Ts 240/07

150/3/B/2010 POSTANOWIENIE z dnia 18 maja 2010 r. Sygn. akt Ts 240/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak – przewodniczący Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Marian Grzybowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Macieja i Romana B., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 13 października 2007 r. pełnomocnik skarżących wniósł o kontrolę zgodności art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) z art. 76 Konstytucji. Działając na podstawie wskazanego wyżej, zaskarżonego przepisu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodziskim postanowieniem nr 25/05 z 3 marca 2005 r. nałożył na skarżących karę w wysokości 75 000 zł za nielegalne użytkowanie części handlowej obiektu budowlanego. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie nr 1000/05 z 14 listopada 2005 r. Wniesiona od powyższego postanowienia skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 kwietnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/WA 58/06). Postanowieniem z 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 971/06) Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniesioną skargę kasacyjną, podnosząc w uzasadnieniu brak wskazania naruszonego przepisu prawa oraz określenia sposobu tego naruszenia. Z wydaniem wskazanych powyżej rozstrzygnięć skarżący wiążą naruszenie art. 76 Konstytucji, które upatrują w obligatoryjnym, dziesięciokrotnym podwyższeniu – na mocy zaskarżonego przepisu – w stosunku do „małych i wielkich użytkowników”, naliczonej kary pieniężnej. Zdaniem skarżących podmiotem praw konstytucyjnych są także użytkownicy, konsumenci i najemcy (np. art. 76 Konstytucji). Zasada równości nakazuje zaś, aby wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną traktować w taki sam sposób, tzn. bez faworyzowania lub dyskryminowania któregokolwiek z nich. Zdaniem skarżących, jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów wyspecyfikowanych w kategorii XVII, umieszczonej w załączniku do zaskarżonej ustawy, bez względu na ich wielkość, rozmiary prowadzonych przedsięwzięć, osiągany dochód i przychód, jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości oraz sprawiedliwości, narusza także art. 76 Konstytucji przez sankcjonowanie nieuczciwych praktyk rynkowych. W ocenie skarżących to nierówne traktowanie podmiotów odzwierciedla nieuczciwą praktykę rynkową w stosunku do użytkowników, tzn. skarżących, których władze publiczne powinny chronić. Ich zdaniem zaskarżony przepis jest sprzeczny z art. 76 Konstytucji, „gdyż obowiązek podwyższenia kary dziesięciokrotnie, każdemu podmiotowi prawa – użytkownikowi, do którego ma zastosowanie, bez różnicowania odnośnie wielkości ich zasobów, sprawia, że dla jednych kara jest znacząco dotkliwa finansowo, dla innych wcale lub umiarkowanie. To jest nieuczciwa praktyka rynkowa, gdyż dyskryminuje bezpośrednio małe podmioty, a faworyzuje duże – choć należą do jednej kategorii, z woli ustawodawcy, który ich nie różnicuje co do zasobów zaangażowanych w gospodarkę na rynku”. Postanowieniem z 20 stycznia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej, wskazując w uzasadnieniu, że zarówno art. 76, jak i art. 32 Konstytucji nie stanowią źródła konstytucyjnych praw o charakterze podmiotowym, a tylko ochrony takich praw można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia i nadanie skardze dalszego biegu. W uzasadnieniu skarżący wskazali na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lutego 2001 r. (SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31), w którym to zasada równości była rozważana w związku z określonym prawem podmiotowym (prawem do emerytury). Zdaniem skarżących w ich przypadku takim prawem podmiotowym było prawo własności. W dalszej części zażalenia skarżący przytaczają tezy wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie prawa własności. Odwołują się także do treści skargi konstytucyjnej, w której wskazywali, że użytkownicy i właściciele po zapłaceniu nałożonej na nich kary byliby „w stanie, jak po zastosowaniu wobec nich przepadku mienia, co jest niezgodne z art. 46 Konstytucji RP i wykluczeni społecznie z całą rodziną w dziedzinie gospodarczej, z której czerpią swoje środki utrzymania”, a to byłoby niezgodne z realizowaną przez Polskę polityką spójności w Unii Europejskiej. Skarżący podnoszą także w zażaleniu, że system katalogu praw i wolności ekonomicznych jest w Konstytucji niezbyt jasny, a granice pomiędzy prawami jednostki a zasadami polityki państwa są trudne do ustalenia. Odnosząc się do prawa własności jako jednej z podstaw ładu gospodarczego i warunku efektywnego funkcjonowania gospodarki rynkowej, skarżący twierdzą, iż wszelkie naruszenia prawa własności stanowią nieuczciwe praktyki rynkowe i naruszają art. 76 Konstytucji. W ocenie skarżących grozi im przepadek przedmiotu własności (ze względu na wysokość nałożonej kary pieniężnej), a także szkoda w postaci utraty domu i siedziby firmy; „Taka sytuacja zwłaszcza w większych rozmiarach w państwie stanowić powinna zdaniem skarżących wynik nieuczciwej praktyki rynkowej, a to jest deregulacja modelu społecznej gospodarki rynkowej”. Na zakończenie zażalenia skarżący podnoszą, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż wszystkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą znajdować podstawę w „odpowiednio przekonujących argumentach”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś wniesione zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

1. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyraźnie przeważa stanowisko, zgodnie z którym art. 76 Konstytucji „ujęty jest w formę zasady polityki państwa, co oznacza, że wynikają z niego określone obowiązki państwa, które muszą jednak znaleźć odpowiednią konkretyzację w ustawach zwykłych, natomiast nie tworzy on bezpośrednio praw podmiotowych i roszczeń po stronie obywatela” (wyroki z: 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 26 września 2000 r., P 11/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 187; zob. także wyroki z: 1 kwietnia 2004 r., K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31; 20 kwietnia 2005 r., K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38; 2 grudnia 2008 r., K 37/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 172). Innymi słowy, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 76 jest adresowany do organów władzy publicznej i nakłada na nie obowiązek ochrony konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi. Uznanie art. 76 Konstytucji za wzorzec kontroli konstytucyjności kwestionowanych unormowań w sprawach rozpatrywanych w trybie skargi konstytucyjnej uzależnia Trybunał od wskazania, jakie konkretne prawo podmiotowe skarżącego, korespondujące z powyższymi powinnościami organów władzy publicznej, doznało naruszenia wskutek zastosowania zaskarżonych przepisów, przyjmując jednocześnie, że brak takiej konkretyzacji uniemożliwia dokonanie oceny zgodności zakwestionowanych unormowań z konstytucyjną zasadą równości (postanowienie TK z 21 września 2005 r., Ts 193/04, OTK ZU nr 5/B/2005, poz. 196). Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu uzasadnione byłoby wówczas, gdyby w jej treści skarżący wskazali na wolność konstytucyjną lub prawo konstytucyjne o charakterze podmiotowym, które doznało uszczerbku na skutek wydania rozstrzygnięcia opartego na kwestionowanym przepisie. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym wymóg ten w niniejszej skardze nie został spełniony. Skarżący ograniczyli się bowiem do wskazania na naruszenie art. 76 Konstytucji – bez skonkretyzowania jednak wynikającego z niego prawa podmiotowego, jak i na naruszenie wynikającej z art. 32 Konstytucji zasady równości – bez wskazania jednak, jakie konstytucyjne prawo podmiotowe doznało uszczerbku na skutek naruszenia tej zasady. Skarżący wskazali wprawdzie w tym kontekście także na art. 76 Konstytucji, ale – jak już podnosił Trybunał we wcześniej wydanych postanowieniach – brak konkretyzacji prawa podmiotowego wynikającego z art. 76 Konstytucji uniemożliwia dokonanie oceny zgodności zakwestionowanych unormowań z konstytucyjną zasadą równości.
2. Należy zwrócić uwagę, że skarżący we wniesionym zażaleniu wskazywali, iż w skardze konstytucyjnej określili prawo podmiotowe, w zakresie którego doszło do naruszenia zasady równości, a mianowicie prawo własności. Twierdzenie to nie znajduje jednak pokrycia w treści pisma procesowego nadesłanego w celu uzupełnienia braku skargi konstytucyjnej, wskazanego zarządzeniem sędziego TK z 13 listopada 2007 r. Z pisma tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi konstytucyjnej skarżący upatrywali wyłącznie w naruszeniu art. 32 oraz art. 76 Konstytucji. W ich przekonaniu nałożenie kary w takiej samej wysokości na małe przedsiębiorstwa, jak i na supermarket kłóci się z zasadą równości przez takie samo traktowanie podmiotów nierównych. Idąc dalej, skarżący wskazywali, że to nierówne traktowanie podmiotów odzwierciedla nieuczciwą praktykę rynkową w stosunku do użytkowników – tzn. skarżących, których władze publiczne powinny chronić.
3. Na marginesie wskazać należy na jeszcze jedną podstawę odmowy nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej, tj. niewyczerpanie drogi prawnej. Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że dla wyczerpania drogi prawnej w sprawach toczących się w trybie postępowania administracyjnego konieczne jest uzyskanie rozstrzygnięcia wydanego na skutek wniesienia skargi kasacyjnej do NSA. Nie budzi także wątpliwości Trybunału, że prawomocne orzeczenie decydujące o wyczerpaniu drogi prawnej winno być uzyskane w wyniku wniesienia stosownego środka przy spełnieniu wszystkich wymogów wynikających z danej procedury. Innymi słowy, uzyskanie rozstrzygnięcia, treścią którego było odrzucenie wniesionego środka odwoławczego ze względu na niespełnienie wymogów proceduralnych, nie spełniało warunku wyczerpania drogi prawnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, będącej podstawą wniesienia skargi konstytucyjnej. Skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 kwietnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/WA 58/06) została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2007 r. (sygn. akt II OSK 971/06) ze względu na fakt niespełnienia wymogów wynikających z art. 176 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 20 stycznia 2009 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.