Orzeczenie, sygn. akt Tw 31/08

150/3/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 13 stycznia 2009 r.

Sygn. akt Tw 31/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ewa Łętowska, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Zarządu Związku Pracodawców Zakładów Energetycznych w sprawie zgodności:

1)art. 9a ust. 8, 8a, 8b i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.) z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2)art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 21, poz. 124) z art. 2 Konstytucji;

3)art. 56 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 9a ust. 8 i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.) z art. 2 i art. 42 Konstytucji;

4)art. 9a ust. 8b ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.) z art. 87 Konstytucji;

5)§ 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 września 2007 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz. U. Nr 185, poz. 1314) z art. 2 w zw. z art. 217 Konstytucji;

6)Komunikatu Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 26 marca 2007 r. w sprawie jednostkowych opłat zastępczych dla kogeneracji obowiązujących w 2007 r. z art. 87 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE W dniu 6 września 2008 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Zarządu Związku Pracodawców Zakładów Energetycznych (dalej: Zarząd ZPZE) o stwierdzenie niezgodności: po pierwsze, art. 9a ust. 8, 8a, 8b i 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, ze zm.; dalej: prawo energetyczne) z art. 217 Konstytucji; po drugie, art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 21, poz. 124; dalej: ustawa nowelizująca) w zakresie dotyczącym wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2007 r. zmienionych tą ustawą art. 9a ust. 8 i nowego art. 9 ust. 8a prawa energetycznego z art. 2 Konstytucji; po trzecie, art. 56 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 9a ust. 8 i 10 prawa energetycznego z art. 2 i art. 42 Konstytucji; po czwarte, art. 9a ust. 8b prawa energetycznego w zakresie, w jakim przewiduje nakładanie sankcji administracyjnych za czyny niesprecyzowane w pełnym zakresie w ustawie z art. 87 Konstytucji; po piąte, § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 września 2007 r. w sprawie sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku uzyskania i przedstawienia do umorzenia tych świadectw, uiszczania opłaty zastępczej i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w wysokosprawnej kogeneracji (Dz.

U. Nr 185, poz. 1314; dalej: rozporządzenie w sprawie sposobu obliczania danych) z art. 2 w zw. z art. 217 Konstytucji; po szóste, Komunikatu Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z 26 marca 2007 r. w sprawie jednostkowych opłat zastępczych dla kogeneracji obowiązujących w 2007 r. (dalej: komunikat w sprawie jednostkowych opłat zastępczych) z art. 87 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 20 sierpnia 2008 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wskazanie przepisu prawa lub statutu pozwalającego stwierdzić, że zaskarżone przepisy należą do spraw objętych zakresem działania Związku Pracodawców Zakładów Energetycznych (przy uwzględnieniu postanowienia pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2, podjętego po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz.4, który został powołany we wniosku); wyjaśnienie, czy wnioskodawca posiada jednostki terenowe lub oddziały (jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji); doręczenie odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego.

W piśmie z 1 września 2008 r. pełnomocnik Zarządu ZPZE odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Kolejnym zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2008 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie przyczyny rozbieżności między określonym w § 17 ust. 3 statutu wnioskodawcy składem Zarządu (3-5 osób), a danymi ujawnionymi w dziale 2, rubryce 1, podrubryce 1 odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Sądowego (w skład Zarządu wchodzi 8 osób); doręczenie protokołu z posiedzenia Zarządu, pozwalającego stwierdzić, że uchwała o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego została podjęta zgodnie ze statutem wnioskodawcy.

W piśmie z 6 listopada 2008 r. pełnomocnik Zarządu ZPZE odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1.Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek złożony przez ogólnokrajową władzę związku pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2.Trybunał Konstytucyjny przypomina na wstępie, że ogólnokrajowe organy lub władze organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji posiadają jedynie ograniczoną legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy – w stosunku do organizacji pracodawców – wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2, czy postanowienie TK z 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196 i powołane tam orzeczenia).

3.Przedmiotem niniejszego wniosku są przepisy art. 9a ust. 8, 8a, 8b i 10 oraz art. 56 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 9a ust. 8 i 10 prawa energetycznego, art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej, § 13 rozporządzenia w sprawie sposobu obliczania danych oraz komunikat w sprawie jednostkowych opłat zastępczych.

3.1. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 9a ust. 8 prawa energetycznego pozwala stwierdzić, że jego adresatem są przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej lub jej obrotem i sprzedające tę energię odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Od strony przedmiotowej przepis ten nakłada na adresatów obowiązek, po pierwsze, uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) świadectwa pochodzenia z kogeneracji; po drugie, uiszczenia opłaty zastępczej obliczonej w sposób określony w zaskarżonym art. 9a ust. 8a tejże ustawy.

3.2. Kwestionowany art. 9a ust. 8b prawa energetycznego jest adresowany do Prezesa URE i wskazuje sposób, w jaki organ ten ustala jednostkowe opłaty zastępcze.

3.3. W komunikacie w sprawie jednostkowych opłat zastępczych ogłoszono wysokość tych opłat.

3.4. Zaskarżony art. 9a ust. 10 prawa energetycznego upoważnia ministra właściwego do spraw gospodarki do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu obliczania danych podanych we wniosku o wydanie świadectwa pochodzenia z kogeneracji oraz szczegółowego zakresu obowiązku, o którym mowa w ust. 8, i obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej określonych na podstawie wskazań oznaczonych urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych.

3.5. Kwestionowany art. 56 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 9a ust. 8 i 10 prawa energetycznego przewiduje karę pieniężną dla każdego, kto „nie przestrzega obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia Prezesowi URE świadectwa pochodzenia lub świadectwa pochodzenia z kogeneracji albo nie uiszcza opłat zastępczych, o których mowa w art. 9a ust. 1 i 8, lub nie przestrzega obowiązków zakupu energii elektrycznej, o których mowa w art. 9a ust. 6, lub nie przestrzega obowiązków zakupu ciepła, o których mowa w art. 9a ust. 7, lub przedkłada Prezesowi URE wnioski o wydanie świadectwa pochodzenia lub świadectwa pochodzenia z kogeneracji zawierające dane lub informacje niezgodne ze stanem faktycznym”.

3.6. Zgodnie z zaskarżonym art. 14 pkt 1 ustawy nowelizującej, ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (tzn. 25 lutego 2007 r.), z wyjątkiem art. 9a ust. 8 i 8a, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2007 r., natomiast w myśl § 13 rozporządzenia w sprawie sposobu obliczania danych, rozporządzenie wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2007 r.

4.Zarzuty wnioskodawcy koncentrują się na wykazaniu, że kwestionowane przepisy naruszają: wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów w toku oraz zasadę odpowiedniej vacatio legis (art. 14 ust. 1 ustawy nowelizującej); określoną w art. 42 Konstytucji zasadę nulla poena sine lege oraz wynikającą z art. 2 zasadę określoności przepisów prawa (art. 56 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 9a ust. 8 i 10 prawa energetycznego); art. 87 Konstytucji, rozstrzygający o zamkniętym katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (komunikat w sprawie jednostkowych opłat zastępczych); wynikającą z art. 217 Konstytucji zasadę nakładania podatków wyłącznie w drodze ustawy (art. 9a ust. 8, 8a, 8b i 10 prawa energetycznego); wynikającą z art. 217 Konstytucji zasadę nakładania podatków wyłącznie w drodze ustawy oraz zasadę odpowiedniej vacatio legis wynikającą z art. 2 Konstytucji (§ 13 rozporządzenia w sprawie sposobu obliczania danych).

5.Oceniając wniosek ze względu na materialną treść przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z ochroną działalności gospodarczej prowadzonej przez członków wnioskodawcy (przedsiębiorstwa energetyczne), a tym samym nie dotyczą bezpośrednio ochrony interesów wnioskodawcy (występującego w niniejszej sprawie jako pracodawca) w jego relacjach z pracownikami.

W kontekście przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), ustalony przez Zarząd ZPZE zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia nie tylko charakter prawny przepisów poddanych kontroli, ale również powołane wzorce kontroli, tzn. art. 2, art. 87 i art. 217 Konstytucji.

5.1. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 42 Konstytucji. Pełnomocnik wnioskodawcy podnosi, że art. 56 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 9a ust. 8 i 10 prawa energetycznego w zakresie, w jakim przewiduje odpowiedzialność administracyjną (w postaci kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorstwa energetyczne lub kierowników przedsiębiorstw energetycznych) za czyny niesprecyzowane w pełnym zakresie w ustawie, cechuje niezgodność z art. 42 i art. 2 Konstytucji.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem oczywiste, że wnioskodawca powołując art. 42 Konstytucji jako wzorzec kontroli, zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych – ochrony interesu każdego, komu za nieprzestrzeganie obowiązków określonych w art. 56 ust. 1a prawa energetycznego grozi kara pieniężna.

6.Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku Zarządu ZPZE wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która – co oczywiste – nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi przesłankę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

7.Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego mogą wystąpić tylko ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców. Należy przy tym wyjaśnić, że użyty w powołanym przepisie ustawy zasadniczej przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.

Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Znajdują one zastosowanie również w odniesieniu do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może bowiem ograniczyć się do odczytania jedynie jej nazwy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”).

Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym.

7.1. Dla stwierdzenia, czy Zarząd ZPZE jest uprawniony do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest zbadanie danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.).

7.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu pełnego (numer KRS: 0000047373) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej dołączonego do akt niniejszej sprawy, że Związek Pracodawców Zakładów Energetycznych nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru.

Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie podziela stanowiska pełnomocnika wnioskodawcy, który dowodzi, że „lista członków Związku wraz ze wskazaniem ich siedzib jest (…) wystarczającym dowodem uzasadniającym tezę o ogólnokrajowym charakterze Związku”. Z samego bowiem faktu posiadania przez przedsiębiorstwa członkowskie Związku Pracodawców Zakładów Energetycznych swoich siedzib „w różnych częściach Polski, we wszystkich ważniejszych ośrodkach miejskich” nie można wywodzić jego ogólnokrajowego charakteru w przyjętym wyżej rozumieniu.

Warto zauważyć, że w różnych regionach kraju znajdują się – co znamienne – nie siedziby struktur terenowych Związku (które byłyby ewentualnie uprawnione do wybierania i delegowania swoich przedstawicieli do władz ogólnokrajowych), a jedynie siedziby jego członków. Sam statut wnioskodawcy również nie przewiduje możliwości powołania takich struktur.

7.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że Związkowi Pracodawców Zakładów Energetycznych nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez Zarząd ZPZE pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.