przepisami k.p.k., może być przedłużany na dalsze okresy oznaczone, powyżej 3 miesięcy, w tym na czas przekraczający okres, o jakim mowa w art. 263 § 2 k.p.k.). W przypadku zaś zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych z przyczyn, o jakich mowa w art. 43 ust. 3 ustawy – okres zawieszenia nie może trwać dłużej niż do czasu ukończenia postępowania karnego. W stanach faktycznych, jakie mogą mieć miejsce w związku z treścią art. 43 ust. 1–3 ustawy, fakultatywne zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy okres tymczasowego aresztowania trwa dłużej niż rok albo gdy okres zawieszenia został określony na podstawie art. 43 ust. 3 tej ustawy i również trwa dłużej niż rok”. W ocenie Prokuratora Generalnego, przedstawiona wyżej wykładnia gramatyczna art. 43 ust. 1–3 i art. 45 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej prowadzi do jednoznacznych wniosków. Dlatego też nie zgodził się z zarzutem wnioskodawcy dotyczącym niejasności i braku precyzji art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. Zajmując stanowisko co do zarzutu wnioskodawcy o niezgodności art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał, że „ustawa o Straży Granicznej w odmienny sposób niż ustawy, regulujące stosunki służbowe funkcjonariuszy w innych formacjach mundurowych, unormowała kwestię zaliczania okresu zawieszenia do okresu służby dla celów ustalania innych niż uposażenie świadczeń oraz wymiaru urlopu”. Nie przesądza to jednak automatycznie o naruszeniu przez ustawodawcę art. 32 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny stwierdził, że służby mundurowe nie stanowią jednolitej kategorii. Ze względu na specyfikę każdej ze służb mundurowych, wyznaczaną powierzonymi jej zadaniami, nie można uznać, że istnieje cecha relewantna, ze względu na którą można byłoby dokonywać porównania uregulowania przez ustawodawcę sytuacji funkcjonariuszy tych służb. Art. 32 ust. 1 Konstytucji nie może zatem, w ocenie Prokuratora Generalnego, stanowić adekwatnego wzorca kontroli dla art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Z tego też względu nie można również dokonać konstytucyjnej oceny kryterium różnicującego, w płaszczyźnie spełnienia przez nie wymagania proporcjonalności zróżnicowania. Dlatego też Prokurator Generalny uznał, że art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli dla art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Przechodząc do oceny zgodności art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że zarzut wnioskodawcy odnosi się w istocie do regulacji intertemporalnej, nakazującej stosowanie nowych przepisów do stanów faktycznych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Kwestię intertemporalną, regulującą sytuację funkcjonariuszy-emerytów, którzy w okresie pełnienia czynnej służby popełnili przestępstwa określone w art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, rozstrzyga art. 12 ustawy nowelizującej z 2007 r. Analizując treść przepisów regulujących przesłanki nabywania świadczeń emerytalnych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, Prokurator Generalny wskazał, że w wyniku zmian, wprowadzonych wspomnianą wyżej ustawą nowelizującą, do art. 10 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nastąpiło – w porównaniu do poprzednio obowiązującego stanu prawnego – rozszerzenie zakresu materialnych przesłanek utraty przez emeryta lub rencistę prawa do emerytury na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, o określenie kategorii przestępstw popełnionych przez funkcjonariusza w okresie służby, tj. czynów, o których mowa w art. 258 k.k., oraz czynów umyślnych, popełnionych w związku z wykonywaniem czynności służbowych, wyodrębnionych ze względu na motywację sprawcy (w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej). Jak stwierdził dalej, z systemu emerytalnego określonego w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączeni zostali tylko ci funkcjonariusze służb mundurowych oraz emeryci i renciści, którzy w okresie pełnienia służby nie tylko popełnili przestępstwa, ale także – ze względu na charakter czynu – w rażący sposób naruszyli obowiązki wynikające z tytułu pełnienia służby i sprzeniewierzyli się rocie złożonego ślubowania. Prokurator Generalny podkreślił, że system zaopatrzenia emerytalnego dla funkcjonariuszy służb mundurowych jest systemem korzystniejszym niż powszechny system emerytalny. Szczególne warunki pełnienia służby przez funkcjonariuszy, jak np. dyspozycyjność, nielimitowany czas pracy, podległość służbowa czy też warunki związane z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia, ale również szczególne znaczenie, jakie państwo przypisuje służbie pełnionej przez tych funkcjonariuszy, stanowią uzasadnienie przyznania im takich uprawnień emerytalnych. Z tego też względu trudno byłoby uznać, że z korzystniejszego systemu emerytalno-rentowego powinni korzystać funkcjonariusze, którzy, wykorzystując przysługujące im uprawnienia służbowe, dopuścili się umyślnego przestępstwa lub przestępstwa skarbowego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej lub też brali udział w zorganizowanej grupie przestępczej. Prokurator Generalny podkreślił również, że nietrafne jest twierdzenie wnioskodawców, iż regulacja art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy dotyczy także tych emerytów, którzy popełnili przestępstwa po zakończeniu służby. Pozostawienia poza uprzywilejowanym systemem zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, emerytów i rencistów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, nie można, w ocenie Prokuratora Generalnego, traktować jako kolejnego ukarania za ten sam czyn. Wyłączenie takich osób z uprzywilejowanego systemu emerytalno-rentowego jest skutkiem wydania prawomocnego wyroku skazującego funkcjonariusza za któreś z przestępstw określonych w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a więc konsekwencją przestępstwa popełnionego przez niego w okresie pełnienia służby, a nie kolejną sankcją. Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutu wnioskodawcy dotyczącego naruszenia przez zaskarżony przepis zasady ochrony praw nabytych. Podkreślił, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i nie wyklucza możliwości ograniczania i znoszenia praw podmiotowych. Usprawiedliwieniem ingerencji w prawa nabyte może być zasada sprawiedliwości społecznej. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie narusza natomiast zasady sprawiedliwości społecznej wyłączenie z uprzywilejowanego systemu emerytalnego tych emerytów, którzy skazani zostali prawomocnymi wyrokami za przestępstwa opisane w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Prokurator Generalny zwrócił również uwagę, że osoby, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pozbawione uprawnień w ramach uprzywilejowanego systemu emerytalnego mają możliwość korzystania z powszechnego systemu emerytalno-rentowego na zasadach określonych dla ogółu ubezpieczonych. II Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze, przedstawione wyżej, stanowiska. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i zakres zaskarżenia. 1.1. Na wstępie Trybunał zbadał kwestię dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku. Wniosek pochodzi od Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej i został złożony w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. „Legitymacja tych podmiotów, podobnie jak innych enumeratywnie wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-5 Konstytucji, ma jednak charakter ograniczony. Przede wszystkim, przysługuje ona tylko organizacjom spełniającym wskazane wymagania, pod warunkiem, że kwestionowany «akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania». Ustalona linia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nakazuje ścisłą wykładnię zarówno art. 191 ust. 1 pkt 3-5, jak i art. 191 ust. 2 Konstytucji” – wskazywał Trybunał w postanowieniu z 16 października 2002 r., sygn. K 23/02 (OTK ZU nr 5A/2002, poz. 76). Wnioskodawca, jako przedmiot kontroli, w zakresie, w jakim w niniejszej sprawie został nadany bieg, wskazał: art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997, ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 30 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 90, poz. 757, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca z 2005 r.), z art. 32 ust. l Konstytucji; art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą z 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 558; dalej: ustawa nowelizująca z 2007 r.), z zasadą poprawnej legislacji, wyrażoną w art. 2 Konstytucji; art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. l Konstytucji; art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy), w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 2007 r., z zasadą niedziałania prawa wstecz, zasadą ochrony praw nabytych, z zasadą ne bis in idem i z zasadą poprawnej legislacji, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji. Podstawą do wystąpienia z wnioskiem jest uchwała Krajowej Komisji Wykonawczej Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej nr 151/V/2007.
1 Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy Straży Granicznej, Związek jest ogólnokrajową, dobrowolną, samorządną organizacją zawodową zrzeszającą funkcjonariuszy w służbie stałej i przygotowawczej, emerytów i rencistów Straży Granicznej i WOP, powołaną do reprezentowania i obrony ich interesów zawodowych i socjalnych. Trybunał w związku z tym uznał, że wniosek pochodzi od organu posiadającego legitymację czynną na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a przepisy stanowiące przedmiot zaskarżenia, wskazane we wniosku, dotyczą spraw objętych zakresem działania tego Związku. Jednak porównanie treści uchwały nr 151/V/2007, stanowiącej podstawę do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, z zakresem zaskarżenia art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prowadzi do konkluzji, że wnioskowanie kontroli tego przepisu z zasadą ne bis in idem i z zasadą należytej legislacji, wyrażonymi w art. 2 Konstytucji, wykracza poza upoważnienie zawarte w powyższej uchwale. W § 1 pkt 8 uchwały jako wzorce kontroli wskazuje się tylko zasadę niedziałania prawa wstecz i zasadę ochrony praw nabytych wynikające z art. 2 Konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że wniosek w zakresie wykraczającym poza zakres wynikający z uchwały pochodzi od podmiotu nielegitymowanego do inicjowania kontroli konstytucyjności. W postanowieniu w sprawie o sygn. K 23/02 Trybunał przypomniał, że „niepodjęcie stosownej uchwały przed wystąpieniem z wnioskiem nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału, a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy”. W związku z powyższym Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie badania art. 10 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadą ne bis in idem i z zasadą poprawnej legislacji, wynikającymi z art. 2 Konstytucji, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 1.2. Trybunał ustalił również rzeczywisty przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie wskazany przez wnioskodawcę we wniosku jako art. 45 ust. 1 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W ustawie o Straży Granicznej przepis taki w ogóle nie istnieje. Z uzasadnienia wniosku wynika natomiast, że wnioskodawca kwestionuje zgodność z Konstytucją przepisu stanowiącego podstawę fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza Straży Granicznej po upływie 12 miesięcy od dnia zawieszania, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że treść taką wyraża art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej. W związku z powyższym,
zasadą falsa demonstratio non nocet (por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98), Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej z art. 2 Konstytucji. 1.3. Wstępnego wyjaśnienia wymaga również zakres zaskarżenia art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca zarzuca art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej naruszenie art. 31 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że okresu zawieszenia nie wlicza się do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi. Uzasadniając niezgodność zaskarżonego przepisu z powołanymi wzorcami kontroli, wnioskodawca wskazał, że podobnych regulacji nie zawierają przepisy ustaw dotyczących innych służb mundurowych (Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej). Nie przytoczył natomiast żadnych argumentów dotyczących kwestii nieproporcjonalnego i nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej do wymienionych w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej świadczeń i praw, od których zależy długość okresu służby. Argumenty podniesione w uzasadnieniu tego zarzutu odnoszą się wyłącznie do naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego Trybunał Konstytucyjny uznał, że konstytucyjnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że
orzecznictwem Trybunału zasada falsa demonstratio non nocet „znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do norm stanowiących przedmiot kontroli, ale również do norm prawnych stanowiących podstawę kontroli” (wyrok z 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51).
utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, z konstytucyjnej zasady równości wynika wymóg podobnego traktowania (według jednakowej miary) wszystkich podmiotów prawa charakteryzujących się daną cechą istotną (relewantną). Odmienne uregulowanie sytuacji prawnej adresatów norm wyróżnionych ze względu na tę samą cechę istotną stanowi odstępstwo od zasady równości (por. orzeczenie z 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1 oraz wyroki z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). W kontekście zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości kluczowego znaczenia nabiera ustalenie cechy istotnej (relewantnej), przesądzającej o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne. Dopiero stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny (a więc wprowadza zróżnicowanie), prowadzić może do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości (zob. L. Garlicki, uwaga do art. 32 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, red. L. Garlicki, t. 3, Warszawa 2003 r., s. 7). Ustawodawcy przysługuje przy tym swoboda co do określenia cechy relewantnej, według której dokonywane jest zróżnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych adresatów. Przyjmować należy domniemanie, że ustawodawca działa w tej mierze
Konstytucją, a więc sam dobór cech relewantnych, jak i przeprowadzane na ich podstawie klasyfikacje korzystają z domniemania konstytucyjności (zob. L. Garlicki, uwaga do art. 32 … , s. 18). 2.2. Ocena zgodności art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawca, zaskarżając art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zarzucił mu odmienne niż w przypadku pragmatyk innych służb mundurowych zdefiniowanie pojęcia „miejscowość pobliska”. Brak uzasadnienia dla zróżnicowania sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej w tym zakresie stanowi, zdaniem wnioskodawcy, o naruszeniu zasady równości przez zaskarżony przepis. Art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Przepis ten został wprowadzony ustawą nowelizującą z 2005 r. Przed zmianą z 2005 r. art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej brzmiał: „Miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego,
rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami lub środkami transportu Straży Granicznej nie przekracza łącznie w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której funkcjonariusz dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe”. Do czasu wejścia ustawy nowelizującej z 2005 r. pojęcie „miejscowość pobliska” było zatem definiowane w taki sam sposób, jak w pragmatykach innych służb mundurowych, tj. w oparciu o kryterium maksymalnego czasu dojazdu, nieprzekraczającego dwóch godzin. Regulacja taka obowiązuje to tej pory w ustawach dotyczących innych służb mundurowych, por. art. 102 ust 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154; dalej: ustawa o ABW i AW), art. 88 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o Policji), art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.; dalej: ustawa o PSP), art. 170 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa o SW), art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 710, ze zm.; dalej: ustawa o SKW i SWW) z wyjątkiem Biura Ochrony Rządu.
art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, ze zm.; dalej: ustawa o BOR), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości oddalonej od tej miejscowości nie więcej niż 100 kilometrów. Jeszcze inaczej tę kwestię reguluje ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa o CBA). Na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 5 ustawy o CBA funkcjonariuszowi przysługuje zasiłek osiedleniowy z tytułu przeniesienia do pełnienia służby w innej miejscowości. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 2005 r. projektodawca wskazał, że „stosowanie przez organy Straży Granicznej przepisu definiującego pojęcie miejscowości pobliskiej wywołuje szereg wątpliwości interpretacyjnych. (…) W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki I SA 2340/99 z 7.03.2001, I SA 2308/99 z 7.03.2001 i I SA 53/2001 z 17.05.2001) legalność rozstrzygnięcia organu administracji uzależniona jest od oceny opartej na kryterium nieostrym – istnieniu połączenia dogodnego dla funkcjonariusza, które zapewnia podróż w rozsądnym czasie. Ze względu na okoliczność, iż spełnienie przesłanek ustawowych powoduje powstanie prawa do świadczenia pieniężnego w postaci zwrotu kosztów podróży, niezbędne jest przyjęcie precyzyjnego i jasnego kryterium; jest nim kryterium odległości między granicami administracyjnymi miejscowości pełnienia służby i miejscowości, w której mieszka funkcjonariusz, określonej według długości istniejących dróg publicznych” (por. uzasadnienie ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3348/IV kadencja Sejmu). Projektodawca podkreślił również, że proponowane rozwiązanie jest zbliżone do regulacji zawartej w ustawie o BOR i uzasadnione jest specyfiką służby w Straży Granicznej, która pełniona jest w jednostkach organizacyjnych usytuowanych wzdłuż granicy państwowej. Posłużenie się wyłącznie kryterium odległości miało – zdaniem projektodawcy – wyeliminować także spory związane z realizacją prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu w miejscowości pobliskiej (por. druk sejmowy nr 3348/IV kadencja Sejmu). Sposób zdefiniowania pojęcia „miejscowość pobliska” wpływa na uprawnienie funkcjonariusza do lokalu służbowego, ewentualnie na uprawnienie do równoważnika pieniężnego, a także na powstanie prawa do zwrotu kosztów podróży.
art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast jeżeli funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, funkcjonariusz otrzymuje, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, równoważnik pieniężny. Art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Dokonując oceny zasadności zarzutu podniesionego przez wnioskodawcę, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie podkreślał odrębność kategorii funkcjonariuszy służb mundurowych w stosunku do innych, „niemundurowych” grup zawodowych (por. np. orzeczenie TK z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3/4/1997, poz. 36). Jako uzasadnienie tej odrębności Trybunał w cytowanym orzeczeniu wskazywał przede wszystkim specyfikę służby funkcjonariuszy służb mundurowych i swoistość ponoszonego ryzyka. Natomiast w orzeczeniu z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96 (OTK 3/4/1997, poz. 36), Trybunał stwierdził, że odrębności te „są najczęściej uzasadniane szczególnymi warunkami pełnienia służby. Istotnymi składnikami tej służby jest pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia w czasie udziału w obronie kraju lub bezpieczeństwa obywateli, wysoka sprawność fizyczna i psychiczna wymagana całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się” (zob. też wyrok TK z 19 lutego 2001 r., sygn. SK 14/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 31). Ponadto, co trafnie podkreślił Marszałek Sejmu, „za dopuszczalnością wyodrębnienia grupy służb mundurowych przemawia możność przeniesienia funkcjonariusza pomiędzy służbami mundurowymi przy zachowaniu ciągłości służby (Policji, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Centralnego Biura Antykorupcyjnego, por. art. 31 a ustawy o SG), a także wspólne przepisy emerytalne dla tych służb”. Trybunał nie tracił jednak z pola widzenia okoliczności, że „w istocie służby mundurowe są kategorią zbiorczą, w skład której wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu samej służby, jak chociażby Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego czy Agencja Wywiadu i Straż Pożarna. (…) W konsekwencji, z samej przynależności do omawianej kategorii nie można a priori wysnuwać wniosku, że status prawny poszczególnych profesji do niej zaliczanych powinien być kształtowany przez ustawodawcę w sposób identyczny” (wyrok TK z 19 października 2004 r., sygn. K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszczał odmienne uregulowanie statusu funkcjonariuszy poszczególnych służb mundurowych, w szczególności wtedy, gdy uzasadnione to było specyfiką danej służby (por. też orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). Prawo do lokalu służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych związane jest ze zwiększeniem dyspozycyjności tych funkcjonariuszy. Trybunał podziela pogląd Marszałka Sejmu, że to, iż prawo do lokalu służbowego realizowane jest w stosunku do wszystkich służb mundurowych, nie oznacza, że warunki realizacji tego prawa muszą być określone w sposób identyczny dla wszystkich służb mundurowych. Z porównania regulacji dotyczącej prawa do lokalu służbowego w pragmatykach większości pozostałych służb mundurowych wynika, że regulacje te różnią się nie tylko od rozwiązania przyjętego w zaskarżonym przepisie art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, ale także od odpowiednich regulacji dotyczących funkcjonariuszy BOR i funkcjonariuszy CBA. Ponadto zastosowanie kryterium maksymalnego czasu dojazdu powodowało liczne problemy interpretacyjne, na które wskazywał również Marszalek Sejmu w swoim stanowisku; podczas gdy przyjęte w zaskarżonej regulacji kryterium definicji „miejscowości pobliskiej” jest kryterium bardziej mierzalnym, obiektywnym, a także niezmiennym. Uzależnienie treści pojęcia „miejscowość pobliska” od czasu podróży środkami transportu publicznego powoduje bowiem, iż wraz ze zmianami w rozkładzie jazdy następują zmiany zakresu prawa do lokalu służbowego (w zakresie możliwości utraty przez miejscowość zamieszkania statusu „miejscowości pobliskiej”, zob. wyrok NSA w Warszawie z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1371/00, Lex 81922). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że ustalenie zakresu pojęcia „miejscowość pobliska” wymagało do tej pory dokonania wielostopniowych zabiegów interpretacyjnych, np. w sytuacji rozrastającej się oferty transportowej przedsiębiorców prywatnych, koniecznych dla prawidłowego zdefiniowania pojęcia „transportu publicznego” oraz dla oceny prawidłowego funkcjonowania komunikacji publicznej czy wreszcie oceny przepisów obowiązujących kierowców. Wymagało to również uwzględnienia specyfiki funkcjonowania komunikacji pośpiesznej i dalekobieżnej, np. uwzględnienia, że przepełnione autobusy dalekobieżne nie zatrzymują się na wszystkich przystankach czy uwzględnienia braku połączeń w dni ustawowo wolne od pracy itp. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1386/04, zob. także wyrok NSA w Warszawie z 30 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 3378/01). Zastosowanie wykładni językowej poprzednio obowiązującego przepisu regulującego pojęcie „miejscowości pobliskiej” dawało, w przypadku Straży Granicznej, niekiedy trudny do zaakceptowania z punktu widzenia reguł logiki rezultat, który musiał być korygowany przez sąd administracyjny. Zdaniem Trybunału, cechą relewantną w kontekście powyższych rozważań, odróżniającą funkcjonariuszy Straży Granicznej od funkcjonariuszy pozostałych służb mundurowych, jest specyfika tej służby, pełnionej w szczególnych warunkach – wzdłuż granicy państwa, na obszarach, na których sieć połączeń komunikacyjnych nie jest tak gęsta jak w innych częściach kraju. Ponadto Trybunał nadmienia, że w myśl ukształtowanego orzecznictwa Trybunału ocena zgodności zaskarżonych przepisów z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji winna uwzględnić regułę,
którą określenie cechy relewantnej, odróżniającej sytuację prawną adresatów norm konstruowanych na gruncie zaskarżonych przepisów od sytuacji prawnej pozostałych grup funkcjonariuszy służb mundurowych należy do prawodawcy. Jednakże na wnioskodawcy ciąży uzasadnienie, że wspomniane zróżnicowanie sytuacji prawnej adresatów narusza zasadę równości. Zaskarżonej regulacji przysługuje bowiem domniemanie konstytucyjności. W niniejszej sprawie wnioskodawca nie wskazał przekonywających argumentów, że dokonany przez ustawodawcę wybór cechy istotnej, stanowiącej kryterium definiowania pojęcia „miejscowość pobliska”, a przez to także stanowiącej kryterium różnicujące to pojęcie w kontekście regulacji dotyczących innych służb mundurowych, narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dlatego Trybunał uznał, że art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
ust. 1 art. 128 „funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% należnego uposażenia”. Ustawa o Straży Granicznej przewiduje obligatoryjne oraz fakultatywne zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Art. 43 ust. 1 ustawy normuje obligatoryjne zawieszenie funkcjonariusza, stanowiąc: „funkcjonariusza zawiesza się w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące w razie jego tymczasowego aresztowania lub wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub przestępstwo skarbowe umyślne. Jeżeli okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące, zawieszenie ulega z mocy prawa przedłużeniu do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania”. W art. 43 ust. 2 ustawy przewiduje natomiast możliwość fakultatywnego zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Przepis ten stanowi: „funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego albo przestępstwo skarbowe nieumyślne lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące”. W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego.
art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej „po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli: 1) nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby; 2) postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby”. Gdy postępowanie dyscyplinarne albo karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób wyżej określony, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów, o których mowa w zaskarżonym przepisie art. 128 ust. 2 ustawy lub od którego zależy prawo do nich (art. 128 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej). Przy czym należności pieniężne, o których mowa w art. 128 ust. 3 i 4 ustawy,
art. 128 ust. 5 ustawy, „wypłaca się wraz z odsetkami ustawowymi za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, na wniosek funkcjonariusza, w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez właściwą jednostkę organizacyjną Straży Granicznej pisemnej informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania dyscyplinarnego albo karnego, o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych” wbrew temu, co twierdzi wnioskodawca. Z uzasadnienia wniosku wynika, że wnioskodawca domaga się uregulowania sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej w zakresie wliczania okresu zawieszenia do okresu służby, od którego zależy wysokość świadczeń pieniężnych i praw do nich, a także wymiar urlopów wypoczynkowych i innych urlopów dodatkowych, w taki sam sposób, jak regulują to odpowiednie przepisy ustaw dotyczących innych służb mundurowych. Trybunał Konstytucyjny dokonał porównania sytuacji prawnej funkcjonariuszy Straży Granicznej z sytuacją prawną funkcjonariuszy służb mundurowych wskazanych przez wnioskodawcę, w zakresie przyczyn zawieszenia w czynnościach służbowych oraz wpływu zawieszenia na uprawnienia, o których mowa w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej.
art. 103 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 104 ustawy o Straży Granicznej). Funkcjonariusze otrzymują również, na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, następujące dodatki do uposażenia: – dodatek za wysługę lat w wysokości uzależnionej od okresów służby, o których mowa w art. 106; – dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia Straży Granicznej; – dodatek funkcyjny na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym; – dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w punkcie 3; – dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Funkcjonariuszom Straży Granicznej przysługują ponadto, w świetle art. 112 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, następujące świadczenia pieniężne: – zasiłek na zagospodarowanie; – nagrody roczne; – nagrody jubileuszowe; – dodatkowe wynagrodzenie za wykonywanie zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe; – należności za podróże służbowe i przeniesienia; – świadczenia związane ze zwolnieniem ze służby.
art. 112 ust. 2 tej ustawy, w razie śmierci funkcjonariusza lub członka jego rodziny, przysługują: zasiłek pogrzebowy; odprawa pośmiertna. Art. 114 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej przewiduje również, że funkcjonariuszowi mogą być przyznawane nagrody uznaniowe i zapomogi. 3.
art. 104 ustawy o Straży Granicznej „uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia”. Ponieważ wnioskodawca nie kwestionuje art. 128 ust. 1 ustawy, Trybunał ustalił, w związku z przytoczonym wyżej argumentem uzasadnienia wniosku, że wnioskodawcy nie chodzi o dodatki do uposażenia zasadniczego, gdyż podnosi sprawę „innych niż uposażenie świadczeń pieniężnych”. Bowiem, jak wspomniano wyżej, dodatki te stanowią część uposażenia, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy. W świetle art. 112 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej „inne świadczenia pieniężne”, o których mowa w art. 128 ust. 2 ustawy to nagrody roczne i nagrody jubileuszowe. Warunki przyznawania nagród rocznych oraz tryb postępowania w tych sprawach określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270), wydane na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej.
tego rozporządzenia, „jeżeli przeciwko funkcjonariuszowi toczy się postępowanie karne lub dyscyplinarne o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który przyznawana jest nagroda roczna, do czasu zakończenia tego postępowania nie przyznaje mu się nagrody rocznej”. Natomiast problem prawa funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych, do nagrody jubileuszowej, reguluje § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 27 czerwca 2002 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 100, poz. 916).
tym przepisem „w przypadku funkcjonariusza zawieszonego w czynnościach służbowych podstawę obliczenia wysokości nagrody stanowią miesięczne uposażenie zasadnicze wynikające z zaszeregowania stanowiska służbowego tego funkcjonariusza wraz z dodatkami do uposażenia o charakterze stałym, w wysokości przysługującej mu w przeddzień zawieszenia w czynnościach służbowych”. Z powyższego wynika, że funkcjonariusz Straży Granicznej zawieszony w czynnościach służbowych nie zostaje pozbawiony nagrody jubileuszowej. Jeśli natomiast chodzi o nagrodę roczną, to należy przypomnieć, że,
art. 128 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej, „w przypadku gdy postępowanie dyscyplinarne albo karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób określony w ust. 3, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów, o których mowa w ust. 2, lub prawo do nich”. Taka sytuacja prawna funkcjonariusza ma miejsce, gdy po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn będący podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby lub postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 k.p.k. nawet po zwolnieniu ze służby. Funkcjonariusz otrzymuje wówczas zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zwieszenia (art. 128 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej). Z powyższej analizy wynika, że nagrody rocznej pozbawiony jest tylko ten funkcjonariusz, który został skazany prawomocnym wyrokiem karnym lub został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby. Nie jest też zasadny zarzut wnioskodawcy, że regulacja prawna dotycząca pozbawiania zawieszonego funkcjonariusza pozbawia go również odsetek od niewpłaconych świadczeń pieniężnych. Wspomniane odsetki nie dotyczą oczywiście tego funkcjonariusza, który został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby lub skazany prawomocnym wyrokiem za przestępstwa wyżej wymienione.
art. 128 ust. 5 ustawy, „należności pieniężne, o których mowa w ust. 3 i 4, wypłaca się wraz z odsetkami ustawowymi za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, na wniosek funkcjonariusza, w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez właściwą jednostkę organizacyjną Straży Granicznej pisemnej informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania dyscyplinarnego albo karnego, o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych”. Wnioskodawca podniósł, że funkcjonariusze Straży Granicznej są traktowani surowiej niż funkcjonariusze innych służb mundurowych, ponieważ w przypadku tych służb zawieszenie w czynnościach służbowych nie powoduje wyłączenia okresu zawieszenia z okresu służby, od którego zależy wysokość wspomnianych wyżej świadczeń pieniężnych. Trybunał ustalił, że świadczenia te to nagroda roczna i nagroda jubileuszowa. Na poparcie swych argumentów wnioskodawca porównał art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej z art. 139 ust. 2 ustawy o ABW i AW, art. 109 ustawy o BOR, art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, art. 107 ust. 2 ustawy o PSP, art. 120 ustawy o SW oraz art. 100 ust. 2 ustawy o SWW i SKW. Trybunał ustalił, że przytoczone wyżej przepisy ustawowe bądź też inne przepisy ustawowe (wnioskodawca mylnie przywołuje niektóre przepisy), dotyczące różnych służb mundurowych istotnie nie zawierają regulacji zawartej w art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej,
którą okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego oraz innych urlopów. Odpowiednie przepisy ustaw dotyczących innych służb mundurowych stanowią tylko, że funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% ostatnio należnego uposażenia, tzn. uposażenia zasadniczego i dodatków stałych do tego uposażenia. Są to mianowicie przepisy: art. 139 ust. 1 ustawy o ABW i AW, art. 124 ust. 1 ustawy o Policji, art. 99 ust. 1 ustawy o SKW oraz SWW, art. 95 ust. 1 ustawy o SW, art. 107 ust. 1 ustawy o PSP, art. 109 ust. 1 ustawy o BOR. Równocześnie wspomnianym wyżej regulacjom ustawowym dotyczącym pomniejszenia uposażenia w drodze zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariuszy wymienionych służb mundurowych towarzyszą przepisy dotyczące przywrócenia pełnego uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek tego uposażenia wprowadzonych w okresie zawieszenia, chyba że funkcjonariusz został zwolniony ze służby prawomocnym wyrokiem sądu albo ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby (por. art. 139 ust. 2 ustawy o ABW i AW, art. 124 ust. 2 ustawy o Policji, art. 99 ust. 2 ustawy o SKW oraz SWW, art. 107 ust. 2 ustawy o PSP oraz podobnie art. 95 ust. 2-3 ustawy o SW). Można więc powiedzieć, że istotnie art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wprowadza w zakresie omawianego problemu surowszą regulację prawną niż regulacje prawne dotyczące innych służb mundurowych, wykraczając poza regulację art. 128 ust. 1 tej ustawy, dotyczącą zawieszenia 50% należnego uposażenia funkcjonariuszowi, który został zawieszony w czynnościach służbowych. Przywołane przez wnioskodawcę pozostałe przepisy ustaw dotyczących wskazanych służb mundurowych, a mianowicie art. 107 ust. 2 ustawy o PSP, art. 109 ust. 2 ustawy o BOR art. 120 ust. 2 ustawy o SW, art. 124 ust. 2 ustawy o Policji oraz art. 100 ust. 2 ustawy o SWW i SKW – nie dotyczą problemu wskazanego przez wnioskodawcę, a mianowicie niewliczania okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody rocznej i nagrody jubileuszowej. Problem ten regulują odpowiednie akty podustawowe dotyczące poszczególnych służb mundurowych. Wnioskodawca nie skarży formalnie przepisów tych aktów prawnych. Jednakże rozstrzygnięcie problemu konstytucyjnego związanego z zaskarżeniem art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej wymaga również analizy przepisów prawnych odpowiednich aktów podustawowych. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie jest zaliczany – na podstawie odpowiednich aktów podustawowych – do okresu służby dla celów obliczania nagrody rocznej w większości służb mundurowych; por.: § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 grudnia 2006 r. w sprawie przyznawania policjantom nagród i zapomóg, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg dla policjantów (Dz. U. Nr 251, poz. 1859); § 3 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Wywiadu nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 215, poz. 1822, ze zm.); § 3 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 sierpnia 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 143, poz. 1034); § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Wywiadu Wojskowego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 174, poz. 1276); § 3 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Kontrwywiadu Wojskowego nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U. Nr 174, poz. 1275); § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 234, poz. 1725); § 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 12 września 2006 r. w sprawie warunków przyznawania funkcjonariuszom Centralnego Biura Antykorupcyjnego nagród rocznych, nagród uznaniowych, zapomóg, dodatków mieszkaniowych i dodatków specjalnych (Dz. U. Nr 165, poz. 1174); § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 45, poz. 270). Inaczej reguluje tę kwestię § 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych oraz zapomóg dla funkcjonariuszy Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 21, poz. 198, ze zm.).
tym przepisem, nagrodę roczną przyznaje się funkcjonariuszowi, który: 1) nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego; 2) nie został w ostatnim roku kalendarzowym zwolniony ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo inne niż umyślne ścigane z oskarżenia publicznego albo wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej; 3) nie został ukarany prawomocnym orzeczeniem kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe, obniżenia stopnia, ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby, wydalenia ze służby. Również wliczanie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, jest regulowane w zróżnicowany sposób w poszczególnych służbach mundurowych przez przepisy stosownych rozporządzeń.
1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom (Dz. U. Nr 100, poz. 913, ze zm.) do okresu służby, od którego zależy nabycie przez policjanta prawa do nagrody jubileuszowej, wlicza się okresy służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane policjantom przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Podobne rozwiązania zawierają także: § 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie nagrody jubileuszowej funkcjonariusza Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 86, poz. 797); § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, oraz zasad jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 201, poz. 1697); § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 174, poz. 1278); § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 września 2006 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 174, poz. 1277); § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 sierpnia 1997 r. w sprawie okresów zaliczanych do okresu służby, od którego należy nabycie przez strażaka Państwowej Straży Pożarnej prawa do nagrody jubileuszowej oraz szczegółowych zasad jej obliczania i wypłacania (Dz. U. Nr 101, poz. 637); § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz sposobów jej obliczania i wypłacania funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu (Dz. U. Nr 58, poz. 538). Natomiast
1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 listopada 2009 r. w sprawie nagród jubileuszowych funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 222, poz. 1452) „do okresu służby uprawniającego funkcjonariusza do nagrody jubileuszowej, zwanego dalej „stażem jubileuszowym”, w razie równoczesnego pozostawania w więcej niż jednym stosunku pracy albo równoczesnego pozostawania w stosunku pracy i kontynuowania nauki w szkole wyższej, wlicza się zakończone okresy pracy lub nauki, w wymiarze korzystniejszym dla funkcjonariusza. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, że do stażu jubileuszowego wlicza się, w przypadku ukończenia studiów: 1) w więcej niż jednej szkole wyższej lub na kilku kierunkach studiów - tylko jeden z tych okresów, 2) przed terminem przewidzianym w programie nauczania - okres do uzyskania dyplomu ich ukończenia, 3) w wyższej szkole zawodowej i kontynuowania nauki na uzupełniających studiach magisterskich – oba te okresy – w wymiarze korzystniejszym dla funkcjonariusza, z zastrzeżeniem art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej. Świadczenia z tytułu nagrody jubileuszowej nie przewiduje ustawa o CBA. Trybunał zwraca uwagę, że zaskarżony przepis art. 128 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej w najszerszym zakresie dotyczy tych funkcjonariuszy, którzy zostali zawieszeni w czynnościach służbowych i po okresie zawieszenia nie zostali zwolnieni ze służby. Nie ma natomiast większego znaczenia w przypadku funkcjonariuszy zwolnionych ze służby po okresie zawieszenia. Po zwolnieniu funkcjonariusze ci nie są bowiem uprawnieni do otrzymywania świadczeń, na wysokość których wpływ ma okres pełnienia służby; wyjątek w tym zakresie stanowi ekwiwalent za niewykorzystane urlopy. Z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z 2007 r. wynika, że celem nadania nowego brzmienia art. 128 było ujednolicenie regulacji w zakresie należności i świadczeń przysługujących funkcjonariuszom, którzy ze względu na zarzut popełnienia przestępstwa zostali zawieszeni w czynnościach służbowych. Do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2007 r. przesłanki otrzymania zawieszonej części uposażenia uregulowane były odmiennie dla funkcjonariuszy zawieszonych w czynnościach służbowych i dla funkcjonariuszy tymczasowo aresztowanych. W ocenie projektodawcy, nie było uzasadnienia, aby zróżnicować sytuację prawną obu grup funkcjonariuszy, tj. bardziej rygorystycznie traktować funkcjonariusza, wobec którego zastosowano środek zapobiegawczy (tymczasowe aresztowanie). Charakter środka zapobiegawczego nie przesądza o rodzaju orzeczenia wydanego przez sąd. Dlatego też celem projektodawcy było: zrównanie zakresu wypłacanych funkcjonariuszowi należności pieniężnych niezależnie od podstawy prawnej zawieszenia w czynnościach służbowych; wyłączenie okresu zawieszenia z okresu służby, od którego zależy wysokość przysługujących funkcjonariuszowi należności pieniężnych albo praw do nich, a także wymiaru przysługujących urlopów lub prawa do nich; jednolite określenie przesłanek prawnych otrzymania zawieszonej części uposażenia i innych należności pieniężnych; wypłacenie zawieszonych należności wraz z odsetkami ustawowymi. W ocenie projektodawcy, nie znajduje uzasadnienia identyczne traktowanie funkcjonariuszy pełniących służbę oraz funkcjonariuszy zawieszonych w czynnościach, w zakresie określenia wysokości przysługujących im należności pieniężnych i innych świadczeń lub praw do nich. W uzasadnieniu projektu ustawy podkreślono, że nowe rozwiązania przyczynią się do związania przysługujących funkcjonariuszom uprawnień z rzeczywistym wykonywaniem obowiązków służbowych. Zaznaczono również, że „pozbawienie funkcjonariusza połowy uposażenia oraz niewliczanie okresu zawieszenia do okresu służby, od którego zależą wysokość należności pieniężnych i innych świadczeń lub prawo do nich – wystąpi jedynie w przypadku, gdy funkcjonariusz zostanie ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby bądź też postępowanie karne zakończy się w sposób inny niż przewidziany w projektowanym art. 128 ust. 3 pkt 2” (por. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw, druk nr 928/V Kadencja Sejmu). Jak wspomniano, Trybunał w swoim orzecznictwie dopuszczał odmienne uregulowanie statusu poszczególnych funkcjonariuszy tych służb mundurowych, podkreślając, że w skład tych służb wchodzą grupy zawodowe o dość zróżnicowanej specyfice celów i zadań, kompetencji i uprawnień oraz trybu pełnienia służby. Trybunał, w związku z niniejszą sprawą podtrzymuje ten pogląd.
art. 1 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, Straż Graniczna jest formacją powołaną do ochrony granicy państwowej na lądzie i na morzu oraz kontroli ruchu granicznego. Szczegółowe zadania Straży Granicznej reguluje art. 1 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej. Po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej Straż Graniczna zapewnia kontrolę wschodniej granicy będącej jednocześnie zewnętrzną granicą Unii Europejskiej. Realizuje również spoczywające na Polsce obowiązki wynikające z układu z Schengen. Stąd też, ze względu na specyfikę tej służby, istotne znaczenie mają mechanizmy służące zapobieganiu korupcji. Trybunał pragnie podkreślić, że również w odniesieniu do funkcjonariuszy Straży Granicznej aktualne są wcześniejsze ustalenia Trybunału dotyczące funkcjonariuszy Służby Celnej, zawarte w cytowanym wyżej wyroku, w sprawie o sygn. K 1/
utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, jest naruszeniem Konstytucji (por. wyroki o sygn. K 6/02 i sygn. K 41/02). Trybunał w swoich orzeczeniach podkreślał także, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację, okażą się niewystarczające. Zdaniem Trybunału, niejasność lub nieprecyzyjność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, jeżeli jest tak daleko posunięta, że rozbieżności wynikających z jego wykładni nie da się usunąć za pomocą zwykłych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36 oraz wyroki z: 16 grudnia 2003 r., sygn. SK 34/03, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 102; 28 czerwca 2005 r., sygn. SK 56/04; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3). 4.2. Ocena zgodności art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej z zasadą należytej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przez wnioskodawcę art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten stanowi fakultatywną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza. Wnioskodawca, skarżąc brak precyzji i jasności tego przepisu, podnosi również zarzut sprzeczności istniejącej – jego zdaniem – między treścią art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej a treścią art. 263 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.) oraz między treścią art. 45 ust. 2 pkt 11 a treścią art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. W ocenie wnioskodawcy, z zestawienia treści art. 43 ust. 1 in fine, przewidującego obowiązek przedłużania okresu zawieszenia w czynnościach do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania trwającego ponad 3 miesiące i art. 263 § 2 i 3 k.p.k., określającego przesłanki przedłużenia okresu tymczasowego aresztowania – rodzi się wątpliwość, czy zaskarżony przepis odnosi się wyłącznie do okresu tymczasowego aresztowania zastosowanego po raz pierwszy, tj. takiego, którego okres –
art. 263 § 1 k.p.k. – nie może być dłuższy niż 3 miesiące, czy też odnosi się do całego okresu trwania tymczasowego aresztowania w razie jego przedłużenia. W przypadku przyjęcia pierwszej interpretacji art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest, w ocenie wnioskodawcy, zbędny i tworzy normę pustą; w przypadku drugiej interpretacji należy przyjąć, zdaniem wnioskodawcy, że zaskarżony przepis jest sprzeczny z art. 263 § 3 k.p.k., który przewiduje jako maksymalny 2-letni okres stosowania tymczasowego aresztowania. Podobne spostrzeżenia nasuwa – zdaniem wnioskodawcy – porównanie treści art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej z art. 45 ust. 2 pkt 11 tejże ustawy. Art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, przewidujący możliwość przedłużenia zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego, nie da się, zdaniem wnioskodawcy, pogodzić z rocznym okresem zawieszenia w czynnościach służbowych jako podstawą fakultatywnego rozwiązania stosunku służbowego, o którym mowa w zaskarżonym przepisie. Trybunał zwraca uwagę, że wnioskodawca podnosi zarzut braku precyzji i jasności zaskarżonego przepisu, wskazując, że brak ten wynika ze sprzeczności, jaka istnieje, jego zdaniem, między zaskarżonym przepisem a art. 263 k.p.k. i art. 43 ustawy o Straży Granicznej. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że nie jest właściwy do orzekania o zgodności przepisów ustawowych z przepisami innych ustaw. Nie przewidują takiej kompetencji Trybunału ani przepisy Konstytucji, ani przepisy ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, co Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał w swoich orzeczeniach (np. orzeczenie 24 stycznia 1995 r. w sprawie K 5/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 3). Trybunał Konstytucyjny zwracał też wielokrotnie uwagę, że relacje pomiędzy przepisami zawartymi w ustawach nie mogą być rozpatrywane w kategoriach niezgodności hierarchicznej norm. Dokonując kontroli ustaw, Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o ich zgodności z przepisami (normami) konstytucyjnymi wyższego stopnia; nie rozstrzyga natomiast konfliktów „poziomych”, dotyczących relacji między przepisami (normami) o tej samej randze (mocy obowiązywania) zob. orzeczenia TK z: 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 7; 16 lutego 1993 r., sygn. K 13/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 4; wyrok z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 18 grudnia 2008 r., sygn. P 16/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 183; por. także wyrok z 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz.
generalną zasadą, wynikającą z przywołanych przepisów, okres zawieszenia, zarówno w przypadku wystąpienia obligatoryjnych, jak i fakultatywnych przesłanek zawieszenia nie może przekraczać 3 miesięcy. Jednakże, w przypadku obligatoryjnego zawieszenia, ulega ono przedłużeniu z mocy prawa do czasu zakończenia tymczasowego aresztowania, a więc wówczas gdy okres tymczasowego aresztowania jest dłuższy niż 3 miesiące (art. 43 ust. 1). W szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego, na podstawie art. 43 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej. Dotyczy to zarówno tzw. fakultatywnego zawieszenia w czynnościach służbowych, jak i zawieszenia „obligatoryjnego”.
art. 263 § 1 k.p.k., sąd stosując tymczasowe aresztowanie w postępowaniu przygotowawczym, oznacza jego termin na okres nie dłuższy niż 3 miesiące. Na podstawie art. 263 § 2 k.p.k. tymczasowe aresztowanie może być przedłużone na okres nieprzekraczający łącznie 12 miesięcy, jeżeli ze względu na szczególne okoliczności sprawy nie można było ukończyć postępowania przygotowawczego w terminie określonym w §
art. 128 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz otrzymuje 50% należnego uposażenia. Okres zawieszenia nie jest jednak okresem gwarancyjnym, w którym funkcjonariusz objęty jest ochroną przed zwolnieniem ze służby, aż do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia jego sprawy. Z drugiej strony, należy jednak zauważyć, że
art. 46a ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, „funkcjonariusza zwolnionego ze służby na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 10 i 11, na jego wniosek złożony w terminie 7 dni od dnia prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego, przywraca się do służby, jeżeli prowadzone przeciwko niemu postępowanie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego”. Funkcjonariuszowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc (art. 46 ust. 4 ustawy o Straży Granicznej). Ponadto, jak wspomniano, okres, za który funkcjonariuszowi przysługuje świadczenie pieniężne, wlicza się do okresu służby uwzględnianego przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, nagrody rocznej, a także do okresu służby, od którego zależą uprawnienia określone w art. 35 ust. 2, art. 74 ust. 1 i 2, art. 86 ust. 2, art. 115 ust. 1 i art. 119 ust.
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.