenie sformułowań dotyczących „zgłoszenia udziału w składzie delegacji państwowej na posiedzenie Rady Europejskiej” przez Prezydenta RP oraz o to, czy akt ten wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Przedmiotem dalszych pytań był związek pomiędzy pojęciem „stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa” a uczestnictwem Prezydenta w konkretnych posiedzeniach Rady Europejskiej, a nadto – kształt współdziałania w tym zakresie między Prezydentem RP, Prezesem RM i właściwym ministrem. W ocenie przedstawiciela Prokuratora Generalnego, pojęcie „ogólnego kierownictwa”, użyte w art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji, dopuszcza pewną niedookreśloność kompetencji Rady Ministrów w stosunkach z innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Można się spierać, czy Unia Europejska jest „jeszcze organizacją międzynarodową”, czy „już ponadnarodową”. Zwrot „w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji” występuje zarówno w odniesieniu do konstytucyjnych zadań Rady Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 9), jak i w stosunku do zadań Prezydenta (art. 126 ust. 3), przy czym zadania Prezydenta RP określone zostały bardziej ogólnie. Uchwała nr 196 Rady Ministrów w sprawie reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w obradach Rady Europejskiej, stanowi swoiste superfluum; nie może być źródłem zobowiązań dla organów niepodporządkowanych Radzie Ministrów, tym bardziej – dla Prezydenta. Zgłoszenie przez Prezydenta udziału w składzie delegacji państwa na posiedzenie Rady Europejskiej stanowi akt urzędowy i – zdaniem Prokuratora Generalnego – podlega kontrasygnacie. Wymóg skuteczności prowadzonej przez Radę Ministrów polityki zagranicznej i europejskiej wyklucza możliwość przedstawiania na posiedzeniach Rady Europejskiej odmiennych stanowisk Rzeczypospolitej w kwestiach istotnych. 1.7. W odpowiedzi na pytania sędziego sprawozdawcy, przedstawiciele Prezydenta RP uznali, że art. 126 ust. 1 Konstytucji zobowiązuje Prezydenta, by reprezentował Rzeczpospolitą jako państwo „tam, gdzie jest to niezbędne”. Podkreślili, że ani pisemnie ani w swych wystąpieniach Prezydent RP nie kwestionował udziału Prezesa Rady Ministrów w którymkolwiek z posiedzeń Rady Europejskiej. Art. 126 ust. 2 Konstytucji uprawnia, a zarazem zobowiązuje Prezydenta RP do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa oraz nienaruszalności i niepodzielności terytorium państwa. Jest to przepis aktywizujący. Z kolei art. 126 ust. 3 określa, że Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie, jak i na zasadach, które zostały określone w Konstytucji bądź w ustawach. Samo uczestnictwo Prezydenta w posiedzeniach Rady Europejskiej jest czynnością faktyczną. 1.8. W odpowiedzi na pytania drugiego z sędziów sprawozdawców przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej opisali proces podejmowania decyzji o jego udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej, które odbyło się 15 i 16 października 2008 r. Oświadczyli, że przed wyjazdem na posiedzenie nie była zwoływana Rada Bezpieczeństwa Narodowego. Uznali, że uniemożliwienie Prezydentowi Rzeczypospolitej udziału w posiedzeniu Rady Europejskiej, wynikające z odmowy udostępnienia samolotu państwowego było swoistą próbą sił, zmierzającą do ograniczenia najwyższemu przedstawicielowi Rzeczypospolitej Polskiej wykonywania jego konstytucyjnej funkcji. Podkreślili jednak, że mimo napiętej atmosfery towarzyszącej podróży Prezydenta wyczarterowanym samolotem i mimo niewpuszczenia osób towarzyszących do gmachu obrad, nie było żadnej różnicy zdań ani prezentacji rozbieżnego stanowiska w jakiejkolwiek kwestii, a sprawy dotyczące miejsca przy stole negocjacyjnym były uzgadniane na bieżąco. Konstytucyjną podstawą decyzji Prezydenta Rzeczypospolitej o udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej jest art. 126, stwarzający możliwość uczestnictwa, ale nie przesądzający o takim obowiązku. Według przedstawicieli Prezydenta RP, w stosunkach międzynarodowych mieszczą się również pryncypia ustrojowe urzędu Prezydenta, o których mowa w tym przepisie, wznoszące się ponad doraźne rozumienie polityki jako działań kojarzonych z konkretną ekipą polityczną. Przedstawiciele Prezydenta RP stwierdzili, że art. 133 ust. 3 Konstytucji nie stanowi samodzielnego unormowania kompetencyjnego, ale wynika zeń szereg konkretnych obowiązków, zwłaszcza w zakresie informowania się o ważniejszych zamiarach w dziedzinie polityki zagranicznej, konsultowania projektów ważniejszych decyzji czy wzajemnej inspiracji. Pierwotnym podmiotem jest tu Prezydent Rzeczypospolitej, ale przez wskazanie podmiotów współdziałających – Prezesa Rady Ministrów oraz właściwego ministra – Konstytucja przesądza, że są to podmioty w równym stopniu zobowiązane. Uznali też, że zainicjowanie współdziałania jest obowiązkiem podmiotu rozpoczynającego dane działanie, często strony rządowej. W odniesieniu do interpretacji art. 142 ust. 2 Konstytucji wskazali, że Prezydent wydaje postanowienia w zakresie realizacji indywidualnych działań w odniesieniu do indywidualnego adresata, bo akty normatywne (ustanawiające normy prawne, np. rozporządzenia z mocą ustawy) zawierają normy ogólne generalne, natomiast akty indywidualne, wydane w zakresie kompetencji, konsumują tę kompetencję w odniesieniu do konkretnego adresata. Przedstawiciele Prezydenta RP stwierdzili też, że Prezydent nie wydaje żadnych decyzji. Definiując stosowane pojęcia, wskazali, że pojęcie „funkcji” organu państwowego można utożsamiać z jego kompetencjami czy też zasadniczymi kierunkami oraz skutkami działalności, bo trudno znaleźć jakąkolwiek kompetencję organu konstytucyjnego, która nie mieściłaby się w przypisanych mu funkcjach. Przyznali, że realizacja kompetencji zawsze związana jest ze skutkami prawnymi, np. ze zmianą sytuacji prawnej państwa polskiego w zakresie jego zobowiązań. Uznali jednak, że uczestnictwo Prezydenta w posiedzeniach Rady Europejskiej jest czynnością faktyczną – niewładczą, w tym sensie, że nie wiąże się z koniecznością przedsiębrania przez Prezydenta aktów urzędowych. Zwrócili uwagę, że nie w każdym wypadku, reprezentując państwo poza granicami, Prezydent korzysta z uprawnień władczych. Przyjmowanie przez Radę Europejską konkluzji prezydencji, nie może być, w ich ocenie, uznane za działanie władcze podobne do wykonywania kompetencji polskich organów państwowych. Przedstawiciele Prezydenta RP zdefiniowali pojęcie „głowa państwa” jako określenie metaforyczne należące do języka prawniczego, potoczne i tradycyjne, wskazujące osobę monarchy albo prezydenta republiki jako najwyższego reprezentanta, który swoją osobą uobecnia i symbolizuje państwo, czy wręcz jest „żywym symbolem państwa”. Podkreślili jednak, że z tytułu bycia najwyższym reprezentantem państwa, głowie państwa nie przysługuje funkcja najwyższego podmiotu władzy. Uznali, że najwyższy poziom legitymacji demokratycznej Prezydenta Rzeczypospolitej – wynikający z wyborów powszechnych – ma zasadnicze znaczenie dla interpretacji zadań, funkcji i odpowiedzialności Prezydenta. Okoliczność ta nie może być pominięta w relacjach pomiędzy dwoma segmentami władzy wykonawczej, bo Prezydent jest najwyższym reprezentantem państwa polskiego z woli samego Narodu, który jest zarazem ustrojodawcą i w wyborach decyduje o powierzeniu funkcji konkretnej osobie, a tylko pośrednio wpływa na ukształtowanie Rady Ministrów. 1.9. Przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów stwierdzili, że wystąpił on z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wobec zaistniałego i nierozwiązywalnego sporu pomiędzy stronami. Podkreślili, że nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia ocena faktycznych zdarzeń, które miały miejsce w październiku 2008 r., ani ocena faktycznego oddziaływania stron sporu, ale spór w sensie prawnym. Stwierdzili, że odmowa udostępnienia transportu lotniczego była uzasadniona tym, że delegacja – w składzie określonym przez Prezesa Rady Ministrów – udała się już na posiedzenie Rady Europejskiej. 2.1. Rozważania zawarte w piśmie procesowym pełnomocnika Prezydenta, złożonym na rozprawie 27 marca 2009 r., zostały w dużej mierze przedstawione w wystąpieniach przedstawicieli Prezydenta w trakcie tejże rozprawy. Przede wszystkim w piśmie tym krytycznie oceniono sposób określenia przedmiotu sporu kompetencyjnego, zarzucając mu nieścisłość rozbieżnych sformułowań, a także przypisywanie spornym działaniom charakteru „kompetencyjnego” i/lub „decyzji”. Pełnomocnik Prezydenta odniósł się także do pozycji ustrojowej Prezydenta w modelu przyjętym przez Konstytucję z 2 kwietnia 1997 r. Stwierdził, że w ramach władzy wykonawczej Prezydent ma obecnie nieliczne i ograniczone kompetencje, jednakże nie można z tego wnioskować, że jego pozycja ustrojowa sprowadza się do pełnienia roli symbolicznej. Pełnomocnik Prezydenta skonstatował, iż w petitum wniosku nie wskazano charakteru prawnego „działania” polegającego na wiążącym ustaleniu składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej. Podkreślił, że Prezydent nie twierdzi, iż ma kompetencję do wyznaczania składu delegacji polskiej, w tym delegacji rządowej. Uważa jednak, że jego własny udział nie jest zależny od rządu i wynika z umocowania zawartego w Konstytucji. Zdaniem pełnomocnika Prezydenta, wnioskodawca dokonuje ekstrapolacji, twierdząc, że decyzja Prezydenta o jego osobistym udziale „w delegacji” jest w istocie decyzją dotyczącą całości składu delegacji, do tego zaś właśnie uprawniony jest wyłącznie Prezes Rady Ministrów. Pełnomocnik Prezydenta RP stwierdził, że brak ustaleń co do warunków i formy „uwzględniania” osoby Prezydenta w delegacji prowadzi do wniosku, iż oparte jest ono na swobodnym uznaniu. Jego zdaniem, doprecyzowania wymaga też kwestia, czy spór toczy się między Prezesem RM a Prezydentem, czy też między Prezydentem a Radą Ministrów, czy też między Prezesem RM i Radą Ministrów z jednej strony a Prezydentem z drugiej strony. Przyznał też, że należy się zgodzić z poglądem wnioskodawcy, iż działania Prezydenta powinny mieć konkretną podstawę prawną. Jednakże, w opinii pełnomocnika Prezydenta (opartej na poglądach doktryny), wymóg ten dotyczy jedynie tych działań, które mają charakter władczy, czyli tworzą jakąkolwiek nową sytuację prawną. Zdaniem pełnomocnika Prezydenta, przepis art. 126 ust. 1 Konstytucji ma charakter bezwzględny i nie podlega stopniowaniu czy też ograniczeniom. Pełnomocnik Prezydenta przywołał także pogląd doktryny, że polityka rządu może być w pewnych granicach – tj. jeśli chodzi o ochronę wskazanych przez Konstytucję wartości – kontrolowana i korygowana przez Prezydenta (zob. P. Sarnecki, Prezydent Rzeczypospolitej…, op.cit., s. 55). Podkreślił też, że nie sposób uznać, by w warunkach integracji europejskiej w jakiejkolwiek mierze miały ulegać derogacji bądź ograniczeniu postanowienia art. 126 ust. 1 Konstytucji, dotyczące funkcji Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela (reprezentanta) państwa. Pełnomocnik Prezydenta wskazał, że wynikające z art. 146 ust. 2 Konstytucji domniemanie nie może być źródłem kompetencji. Dodał, że wnioskodawca przy działaniu Prezydenta wymaga powołania się na „konkretne przepisy formułujące normy kompetencyjne”, tymczasem w analogicznym zakresie sam opiera się wyłącznie na wspomnianym domniemaniu kompetencyjnym. W dalszej kolejności pełnomocnik Prezydenta przedstawił poglądy doktryny dotyczące tzw. „czystej reprezentacji” (zob. P. Sarnecki, Uwagi do art. 126…, op.cit., s. 5). Krytycznie ocenił stanowisko wnioskodawcy ograniczające Prezydentowi możliwość wzięcia udziału w posiedzeniu Rady Europejskiej do okoliczności szczególnie doniosłych, „szczytów nadzwyczajnych”, i tylko przy uznaniu, że Prezydent zobowiązany byłby do prezentowania stanowiska uprzednio uzgodnionego z Ministrem Spraw Zagranicznych i Prezesem Rady Ministrów. Pełnomocnik Prezydenta uznał to za limitowane przedstawicielstwo zredukowane w istocie do pełnienia roli reprezentanta rządu, a nie państwa polskiego. Odnosząc się do stanowiska Prokuratora Generalnego, pełnomocnik Prezydenta RP stwierdził, że jest ono rozbieżne z wnioskiem Prezesa RM, a określony przez Prokuratora Generalnego cel sporu (rozstrzygnięcie, czy o udziale Prezydenta decyduje on samodzielnie, czy też decyzja w tym zakresie należy do Prezesa RM) nie odpowiada ściśle żądaniu przedstawionemu we wniosku. Ponadto, w jego ocenie, nie można zgodzić się z zawartym w piśmie Prokuratora Generalnego poglądem kwalifikującym udział Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej jako realizację aktu urzędowego, pozbawionego koniecznej kontrasygnaty. Działanie to należy zakwalifikować jako czynność urzędową niewymagającą kontrasygnaty i wynikającą wprost z art. 126 Konstytucji. Tego rodzaju działanie – niebędące aktem urzędowym – nie może być, zdaniem pełnomocnika Prezydenta, przedmiotem sporu kompetencyjnego. W konkluzji pisma procesowego pełnomocnik Prezydenta stwierdził, że konstytucyjne określenie funkcji Prezydenta RP jako najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej ma znaczenie normatywne i zawiera normę podwójnie zobowiązującą. Zobowiązuje przede wszystkim samego piastuna tego stanowiska do aktywnego podejmowania wszelkich działań (aktów urzędowych, czynności urzędowych oraz innych zachowań publicznych), z poszanowaniem tego statusu i związanych z nim funkcji ustrojowych gwaranta podstawowych pryncypiów egzystencji państwa polskiego. Zobowiązuje także inne podmioty, w szczególności organy władzy publicznej, włącznie z Radą Ministrów i jej Prezesem, do pełnego respektowania tego statusu polskiej głowy państwa. 2.2. Prokurator Generalny w piśmie z 10 kwietnia 2009 r. odniósł się do pisma pełnomocnika Prezydenta RP złożonego na rozprawie 27 marca 2009 r. Wyjaśnił, że zawarta w jego poprzednim piśmie ocena dotycząca celu prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym sporu kompetencyjnego, miała zwrócić uwagę na docelowe następstwa rozstrzygnięcia Trybunału. Przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie jest zaś – w jego ocenie – to, kto i w jakim trybie może podjąć decyzję o udziale Prezydenta w delegacji państwowej i czy w tym zakresie dochodziło do kolizji kompetencyjnej. Prokurator Generalny podzielił pogląd pełnomocnika Prezydenta RP, że działania Prezydenta niebędące aktami urzędowymi nie wymagają kontrasygnaty Prezesa RM. Jednakże, jego zdaniem, nie można uznać wyłącznie za czynność urzędową udziału w delegacji państwowej na posiedzenie Rady Europejskiej. Jest to, w ocenie Prokuratora Generalnego, akt urzędowy w postaci postanowienia indywidualnego i nie stoi temu na przeszkodzie okoliczność, iż dotyczy on osoby Prezydenta. Odnosi się bowiem także do pozostałych członków delegacji wyznaczonych w innym trybie. Prokurator Generalny podtrzymał pogląd, że wszelkie akty urzędowe Prezydenta, nienależące do jego prerogatyw, wymagają kontrasygnaty Prezesa RM. W ocenie Prokuratora, Prezydent nie ma kompetencji do podejmowania decyzji o udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej. Jeśliby ją miał, to jej realizacja przybierałaby postać aktu urzędowego i podlegałaby kontrasygnacie. Prokurator podkreślił, że z art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji nie można domniemywać kompetencji do podejmowania aktów urzędowych o charakterze decyzyjnym. Takie kompetencje zostały natomiast wyczerpująco określone w art. 133 Konstytucji. 2.3. Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło także pismo przedstawicieli Prezesa RM z 14 kwietnia 2009 r. stanowiące odpowiedź na pismo procesowe pełnomocnika Prezydenta RP, złożone na rozprawie 27 marca 2009 r. Przedstawiciele Prezesa RM stwierdzili, że rozważania zawarte w piśmie pełnomocnika Prezydenta zmierzają w istocie do rozszerzenia zakresu postępowania i stanowią niedopuszczalne w świetle reguł postępowania prowadzonego przez TK dążenie do uzyskania abstrakcyjnej wykładni TK. Przedstawiciele wnioskodawcy podkreślili, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu nie służy deprecjonowaniu roli Prezydenta RP i absolutyzacji roli Prezesa RM, lecz podyktowany został koniecznością rozstrzygnięcia relacji pomiędzy konstytucyjnymi organami państwa w dziedzinie prowadzenia polityki zagranicznej, realizowanej w ramach udziału w posiedzeniach Rady Europejskiej. Przedstawiciele Prezesa RM przypomnieli przebieg prac nad Konstytucją, wskazując że ustrojodawca zadecydował o oparciu organizacji władzy wykonawczej na zasadzie dualizmu egzekutywy oraz o redukcji uprawnień Prezydenta. Zgodnie z tym modelem Rada Ministrów zajmuje dominującą pozycję w egzekutywie, a pozycja Prezydenta nawiązuje do koncepcji prezydenta arbitra. Przedstawiciele wnioskodawcy uznali, że zamierzenia twórców Konstytucji z 1997 r. miały prowadzić do zbliżenia systemu rządów do modelu kanclerskiego. Przedstawiciele Prezesa RM podnieśli ponadto, że art. 126 ust. 3 nie jest jedynie potwierdzeniem ogólnej reguły legalizmu, o czym świadczą, ich zdaniem, materiały z prac nad projektem Konstytucji, określające go jako punkt wyjścia do rozgraniczenia funkcji obu organów władzy wykonawczej. Rozważania dotyczące „czystej reprezentacji” państwa przez Prezydenta uznali za niezrozumiałe. W odniesieniu do zarzutu ekstrapolacji w kontekście uznania obecności Prezydenta na posiedzeniu Rady Europejskiej za decyzję wpływającą na całościowy skład delegacji, a tym samym wkroczenie w kompetencje Prezesa RM, przedstawiciele wyjaśnili, że w ich ocenie, obecność Prezydenta umożliwia lub ogranicza możliwość prezentowania przyjętego przez rząd stanowiska przez osoby powołane przez Prezesa RM. Prezydent wpływa więc nie tylko na kształt delegacji, ale także na realizowaną przez rząd politykę, gdyż na jej prowadzenie, oprócz treści stanowiska, wpływ ma również to, kto i w jaki sposób je prezentuje. Przedstawiciele Prezesa RM podtrzymali wyrażone we wcześniejszym piśmie argumenty, wnosząc o rozstrzygnięcie sporu przez Trybunał Konstytucyjny. 3. Trybunał Konstytucyjny 30 marca 2009 r. skierował do umocowanych przedstawicieli Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawicieli Prezydenta RP pisma w sprawie udzielenia informacji, który z organów państwowych (Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów) reprezentował Rzeczpospolitą Polską na posiedzeniach Rady Europejskiej od 1 maja 2004 r. oraz w jakich punktach porządku obrad plenarnych na posiedzeniach Rady Europejskiej w dniach 15-16 października 2008 r. i 19-20 marca 2009 r. Rzeczpospolitą reprezentowali: 1) Prezydent i Prezes RM, 2) Prezes RM i Minister Spraw Zagranicznych (lub Minister Finansów), 3) Prezydent i Minister Spraw Zagranicznych (lub Minister Finansów). W dniu 14 kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny otrzymał zarówno od przedstawicieli Prezesa RM jak i od przedstawicieli Prezydenta RP pisemne odpowiedzi zawierające szczegółowy wykaz organów państwowych reprezentujących Rzeczpospolitą Polską na kolejnych szczytach Rady Europejskiej od momentu przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Przedstawiciele wnioskodawcy oraz Prezydenta RP przekazali także informacje dotyczące przebiegu oraz porządku posiedzeń Rady Europejskiej w październiku 2008 r. i marcu 2009 r. 4. Rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym 20 maja 2009 r. 4.1. Na rozprawie 20 maja 2009 r. uczestnicy postępowania konsekwentnie podtrzymali wcześniejsze poglądy, zarówno wyrażone w pismach procesowych, jak i podczas rozprawy 27 marca 2009 r. 4.2. Przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów stwierdzili, że Rada Europejska jest najwyższym politycznym organem Unii Europejskiej, i choć efekty działań tego organu nie mają charakteru norm prawnych, to mają istotne znaczenie w realizacji polityki państw członkowskich. Na posiedzeniach Rady Europejskiej spotykają się przedstawiciele tych państw, a efektem spotkań są konkluzje lub rekomendacje. Przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów podkreślili brak konstytucyjnych postanowień regulujących zasady członkostwa Polski w Unii Europejskiej i jednoznacznie określających sposób kształtowania relacji z punktu widzenia porządku ustrojowego. Uznali jednak, że nie oznacza to ustrojowej próżni, a jeśli przepis prawa unijnego stanowi alternatywnie o szefach państw lub rządów, rozstrzygnięcie, czy jest to alternatywa rozłączna, czy zwykła, winno być dokonane w odniesieniu do polskiego porządku ustrojowego. Zwrócili również uwagę na niesformalizowany sposób prowadzenia obrad i procedowania Rady Europejskiej, prowadzący do sytuacji, w której czasem nawet milczenie przedstawicieli państwa w sprawie konkretnej konkluzji interpretowane jest jako zgoda na jej przyjęcie w proponowanym kształcie. Wskazali jednak, że niektóre rozstrzygnięcia Rady Europejskiej mają charakter bardzo precyzyjnych decyzji, wiążących w sensie politycznym. Przedstawiciele wnioskodawcy wskazali, że tematyka i porządek posiedzeń Rady Europejskiej są przygotowywane przez prezydencję, dla której partnerem jest rząd państwa członkowskiego, i przyznali, że nie wiedzą, czy informacje takie były przekazywane Prezydentowi. Uznali też, że nie ma takich kwestii, poruszanych na posiedzeniach Rady Europejskiej, o których Prezydent Rzeczypospolitej nie miałby prawa być informowany. Oddzielili jednak prawo Prezydenta do informacji od prawa do stanowczego oddziaływania poprzez reprezentowanie Rzeczypospolitej Polskiej w Radzie Europejskiej, bo obecność Prezydenta oznacza nieobecność albo utrudnioną obecność innego członka delegacji, a zatem we władczy sposób wpływa na możliwość prezentowania stanowiska Rzeczypospolitej. Podkreślili, że fizyczna obecność ministra przy stole obrad Rady Europejskiej jest warunkiem realizacji jego zadań w pracach delegacji, która ma bardzo ograniczony czas na przedstawienie stanowiska państwa członkowskiego. Przyznali zarazem, że Rada Europejska jest jedyną instytucją Unii Europejskiej, w której posiedzeniach może wziąć udział Prezydent Rzeczypospolitej. Przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów zdefiniowali zasadnicze pojęcia stosowane w sprawie: kompetencję – jako zbiór przepisów umocowujących organ do władczego oddziaływania na sytuację podmiotów zewnętrznych, do aktualizowania obowiązku prawnego czy do kreowania sytuacji prawnej innych podmiotów; właściwość – jako przynależność pewnych spraw do danego organu; funkcję – jako najogólniejsze wskazanie obszarów znajdujących się w polu zainteresowania podmiotu publicznego; zaś zadanie – albo jako sposób realizacji funkcji (poprzez zadania realizowana jest funkcja), albo jako pochodną kompetencji (wykonywanie kompetencji jest zarazem wykonywaniem zadania). W odniesieniu do „jednolitości polityki zagranicznej” wskazali, że jest ona wartością konstytucyjną, której służyć powinny wszelkie działania podmiotów publicznych. Należy przez nią rozumieć „uwspólnienie poglądu” wyrażanego przez państwo w jego relacjach zewnętrznych, by był to pogląd spójny i konsekwentnie przedstawiany bez względu na to, kto realizuje tę polityką i w jakich miejscach się znajduje. Stwierdzili, że niezbędną cechą współdziałania, o którym mowa w art. 133 ust. 3 Konstytucji, jest jego obopólność, oznaczająca próbę uzgodnienia wspólnego stanowiska w kwestii podmiotu reprezentującego Rzeczpospolitą i treści samego stanowiska, z zastrzeżeniem, że w braku efektów współdziałania jeden z podmiotów jest uprawniony do jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy. Za słuszne uznali też uwzględnienie specyficznej relacji pomiędzy państwami członkowskimi a Unią Europejską, łączącej w sobie elementy prawnomiędzynarodowe z elementami uwspólnotowionymi i z elementami klasycznej współpracy międzyrządowej (ze względu na strukturę Unii Europejskiej i sposób jej działania w trzech filarach, z których pierwszy ma charakter wspólnotowy, ale dwa pozostałe są współpracą na zasadach międzyrządowych). W odniesieniu do „kompetencji przekazanych”, w rozumieniu art. 90 Konstytucji, uznali, że obejmują one sprawy wcześniej przynależne właściwym organom władzy publicznej, co do których Unia Europejska przewiduje swoją właściwość. Art. 146 ust. 1 Konstytucji wskazuje Radę Ministrów jako organ prowadzący politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej, w związku z czym każde przekazanie będzie przekazaniem kompetencji, mieszczących się wcześniej w politykach realizowanych przez Radę Ministrów. Przedstawiciele Prezesa Rady Ministrów stwierdzili, że „czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji”, o którym mowa w jej art. 126 ust. 2, to „funkcja”, realizowana w ramach kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej. Tym samym Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji poprzez własne kompetencje, a sformułowanie to nie jest tożsame z „przestrzeganiem Konstytucji”. Innymi słowy we wszystkich działaniach, przysługujących Prezydentowi RP na podstawie szczegółowych przepisów kompetencyjnych, przestrzeganie Konstytucji jest istotnym kryterium, według którego Prezydent dokonuje oceny tam, gdzie jest do niej uprawniony. Nie oznacza to jednak żadnych szczególnych kompetencji w zakresie interpretacji Konstytucji. Uznali, że żadne z zadań, określonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji, ani żaden z innych obszarów, które mogłyby się pojawić na forum Rady Europejskiej nie wykluczają obecności Prezydenta. Obszary szczególnego zainteresowania ustrojowego Prezydenta stanowią zaś przesłanki, które w szczególny sposób powinny być brane pod uwagę w procesie współdziałania, którego z kolei efektem powinny być zgodne ustalenia. Zwrócili jednak uwagę, że – paradoksalnie – bezpieczeństwo i współpraca zagraniczna, czyli obszary bliższe Prezydentowi w sensie ustrojowym, należą do filaru współpracy międzyrządowej, a zatem będą się w nich pojawiały zadania, które w polskim porządku ustrojowym przyjąć na siebie może wyłącznie rząd. Podsumowując, stwierdzili, że rząd ponosi odpowiedzialność za realizację polityki zagranicznej. W sensie ustrojowym Rzeczpospolitą na posiedzeniach Rady Europejskiej reprezentuje – w pierwszej kolejności – Prezes Rady Ministrów. Nie wyklucza to obecności Prezydenta Rzeczypospolitej, jednak tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki konstytucyjne. To Prezes Rady Ministrów jest ostatecznie uprawniony do przesądzenia o składzie polskiej delegacji na posiedzenie Rady Europejskiej i nie ma dwóch delegacji ani też delegacji rządowej oraz osoby reprezentującej Rzeczpospolitą oprócz tej delegacji. Uznali, że Prezydent może wyrazić wolę i zainteresowanie udziałem w delegacji, ale jeśli nie dojdzie do porozumienia i uzgodnienia, to rozstrzygająco decyduje Prezes Rady Ministrów – nie z racji zwierzchnictwa nad Prezydentem, ale z racji odpowiedzialności za działania podejmowane przez państwo polskie w strukturach Unii Europejskiej. 4.3. Przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej wskazali, że Radę Europejską należy postrzegać nie w kategoriach decyzyjnych, lecz w kategoriach kształtowania kultury politycznej i prawnej. Udział w jej posiedzeniach polega na czynnościach faktycznych o charakterze niewładczym, a większość przyjmowanych konkluzji, niemal nieomawiana w trakcie obrad, uzgadniana jest w trybie nieformalnych, roboczych konsultacji, organizowanych przez prezydencję. Niemniej efektem posiedzeń Rady Europejskiej są stwierdzenia, które można określić jako decyzje polityczne, wiążące również państwa, których przedstawiciele nie zajęli stanowiska podczas obrad Rady. Zwrócili uwagę, że formuła wypracowywania konsensu w Radzie Europejskiej oparta jest na zgodzie dorozumianej (tacito consensu), i podkreślili, że jednoczesna obecność Prezydenta Rzeczypospolitej i Prezesa Rady Ministrów na posiedzeniu potwierdza harmonię i zgodność stanowiska najwyższych przedstawicieli państwa. Uznali, że obecność, a zatem udział w podejmowaniu decyzji politycznych, nie oznacza wykonywania czynności władczych (ani nawet wykonywania aktów urzędowych). Zwrócili też uwagę, że przedstawiciele wnioskodawcy nie wskazali żadnych zachowań Prezydenta Rzeczypospolitej, które miałyby charakter imperatywny, kolizyjny czy też dowodziłyby rozbieżności polskiego stanowiska prezentowanego na forum europejskim. Zdaniem przedstawicieli Prezydenta RP, każde działanie organów Unii Europejskiej, w tym Rady Europejskiej, a także samo istnienie, akcesja i funkcjonowanie Rzeczypospolitej w strukturach Unii (oraz funkcjonowanie samych struktur Unii), wiąże się z kwestią suwerenności państwa, toteż Prezydent, na mocy konstytucyjnie powierzonych mu funkcji, jest zawsze uprawniony do udziału w posiedzeniach Rady Europejskiej, są tam bowiem poruszane problemy mieszczące się w dyspozycji art. 126 ust. 2 Konstytucji. Skoro ustrojodawca posłużył się najogólniejszym terminem „bezpieczeństwo”, to należy je rozumieć najszerzej – jako zawierające w sobie wszelkie sfery, w których bezpieczeństwo państwa może być postrzegane, w tym bezpieczeństwo energetyczne. Przedstawiciele Prezydenta RP podkreślili, że nie istnieje możliwość redukcji statusu ustrojowego Prezydenta Rzeczypospolitej w następstwie integracji europejskiej, i nazwali nieporozumieniem aprioryczne uznanie, że Prezydent na konkretnym posiedzeniu jest osobą niepożądaną czy niepotrzebną. Zaznaczyli, że oficjalna obecność osoby pełniącej urząd Prezydenta Rzeczypospolitej ma znaczenie prawne i nie oznacza jedynie uprawnień, lecz także ważkie zobowiązania. W ich ocenie, Prezydent Rzeczypospolitej nie jest „szefem państwa” w sensie najwyższego organu władzy państwowej, jest jednak jego najwyższym przedstawicielem, a gdy przedstawicielstwo to sprawuje w formie reprezentacji państwa – jego najwyższym reprezentantem. Funkcjonowanie Rzeczypospolitej w strukturach Unii Europejskiej nie uchyla i nie ogranicza charakteru Prezydenta jako najwyższego reprezentanta państwa i gwaranta pryncypiów egzystencji państwowej, określonych w art. 126 Konstytucji. Przedstawiciele Prezydenta RP wyrazili pogląd, że Polska ma jedną politykę zagraniczną, której jednolitość gwarantują odpowiednie procedury i współdziałanie. Polityka ta nie jest generowana wyłącznie w jednym ośrodku władzy, co jednak nie osłabia pozycji Polski w Unii Europejskiej. Uznanie Rady Ministrów czy też jej Prezesa za wyłącznego kreatora – jedyne źródło – polityki zagranicznej państwa byłoby uznaniem, że stoi on ponad regułami podziału władz. Polityka zagraniczna stanowiłaby wówczas sferę wyłączności funkcjonalnej i kompetencyjnej rządu, a taki wyjątek od zasady ustrojowej podziału i równowagi władz nie jest konstytucyjnie dopuszczalny. W ocenie przedstawicieli Prezydenta RP, „współdziałanie” – w warunkach modelowych – ma miejsce zarówno na płaszczyźnie sformalizowanej, jak i na płaszczyźnie nieformalnych, roboczych kontaktów i nic nie stoi na przeszkodzie, by przed każdym posiedzeniem Rady Europejskiej wszystkie uczestniczące w wypracowaniu stanowiska Rzeczypospolitej organy przekazywały efekty swoich prac Prezydentowi za pośrednictwem jego kancelarii. Nakaz współdziałania jest adresowany do wszystkich wymienionych w Konstytucji podmiotów, a współdziałanie nie polega na aktywności jednej strony i bierności drugiej. Analizując zaszłości historyczne i reprezentacje Rzeczypospolitej na posiedzeniach Rady Europejskiej, przedstawiciele Prezydenta RP stwierdzili, że we wcześniejszym okresie współdziałanie na etapie przygotowań do posiedzenia kompensowało albo zastępowało potrzebę uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniach Rady Europejskiej, co jednak zmieniło się w aktualnej sytuacji politycznej. Wcześniej bowiem współpraca Prezydenta i rządu układała się na tyle dobrze, że był on dostatecznie poinformowany o kierunkach działania i planach rządu, uznawał zatem, że nie musi czynnie uczestniczyć w posiedzeniach Rady. W opinii przedstawicieli Prezydenta RP, polityka ustalona przez rząd może być – w granicach wskazanych przez art. 126 ust. 2 Konstytucji – kontrolowana i korygowana przez Prezydenta, a kompetencje w tym zakresie (w sferze zobowiązań prawnomiędzynarodowych czy w sferze personalnej – dyplomatycznej) wynikają z art. 133 Konstytucji. Istnieje jednak obszar współdziałania obejmujący znacznie więcej zagadnień niż tylko działania Prezydenta na wniosek, z inicjatywy czy w uzgodnieniu, w którym konsens w ramach kultury politycznej, prawnej i troski o dobro wspólne jest możliwy. W tym sensie ani Prezes Rady Ministrów, ani minister właściwy do spraw zagranicznych nie powinni zaskakiwać głowy państwa swoimi działaniami. Przedstawiciele podkreślili, że Prezydent RP nie podlega delegowaniu przez inny organ, Prezydent nie wchodzi też w skład delegacji ustalanej przez Prezesa Rady Ministrów, bo jego tytuł do występowania na posiedzeniach Rady Europejskiej wynika z bezpośredniego umocowania konstytucyjnego. Niemniej jednak jest on członkiem reprezentacji państwa polskiego, szefem tak pojmowanej delegacji, i to do niego, choćby ze względów protokolarnych zwracają się unijni partnerzy; nie ubezwłasnowalnia to gospodarza polityki zagranicznej, którym jest rząd. Jeśli na posiedzeniu Rady Europejskiej jednocześnie obecni są Prezydent i Prezes Rady Ministrów, to stanowią oni łączną reprezentację, gdy zaś obecny jest wyłącznie Prezes Rady Ministrów (i np. jeden z ministrów), to nie ma wątpliwości, że minister nie reprezentuje państwa, lecz wchodzi w skład delegacji i stanowi „zaplecze” Prezesa Rady Ministrów. Przedstawiciele Prezydenta RP stwierdzili, że zasiadanie przy stole obrad niekoniecznie jest warunkiem wykonywania zadań przez właściwego ministra, bo Prezes Rady Ministrów kieruje pracami Rady Ministrów i winien być zdolny do przywołania jej stanowiska, zwłaszcza że posiedzenie Rady Europejskiej nie ma charakteru eksperckiego, a na poziomie szefów państw i rządów dyskutowane są kwestie polityczne o charakterze zasadniczym. Podkreślili, że art. 126 ust. 2 Konstytucji ma treść normatywną, a ewentualna bierność Prezydenta w sprawach w tym przepisie wymienionych może pociągnąć za sobą jego odpowiedzialność konstytucyjną. Wskazali, że w zakresie „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji”, Prezydent jest adresatem norm konstytucyjnych i winien dochować wierności postanowieniom Konstytucji. Natomiast przy poszczególnych aktach i czynnościach urzędowych winien mieć na względzie powierzoną mu rolę ustrojową, w tym funkcję gwaranta (strażnika) określonych konstytucyjnie wartości. Podsumowując, przedstawiciele Prezydenta RP stwierdzili, że w sprawie nie zostały spełnione wymogi prawne uznania zaistnienia konfliktu kompetencyjnego. Oczekiwane przez wnioskodawcę rozstrzygnięcie kreowałoby regułę postępowania niezależnie od deficytu wyraźnych norm kompetencyjnych, co jest niedopuszczalne. Stwierdzili, że sprawa sprowadza się do oceny post factum, czy premier za pośrednictwem odpowiednich agend i służb mógł nie zawiadomić Prezydenta Rzeczypospolitej o miejscu, terminie i przedmiocie posiedzenia Rady Europejskiej i czy mógł przesądzić o zbędności jego obecności na posiedzeniu, ze względu na wyznaczenie składu polskiej delegacji. 4.4. Przedstawiciele Prokuratora Generalnego stwierdzili, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest formalna kompetencja do ustalenia składu delegacji państwowej na posiedzenie Rady Europejskiej, przysługująca Prezesowi Rady Ministrów. Podkreślili, że dopuszczenie możliwości udziału Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej wbrew stanowisku Prezesa Rady Ministrów (określającego skład delegacji), oznaczałoby pozostawanie Prezydenta poza delegacją, co jednak jest niedopuszczalne. Stwierdzili też, że „prowadzenie polityki zagranicznej” przez Radę Ministrów oznacza jej uprawnienie do podejmowania wszelkich działań w imieniu państwa polskiego. Podkreślili, że polityka zagraniczna musi służyć umacnianiu bezpieczeństwa państwa i wzmacnianiu jego suwerenności, i uznali, że „prowadzenie polityki” oznacza uwzględnianie w niej zarówno celów długo- jak i krótkofalowych oraz programowanie, wykonywanie i realizację wszelkich działań krótko- i długoterminowych. Racjonalnym celem prawodawcy unijnego było zapewnienie jednolitości reprezentacji poszczególnych państw członkowskich. Rozdzielenie sfery decyzji od sfery reprezentacji nie jest możliwe, bo reprezentacja na forum Rady Europejskiej nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz polityczny i zawsze wiąże się z podejmowaniem – w sposób aktywny bądź dorozumiany – decyzji w imieniu państwa. W odniesieniu do kompetencji przekazywanych Unii Europejskiej przedstawiciele Prokuratora Generalnego stwierdzili, że ich zakres się zmienia, a polskim organem władzy publicznej, uprawnionym do prezentowania stanowiska na forum Unii Europejskiej, powinien być organ realizujący kompetencje przenoszone ze sfery kompetencji krajowych do sfery kompetencji organu ponadnarodowego. Odnosząc się do kwestii „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji” wskazali, że jest to element konstruujący pozycję ustrojową Prezydenta, którego realizacja wymaga szczegółowej kompetencji. Z art. 126 ust. 2 Konstytucji nie wynika jakakolwiek preferencja dla prezydenckiej wykładni Konstytucji, choć Prezydent powinien przejawiać możliwie szeroką aktywność w ocenie tego, czy inne organy działają zgodnie z Konstytucją. V Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i zakres sporu kompetencyjnego w ujęciu zawartym we wniosku Prezesa Rady Ministrów. 1.1. Prezes Rady Ministrów w trybie art. 189 Konstytucji zwrócił się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego „o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrów w przedmiocie określenia centralnego konstytucyjnego organu państwa, który uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu prezentowania na [nich] stanowiska Państwa”. Tym samym wnioskodawca uczynił przedmiotem sporu kompetencję reprezentowania Rzeczypospolitej na posiedzeniach Rady Europejskiej (jako organu Unii) i związaną z tym kompetencję przedstawiania na tym forum stanowiska państwa polskiego. 1.2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotem sporu kompetencyjnego pozostają zatem – zgodnie z wnioskiem Prezesa Rady Ministrów – dwie funkcjonalnie powiązane kompetencje:
8. a)„określanie” centralnego konstytucyjnego organu Rzeczypospolitej uprawnionego do reprezentowania państwa na posiedzeniach Rady Europejskiej;
9. b)„prezentowanie” (przedstawianie) na posiedzeniach Rady Europejskiej stanowiska Rzeczypospolitej. Spór dotyczy w szczególności sytuacji, gdy Prezydent Rzeczypospolitej poweźmie zamiar wzięcia udziału w posiedzeniu Rady Europejskiej, podczas gdy udziału tego nie przewidywała (zakładała) Rada Ministrów. 1.3. Prezes Rady Ministrów – we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wyraził pogląd, że przedmiotem sporu – oprócz kompetencji podjęcia decyzji o udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej – jest uprawnienie do „prezentowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu Rady Europejskiej”. W innym miejscu wniosku spór kompetencyjny został ujęty jako dotyczący kompetencji podejmowania decyzji w przedmiocie „określania składu delegacji Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej”. Wskazane tu konkretyzacje sporu kompetencyjnego, o którego rozstrzygnięcie wnosi Prezes Rady Ministrów, komplikują w pewnym stopniu rozpoznanie wniosku. Użyte do ich wyrażenia pojęcia („prezentowanie stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu Rady Europejskiej”, „wiążące określenie składu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej”) odnoszą się – co należy podkreślić – w wyższym stopniu do konkretnych czynności podejmowanych w związku z posiedzeniami tego organu lub w czasie posiedzenia niż do konstytucyjnie określonych kompetencji Rady Ministrów lub jej Prezesa. W pewnym zakresie jest to spór nie tylko o prawnie sprecyzowane kompetencje konstytucyjnych organów państwa, ale także – o zasady i zakres podejmowanych konkretnie czynności związanych ze sposobem reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej na konkretnych posiedzeniach Rady Europejskiej. 1.4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kompetencję konstytucyjnego organu państwa stanowi upoważnienie takiego organu przez ustrojodawcę lub ustawodawcę do działania o sprecyzowanych przez prawo następstwach w przedmiotowo określonej sferze; podjęcie tego działania może być obowiązkiem prawnym bądź uprawnieniem danego organu. W tym kontekście Trybunał podkreśla, że tak rozumianych kompetencji nie należy utożsamiać z funkcjami ustrojowymi organów (rolami spełnianymi w systemie konstytucyjnym), z zadaniami (tj. prawnie określonymi celami i następstwami funkcjonowania poszczególnych organów państwa) ani też z zakresami właściwości rzeczowej (przedmiotowo określonymi sferami działania). Trybunał Konstytucyjny, rozstrzygając spory kompetencyjne między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, orzeka o treści i granicach kompetencji pozostających w sporze organów. Przedmiotem rozstrzygnięcia może być zarówno aspekt przedmiotowy spornych kompetencji (treść działań organów pozostających w sporze o kompetencje), jak i aspekt osobowy (określenie podmiotów władnych podjąć określone przez prawo działania). Trybunał, rozpoznając spór kompetencyjny, rozstrzyga o istnieniu lub nieistnieniu kompetencji określonego centralnego organu państwa oraz o kształcie prawnym spornej kompetencji. Pytanie o kompetencję pojawia się z reguły na tle konkretnych sytuacji jednostkowych, w których dwa (lub więcej) centralne organy państwa uznały się za właściwe do podjęcia tożsamych działań prawnych bądź uznały się za niewłaściwe do podjęcia danego aktu. Sformułowanie art. 189 Konstytucji nie daje podstaw do przyjęcia, że kognicja Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się do rozstrzygania sporów o kompetencje ustanowione tylko w Konstytucji. Zadania centralnych organów konstytucyjnych wykonywane są przez wykorzystanie kompetencji zarówno konstytucyjnych jak i ustawowych, a nadto – wynikających z innych aktów powszechnie obowiązujących (ratyfikowanych umów międzynarodowych, a nawet – rozporządzeń). Ogólne określenie „spory kompetencyjne” zawarte w art. 189 Konstytucji wskazuje, że Trybunał rozstrzyga spory o kompetencje bez względu na rangę przepisu je ustanawiającego. W odniesieniu do centralnych konstytucyjnych organów państwa ustalenie treści i zakresu ich poszczególnych kompetencji następuje przez zestawienie szczegółowych unormowań kompetencyjnych z określonymi w Konstytucji funkcjami i zadaniami konkretnych organów pozostających w sporze kompetencyjnym. Rozstrzyganie przez Trybunał Konstytucyjny sporu kompetencyjnego sprowadza się do zajęcia przez Trybunał wiążącego prawnie stanowiska w sytuacji, gdy pojawi się (i zostanie przedłożona do rozstrzygnięcia Trybunałowi) rozbieżność stanowisk dwóch lub większej liczby organów co do zakresu (granic) kompetencji któregoś z nich. Rozbieżność może polegać na przekonaniu, że obu spierającym się organom przysługuje określona kompetencja do wydania danego aktu lub podjęcia danej czynności prawnej (spór pozytywny), bądź na przekonaniu, że oba danej kompetencji nie mają. Musi przy tym zaistnieć realny spór, nie zaś – potencjalna wątpliwość interpretacyjna. Organ inicjujący spór kompetencyjny winien udokumentować realność sporu o kompetencje oraz uprawdopodobnić interes prawny w jego rozstrzygnięciu. Niewątpliwe jest, że zarówno Prezes Rady Ministrów jako organ składający wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak i Prezydent Rzeczypospolitej jako organ pozostający w sporze (a w każdym razie: rozbieżnie w stosunku do wnioskodawcy interpretujący kompetencję reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniach Rady Europejskiej) pozostają centralnymi konstytucyjnymi organami państwa w rozumieniu art. 189 Konstytucji. Spór przekazany do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu spełnia zatem wymogi art. 189 Konstytucji w aspekcie podmiotowym. Treść wniosku Prezesa Rady Ministrów (oraz wystąpienia jego przedstawicieli na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym), treść odpowiedzi Prezydenta RP na wniosek Prezesa Rady Ministrów, a także treść pisma procesowego pełnomocnika Prezydenta RP złożonego w pierwszym dniu rozprawy oraz wypowiedzi przedstawicieli Prezydenta RP w trakcie rozprawy wskazują na wystąpienie rozbieżności stanowisk w przedmiocie kompetencji reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w toku konkretnych posiedzeń Rady Europejskiej oraz w odniesieniu do kompetencji przedstawiania na tych posiedzeniach stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej. Rozbieżności te wystąpiły w praktyce, w związku z konkretnymi posiedzeniami Rady Europejskiej (w tym zwłaszcza: przed posiedzeniem 15-16 października 2008 r.). Sprawia to, że w sprawie objętej wnioskiem Prezesa Rady Ministrów z 17 października 2008 r. zaistniały realne elementy sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 189 Konstytucji. 1.5. Biorąc pod uwagę przedmiot sporu kompetencyjnego, należy podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej została ustanowiona w okresie poprzedzającym akcesję do Unii Europejskiej. W odróżnieniu od konstytucji niektórych państw członkowskich Unii (np. Francji, czy Finlandii) polski ustrojodawca nie dokonał stosownych zmian czy uzupełnień w unormowaniach konstytucyjnych dotyczących zakresów działania i kompetencji organów państwowych w celu ich doprecyzowania w związku z członkostwem w Unii Europejskiej. Wiele kwestii kompetencyjnych i funkcjonalnych związanych z członkostwem w Unii nie zostało wyraźnie, bezpośrednio unormowanych w tekście Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. Twórcy Konstytucji uznali, że ewentualnie występujące problemy będą mogły być rozwiązane przy uwzględnieniu zasady przychylności i respektowania unormowań traktatowych oraz wiążących Rzeczpospolitą Polską zobowiązań prawa międzynarodowego (co wynika, przede wszystkim, z art. 9 Konstytucji). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozgraniczeń kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa trzeba dokonywać – w pierwszej kolejności – w drodze wykładni założeń konstrukcyjnych ukształtowanego w Konstytucji Rzeczypospolitej systemu ustrojowego, odwołując się zwłaszcza do genezy (w tym ewolucji kompetencji poszczególnych organów władzy wykonawczej) oraz do zasad naczelnych Konstytucji. 1.6. Jednym z tych założeń jest funkcjonowanie w obrębie władzy wykonawczej dwóch centralnych konstytucyjnych organów: Prezydenta i Rady Ministrów, przy czym w odniesieniu do każdego z nich odrębne są podstawy powoływania do piastowania funkcji konstytucyjnych. Organy te cechują właściwe dla każdego zakresy działania i kompetencji; jednocześnie wskazano sytuacje wymagające wzajemnego i lojalnego współdziałania. Istnienie dwóch organów władzy wykonawczej, z których każdy realizuje funkcje wyodrębnione zakresowo i rodzajowo wiążące się z występowaniem w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej także w relacjach zewnętrznych, przesądza o zróżnicowanym uczestnictwie obu tych organów, w zakresie i w formach zdeterminowanych konstytucyjnie oraz ustawowo (zgodnie z art. 126 ust. 3 oraz art. 146 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji), w kształtowaniu relacji pomiędzy Rzeczpospolitą Polską jako państwem członkowskim Unii a instytucjami Unii Europejskiej. 1.7. Polityka Polski wobec Unii Europejskiej i związana z członkostwem w Unii nie jest bezpośrednio unormowana w Konstytucji, co jest zrozumiałe z uwagi na czas stanowienia Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że do stosunków z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi znajduje zastosowanie art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytucji. Sformułowanie tego przepisu jest bowiem na tyle pojemne, że odnosi się do wszystkich państw, a także do organizacji międzynarodowych, i to zarówno tych, do których Polska należy, jak i innych (niezależnie od charakteru i stopnia zintegrowania danej organizacji). Stosunki Polski z Unią Europejską nie dadzą się zamknąć w konstytucyjnych ramach „polityki zagranicznej” ani też „polityki wewnętrznej”. Prawo Unii Europejskiej stanowi zarazem część krajowego porządku prawnego. Jest stosowane przez polskie organy państwowe. W tym zakresie konsekwencje członkostwa w Unii Europejskiej można uznać za należące do sfery polityki wewnętrznej. Z kolei stosunki Polski z innymi państwami członkowskimi, jak również kontakty z instytucjami oraz organami unijnymi (wspólnotowymi), wykazują cechy polityki zagranicznej. Należy przy tym uwzględnić okoliczność, że niektóre instytucje i organy Unii składają się z przedstawicieli państw członkowskich (Rada Europejska, Rada Unii Europejskiej, Komitet Stałych Przedstawicieli – COREPER, liczne komitety funkcjonujące w ramach tzw. procedury komitologii, organy agencji wspólnotowych i unijnych). Przedstawiciele Polski uczestniczą zatem w procesie podejmowania decyzji, które w związku z tym nie mają charakteru w pełni zewnętrznego wobec Rzeczypospolitej Polskiej. Stosunki Polski z Unią Europejską nie mają więc charakteru jednorodnego. Niewątpliwie jednak, jako całość, zamykają się w pełni w ramach „polityki zagranicznej i wewnętrznej Rzeczypospolitej Polskiej” (art. 146 ust. 1 Konstytucji) oraz „polityki państwa” (art. 146 ust. 2 Konstytucji). 2. Rada Europejska – funkcje i zadania, uczestnictwo w posiedzeniach. Rada Europejska jest instytucją Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju i określa w tej sferze ogólne kierunki polityczne. W skład Rady Europejskiej wchodzą szefowie państw lub rządów państw członkowskich oraz przewodniczący Komisji Europejskiej. Towarzyszą im ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich i członek Komisji. Rada Europejska zbiera się co najmniej dwa razy w roku pod przewodnictwem szefa państwa lub rządu państwa członkowskiego, które przewodniczy Radzie. Rada Europejska składa Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie po każdym swym spotkaniu oraz roczne sprawozdanie pisemne o postępach dokonanych przez Unię. Rada Europejska zajmuje się więc najważniejszymi strategicznymi zagadnieniami Unii Europejskiej. Przedmiotem obrad Rady Europejskiej są zagadnienia dotyczące przyszłości Unii, a także najważniejsze problemy bieżące, zarówno wewnątrzunijne, jak i międzynarodowe, dotyczące bezpośrednio lub choćby tylko pośrednio Unii Europejskiej. Mogą to być zagadnienia z zakresu wszystkich trzech filarów Unii: Wspólnoty Europejskiej i jej polityk, wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Oprócz ogólnego upoważnienia, wynikającego z art. 4 TUE, Rada Europejska opiera się w swych działaniach na szczegółowych upoważnieniach traktatowych. Rada Europejska podejmuje decyzje polityczne. Mogą mieć one różny charakter i stopień ogólności oraz imperatywności. Niektóre decyzje są następnie wcielane w życie w postaci aktów prawnych przez instytucje posiadające kompetencje w dziedzinie tworzenia prawa unijnego, tj. Radę Unii Europejskiej i Komisję Europejską. Częstokroć przed podjęciem inicjatyw legislacyjnych Komisja Europejska zwraca się do Rady Europejskiej o polityczną akceptację planowanych zamierzeń. Rada Europejska stanowi też forum ostatecznego rozstrzygania konfliktów między państwami członkowskimi, których nie udało się rozwiązać na niższych szczeblach kontaktów wzajemnych, a zwłaszcza w Radzie Unii Europejskiej (tj. instytucji unijnej składającej się z właściwych rzeczowo ministrów państw członkowskich). Rada Europejska podejmuje swe decyzje i ustalenia w drodze konsensu, bez przeprowadzania formalnego głosowania. Wyniki obrad Rady Europejskiej są zamieszczane we wnioskach końcowych (konkluzjach) prezydencji Unii właściwej czasowo dla danego półrocza. Są ogłaszane bezpośrednio po danym posiedzeniu Rady Europejskiej. Zgodnie z zasadami organizacji posiedzeń Rady Europejskiej przyjętymi na posiedzeniu w Sewilli 21-22 czerwca 2002 r. (tzw. konkluzje sewilskie) Rada Europejska zbiera się na posiedzeniach zasadniczo cztery razy w roku (dwa razy w okresie 6-miesięcznej prezydencji danego państwa lub państw). W wyjątkowych okolicznościach Rada Europejska może odbyć posiedzenie nadzwyczajne. Propozycje dotyczące programu Rady Europejskiej są przygotowywane w Komitecie Stałych Przedstawicieli (COREPER) oraz komitetach właściwych w sprawach drugiego i trzeciego filaru Unii Europejskiej, a także w Sekretariacie Generalnym Rady Unii Europejskiej. Posiedzenia Rady Europejskiej są przygotowywane przez Radę Unii Europejskiej do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, składającej się z ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich. Rada ta koordynuje wszystkie prace przygotowawcze i opracowuje program posiedzenia. Podczas posiedzenia, które odbywa się co najmniej cztery tygodnie przed posiedzeniem Rady Europejskiej, Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, działając zgodnie z propozycją aktualnej prezydencji, przygotowuje opatrzony przypisami projekt posiedzenia zawierający: wykaz spraw do zatwierdzenia lub podpisania, które nie wymagają dyskusji; listę spraw do dyskusji, co ma doprowadzić do określenia ogólnych wytycznych politycznych; listę spraw do dyskusji, które umożliwią przyjęcie decyzji w sposób opisany w paragrafie 9 konkluzji sewilskich; listę spraw do dyskusji, które jednak nie mają być przedmiotem wniosków. W przeddzień posiedzenia Rady Europejskiej Rada do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych zbiera się na ostatniej sesji przygotowawczej i przyjmuje program ostateczny, do którego w późniejszym terminie bez zgody wszystkich delegacji państw członkowskich nie może zostać dodany żaden nowy punkt. W trakcie posiedzenia Rady Europejskiej, na którym przyjmowane są wnioski, każdemu państwu członkowskiemu przysługują dwa miejsca. Zawarte w art. 4 TUE określenie „szefowie państw lub rządów”, którzy wchodzą w skład Rady Europejskiej (uczestniczą w jej posiedzeniach), odsyła do konstytucji i ustawodawstw krajowych poszczególnych państw członkowskich. 3. Rozdział kompetencji między centralne organy władzy wykonawczej. Doświadczenia funkcjonowania dwóch centralnych organów władzy wykonawczej – Prezydenta oraz Rady Ministrów – w latach 1989-1997 były jednym ze źródeł rozstrzygnięć konstytucyjnych w okresie prac nad Konstytucją z 2 kwietnia 1997 r. Pomimo wysiłków t