K 6/09

(1996)Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych, przyjętej 27 czerwca 1996 r. (dalej: rezolucja nr 1096) oraz ze związanymi z tym dokumentem „wytycznymi mającymi zapewnić zgodność ustaw lustracyjnych i podobnych środków administracyjnych z wymogami państwa opartego na rządach prawa”, zalecającymi zakończenie rozliczeń z okresem komunistycznym w ciągu 10 lat po obaleniu komunistycznej dyktatury. 1.

1. Zdaniem wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodna z art. 32 Konstytucji, ponieważ różnicuje status funkcjonariuszy, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani, a następnie ponownie zatrudnieni, i tych, którzy nie pełnili służby w organach ochrony państwa przed rokiem
2. Tego typu dywersyfikacja statusu prawnego emerytów nie znajduje uzasadnienia, albowiem obie grupy funkcjonariuszy charakteryzują się tymi samymi cechami i nie ma żadnych istotnych przesłanek rozróżnienia tych grup. Zróżnicowanie statusu prawnego w zakresie świadczeń emerytalnych polega na tym, że dla tych pierwszych emerytura wynosi 0,7% podstawy – za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 (art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy po nowelizacji), a dla funkcjonariuszy zatrudnionych po raz pierwszy w służbach po 1990 r. podstawa wymiaru emerytury wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta o 2,6% podstawy wymiaru – za każdy dalszy rok tej służby (art. 15 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). W konsekwencji po wysłużeniu równego okresu przez zweryfikowanego funkcjonariusza, następnie ponownie zatrudnionego, i funkcjonariusza zatrudnionego po raz pierwszy w służbach po roku 1990 – emerytura tego pierwszego będzie znacznie niższa. Nie ma podstaw i uzasadnienia takiego rozróżnienia statusu prawnego osób zatrudnionych w organach bezpieczeństwa państwa. W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza art. 32 Konstytucji również z tego powodu, że identycznie traktuje podmioty istotnie różniące się od siebie. Ustawodawca potraktował bowiem w identyczny sposób wszystkich funkcjonariuszy dawnych organów bezpieczeństwa niezależnie od tego, czy zostali oni zweryfikowani, czy też nie poddali się weryfikacji albo weryfikacji nie przeszli oraz tych, którzy przeszli na emeryturę przed i po 1990 r.
3. Marszałek Sejmu w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. przedstawił w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) preambuła (wstęp) do ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest zgodna z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodna z art. 10 Konstytucji; 2) art. 13 ust. 1 pkt 1-1b, art. 13a, art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym przez ustawę z 23 stycznia 2009 r., są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji; 3) art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, w brzmieniu nadanym przez ustawę z 23 stycznia 2009 r., nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji; 4) art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. 2.
4. Uzasadniając stanowisko, Marszałek Sejmu zauważył, że wnioskodawca nie przywołał żadnych argumentów na poparcie zawartego w petitum wniosku zarzutu niezgodności regulacji kwestionowanej ustawy w zakresie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, wnioskodawca ograniczył się tylko do „skonfrontowania” kwestionowanych zmian w systemie świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady z art. 10 Konstytucji, a więc analiza konstytucyjności zaskarżonych regulacji może zostać przeprowadzona wyłącznie co do tego aspektu. 2.
5. Zdaniem Marszałka Sejmu, kwestionowana ustawa nie wyklucza funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL ze specjalnego systemu zabezpieczenia emerytalnego „służb mundurowych”, niemniej jej przepisy przewidują obniżenie wysokości podstawy wymiaru ich emerytur (za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990), co niewątpliwe przełoży się na niższe świadczenia emerytalne, niż te, które zostałyby im wypłacone zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi służb mundurowych (z zastosowaniem wyższej podstawy wymiaru). Zmiany wprowadzone ustawą z 23 stycznia 2009 r. de facto dotyczą więc byłych funkcjonariuszy bezpieczeństwa państwa, którzy przeszli na emeryturę przed 1990 r. albo po roku 1990, a ich świadczenia emerytalne ustala się w całości lub części z uwzględnieniem okresu służby (pracy) w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-
6. Marszałek Sejmu stwierdził, że moment, kiedy jednostkowe uprawnienie zostało nabyte, a także moment, kiedy został ustanowiony przepis będący źródłem jego nabycia, nie powinny stanowić – same w sobie – kryterium zróżnicowania standardu ochrony praw nabytych. W tym sensie – z punktu widzenia sądu konstytucyjnego orzekającego na podstawie Konstytucji z 1997 r. – zasada ochrony praw nabytych w równym stopniu odnosi się do praw nabytych przed rozpoczęciem transformacji ustrojowej, jak i praw nabytych w czasie dokonywania przemian demokratycznych po 1990 r. Nie wynika z tego oczywiście, że historyczny kontekst przyznania uprawnień i ich normatywny charakter są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy dalej powinny one być honorowane w warunkach demokratycznego państwa prawnego. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że aktualny ustawodawca jest legitymowany, aby przewartościować dotychczasowy sposób myślenia o prawach nabytych w okresie PRL (lub do nabycia których istotne znaczenia miała działalność prowadzona w tym okresie) i – kierując się normami obowiązującej ustawy zasadniczej – ograniczyć ich zakres albo znieść uprzywilejowujący charakter. Uzgodnienie systemu świadczeń emerytalnych przysługujących byłym funkcjonariuszom bezpieczeństwa PRL z założeniami demokratycznego państwa prawnego należy zatem uznać za cel usprawiedliwiony konstytucyjnie, który powinien uzyskać pierwszeństwo przed zasadami ochrony praw nabytych. Kwestionowana ustawa, zdaniem Marszałka Sejmu, stanowi jeden z przejawów dokonanej przez ustawodawcę negatywnej oceny łamania praw człowieka, tłumienia dążeń niepodległościowych i innych przejawów działania organów bezpieczeństwa PRL, de facto pełniących rolę policji politycznej, a de iure – „strażników” systemu totalitarnego. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie odnosi się do konkretnych czynów popełnionych w przeszłości przez funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL. Dla jej konstrukcji prawnej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Jeśli indywidualni funkcjonariusze dopuścili się czynów zabronionych ściganych przez normy szeroko pojętego prawa represyjnego, ich odpowiedzialność będzie realizowana w ramach odrębnych regulacji, z zastosowaniem norm gwarantujących im prawo do obrony i sądowego wymiaru sprawiedliwości. W szczególności ustawa nie przypisuje funkcjonariuszom winy, w rozumieniu art. 42 ust. 3 Konstytucji. Czymś zgoła odmiennym jest natomiast konstatacja odnosząca się do specyfiki instytucjonalnej organów, na rzecz których funkcjonariusze pracowali (służyli) i których cele realizowali. Marszałek Sejmu wskazał, że każdy funkcjonariusz zatrudniony w organie bezpieczeństwa państwa PRL, w zależności od czasu pełnienia służby, ślubował: „(...) dążyć ze wszystkich sił do ugruntowania ładu wewnętrznego, opartego na społecznych, gospodarczych i politycznych zasadach ustrojowych Polski Ludowej i z całą stanowczością, nie szczędząc swych sił, zwalczać jego wrogów” (dekret z dnia 6 października 1948 r. o rocie ślubowania ministrów, funkcjonariuszów państwowych, sędziów i prokuratorów oraz funkcjonariuszów służby bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 49, poz. 370, ze zm.), a także wskazał dotyczące funkcjonariuszy wymagania: „(...) na podstawie prawa ludowego organy bezpieczeństwa publicznego prowadzą nieugiętą walkę z agentami imperializmu, szpiegami, dywersantami, sabotażystami i innymi elementami godzącymi w ustrój demokracji ludowej oraz z wszelką wrogą działalnością wymierzoną przeciw budownictwu socjalistycznemu w Polsce” (dekret z dnia 20 lipca 1954 r. o służbie w organach bezpieczeństwa publicznego; Dz. U. Nr 34, poz. 142); „Funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa (...) może być obywatel polski o nieskazitelnej postawie etyczno-moralnej, którego cechuje obywatelska i patriotyczna świadomość oraz wysoka socjalistyczna ideowość (...)” (ustawa z dnia 31 lipca 1985 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej; Dz. U. Nr 38, poz. 181, ze zm.). W ocenie Marszałka Sejmu, ustawa z 23 stycznia 2009 r. (w tym jej wstęp) dotyczy zatem nie indywidualnych osób, które stosowały „bezprawne metody”, lecz wspomina o organach, strukturach, jednostkach organizacyjnych związanych ze stosowaniem takich metod. Tym samym nie sposób dowodzić, że ustawa tworzy konsekwencje prawne w związku z oceną konkretnych czynów funkcjonariuszy. Przeciwnie, przyjmuje instytucjonalną perspektywę naruszania praw człowieka przez organy bezpieczeństwa państwa, uznając ich praktykę i cele de iure za istotne komponenty ochrony i utrwalania systemu totalitarnego, na który pod rządami Konstytucji z 1997 r. nie ma przyzwolenia (por. wstęp i art. 13 Konstytucji). Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy o „penalnym charakterze” kwestionowanej regulacji, „zastosowania odpowiedzialności zbiorowej”, „naruszenia zasady domniemania niewinności” i „użycia środków represyjnych (karania)” przez ustawodawcę, Marszałek Sejmu stwierdził, że przedmiotem ustawy jest modyfikacja systemu zabezpieczenia społecznego tzw. służb mundurowych, polegająca na obniżeniu świadczeń emerytalnych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL. Przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie mogą być traktowane jak regulacje represyjne, dla których wzorcem konstytucyjności jest m.in. art. 42 Konstytucji. W szczególności o penalnym charakterze ustawy nie przesądza jej wstęp, będący przede wszystkim opisem podstaw systemu komunistycznego i roli funkcjonujących w nim organów aparatu represji (instytucji), które podejmowały czynności przeciwko dążeniom niepodległościowym i prawom człowieka. Wstęp nie ustanawia też samodzielnych norm prawnych adresowanych do funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL, a jedynie może służyć jako dodatkowe źródło interpretacyjne, przedstawiające cele i intencje ustawodawcy. Ponadto Marszałek Sejmu podkreślił, że kwestionowana ustawa nie wprowadza zakazu sprawowania funkcji publicznych, nie posiłkuje się procedurą karną ani nie „wyrokuje” o indywidualnych przewinach funkcjonariuszy. Zdaniem Marszałka Sejmu, argumenty wnioskodawcy odwołujące się do naruszenia przez ustawodawcę typowych dla prawa karnego zakazów („odpowiedzialności zbiorowej” i „uchylenia domniemania niewinności”) są nieadekwatne na gruncie rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawę z 23 stycznia 2009 r. zasady zaufania obywatela do państwa wyrażoną w art. 2 Konstytucji z uwagi na to, że dotyczy osób, które zostały „ponownie zatrudnione” w Urzędzie Ochrony Państwa i innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, po pozytywnym przejściu tzw. postępowania kwalifikacyjnego, Marszałek Sejmu zauważył, że komisje kwalifikacyjne (wojewódzkie i centralna), były organami administracyjnymi, które oceniały przydatność kandydatów do służby w instytucjach państwa tworzonych po 1990 r. (w tym w Urzędzie Ochrony Państwa). Pozytywna opinia takiej komisji oznaczała, że dana osoba (np. funkcjonariusz Służby Bezpieczeństwa) spełniała kryteria ustawowe, aby pracować w jednostkach organizacyjnych III RP, odpowiedzialnych za porządek i bezpieczeństwo publiczne. Ustalenia komisji, mimo że wydawane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie mogą być traktowane jak orzeczenia prawomocnych sądów z przymiotem powagi rzeczy osądzonej, podejmowane z zachowaniem standardów demokratycznego państwa prawnego (prawa do sądu). Zarówno postępowanie przed komisją, jak i jego finalny efekt w postaci opinii należy traktować instrumentalnie, tylko w kategoriach poświadczenia przydatności do służby w organach III RP i spełnienia wymagań obowiązującej wówczas ustawy. Potwierdzenie w opinii właściwości osobistych kandydatów dokonywane było jedynie na potrzeby przekształceń strukturalnych organów bezpieczeństwa państwa i w żadnym wypadku nie chroni przed pociągnięciem do odpowiedzialności indywidualnej funkcjonariuszy za ujawnione w inny sposób naruszenia prawa (choćby z okresu służby w PRL) ani nie wyłączyło w stosunku do nich kompetencji ustawodawcy w zakresie dopuszczalności modyfikacji ustawowych zasad obliczania ich świadczeń emerytalnych. W ocenie Marszałka Sejmu, z faktu, że dana osoba spełniła administracyjne kryteria dostępu do służby publicznej w III RP, nie należy wyciągać wniosku, że jest to równoznaczne z „puszczeniem w niepamięć” przeszłości, kiedy wykonywała ona zadania w organach bezpieczeństwa PRL, nastawionych na działania nieakceptowane w państwie demokratycznym. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. wiąże konsekwencje prawne w postaci modyfikacji systemu emerytalnego funkcjonariuszy tylko z okresem ich służby w organach bezpieczeństwa PRL. Nie ingeruje w prawa nabyte podczas służby po pozytywnym „zweryfikowaniu” przez komisje kwalifikacyjne. Zdaniem Marszałka Sejmu, zasada ochrony praw nabytych oraz powiązana z nią zasada zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa muszą ustąpić przed zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), która pozwala ograniczać prawa nabyte niesłusznie bądź niegodziwie oraz prawa nieakceptowane w porządku aksjologicznym demokratycznego państwa prawnego. Uchwalając skarżone przepisy, ustawodawca przyjął, że państwo polskie nie powinno gwarantować funkcjonariuszom bezpieczeństwa państwa PRL świadczeń emerytalnych w pełnej wysokości (na zasadach ogólnych dla tzw. służb mundurowych), jeśli są one obliczane z uwzględnieniem okresów służby w instytucjach de facto nastawionych na zwalczanie działalności niepodległościowej i łamanie praw człowieka. 2.
7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawę z 23 stycznia 2009 r. art. 10 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że kwestionowana ustawa nie feruje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, nie ustala odpowiedzialności i winy funkcjonariuszy. Jej przedmiotem jest natomiast sformułowanie ogólnych i abstrakcyjnych kryteriów wyodrębniających grupę podmiotów, którym zostaną obniżone świadczenia emerytalne. Przesłanki wyodrębnienia mają w tym przypadku związek ze stwierdzeniem faktu pracy tych podmiotów w organach bezpieczeństwa PRL oraz wchodzeniem w skład Wojskowej Rady, jako instytucji systemu totalitarnego, a nie oceną jednostkowych zachowań, czy właściwości osobistych konkretnych funkcjonariuszy. Dopiero na podstawie przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. odpowiednie organy administracji publicznej wydadzą akty stosowania prawa, które będą mogły być – na zasadach ogólnych – zaskarżone do sądu. W sensie prawnym ustawa nie jest więc aktem z zakresu wymiaru sprawiedliwości, tak jak nigdy nie były w ten sposób traktowane np. ustawy amnestyjne czy ustawa z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.). Z tych względów, zdaniem Marszałka Sejmu, wskazany przez wnioskodawcę art. 10 Konstytucji (zasada podziału władz) nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w sprawie. 2.
8. W związku z zarzutem wnioskodawcy o niezgodności kwestionowanej ustawy z art. 31 ust. 3 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał, że skala obniżeń świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL niewątpliwie będzie znacząca w stosunku do wysokości emerytur pobieranych przed nowelizacją (na zasadach ogólnych ustalonych dla tzw. służb mundurowych), niemniej jednak redukcji tych nie można określić jako „nadmiernych”, czy „nieproporcjonalnych”, w rozumieniu jakie tym pojęciom nadaje Konstytucja i orzecznictwo Trybunału (zwłaszcza w kontekście najniższych świadczeń emerytalnych pobieranych w systemie powszechnym, w tym przez osoby, które przez lata były represjonowane i nie mogły przyczynić się do wypracowania emerytury zgodnie ze swoim wykształceniem lub wyuczonym zawodem). Ustawodawca dostrzegał złożoność możliwych sytuacji życiowych i inaczej potraktował funkcjonariuszy, którzy pracując w strukturach aparatu bezpieczeństwa PRL, zdecydowali się niejawnie wspierać osoby i organizacje działające na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego. W ocenie Marszałka Sejmu, cel ustawy jest konstytucyjnie legitymowany i w pełni zbieżny z porządkiem aksjologicznym ustawy zasadniczej. Kwestionowane przepisy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony jego porządku oraz moralności publicznej. Porządek i moralność publiczną można interpretować jako przejaw zaufania do państwa, które jest reprezentowane i działa przez swoich funkcjonariuszy, ale także jako element zaufania do prawa, które powinno być stanowione z poszanowaniem zasady sprawiedliwości społecznej i wiązać wszystkich obywateli bez względu na sprawowane przez nich funkcje. Chcąc pozostać w zgodzie z aksjologią ustawy zasadniczej ustawodawca nie może zaniechać wyciągania następstw prawnych ze zdarzeń (współkształtujących aktualne prawa podmiotowe funkcjonariuszy), które wiążą się z pracą (służbą) w instytucjach PRL nastawionych na zwalczanie wartości leżących u podstaw demokratycznego państwa prawnego. Z powyższych względów, zdaniem Marszałka Sejmu, kwestionowana ustawa jest zgodna z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2.
9. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy o niezgodności ustawy z 23 stycznia 2009 r. z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji, Marszałek Sejmu podniósł, że wprowadzone ustawą zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych opiera się na założeniu, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL stanowią odrębną klasę podmiotów, która – z prawnego punktu widzenia – może być traktowana według odmiennych, aczkolwiek „wewnętrznie” jednolitych zasad (z wyłączeniem funkcjonariuszy wspierających osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego). Jednocześnie u podstaw regulacji leży przekonanie, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL pozytywnie zweryfikowani przez komisje kwalifikacyjne powinni zostać zrównani w swoich prawach z „nowymi” funkcjonariuszami bezpieczeństwa państwa, którzy podjęli pracę po 1990 r., ale tylko w odniesieniu do tych okresów, kiedy służyli już w instytucjach III RP. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu sformułował pogląd, że zasada sprawiedliwości społecznej, a także pryncypialne odrzucenie w ustawie zasadniczej odwołań do poprzedniego porządku ustrojowego, „gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były (...) łamane” (wstęp do Konstytucji), uzasadniają nadanie szczególnego waloru prawnego okoliczności pracy w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, kiedy organy te stanowiły istotne ogniwo systemu totalitarnego. Szczególne (różne) potraktowanie osób, w postaci obniżenia ich świadczeń emerytalnych, stanowi konsekwencję posiadania przez nie wspomnianej cechy istotnej – zatrudnienia (służby) w organach bezpieczeństwa PRL. Podsumowując, Marszałek Sejmu uznał, że kwestionowana ustawa jest zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
10. Prokurator Generalny w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. zajął stanowisko, że: 1) art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r., 2) art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim w art. 13 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodaje punkt 1b, 3) art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. w zakresie, w jakim w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dodaje art. 15b ust. 1, 4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. – są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność orzekania. 3.
11. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy wobec ustawy z 23 stycznia 2009 r., Prokurator Generalny wskazał, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, że Konstytucja wyraża w art. 67 ust. 1 prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy z powodu choroby lub inwalidztwa oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego i pozostawia ustawodawcy określenie zakresu i form tego zabezpieczenia. Oznacza to, że ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjna kształtowania instrumentów owego zabezpieczenia oraz rodzaju świadczeń służących zaspokojeniu potrzeb obywateli, którzy utracili zdolność do pracy w związku z powstaniem okoliczności określonych w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Swoboda ustawodawcy kształtowania tych praw socjalnych nie jest oczywiście nieograniczona. Ustawodawca nie może bowiem naruszać ich istoty, a nadto regulacje systemowe muszą pozostawać w zgodzie z innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Zdaniem Prokuratora Generalnego, dokonane ustawą z 23 stycznia 2009 r. zmiany zasad ustalania wysokości emerytur policyjnych funkcjonariuszy służb mundurowych, pełniących służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, oraz emerytur wojskowych członków Wojskowej Rady prowadzą do zmniejszenia wysokości świadczeń ustalonych w decyzjach organu emerytalnego, jak również wysokości przyszłych świadczeń osób pozostających nadal w służbie. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie można jednak podzielić poglądu wnioskodawcy, że takie rozwiązania są niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych i zasadą ogólną zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji. Zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza niemożności zmiany prawa przez ustawodawcę. Z kolei zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza możliwości znoszenia czy też ograniczenia praw podmiotowych. Konstytucyjnie dopuszczalne jest odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna. W szczególności uzasadnienie dla ingerencji w nabyte prawa socjalne może stanowić zasada sprawiedliwości społecznej. Prokurator Generalny podniósł, że z punktu widzenia zasady słuszności trudno jest uznać, iż dla celów ustalania wysokości emerytury według uprzywilejowanych zasad (korzystniejszych niż w systemie powszechnym) okres służby w organach bezpieczeństwa państwa poprzedniego ustroju, także tych funkcjonariuszy aparatu bezpieczeństwa, którzy zostali pozytywnie zweryfikowani i podjęli służbę po roku 1990, powinien być traktowany na równi ze służbą w organach państwa demokratycznego, zaś okresy służby członków Wojskowej Rady według zasad przewidzianych dla żołnierzy zawodowych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, systemy emerytalne, zmienione ustawą z 23 stycznia 2009 r., są systemami odrębnymi, opartymi na innych zasadach niż powszechny system emerytalny. Prawo do świadczenia z systemu odrębnego związane bowiem zostało z wymaganym co najmniej 15-letnim okresem służby w określonej formacji mundurowej (okresem równorzędnym), nie zaś z całym okresem aktywności zawodowej i osiągnięciem określonego wieku biologicznego. Inne są też zasady obliczania wysokości świadczenia, w tym podstawa wymiaru emerytury. Także wysokość wskaźnika określona jest na innym poziomie. W ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy służb mundurowych wskaźnik ten wynosi 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok służby (art. 15 ust. 1 pkt 1), zaś w systemie powszechnym – 1,3% podstawy wymiaru emerytury (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Odmienne potraktowanie okresów służby w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa na gruncie różnych systemów emerytalnych nie może przemawiać za niekonstytucyjnością rozwiązania wprowadzonego na mocy ustawy z 23 stycznia 2009 r. 3.
12. W ocenie Prokuratora Generalnego, zasada domniemania niewinności wyrażona w art. 42 ust. 3 Konstytucji nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli kwestionowanej ustawy. Zasada ta bowiem odnosi się do postępowań o charakterze represyjnym. Nie dotyczy natomiast innych procedur ustawowych, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji, w tym regulacji dotyczących ustalania wysokości świadczeń emerytalnych. 3.
13. Ustosunkowując się do zarzutu wnioskodawcy o niezgodności ustawy z 23 stycznia 2009 r. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prokurator Generalny podniósł, że wnioskodawca nie wykazał, iż zmiana zasad obliczania emerytur wojskowych członków Wojskowej Rady oraz emerytur policyjnych osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, prowadzi do naruszenia istoty prawa do emerytury. 3.
14. Ponadto Prokurator Generalny zauważył również, że przywoływane przez wnioskodawcę zalecenia, wynikające z Rezolucji nr 1096, jako akty typu soft-law, nie tworzą samodzielnie wzorca kontroli, pozwalającego na dyskwalifikację aktu prawnego. 3.
15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawodawcę art. 10 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis ten nie jest adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności ustawy z 23 stycznia 2009 r., ponieważ ustawa ta nie dotyczy odpowiedzialności karnej i nie ma charakteru represyjnego. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. dotyczy prawa do zabezpieczenia emerytalnego i wprowadza jedynie inne zasady obliczania wysokości emerytur policyjnych i wojskowych osób, które były, odpowiednio, funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 i członkami Wojskowej Rady. W tym zakresie Konstytucja pozostawia ustawodawcy znaczną swobodę. 3.
16. Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca jako kryterium różnicujące sytuację prawną funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy służbę rozpoczęli przed 2 stycznia 1999 r., przyjął datę graniczną – rok
17. Kryterium to związane zostało z okresem przemian ustrojowych i zmianami dotyczącymi organów bezpieczeństwa poprzedniego ustroju, tj. rozwiązaniem Służby Bezpieczeństwa i utworzeniem Urzędu Ochrony Państwa, bez względu na to, czy po rozwiązaniu Służby Bezpieczeństwa jej funkcjonariusze spełniali wymagania przewidziane dla funkcjonariuszy nowo utworzonej służby. Kryterium to ustawodawca odniósł zatem do daty przemian ustrojowych, bez względu na późniejszą sytuację prawną poszczególnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa istniejących przed rokiem
18. Jednocześnie służba po roku 1990 także traktowana jest jednakowo, bez względu na to, czy dany funkcjonariusz uprzednio pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa, czy też nie. Kryterium to uznać należy za racjonalnie uzasadnione, a tym samym wprowadzone zróżnicowanie za sprawiedliwe. Nie można zatem uznać, iż kwestionowane rozwiązania naruszają art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3.
19. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca, zarzucając niekonstytucyjność całej ustawie z 23 stycznia 2009 r., skoncentrował się jedynie na wykazaniu niezgodności zmiany zasad obliczania wysokości emerytur wojskowych członków Wojskowej Rady oraz emerytur policyjnych osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-
20. Wnioskodawca nie uzasadnił natomiast, w czym upatruje niekonstytucyjność pozostałych rozwiązań ustawy z 23 stycznia z 23 stycznia 2009 r., i dlatego też Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie z uwagi na niedopuszczalność orzekania.
21. Wnioskodawca, w piśmie zatytułowanym „Odpowiedź wnioskodawców na pisma: (A). Marszałka Sejmu RP z dnia 3 kwietnia 2009 r. (B). Prokuratora Generalnego z dnia 7 kwietnia 2009 r.” datowanym na 30 sierpnia 2009 r., które do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 25 września 2009 r., sprecyzował „wnioski i zarzuty do tej pory podniesione w niniejszej sprawie” i wniósł o stwierdzenie, że: 1) preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 32 i art. 45 Konstytucji; 2) art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 Konstytucji; 3) art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, z art. 18 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą ochrony rodziny, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 Konstytucji; 4) art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej oraz z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji; 5) art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą racjonalnego prawodawcy. W porównaniu zatem z pierwotnym wnioskiem wnioskodawca nie tylko sprecyzował wzorce kontroli poszczególnych przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r., lecz dodatkowo wskazał nowe wzorce kontroli, tj. art. 30 i art. 45 Konstytucji w odniesieniu do preambuły, art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r., a ponadto art. 18 Konstytucji w odniesieniu do art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. 4.
22. W uzasadnieniu do pisma z 30 sierpnia 2009 r. wnioskodawca, polemizując ze stanowiskami Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, podniósł, że polski prawodawca apriorycznie przyjął, że wszystkie osoby zatrudnione w organach, o których mowa w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, nabyły uprawnienia emerytalne w sposób niesłuszny, w szczególności dokonywały bezprawnych czynności na rzecz utrwalenia systemu niedemokratycznego. Jest to przykład stosowania odpowiedzialności zbiorowej, która jest nie do pogodzenia z demokratycznym porządkiem prawnym i prawami człowieka. Ustawodawca, pragnąc ograniczyć uprawnienia emerytalne określonej kategorii osób, nie może czynić tego w ten sposób, że zasięgiem swoich regulacji obejmuje wszystkich funkcjonariuszy wchodzących w skład danych służb, niezależnie od tego, jaką postawą wykazali się podczas wykonywania swoich obowiązków zawodowych. Poza zakresem podmiotowym ustawy powinny się znaleźć osoby, które były członkami Wojskowej Rady lub służyły w organach bezpieczeństwa państwa, ale które nie prowadziły działalności wskazanej w preambule kwestionowanej ustawy. W ocenie wnioskodawcy, sam fakt, że ktoś był funkcjonariuszem organów bezpieczeństwa państwa, nie przesądza o tym, że działał wbrew normom i zasadom prawnym, naruszał prawa, wolności i godność innych osób, zwalczał wolnościowe dążenia narodu polskiego. Nie do przyjęcia jest również argument, że nawet nie prowadząc takiej działalności, ale służąc w organach bezpieczeństwa, godził się na nią, co przesądza o zasadności wprowadzenia w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. Gdyby posłużyć się tym twierdzeniem, należałoby ograniczyć prawa emerytalne wszystkim osobom, które żyły i pracowały przed rokiem 1990 i które aktywnie nie wspierały wolnościowych dążeń narodu polskiego przyjmując, że bierność oznaczała zgodę, przyzwolenie i wsparcie dla systemu socjalistycznego. W takiej sytuacji kolejnymi grupami podmiotów zagrożonych odebraniem praw emerytalnych mogliby być członkowie Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej i stronnictw sojuszniczych, funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej i Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej, oficerowie Ludowego Wojska Polskiego itp. Trudno wytłumaczyć, z jakiego powodu ustawa zmieniająca objęła wyłącznie byłą kadrę mundurową różnych szczebli zatrudnioną w cywilnych organach bezpieczeństwa państwa, a nie objęła pracującej w tych organach kadry cywilnej, a w szczególności dlaczego w przypadku Akademii Spraw Wewnętrznych ustawa ta nie dotyka głównych pomysłodawców utworzenia i zarazem głównych „sprawców” powstania Akademii Spraw Wewnętrznych, jakimi byli wysoko kwalifikowani, samodzielni pracownicy nauki polskiej, zwłaszcza pracujący w tej uczelni znani profesorowie prawa. Dla wnioskodawcy całkowicie nieuzasadnione i niezrozumiałe jest objęcie przepisami ustawy z 23 stycznia 2009 r. wszystkich członków Wojskowej Rady. Prawodawca przyjął, że działalność tego organu była przestępcza i powinna być objęta sankcją. Ustawodawca nie dywersyfikuje rzeczywistej roli i funkcji, jaką pełnili w Wojskowej Radzie poszczególni jej członkowie, i nie zadaje sobie pytania, czy rzeczywista rola wszystkich członków Wojskowej Rady sprowadzała się do zwalczania wolnościowych dążeń Narodu Polskiego. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że istnieją dokumenty, decyzje, akty stanowienia i stosowania prawa wydane przez Wojskową Radę, które obrazują faktyczną rolę poszczególnych osób. Jeżeli na ich podstawie możliwe jest stwierdzenie, że określone osoby popełniały przestępstwa, to powinny one zostać, w przewidziany odpowiednimi przepisami sposób, indywidualnie, pociągnięte do odpowiedzialności – przede wszystkim karnej. 4.
23. Zdaniem wnioskodawcy, rażącym naruszeniem zasady sprawiedliwości społecznej jest przyjęcie założenia, że wszyscy niezweryfikowani funkcjonariusze podejmowali działania i czynności, o których mowa w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. Prawodawca pominął to, że wśród funkcjonariuszy byłych służb bezpieczeństwa są i były osoby, które w szczególności: 1) uzyskały prawo do emerytury lub renty przed 1990 r. i nie potrzebowały poddawać się weryfikacji, co wcale nie znaczy, że weryfikacji by nie przeszły; 2) były pracownikami biurowymi, administracyjnymi lub dydaktycznymi i nie realizowały czynności śledczych ani operacyjnych (np. nauczyciele akademiccy, sekretarki, kierowcy); 3) zwalczały pospolitą przestępczość kryminalną lub gospodarczą i nie zajmowały się inwigilacją lub walką z opozycją. W ocenie wnioskodawcy przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. nie powinny w żaden sposób dotyczyć tych grup pracowniczych. Kwestionowana ustawa nie dość, że objęła swoim zakresem podmiotowym te osoby, to jeszcze nie dała im szansy wykazania, że nie działały niezgodnie z prawem. Co więcej, to odpowiednie organy władzy publicznej, a przede wszystkim sądy, powinny wykazać, że osoby te działały w sposób opisany w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. Zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa powinno to się odbywać w ramach odpowiednich postępowań, opartych na zasadach prawa karnego. Dopiero orzeczenia niezależnych sądów mogą stanowić podstawę do rozliczenia się z przeszłością poprzez obniżenie konkretnym, ściśle i indywidualnie określonym osobom wysokości emerytur. 4.
24. Kwestionowana ustawa jest niezgodna z art. 32 Konstytucji, ponieważ bezpodstawnie ujednoliciła status prawny szeregu grup zawodowych funkcjonariuszy. W ocenie prawodawcy przed rokiem 1990 istniały grupy osób, które działały w sposób sprzeczny z prawem, naruszały prawa, wolności i godność człowieka, działały na rzecz utrzymania systemu komunistycznego. Ustawodawca zastosował więc odpowiedzialność zbiorową, niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym. Tymczasem nie zwalczali opozycji i nie działali na rzecz utrwalenia systemu komunistycznego funkcjonariusze służb bezpieczeństwa pozytywnie zweryfikowani, funkcjonariusze Milicji Obywatelskiej do 1954 r., członkowie Wojskowej Rady, funkcjonariusze, którzy przeszli na emeryturę lub rentę przed 1990 r. i nie mieli możliwości poddać się weryfikacji. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. narusza również art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ prawodawca powinien konsekwentnie zdefiniować funkcjonariuszy objętych przepisami kwestionowanej ustawy w taki sposób, by nie mogła ona objąć swoimi postanowieniami osób i funkcjonariuszy, którzy nie działali w sposób sprzeczny z prawem. 4.
25. Wnioskodawca podkreślił, że świadomie i celowo zakwestionował przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r., ponieważ tego typu wniosek może stanowić podstawę do wydania wyroku umożliwiającego tzw. odżycie norm. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności ustawy z 23 stycznia 2009 r. spowoduje, że utraci ona swoją moc prawną i nie wywoła skutków prawnych w niej przewidzianych, a przepisy ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym będą obowiązywały w brzmieniu sprzed terminu jej wejścia w życie. 4.
26. Zdaniem wnioskodawcy, art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. zawierają postanowienia określające zasady i terminy wejścia w życie oraz wywołania skutków prawnych norm zawartych w art. 1 i art. 2 ustawy. Tym samym stanowią one element składowy reguł postępowania wyrażonych w art. 1 i art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. i składają się na ich istotę. W związku z tym pominięcie we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego art. 3 i art. 4 byłoby nielogiczne i całkowicie pozbawione uzasadnienia oraz prowadziłoby do utrzymania w mocy przepisów pozbawionych samoistnego (samodzielnego) bytu, znaczenia i sensu prawnego. 4.
27. Wnioskodawca podniósł, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest odstąpienie od konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych, albowiem ustawa z 23 stycznia 2009 r. w sposób arbitralny rażąco ogranicza uprawnienia emerytalne funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa pełniących służbę przed 1990 r. oraz członków Wojskowej Rady. To ustawodawca, jako organ, który ustanowił kwestionowany akt, jest zobowiązany wykazać, że prawa emerytalne osób objętych zmianami prawodawczymi były (i ewentualnie są) niegodziwe i niesłusznie przyznane. Szczególnego znaczenia nabiera ten obowiązek w przypadku funkcjonariuszy pozytywnie zweryfikowanych, których przebieg służby przed 1990 r. nie budził żadnych wątpliwości. Historyczne i polityczne stwierdzenie, że organy bezpieczeństwa państwa były służbami działającymi w celu utrwalenia ustroju komunistycznego, nie stanowi uzasadnienia grupowego objęcia wszystkich pracowników tych służb przepisami ustawy z 23 stycznia 2009 r. Zgodnie z zaświadczeniami wystawionymi przez tzw. komisje kwalifikacyjne pełnili oni służbę przed 1990 r. w sposób nienaruszający praw i godności innych osób, nie wykorzystywali stanowisk służbowych dla celów osobistych oraz w toku służby nie dopuszczali się naruszania prawa. Ponadto potwierdzono, że mieli oni kwalifikacje moralne i odpowiednią postawę patriotyczną do pełnienia służby w organach państwa po 1990 r. (por. § 8 uchwały nr 69). Fakt uzyskania świadczeń emerytalnych przez członków Wojskowej Rady w sposób niegodziwy również nie został wykazany ponad wszelką wątpliwość. Wojskowa Rada funkcjonowała przez 19 miesięcy, natomiast w ocenie ustawodawcy należy ograniczyć świadczenia emerytalne w stosunku do członków Wojskowej Rady za cały okres pełnienia służby przed rokiem
28. Uznanie przez prawodawcę, że Wojskowa Rada była organizacją przestępczą może uzasadniać ograniczenie świadczeń emerytalnych uzyskanych co najwyżej w okresie od 12 grudnia 1981 r. do 22 lipca 1983 r., tj. w czasie kiedy organ ten funkcjonował, i tylko w drodze indywidualnych postępowań sądowych. Rozszerzenie ograniczeń na cały okres przed 1990 r. przesądza o odwetowym charakterze kwestionowanej ustawy, co zresztą potwierdzone zostało w jej preambule. Członkostwo w Wojskowej Radzie nie stanowi dowodu na okoliczność, że służba w innych okresach miała charakter przestępczy, a uzyskane na tej podstawie świadczenia miały charakter niegodziwy lub niesłuszny. W ocenie wnioskodawcy, nie istnieje żadna poważna przesłanka wyłączenia stosowania zasady ochrony praw nabytych w stosunku do byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa i członków Wojskowej Rady. Kwestionowana ustawa wprowadza odpowiedzialność zbiorową i swoim zakresem podmiotowym obejmuje, bez wyjątków, wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa oraz członków Wojskowej Rady niezależnie od ich postawy patriotycznej, etycznej i moralnej, rodzaju wykonywanych czynności czy zajmowanego stanowiska. W tym przypadku prawodawca posłużył się zasadą „cel uświęca środki”, której stosowanie jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Wnioskodawca zauważył, że prawodawca, stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r., ujednolicił status wszystkich byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa niezależnie od tego, czy zostali oni pozytywnie zweryfikowani, czy też nie. Ponadto w stosunku do członków Wojskowej Rady obniżono emerytury za cały okres służby przed rokiem 1990, mimo że Wojskowa Rada istniała zaledwie kilkanaście miesięcy. Bez wątpienia tego typu regulacje ustawowe godzą w istotę zasady sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwe traktowanie oznacza obowiązek władz publicznych traktowania osób w sposób adekwatny i proporcjonalny do ich postawy, zasług i przewinień. Zdaniem wnioskodawcy, zasada sprawiedliwości społecznej jako argument stanowiący podstawę odstąpienia od zasady ochrony praw nabytych może mieć zastosowanie tylko w przypadkach indywidualnych, potwierdzonych prawomocnym orzeczeniem sądu. Natomiast w stosunku do funkcjonariuszy pozytywnie zweryfikowanych stanowi ona argument przemawiający za niedopuszczalnością zmian w ich statusie emerytalnym. Wnioskodawca zauważył, że z zasady zaufania do państwa i prawa wynika zakaz nieuzasadnionego wycofywania się przez prawodawcę z wcześniej przyjętych zobowiązań i oświadczeń wobec obywateli. Ustawa o UOP, uchwała nr 69 i wydane na ich podstawie opinie przesądziły o tym, że grupa funkcjonariuszy byłych organów bezpieczeństwa państwa działała zgodnie z prawem i nie podejmowała czynności skierowanych przeciwko wolnościowym dążeniom narodu polskiego. Ustalenia i zaświadczenia komisji (mające formę aktu administracyjnego) nie wykluczają możliwości indywidualnego pociągnięcia do odpowiedzialności funkcjonariusza, który popełniał przestępstwa i działał przeciwko wolnościowym dążeniom narodu polskiego. Jednocześnie zaświadczenia stanowią dokumenty urzędowe, które potwierdzają, że określony funkcjonariusz nie prowadził działalności zdefiniowanej w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. Zaświadczenia nie dają swoistego immunitetu, ale poświadczają fakt, ewentualnie tworzą domniemanie, że dany funkcjonariusz, pełniąc służbę przed 1990 r., nie popełniał przestępstw, nie naruszał praw, wolności i godności innych osób. Domniemanie to może być oczywiście obalone, ale nie przez prawodawcę w formie ustawy, tylko przez niezawisły sąd w drodze aktu stosowania prawa (orzeczenia), po przeprowadzeniu odpowiednich przeciwdowodów z zastosowaniem właściwych procedur. Niedopuszczalne jest jednak zastosowanie jakichkolwiek represji w stosunku do osób tylko za to, że pracowały lub służyły w okresie poprzedzającym zmianę ustroju państwa polskiego, tj. przed rokiem
29. Nawet uznanie, że niektóre instytucje funkcjonujące przed tą zmianą działały w sposób budzący dziś poważne wątpliwości prawne i moralne, nie uprawnia prawodawcy do stwierdzenia, że wszystkie osoby tam zatrudnione były przestępcami, a nawet zbrodniarzami. Istotą demokratycznego państwa prawa i związanej z nim klauzuli sprawiedliwości społecznej jest to, że każdy zostaje potraktowany przez państwo i prawo sprawiedliwie, czyli w sposób, który jest adekwatny do popełnionych przez niego czynów i jego postawy, którą przyjął w czasach PRL. W ustawie z 23 stycznia 2009 r. przyjęto, że wszyscy funkcjonariusze służb bezpieczeństwa oraz członkowie Wojskowej Rady reprezentowali postawy godne potępienia z punktu widzenia wolnościowych dążeń narodu polskiego i aksjologii systemu politycznego przyjętego po 1990 r. Takie rozwiązania sprzeczne są z zasadą demokratycznego państwa prawa, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa. Szczególnie istotne jest to w świetle uznania przez komisje weryfikacyjne funkcjonujące w 1990 r., że część funkcjonariuszy nie działała w sposób godny potępienia opisany w preambule ustawy z 23 stycznia 2009 r. 4.
30. W ocenie wnioskodawcy, preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. w bardzo dużym stopniu odwołuje się do kategorii prawnych związanych z odpowiedzialnością: „bezprawne metody”, „dopuszczano się zbrodni przy jednoczesnym wyjęciu sprawców spod odpowiedzialności” itp. Pojęcia takie jak „bezprawność, zbrodnia, odpowiedzialność” są kategoriami prawnymi z zakresu prawa karnego. W świetle powyższego twierdzenie, że ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie ma charakteru odwetowego (sankcjonującego) nie jest prawdziwe. Instytucje, organy władzy publicznej nie mogły i nie mogą popełniać przestępstw i zbrodni, gdyż mogą one zostać dokonane tylko i wyłącznie przez konkretnych funkcjonariuszy. Przesłanką zastosowania ustawy jest przynależność do danych służb, natomiast sankcją – obniżenie wysokości świadczeń emerytalnych. Powyższa konstrukcja jako działanie prawodawcze nie budzi wątpliwości do czasu stwierdzenia, że skutek następuje ex lege. Skutki normatywne o charakterze indywidualnym pewnych zdarzeń określane są na podstawie obowiązujących norm przez organy stosujące prawo. W przypadku ustawy z 23 stycznia 2009 r. skutki te zostały określone w samej ustawie. Stosujące ją organy emerytalne ograniczą się do wydania związanych decyzji deklaratoryjnych potwierdzających postanowienia ustawy. Ustalenie faktu pracy w organach bezpieczeństwa lub członkostwa w Wojskowej Radzie będzie automatycznie skutkowało obniżeniem świadczeń. Organy emerytalne i sądy nie będą uprawnione do badania, czy dany funkcjonariusz popełnił zbrodnię lub przestępstwo, tj. czy działał przeciwko wolnościowym dążeniom Narodu Polskiego, ponieważ ten fakt został już arbitralnie ustalony przez ustawodawcę. Uznał on bowiem, że wszyscy funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa oraz wszyscy członkowie Wojskowej Rady ponoszą zbiorową winę za bezprawne działania organów bezpieczeństwa podejmowane w celu utrzymania i utrwalenia systemu komunistycznego. 4.
31. Zdaniem wnioskodawcy, zmiana ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych w stosunku do byłych członków Wojskowej Rady nie ma charakteru generalnego i abstrakcyjnego. W przypadku ustawy z 23 stycznia 2009 r. zmiany skierowane są do konkretnej grupy adresatów, którzy mogą zostać wyliczeni z imienia i nazwiska. Adresaci zmian są w rzeczywistości zindywidualizowani i ich katalog nie może się zmienić (chyba że w razie śmierci). W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że pomimo swojej zewnętrznej i ogólnej formy przepisy ustawy zmieniającej mają w tym zakresie charakter generalny i abstrakcyjny. Ponadto normy ustawy z 23 stycznia 2009 r. i znowelizowane na jej podstawie przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych będą mogły być tylko raz zastosowane, po ich wykonaniu ich moc prawna się wyczerpie. Są to cechy, którymi charakteryzują się akty stosowania prawa, a nie jego tworzenia. Powyższa argumentacja znajduje również zastosowanie w stosunku do członków byłych organów bezpieczeństwa państwa i zmian w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organy ustawodawcze nie są powołane do decydowania o indywidualnej odpowiedzialności osób. Jest to domena wyłącznej właściwości organów stosujących prawo, w szczególności sądów. Przesądzenie o winie i odpowiedzialności na poziomie ustawy świadczy o tym, że ustawodawca naruszył zasadę trójpodziału władzy wyrażoną w art. 10 Konstytucji i wkroczył w kompetencje organów stosujących prawo. Nadanie postanowieniom ustawy charakteru generalnego i abstrakcyjnego przesądza ponadto o ustanowieniu odpowiedzialności zbiorowej. Wnioskodawca zauważył, że przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. i znowelizowanych ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym nie są ustawami karnymi. Specyfika i cel regulacji kwestionowanej ustawy, swoista sankcja w postaci ograniczenia uprawnień przesądza jednak o tym, że w stosunku do byłych funkcjonariuszy oraz członków Wojskowej Rady powinny mieć zastosowanie zasady prawnokarne, tj. domniemania niewinności, prawo do odwołania się do sądu. Wspomniane ustawy tego typu uprawnień nie gwarantują, co jest niedopuszczalne w świetle ich odwetowego i represyjnego charakteru. Tymczasem w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dominuje pogląd, że przepisy związane z rozliczaniem się z przeszłością totalitarną powinny być stanowione z uwzględnieniem zasad stanowiących fundament prawa karnego. 4.
32. Według wnioskodawcy, głęboko niesprawiedliwe i nieadekwatne jest to, że funkcjonariusz, który przepracował całe życie w organach bezpieczeństwa państwa na niskim stanowisku technicznym, nie naruszając przy tym praw i wolności innych osób, nie zwalczając opozycji i nie działając na rzecz utrwalenia systemu komunistycznego, będzie otrzymywał emeryturę w wysokości 600 zł. Podobnie rzecz się ma z byłymi członkami Wojskowej Rady, którzy wskutek kilkunastomiesięcznego działania w Radzie pozbawieni zostaną prawa do naliczania emerytury wojskowej za cały okres służby przed 1990 r. W ocenie wnioskodawcy, istotą uprawnień wynikających z art. 67 Konstytucji jest gwarantowanie godnego poziomu życia osobom, które osiągnęły wiek uniemożliwiający wykonywanie pracy zarobkowej, oraz to, że wysokość świadczeń, choć uzależniona od oceny i woli prawodawcy zwykłego, uwarunkowana powinna być okresem i rodzajem pracy. Zdaniem wnioskodawcy, regulacje ustawy z 23 stycznia 2009 r. poprzez uniemożliwienie części jej adresatów godnej egzystencji godzą w zasadę poszanowania godności człowieka zawartą w art. 30 Konstytucji i naruszają istotę prawa do zabezpieczenia społecznego zawartą w art. 67 Konstytucji. II
33. Na rozprawę 13 stycznia 2010 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy i pełnomocnik wnioskodawcy, przedstawiciel Sejmu oraz Prokurator Generalny. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych. 1.
34. Wnioskodawca podtrzymał stanowisko zajęte w pismach procesowych z 23 lutego i 30 sierpnia 2009 r., podkreślając, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.) dotyczy trzech kategorii osób: pierwsza kategoria to członkowie Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego (dalej: Wojskowa Rada), druga kategoria to funkcjonariusze części organów bezpieczeństwa PRL, którzy przeszli pomyślnie weryfikację w roku 1990, i trzecia kategoria to funkcjonariusze części organów bezpieczeństwa PRL, którzy do weryfikacji nie przystąpili bądź jej nie przeszli. Są to trzy zupełnie różne grupy żołnierzy bądź funkcjonariuszy. Wszystkim tym grupom ustawa w sposób drastyczny obniża świadczenia emerytalne. Wszystkim tym grupom, a tym samym osobom do nich przynależnym, ustawa w preambule przypisuje działania polegające na utrwalaniu nieludzkiego systemu władzy bądź utrwalaniu systemu komunistycznego. Wszystkim przypisuje, że pełnili swe funkcje bez ponoszenia ryzyka utraty życia lub zdrowia, korzystając przy tym z licznych przywilejów. Ma to uzasadnić drastyczne obniżenie świadczeń emerytalnych – drastyczne, bo znacznie poniżej powszechnego systemu emerytalnego. Zdaniem wnioskodawcy, państwo demokratyczne, szczególnie takie, które rozlicza się ze swą niedemokratyczną przeszłością, które likwiduje spuściznę komunistyczną, ma prawo lustrować, ma prawo zabierać nienależne przywileje. Jednak standard państwa prawnego określony w Konstytucji, a także „standard europejski” pozwalają to czynić z zachowaniem pewnych rygorów. Przede wszystkim rozliczenia nie mogą mieć charakteru kary. Mogą służyć jedynie odebraniu niesłusznie nabytych przywilejów. Nie mogą być formą zapłaty za winy czy zemstą. Nie mogą opierać się na zasadzie odpowiedzialności zbiorowej. Nie mogą też opierać się na domniemaniu winy. W ocenie wnioskodawcy, ustawa z 23 stycznia 2009 r. takim wymogom nie sprostała. Zasada indywidualizacji winy nie ma zastosowania jedynie do prawa karnego. Zarówno rezolucja nr 1096

(1996)Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie środków demontażu dziedzictwa po byłych totalitarnych ustrojach komunistycznych, przyjęta 27 czerwca 1996 r. (dalej: rezolucja nr 1096), jak i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPCz) są zgodne, że odebranie uprawnień emerytalnych może być uznane za rodzaj kary. Kolejnym warunkiem jest ograniczenie w czasie rozliczeń. Rezolucja nr 1096 stanowi, że rozliczenia powinny się zakończyć do końca 1999 r. ETPCz w orzeczeniu z 7 kwietnia 2009 r. w sprawie Žičkus przeciwko Litwie zwrócił uwagę, że upływ czasu od ocenianych zdarzeń musi być brany pod uwagę, jeśli chodzi o ocenę proporcjonalności stosowanych rozwiązań. W ocenie wnioskodawcy, członkowie Wojskowej Rady z racji przynależności do tej instytucji nie uzyskali żadnych dodatkowych przywilejów emerytalnych. Emerytury generałów członków Wojskowej Rady są takie same, jak emerytury generałów, którzy w tej Radzie nie zasiadali. Swoje uprawnienia emerytalne wysłużyli przez kilkadziesiąt lat służby wojskowej, w niektórych przypadkach zaczynając ją w warunkach frontowych. Obniżenie im emerytur za cały okres służby jest odebraniem słusznie nabytych praw podmiotowych i w związku z tym jest niezgodne z Konstytucją i standardami międzynarodowymi. Wnioskodawca wskazał, że funkcjonariusze Służby Bezpieczeństwa, którzy przeszli weryfikację i zostali zatrudnieni w Urzędzie Ochrony Państwa (dalej: UOP) lub Policji, z mocy ustawy, z zaliczeniem ciągłości służby, zgodnie z ustawą z 23 stycznia 2009 r. okres służby przed 1990 r. mają potraktowany tak, jakby w ogóle nie pracowali. Państwo nie dotrzymało zatem wobec nich swoich zobowiązań, zrobiło to w dodatku bez żadnej dającej się racjonalnie uzasadnić potrzeby w 20 lat po upadku PRL. Wielu z tych funkcjonariuszy w służbie III Rzeczypospolitej awansowało, było odznaczanych, dawało dowody swojej odwagi, sumienności, lojalności wobec państwa. Zostali potraktowani identycznie jak ci, którzy do weryfikacji nie stanęli lub stanęli, ale jej nie przeszli, bo ich postawa została przez komisję weryfikacyjną oceniona negatywnie. Jest to rażący przykład naruszenia zasady równości wobec prawa. Postawa tych funkcjonariuszy po roku 1990 musi być brana pod uwagę przy ocenie proporcjonalności zastosowanych wobec nich represji, bo represją jest obniżenie emerytury poniżej poziomu przewidzianego przez powszechny system emerytalny. Wnioskodawca podniósł również, że kwestionowana ustawa narusza zasady przyzwoitej legislacji, ponieważ jest to jedyny bodaj przypadek dodania do czteroartykułowej nowelizacji preambuły. Ponadto tworząc regulację dotyczącą członków Wojskowej Rady, ustawodawca zapomniał, przeoczył, wprowadzić jakąkolwiek cezurę czasową, zatem obniżony przelicznik przyjmowany jest dla całego okresu służby wojskowej, czyli do momentu zakończenia służby, chociażby ten moment nastąpił w III Rzeczpospolitej. Trudno podejrzewać ustawodawcę, aby zrobił to celowo, ale ustawa kreuje kuriozalny stan prawny. Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych) i analogicznie, jeśli chodzi o ustawę dotyczącą funkcjonariuszy, osoby skazane wyrokiem sądu karnego tracą prawo do uprzywilejowanych emerytur mundurowych i mogą uzyskać świadczenia emerytalne na zasadach określonych przez powszechny system emerytalny przy przeliczniku 1,3. Znajdą się zatem w sytuacji lepszej niż funkcjonariusze i członkowie Wojskowej Rady, którym na mocy ustawy emerytury będą obniżone według przelicznika 0,7. Trudno też podejrzewać, by ustawodawca uczynił to świadomie, ale wykreował też taki stan prawny: jeśli w roku 1990 oficer Zwiadu Wojsk Ochrony Pogranicza przeszedł na emeryturę, to do dziś pobiera emeryturę wojskową, która nie będzie obniżona. Zaś jego kolega, który postanowił zostać w służbie i służyć w wolnej Polsce w Straży Granicznej, będzie miał obniżoną emeryturę za cały okres swojej służby w Zwiadzie Wojsk Ochrony Pogranicza. 1.2. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. i stwierdził, że z zasady ochrony praw słusznie nabytych nie wynika adresowany do ustawodawcy zakaz zmiany przepisów określających sytuację prawną osoby, o ile sytuacja ta nie wyraża się w przysługującym tej osobie prawie podmiotowym, a nadto ochrona praw nabytych nie ma charakteru absolutnego, ochroną nie są bowiem objęte prawa nabyte niesłusznie lub niegodziwie, a także prawa niemające oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego. Aktualny ustawodawca jest zatem legitymowany, aby przewartościować dotychczasowy sposób myślenia o prawach nabytych w okresie PRL lub do nabycia których istotne znaczenie miała działalność prowadzona w tym okresie i, kierując się normami ustawy zasadniczej, ograniczyć ich zakres albo znieść uprzywilejowujący charakter. Uzgodnienie systemu świadczeń emerytalnych przysługujących byłym funkcjonariuszom bezpieczeństwa PRL z założeniami demokratycznego państwa prawnego należy zatem uznać za cel usprawiedliwiony konstytucyjnie, który powinien uzyskać pierwszeństwo wobec zasady ochrony praw nabytych. Ustanowienie następstw zaszłości historycznych, to znaczy służby w organach bezpieczeństwa PRL, których funkcje, metody i praktyka nie mieściły się w kanonach państwa demokratycznego, stanowi jeden z przejawów dokonanej przez ustawodawcę negatywnej oceny łamania praw człowieka, tłumienia dążeń niepodległościowych i innych przejawów działania instytucji PRL. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej może być rozumiana jako ta, która wzmacnia ochronę praw nabytych, zakazując ich ograniczania, ale również może uzasadniać ingerencję ustawodawcy, uzyskując pierwszeństwo przed zasadą praw nabytych. Przykładem kolizji zasady sprawiedliwości społecznej i zasady praw nabytych jest odjęcie przez ustawodawcę praw podmiotowych uzyskanych niesłusznie lub niegodziwie. Jeśli prawa te zostaną uznane za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej albo za nabyte w sposób z nią niezgodny, a argumenty prawne będą wskazywały, że w danej sytuacji pierwszoplanowe znaczenie powinna mieć zasada sprawiedliwości społecznej, to nabyte prawa podmiotowe nie będą podlegały ochronie konstytucyjnej, zaś ustawa przewidująca takie ograniczenia powinna zostać utrzymana w systemie prawa przez sąd konstytucyjny. Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga uwzględnienia historycznych losów społeczeństwa polskiego, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były łamane, pozwalając tym samym na ocenę regulacji nawiązujących w swojej treści do sytuacji faktycznych z lat 1944-1990 z punktu widzenia porządku aksjologicznego demokratycznego państwa prawnego. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. opiera się na negatywnej ocenie ustrojowej roli oraz przejawów działania czy metod działania organów bezpieczeństwa PRL. Daje temu wyraz między innymi wstęp do ustawy, w którym zostało zaakcentowane historyczne tło funkcjonowania wspomnianych instytucji, a także przywołane powszechnie uznane fakty. Ustawa nie odnosi się do konkretnych, potencjalnych czynów popełnionych w przeszłości przez funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL, dla jej konstrukcji prawnej okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Jeśli indywidualni funkcjonariusze dopuścili się czynów zabronionych ściganych przez normy prawa represyjnego, ich odpowiedzialność będzie realizowana w ramach odrębnych regulacji z zastosowaniem norm gwarantujących im prawo do obrony i sądowego wymiaru sprawiedliwości. A zatem biorąc pod uwagę naturę jednostek organizacyjnych służb bezpieczeństwa PRL i charakterystykę stanowiska służbowego osób w nich zatrudnionych, ustawodawca uznał konieczność odrębnego potraktowania okresu pracy funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa PRL w zakresie, w jakim okres ten w demokratycznym państwie prawa współkształtuje ich uprawnienia emerytalne. Ustawa z 23 stycznia 2009 r. przyjmuje zatem nie indywidualną perspektywę naruszania praw człowieka, ale instytucjonalną, uznając praktykę działania organów bezpieczeństwa państwa za istotne części ochrony i utrwalania systemu komunistycznego, na który pod rządami Konstytucji nie ma przyzwolenia. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, przepisy dotyczące ubezpieczeń społecznych nie mogą być traktowane jak regulacje represyjne. Przedmiotem ustawy jest modyfikacja systemu zabezpieczenia społecznego tzw. służb mundurowych, polegająca na obniżeniu świadczeń emerytalnych funkcjonariuszom służb bezpieczeństwa PRL. Z samego faktu wyłączenia określonej kategorii osób z dotychczas przysługującego im systemu zabezpieczenia społecznego nie można wywieść, że ustawa wprowadza odpowiedzialność zbiorową. Modyfikacja przyznanych uprawnień emerytalnych nie jest bowiem karaniem w znaczeniu, jakie słowu temu nadają normy prawa represyjnego, nawet gdy w sensie potocznym lub posługując się retoryką publicystyczną będą wyrażane poglądy z zastosowaniem tego rodzaju określeń. Otrzymanie przez funkcjonariusza służby bezpieczeństwa PRL pozytywnej opinii komisji weryfikacyjnej nie ogranicza kompetencji ustawodawcy w zakresie dopuszczalności modyfikacji ustawowych zasad obliczania uprawnień emerytalnych. Zaskarżona ustawa w ogóle nie dotyczy świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy bezpieczeństwa PRL wypracowanych po 1990 r., a więc w czasie ich służby w organach III Rzeczypospolitej. Przedstawiciel Sejmu stwierdził, że ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie feruje rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, nie ustala odpowiedzialności i winy funkcjonariuszy. Jej przedmiotem jest natomiast sformułowanie ogólnych i abstrakcyjnych kryteriów wyodrębniających grupę podmiotów, którym zostaną obniżone świadczenia emerytalne. Przesłanki wyodrębnienia mają w tym przypadku związek ze stwierdzeniem faktu pracy tych podmiotów w organach bezpieczeństwa PRL oraz z wchodzeniem w skład Wojskowej Rady jako instytucji systemu komunistycznego, a nie z oceną jednostkowych zachowań czy właściwości osobistych konkretnych funkcjonariuszy. W sensie prawnym ustawa z 23 stycznia 2009 r. nie jest więc aktem z zakresu wymiaru sprawiedliwości, co w konsekwencji oznacza, że wskazany przez wnioskodawcę art. 10 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, cel ustawy jest konstytucyjnie legitymowany i w pełni zgodny z porządkiem aksjologicznym ustawy zasadniczej. Skoro bowiem ustrojodawca przesądził, że u podstaw nowego porządku konstytucyjnego, niekwestionującego zasady ciągłości państwa polskiego, leżą inne wartości, których źródeł należy poszukiwać w najlepszych tradycjach II Rzeczypospolitej, przy zupełnym pominięciu Polski Ludowej, skoro wskazał, że dopiero w 1989 r. naród odzyskał możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie ojczyzny, a wreszcie przypomniał gorzkie doświadczenia z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa były w naszej ojczyźnie łamane, to ustawodawca zwykły, chcąc pozostać w zgodzie z tymi wskazaniami, nie może zaniechać wyciągania następstw prawnych ze zdarzeń, które wiążą się z pracą w instytucjach PRL nastawionych na zwalczanie wartości leżących u podstaw demokratycznego państwa prawnego. Przedstawiciel Sejmu podniósł ponadto, że podstawowe znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma więc ustalenie cechy istotnej, bo przesądza ona o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne. Wprowadzone kwestionowaną ustawą zróżnicowanie wysokości świadczeń emerytalnych opiera się na założeniu, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL stanowią odrębną grupę podmiotów, która z prawnego punktu widzenia może być traktowana według odmiennych, aczkolwiek wewnętrznie jednolitych zasad. Odróżnia to ich zarówno od innych osób pobierających świadczenia z systemu emerytalnego tak zwanych służb mundurowych, jak i w stosunku od osób podlegających systemowi powszechnemu. Jednocześnie u podstaw regulacji leży przekonanie, że funkcjonariusze bezpieczeństwa PRL pozytywnie zweryfikowani przez komisje kwalifikacyjne powinni zostać zrównani w swoich prawach z tymi funkcjonariuszami, którzy podjęli pracę po 1990 r., ale tylko w odniesieniu do tych okresów, kiedy służyli już w instytucjach Rzeczypospolitej Polskiej. 1.3. Prokurator Generalny zmodyfikował stanowisko zajęte w piśmie z 7 kwietnia 2009 r. w ten sposób, że wniósł o uznanie, że: 1) art. 15b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych, dodany przez art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r.; 2) art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), dodany przez art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 23 stycznia 2009 r.; 3) art. 15b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, dodany przez art. 2 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r.; 4) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. są zgodne z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 10 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Modyfikacja petitum pisma z 7 kwietnia 2009 r. nie spowodowała jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, zmiany argumentacji przytoczonej w tym piśmie. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że jedną z fundamentalnych reguł systemu zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych jest nabywanie uprawnień emerytalnych nie w wyniku osiągnięcia określonego wieku, ale w związku z tak zwaną wysługą lat. A skoro system zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych stanowi szczególny rodzaj ustawowego przywileju, przynajmniej z punktu widzenia osób objętych powszechnym systemem ubezpieczenia społecznego, zaś odrębności pozwalające na uznanie systemu zaopatrzeniowego za tego rodzaju uprzywilejowanie obejmują także ową wysługę i sposób obliczania konkretnego świadczenia w zależności od niej, przy czym takie uprzywilejowanie funkcjonariuszy służb mundurowych uzasadnione jest szczególnym charakterem służby, to dla oceny zgodności systemu zaopatrzenia emerytalnego z aksjologicznymi podstawami porządku prawnego państwa demokratycznego istotne znaczenie ma to, którego okresu istnienia państwa polskiego owa wysługa dotyczy. Ustawodawca, uwzględniając system wartości leżący u podstaw państwa demokratycznego, wprowadził cezurę czasową odnoszącą się do daty przemian ustrojowych, która powoduje, iż służba w organach bezpieczeństwa państwa komunistycznego jest dla celów emerytalnych traktowana zdecydowanie odmiennie od służby w organach państwa demokratycznego, z zachowaniem zasady, że służba w ramach każdego z tych okresów traktowana jest jednakowo, niezależnie od przeszłości czy przyszłości danego funkcjonariusza. 2. Ustosunkowując się do stanowisk przedstawiciela Sejmu i Prokuratora Generalnego, pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że wnioskodawca celowo zaskarżył ustawę z 23 stycznia 2009 r., a nie dwie ustawy, które zostały znowelizowane tą ustawą. Po pierwsze, ustawa z 23 stycznia 2009 r. weszła w życie po upływie miesiąca od ogłoszenia, ale jej skutki wiążą od 1 stycznia 2010 r. Po drugie, sam wniosek do Trybunału został złożony przed wejściem w życie ustawy z 23 stycznia 2009 r. I po trzecie, zaskarżenie do Trybunału „ustawy nowelizującej, a nie ustaw znowelizowanych, powoduje tzw. wyrok skutkujący odżyciem normy”. Pełnomocnik wnioskodawcy zauważył, że w niniejszej sprawie ustawodawca, jako organ, który ustanowił kwestionowany akt, jest obowiązany wykazać, że prawa emerytalne osób objętych zmianami prawodawczymi były i ewentualnie są niegodziwe i niesłusznie przyznane. Szczególnego znaczenia nabiera ten obowiązek w odniesieniu do funkcjonariuszy, którzy w roku 1990 zostali pozytywnie zweryfikowani i następnie odbywali służbę w demokratycznym, niepodległym państwie polskim, w jego odpowiednich służbach. Nie można twierdzić, że cała organizacja, jako taka, była zbrodnicza, i następnie nie można przenosić odpowiedzialności organizacji na poszczególnych jej funkcjonariuszy. W ramach danej organizacji służyły osoby, które popełniały przestępstwa, być może też osoby, które dopuszczały się zamachu na najwyższe dobra prawem chronione. Te osoby powinny ponieść odpowiedzialność, ale odpowiedzialność indywidualną. Z drugiej jednak strony, w tych organach służyły osoby, które nie mogły popełniać przestępstw, na przykład pracujące w wydziałach PESEL. W tych wydziałach pracowali również funkcjonariusze organów bezpieczeństwa państwa. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, kwestionowana ustawa narusza zasady sprawiedliwości społecznej. Traktować sprawiedliwie to obowiązek władz publicznych polegający na traktowaniu osób w sposób adekwatny i proporcjonalny do ich postaw, zasług i przewinień. Tymczasem wejście w życie ustawy prowadzi do absurdów. Zabójcy księdza Popiełuszki zostali pozbawieni praw do emerytury policyjnej i pobierają emeryturę na zasadach ogólnych, czyli według przelicznika 1,3. A zatem mają za swoją służbę w okresie PRL przelicznik 1,3. Tymczasem obecni na sali rozpraw oficerowie wywiadu, którzy godnie służyli zarówno w okresie PRL, jak i później w okresie niepodległej Rzeczypospolitej, którzy współtworzyli UOP, którzy otrzymali stopnie generalskie w okresie Rzeczypospolitej Polskiej, których dokonania są powszechnie znane, będą pobierać emeryturę według przelicznika 0,7, tak jakby w danym okresie nie pracowali. Pozostawienie w mocy przepisów ustawy z 23 stycznia 2009 r. może prowadzić do jeszcze jednego absurdu. Otóż w roku 1990 cztery i pół tysiąca byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa po zweryfikowaniu podjęło pracę w służbach odrodzonej Rzeczypospolitej. Niektórzy z nich pozostają w służbie do dzisiaj. W roku 1990 komisje kwalifikacyjne stwierdziły, że te osoby nie łamały prawa, stwierdziły, że są godne być funkcjonariuszami UOP. Według ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o UOP) funkcjonariuszem tej służby mogła być tylko i wyłącznie osoba o nieskazitelnej postawie moralnej i patriotycznej. A zatem te osoby, które według ustawy miały i mają nieskazitelną postawę moralną i patriotyczną, które przeszły na emerytury w okresie późniejszym lub też pozostają w służbie do dzisiaj, mają świadomość, że w momencie, kiedy przejdą na emeryturę, na mocy ustawy zostanie im odebrany przymiot nieskazitelnej postawy moralnej i patriotycznej. Takie rozwiązanie ustawowe z zasadą sprawiedliwości społecznej nie ma nic wspólnego. Pełnomocnik wnioskodawcy podkreślił, że z zasady zaufania do państwa i prawa przez to państwo stanowionego wynika zakaz nieuzasadnionego wycofywania się przez prawodawcę z wcześniej przyjętych zobowiązań i oświadczeń wobec obywateli. Komisje weryfikacyjne działały zarówno na podstawie ustawy, jak i na podstawie uchwały Rady Ministrów. Komisje weryfikacyjne wydawały opinie i te opinie miały charakter aktu administracyjnego. To nie były decyzje administracyjne, ale były to akty administracyjne indywidualno-konkretne i w tych aktach wskazywano, że dana osoba odpowiada wymogom stawianym zarówno przez uchwałę nr 69 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1990 r. w sprawie trybu i warunków przyjmowania byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa do służby w Urzędzie Ochrony Państwa i w innych jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych oraz zatrudniania ich w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych (M. P. Nr 20, poz. 159), jak i też przez ustawę o UOP. A zatem funkcjonariusze zweryfikowani mogli się cieszyć domniemaniem tego, że oni wykazują nieskazitelną postawę moralną i patriotyczną. Oczywiście takie domniemanie może być obalone, ale w trybie indywidualnym. Nie można odbierać tego domniemania w trybie zbiorowym. Nie można stosować odpowiedzialności zbiorowej. Prawo polskie tego typu odpowiedzialności nie przewiduje. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, kwestionowana ustawa wkracza w sferę stosowania prawa, ponieważ po pierwsze, ustawa obciąża odpowiedzialnością zbiorową, grupową dużą liczbę osób, a po drugie, wykazuje także w pewnych elementach cechy, jakich ustawa mieć nie powinna. Otóż ustawa jest aktem generalnym i abstrakcyjnym. Natomiast ustawą nie jest akt administracyjny, który ma dwie zupełnie odrębne cechy, jest indywidualny i jest konkretny. W odniesieniu do członków Wojskowej Rady ustawa ma charakter indywidualno-konkretny:

1. a)indywidualny, bo możemy wskazać z imienia i nazwiska wszystkich żyjących jeszcze członków Wojskowej Rady, a zatem zakres podmiotowy ustawy jest niezmienny;
2. b)konkretny, bo nie dotyczy różnych sytuacji, które są sytuacjami powtarzającymi się, ale dotyczy tylko i wyłącznie służby czy działalności tych osób przez 19 miesięcy, pomiędzy 13 grudnia 1981 r. a 22 lipca 1983 r. Co więcej, osobom tym, zmniejsza się świadczenia emerytalne nie tylko za okres, kiedy prowadzili działalność w Wojskowej Radzie, ale za cały okres służby wojskowej. 2.1. Do wystąpienia przedstawiciela Sejmu odniósł się również przedstawiciel wnioskodawcy, stwierdzając, że aby pozbawić kogoś praw, trzeba najpierw stwierdzić dwie rzeczy, gdzie jest granica przywileju, a gdzie zaczyna się represja. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy odebraniem przywileju byłoby sprowadzenie do powszechnego systemu emerytalnego. Natomiast zejście poniżej tego powszechnego systemu emerytalnego, to już jest represja. Nie jest też prawdą, że zasady odpowiedzialności indywidualnej mają zastosowanie wyłącznie do prawa karnego. Mają zastosowanie do wszystkich tych dziedzin prawa, gdzie normy prawne mają charakter represyjny. A to, że normy prawa pracy, prawa ubezpieczeń społecznych mogą mieć charakter represyjny, co do tego nie ma sporu, to jest wykazywane w orzecznictwie między innymi ETPCz. Przedstawiciel wnioskodawcy wskazał również, że cały wywód przedstawiciela Sejmu i cała zawarta w tym wywodzie argumentacja w ogóle nie dotyczy Wojskowej Rady. Tymczasem członkowie Wojskowej Rady nie nabyli żadnych przywilejów ani z racji zasiadania w tej Radzie, ani później. Prawdopodobnie przez niedopatrzenie ustawodawcy, jeżeli ktoś z nich służył jeszcze w III Rzeczypospolitej, to za lata służby w III Rzeczypospolitej ma też emeryturę liczoną według przelicznika 0,7 za rok. To jest zatem ukaranie za zasiadanie w Wojskowej Radzie. I to jest niezgodne z Konstytucją. 2.2. Do wystąpień przedstawiciela wnioskodawcy i pełnomocnika wnioskodawcy odniósł się przedstawiciel Sejmu stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie zachodzi sytuacja, w której Trybunał Konstytucyjny mógłby oceniać przepisy ustawy z 23 stycznia 2009 r. Wnioskodawca nie zakwestionował bowiem trybu wydania ustawy ani naruszenia przepisów kompetencyjnych. Przedstawiciel Sejmu zwrócił również uwagę na okoliczność, że w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ustawa korzysta z przymiotu domniemania konstytucyjności. Obowiązek wykazania, że przepisy są niezgodne z Konstytucją, ciąży nie na Sejmie, ale na wnioskodawcy. Z tego powodu właśnie Sejm w swoim uzasadnieniu nie odnosi się szeroko do Wojskowej Rady. Rzeczywiste zarzuty naruszenia sytuacji i praw członków Wojskowej Rady wnioskodawca podniósł tylko w kontekście naruszenia art. 10 Konstytucji. Z kolei argument, że żyjących członków Wojskowej Rady jest jedenastu, a funkcjonariuszy objętych przepisami ustawy kilka tysięcy, nie świadczy o tym, że przepisy dotyczące członków Wojskowej Rady nie są przepisami o charakterze abstrakcyjno-generalnym. 3. Odpowiadając na pytania, pełnomocnik wnioskodawcy wyjaśnił, że pismo z 30 sierpnia 2009 r., złożone do Trybunału 25 września 2009 r., należy traktować nie jako rozszerzenie wniosku, ale jako uszczegółowienie, uzupełnienie wniosku oraz odpowiedź na stanowiska Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, jeżeli Trybunał stwierdzi, że art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r., zwłaszcza art. 1, jest niezgodny z Konstytucją, tym sposobem ten artykuł, włącznie z pozostałymi, jako całą ustawą, będzie derogowany z porządku prawnego, to dojdzie do restytucji przepisów, które były w dwóch ustawach wcześniej, a ustawa nowelizująca z 23 stycznia 2009 r. będzie uznana za niebyłą. Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawcy potwierdził, że wnioskodawca nie stawia zarzutu naruszenia procedury legislacyjnej. W ocenie pełnomocnika, art. 3 i art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. są nierozerwalnie związane z art. 1 i art. 2 tej ustawy. Natomiast preambuła kwestionowanej ustawy jest niekonstytucyjna, bo została zamieszczona w ustawie nowelizującej oraz zawiera treści ocenne, na podstawie których wyciąga się później odpowiedzialność zbiorową bądź indywidualną pewnych kategorii osób. Pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że czym innym jest likwidacja przywilejów, zwłaszcza tych, które są niesłusznie udzielone lub były niesłusznie udzielone, a czym innym jest akt sprawiedliwości polegający na odebraniu przywilejów i zrównaniu z poziomem, który obowiązuje powszechnie. Gdyby ustawodawca ograniczył emerytury funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa państwa do poziomu powszechnego, czyli do przelicznika 1,3, to byłoby to pewnym ograniczeniem przywilejów, ale też ograniczeniem, które należy traktować indywidualnie. Natomiast ograniczenie do przelicznika 0,7, a taki przelicznik obowiązuje dla okresów nieskładkowych, to znaczy wtedy kiedy dana osoba nie świadczy pracy, jest represją. 3.1. Odpowiadając na pytania, Prokurator Generalny stwierdził, że Wojskowa Rada była instytucją nielegalną. Członkostwo w Wojskowej Radzie wymagało najpierw odpowiedniej kariery w wojsku, dlatego że osoby, które weszły w jej skład, to osoby sprawujące wysokie funkcje wojskowe. A droga do tych funkcji była drogą, która wymagała pełnej akceptacji zasad ustrojowych i poczynań władz. Celem Wojskowej Rady było utrzymanie systemu socjalistycznego i utrzymanie państwa socjalistycznego, które było zagrożone przez ruchy społeczne, przede wszystkim „Solidarność”. Przy okazji utworzenia Wojskowej Rady i wprowadzenia stanu wojennego doszło do specyficznego przesunięcia ośrodka dyspozycyjnego państwa komunistycznego z organów partii komunistycznej do tego ośrodka wojskowego, wojskowo-rządowego. Wojskowa Rada sprawowała realną władzę w państwie. Zdaniem Prokuratora Generalnego, celem organów bezpieczeństwa PRL było utrzymanie niezachwianej pozycji organów władzy, czyli zwalczanie wszelkiego rodzaju działań opozycyjnych, które miały ewentualnie realne szanse na stworzenie jakiegoś zagrożenia dla tego państwa, jak też czynne przeciwdziałanie szerzeniu w społeczeństwie takich postaw czy nastrojów, które mogły stanowić jakieś zarzewie buntów społecznych. W ocenie Prokuratora Generalnego, postępowanie kwalifikacyjne w 1990 r. było otwarciem drogi do zatrudnienia w służbach bezpieczeństwa państwa demokratycznego. Ówczesny rząd miał do wyboru dwie opcje: pierwszą „zerową”, czyli całkowitą likwidację służb i tworzenie ich zupełnie od nowa, oraz drugą – przejąć demokratyczną kontrolę nad dotychczasowymi służbami, zapewnić ciągłość ich funkcjonowania i stopniową rotację kadr. Wybrano tę drugą opcję. Konsekwencją postępowania kwalifikacyjnego nie była ostateczna ocena moralna funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa i nie była to ocena, która przekreślałaby negatywną ocenę tych organów. Prokurator Generalny wyjaśnił, że funkcjonariusz, żołnierz nabywa uprawnienie do zaopatrzenia emerytalnego po odbyciu określonego okresu służby, nie opłaca składki na ubezpieczenie społeczne. W systemie powszechnym zasadą jest to, że mamy do czynienia z przymusem ubezpieczenia społecznego. W systemie powszechnym uprawnienie do emerytury może być nabyte dopiero po osiągnięciu określonego wieku, a w niektórych tylko szczególnych przypadkach ten wiek może być obniżony. 3.2. Odpowiadając na pytania, przedstawiciel Sejmu wyjaśnił, że ustawodawca nie sformułował norm prawnych w preambule. Kwestionowana ustawa obejmuje członków Wojskowej Rady oraz byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa PRL, o których mowa w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.). Kwestionowana ustawa dotyczy świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady oraz byłych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa PRL. Niezmienione zostały natomiast świadczenia rentowe, w tym renty rodzinne wypłacane wdowom po członkach Wojskowej Rady. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, celem kwestionowanej ustawy jest zbliżenie wysokości świadczeń emerytalnych członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL do wysokości świadczeń emerytalnych w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych. Świadczenie emerytalne, które państwo gwarantuje z tytułu wykonywanej pracy, a świadczenie rentowe rekompensuje utratę zdrowia. Świadczenie rentowe z tego powodu nie zostało objęte ustawą, jako to, które ma zupełnie inny cel niż świadczenie emerytalne. 3.3. Odpowiadając na pytania, przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że prawa niesłusznie nabyte, przywileje niesłusznie nabyte mogą być cofnięte, ale musi być to dokonane z zachowaniem pewnych elementarnych warunków akceptowanych w państwie prawnym. Te warunki są określone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ETPCz i prawie międzynarodowym. Kwestionowana ustawa z założenia sprowadza emerytury członków Wojskowej Rady oraz funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL nie do systemu powszechnego, ale poniżej systemu powszechnego. 3.4. Z kolei pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że trudno określić generalnie, czy średnia emerytura w grupie funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL będzie wyższa czy niższa. Ustawodawca, stanowiąc ustawę z 23 stycznia 2009 r., przyjął jednak odpowiedzialność zbiorową, ustawa została skierowana do całej grupy podmiotów. Przyjęto a priori, że te podmioty działały w sposób niezgodny z prawem, i tym podmiotom ustawa wprowadza nowe zasady obliczania emerytur. Być może są pojedyncze osoby, których wymiar emerytury nie ulegnie zmianie, ale to jeszcze nie powoduje, że ta ustawa może być uznana za konstytucyjną. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawcy, gdyby ustawodawca uznał, że należy zlikwidować nadmierne uprzywilejowanie funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, to powinien tak uregulować przepisy ustawy nowelizującej, aby te osoby mogły pobierać emeryturę na zasadach powszechnych. Gdyby zatem zrównano funkcjonariuszy z systemem powszechnym, to można by było mówić w tym przypadku o likwidacji uprzywilejowania. Jednocześnie pełnomocnik wnioskodawcy podkreślił, że doszło do złamania zasady równości i sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza w stosunku do funkcjonariuszy zweryfikowanych. 3.5. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że kwestionowana ustawa dotyczy maszynistek, sekretarek, lekarzy, personelu medycznego resortowej służby zdrowia, jeżeli osoby te były funkcjonariuszami organów bezpieczeństwa państwa. Na dowód, że zmuszano do podejmowania służby w organach bezpieczeństwa Polski Ludowej, wnioskodawcy złożyli do akt sprawy poświadczone za zgodność z oryginałem kserokopie nakazu pracy nr 35 z dnia 6 października 1952 r. wydanego przez Państwową Komisję Przydziału Pracy dla Absolwentów Wydziału Prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie oraz zmiany nakazu pracy nr DU-I-7c-63/55/PA z dnia 2 marca 1955 r. wydanej przez Ministra Szkolnictwa Wyższego, a ponadto tekst ustawy z dnia 7 marca 1950 r. o planowym zatrudnianiu absolwentów średnich szkół zawodowych oraz szkół wyższych (Dz. U. Nr 10, poz. 106). Kopie dokumentów otrzymali członkowie składu orzekającego i przedstawiciele pozostałych uczestników postępowania. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, w latach pięćdziesiątych XX w. były przypadki, kiedy kierowano do Ministerstwa Bezpieczeństwa Wewnętrznego na podstawie nakazu pracy. Niektóre osoby rzeczywiście, po odsłużeniu ustawą przepisanego okresu, zwolniły się – udało się im zwolnić. Były takie osoby, które być może dobrowolnie zostały, bo im się to spodobało. Ale były takie, które chciały się zwolnić, a nie zostały zwolnione. 3.6. Prokurator Generalny stwierdził, że biorąc pod uwagę realia i trudności dowodowe związane z udokumentowaniem wynagrodzenia poszczególnych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL za lata, które byłyby wymagane do obliczenia świadczenia w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych, to byłoby nierealne, aby przenieść tych funkcjonariuszy do powszechnego systemu emerytalnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawa nie realizuje w pełni preambuły z uwagi na to, że pomija ona emerytów wojskowych, którzy mają za sobą służbę w organach bezpieczeństwa państwa. 3.7. Pełnomocnik wnioskodawcy wskazał, że osoby objęte ustawą z 23 stycznia 2009 r. mają gwarancje procesowe, wynikające z kodeksu postępowania cywilnego, ale postępowanie dowodowe w stosunku do tych osób jest utrudnione ze względu na brak dokumentów. Pełnomocnik wnioskodawcy potwierdził, że art. 67 Konstytucji mógł również zostać naruszony przez kwestionowaną ustawę a mechanizm ważenia zasad wyrażony w art. 2 Konstytucji jest bardziej liberalny niż ten wyrażony w art. 31 ust. 3. Konstytucji. 3.8. Przedstawiciel wnioskodawcy uznał, że Wojskowa Rada nie była organem konstytucyjnym, że nie było podstawy prawnej jej powołania. Jednakże z treści aktu oskarżenia, jaki Instytut Pamięci Narodowej (dalej: IPN) złożył przeciwko generałowi Wojciechowi Jaruzelskiemu i innym osobom, z postępowania przed sejmową Komisją Odpowiedzialności Konstytucyjnej w latach dziewięćdziesiątych XX w., wynika że Wojskowa Rada nie podejmowała żadnych decyzji. Mało tego, ona się w ogóle zebrała symbolicznie, zdaje się kilka razy w czasie kilkunastu miesięcy swojego istnienia. Nawet w akcie oskarżenia, który IPN sporządził, jest nazwana „instytucją fasadową”. Nie ma żadnego dowodu na to, żeby ona podjęła jakąkolwiek decyzję. A przemówienie generała Jaruzelskiego z 13 grudnia 1981 r. było typowym przemówieniem propagandowym i trudno traktować je jako źródło prawa czy dowód na to, że Wojskowa Rada miała jakieś kompetencje. Nie miała żadnych kompetencji i nie podjęła żadnych decyzji. Nikt tego nie udowodnił, a było to przedmiotem badania między innymi przez sejmową Komisję Odpowiedzialności Konstytucyjnej. 3.9. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, członkowie Wojskowej Rady byli żołnierzami, którzy przez całą swoją służbę wykazywali postawę, związaną z obroną całości instytucji, które państwo komunistyczne stworzyło w PRL. Istnieje zatem związek między obniżeniem świadczenia za cały okres służby w Wojsku Polskim a działalnością w Wojskowej Radzie. Ustawodawca mógł wyodrębnić członków Wojskowej Rady spośród grupy wszystkich żołnierzy zawodowych Ludowego Wojska Polskiego i z tego tytułu dokonać obniżenia ich emerytur. 3.10. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że kwalifikacja funkcjonariuszy była prowadzona na podstawie przepisu ustawy o UOP, a szczegóły tego procesu regulowała uchwała Rady Ministrów. Uzyskanie pozytywnej opinii komisji weryfikacyjnej nie było równoznaczne z przyjęciem do służby, ale zatrudnienie wiązało się z zaliczeniem ciągłości pracy. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, były to świadectwa moralności. Bardzo często ktoś zgłaszał się do weryfikacji tylko po to, żeby uzyskać pisemne zaświadczenie z komisji weryfikacyjnej, że w czasie swojej dotychczasowej służby nie naruszył prawa i godności innych osób i nie wykorzystywał stanowiska do celów prywatnych. I nie taili niektórzy funkcjonariusze, że jest to im potrzebne ze względów moralnych jako swoiste świadectwo moralności. I nie ubiegali się o przyjęcie do służby. Były też takie sytuacje, że komisje weryfikacyjne jeszcze prowadziły kwalifikacje, a już w zasadzie wszystkie etaty były obsadzone. Uzyskanie zaświadczenia komisji weryfikacyjnej pozwalało na ubieganie się o przyjęcie do służby, w razie przyjęcia gwarantowana była ciągłość służby z wszystkimi tego konsekwencjami, także emerytalnymi. Takie zobowiązania w imieniu państwa Minister Spraw Wewnętrznych wobec tych ludzi podejmował. 3.11. Zdaniem przedstawiciela Sejmu, zaświadczenia, które były wystawiane przez komisję weryfikacyjną, umożliwiały tylko i wyłącznie funkcjonariuszowi ubieganie się o służbę w nowo utworzonych służbach. Nie miały one takich skutków, które wiązałyby dzisiejszego ustawodawcę. Jeśli ustawodawca chciałby skorzystać z zasady sprawiedliwości społecznej, to jego działania nie mogą zmierzać do tego, żeby osoba, która miałaby być dotknięta zmianą, czułaby się w jakikolwiek sposób poniżona czy traktowana byłaby w sposób krzywdzący. 3.12. Prokurator Generalny zgodził się z twierdzeniem, że celem postępowania kwalifikacyjnego było zatrudnienie, ale nie gwarantowało, na jakich zasadach nastąpi zaliczenie okresu służby w organach bezpieczeństwa na potrzeby wyliczenia emerytury. Kwestionowana ustawa nie uchyla tamtego postępowania i nie uchyla jego wyników ani konsekwencji w postaci zatrudnienia w nowych służbach. Zdaniem Prokuratora Generalnego, preambuła Konstytucji zawiera określoną ocenę sytuacji przeszłej i powinna stanowić dyrektywę interpretacji konkretnych norm konstytucyjnych. Jeżeli zadeklarowano w art. 2 Konstytucji, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, to znaczy, że ma obowiązek ustanowienia takiego porządku, który będzie uwzględniał te oceny, które zostały zawarte w preambule, ponieważ one doprowadziły do przyjęcia takiej akurat zasady. A zatem chodzi o to, że takie demokratyczne państwo prawne nie powinno w żadnym wypadku tolerować dziedzictwa tego systemu, który został tak negatywnie oceniony w preambule. To jest podstawowa zasada dotycząca rozliczeń z niedemokratycznym systemem. Państwo demokratyczne zapewnia wolność poglądów, ale zarazem ono ma obowiązek stanowienia prawa, które będzie porządkowi demokratycznemu odpowiadało. Poglądy można mieć różne, ale te poglądy nie mogą doprowadzić do tego, że w następstwie zasady wolności poglądów będą utrzymywane w porządku prawnym regulacje, które są związane z poprzednim, niedemokratycznym systemem, w taki sposób, iż utrzymują jego konsekwencje, nieakceptowalne z punktu widzenia zasad państwa demokratycznego. Przywilej niekoniecznie ogólnie musi mieć jakąś formę prawną. Jest to coś takiego, co polega na jakimś lepszym traktowaniu kogoś w stosunku do pewnego ogółu. A czy to będzie miało formę prawną, czy nie, jest to już zupełnie inna kwestia. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie uważał, że samo obowiązywanie zaopatrzeniowego systemu emerytalnego stanowi, w stosunku do systemu powszechnego, rodzaj uprzywilejowania osób podlegających systemowi zaopatrzeniowemu. Z punktu widzenia aksjologii konstytucyjnej możemy mówić o prawie niesłusznie nabytym w tym zakresie, w jakim dotyczy ono zaliczania do okresu służby, który uprawnia do innego niż w systemie powszechnym – uprzywilejowanego – liczenia konkretnego świadczenia, służby w tych organach, które negatywnie są oceniane jako organy bezpieczeństwa państwa niedemokratycznego. Niesłuszność nabycia prawa powinna być oceniana każdorazowo, z uwzględnieniem tego, jakiej materii owo prawo dotyczy, jakiej sfery, w jakich okolicznościach było nabyte i jakie są realia i system wartości teraz obowiązujące. A oceny prawnej możemy dokonywać zawsze, w tego rodzaju przypadku, praktycznie tylko z punktu widzenia wartości aktualnie panujących. Co prawda oceny historyczne muszą uwzględniać kontekst historyczny i błąd ahistoryzmu ocen jest przez historyków traktowany jako bardzo poważny, ale błąd w badaniach. Tymczasem jeżeli chodzi o ocenę stanu prawnego, to w państwie demokratycznym mamy prawo do przewartościowania pewnych regulacji, także dotyczących praw nabytych. I dlatego mamy prawo ocenić je z punktu widzenia tego, czy w aspekcie systemu wartości leżącego u podstaw państwa demokratycznego mogą one być oceniane jako prawa niesłusznie czy słusznie nabyte. 3.13. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że wymiar emerytury byłych funkcjonariuszy, którzy przeszli weryfikację i zostali zatrudnieni w UOP albo w Policji, przepracowali tam kilka czy kilkanaście lat, będzie, według kwestionowanej ustawy, za okres PRL obniżony. Ale byli też tacy, którzy przeszli weryfikację i odeszli na emeryturę rok po zatrudnieniu w nowym urzędzie, w wolnej Polsce. Wymiar ich emerytury będzie zupełnie inny, bo ten okres PRL był dominujący w czasie ich służby. A przecież jeśli chodzi o ich postawę moralną, oni byli wszyscy tacy sami, według ocen komisji kwalifikacyjnej. W roku 1990 państwo polskie gwarantowało funkcjonariuszom, którzy przejdą weryfikację i zostaną zatrudnieni, na przykład w UOP, ciągłość służby lub zatrudnienia. Prawa te zostały potwierdzone ustawami z roku 1993 czy roku 1994. Państwo polskie dzisiaj nie może być nielojalne wobec tych ludzi i musi dotrzymywać swoich zobowiązań zarówno prawnych, jak i moralnych. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy, Urząd Bezpieczeństwa nie mógłby sprawnie funkcjonować nie tylko bez telefonistek, szyfrantów, maszynistek, ale również bez pracy pracowników elektrowni, gazowni i wodociągów. 4. Trybunał Konstytucyjny 14 stycznia 2010 r. otworzył zamkniętą rozprawę i bezterminowo odroczył ze względów proceduralnych. 5. Na rozprawę 24 lutego 2010 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy i pełnomocnik wnioskodawcy, przedstawiciel Sejmu oraz Prokurator Generalny. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych oraz podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych i na rozprawie 13 stycznia 2010 r. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli. 1.1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie, że ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145; dalej: ustawa z 23 stycznia 2009 r.) jest w całości niezgodna z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji. W piśmie datowanym na 30 sierpnia 2009 r., które do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło 25 września 2009 r., wnioskodawca sprecyzował, że wnosi o stwierdzenie, że: 1) preambuła ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 32 i art. 45 Konstytucji; 2) art. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 Konstytucji; 3) art. 2 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, z art. 18 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą ochrony rodziny, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 45 Konstytucji; 4) art. 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, w szczególności z wynikającymi z niego zasadami ochrony praw słusznie nabytych, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, sprawiedliwości społecznej, oraz z art. 10 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą podziału i równoważenia się władz, a ponadto z art. 30, art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji; 5) art. 4 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą racjonalnego prawodawcy. 1.2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kontrola konstytucyjności ustaw opiera się na założeniu racjonalności ustawodawcy i domniemaniu zgodności badanych norm z Konstytucją. Do kompetencji ustawodawcy należy stanowienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Dopiero gdy ustawodawca wyjdzie poza granice swobody działania i naruszy określoną normę, zasadę lub wartość konstytucyjną, dopuszczalna jest ingerencja Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny może ingerować w domenę zastrzeżoną dla ustawodawcy tylko w sytuacjach, gdy badane unormowania ustawowe godzą w sposób oczywisty w inne normy, zasady czy wartości konstytucyjne. Nie ma zaś podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca wybrał jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów unormowania danej kwestii, nawet jeżeli można mieć wątpliwości, czy unormowanie to było najlepsze z możliwych (zob. wyrok z 3 listopada 1998 r., sygn. K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98). Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek skierowany do Trybunału Konstytucyjnego powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu oraz powołanie dowodów na jego poparcie. Wynikający z art. 32 ustawy o TK obowiązek właściwego uzasadnienia przez wnioskodawcę z