Kp 7/09

26/3/A/2011 WYROK z dnia 20 kwietnia 2011 r. Sygn. akt Kp 7/09* * Sentencja została ogłoszona dnia 6 maja 2011 r. w M. P. Nr 33, poz. 394. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz – sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji o zbadanie zgodności: art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), w związku z art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej dodanego do ustawy − Prawo budowlane art. 30a ust. 4, z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej dodanych art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 55 ustawy − Prawo budowlane, z art. 1 oraz art. 2 Konstytucji, 3) art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. z art. 2 Konstytucji, orzeka: I 1. Art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 oraz z 2011 r. Nr 32, poz. 159 i Nr 45, poz. 235), w związku z art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 4 ustawy − Prawo budowlane, jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 1 pkt 11 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, art. 1 pkt 14 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 1 pkt 32 ustawy z 23 kwietnia 2009 r., w części dotyczącej art. 55 ustawy – Prawo budowlane, są niezgodne z art. 2 Konstytucji. 3. Art. 33 ust. 2 ustawy z 23 kwietnia 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. II Przepisy ustawy wskazane w części I są nierozerwalnie związane z całą ustawą. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Uzasadnienie I Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 1.1. Pismem z 16 maja 2009 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent, wnioskodawca) wniósł, na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, o zbadanie, czy:

1. a)art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowela kwietniowa), w części dotyczącej art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. − Prawo budowlane (ówcześnie: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej: prawo budowlane), w związku z art. 1 pkt 14 w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego art. 30a ust. 4, jest zgodny z art. 2 Konstytucji w części, w jakiej wyraża on zasadę sprawiedliwości społecznej, z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji;
2. b)art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1 pkt 14, w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3, i art. 1 pkt 32, w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego, są zgodne z art. 1 i art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim wyraża on zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa;
3. c)art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej jest zgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyraża zasadę demokratycznego państwa prawa. Zakwestionowane w petitum wniosku przepisy znoszą co do zasady instytucję pozwolenia na budowę w procesie budowlanym i ustanawiają w zamian obowiązek zgłoszenia i rejestracji budowy. Zdaniem wnioskodawcy, zmiana ta będzie miała bezpośredni negatywny wpływ na sytuację prawną osób trzecich. Uproszczony charakter instytucji zgłoszenia pozbawia bowiem osoby trzecie możliwości żądania administracyjnej i sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć zapadających w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym rozpoczęcie budowy. W przeciwieństwie do obowiązujących przepisów, które nadają osobom trzecim status strony w tym postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, nowa regulacja naraża osoby trzecie na potencjalną ingerencję w ich prawa majątkowe, bez stworzenia im możliwości skutecznej ochrony tych praw w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W sprawach, w których nie będzie wymagane pozwolenie na budowę, nie będzie również obowiązku uzyskiwania zezwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego. Ponadto nowela kwietniowa wprowadza nieznaną dotąd instytucję legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa. 1.2. Prezydent kwestionuje zgodność z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji następujących, pozostających ze sobą w związku, przepisów: art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej w części dotyczącej dodanego art. 30a ust. 4 prawa budowlanego. Znowelizowane przepisy stwarzają − zdaniem wnioskodawcy − istotne zagrożenie dla wyrażonej w art. 21 i art. 64 Konstytucji ochrony prawa własności w stosunku do właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (dalej dla uproszczenia: sąsiednie nieruchomości). Wprowadzona w noweli kwietniowej instytucja „milczącej zgody” właściwego organu na zgłoszenie do rejestru rozpoczęcia budowy, które ma zastąpić dotychczas obowiązujące „pozwolenie na budowę”, jest, w ocenie wnioskodawcy, niewystarczająca w świetle konstytucyjnego obowiązku równej ochrony prawa własności. Akceptacja zgłoszenia budowy przez organ administracji publicznej w formie milczenia nie może być traktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, przez co nie stwarza możliwości zbadania wpływu zamierzonej budowy na prawa osób trzecich w tym postępowaniu ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pominięcie procedur z możliwym udziałem zainteresowanych osób trzecich, które w obecnie obowiązującym stanie prawnym poprzedzają uzyskanie pozwolenia na budowę, zdaniem wnioskodawcy, niesie z sobą zagrożenie dla praw i wolności osób trzecich. W ten sposób zaskarżone przepisy pomijają prawa przysługujące właścicielom, a także użytkownikom wieczystym (dalej zbiorczo: właściciele) sąsiednich nieruchomości. Zdaniem wnioskodawcy, środki ochrony własności przewidziane w art. 222 i art. 347 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) nie są wystarczające dla zagwarantowania praw majątkowych osób do nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budowlaną. Korzyści wynikających z bezpośredniego udziału zainteresowanych stron trzecich w postępowaniu poprzedzającym rozpoczęcie inwestycji budowlanej również nie mogą skutecznie zastąpić procedury o charakterze planistycznym (takie jak postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dalej: plan miejscowy). Mają one bowiem wyłącznie charakter ogólnych wytycznych odnoszących się do sposobu zabudowy terenu i nie gwarantują m.in. prawa do informacji i kontroli, które umożliwiałyby zachowanie określonego ładu i porządku urbanistycznego oraz architektonicznego w otoczeniu nieruchomości. W opinii wnioskodawcy, zaskarżone przepisy naruszają również regułę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten określa warunki dopuszczalności ograniczania przez ustawodawcę praw i wolności ustanowionych w Konstytucji. Nowela kwietniowa wprowadza ograniczenia ochrony praw do nieruchomości sąsiadujących z inwestycją budowlaną, w celu ułatwienia prowadzenia procesu inwestycyjnego. Zdaniem Prezydenta, przesłanka ta nie mieści się w katalogu wartości, który ustanawia art. 31 ust. 3 Konstytucji, uzasadniających ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych, w tym prawa własności. W opinii wnioskodawcy, nowela kwietniowa narusza nie tylko prawo do ochrony własności, lecz również i inne wartości, pozostające w związku z dobrami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, których ochronie służyła dotąd instytucja pozwolenia na budowę. Według wnioskodawcy, nowelizacja narusza wyrażoną w Konstytucji regułę proporcjonalności pomiędzy ochroną praw inwestora do zagospodarowania własnej nieruchomości oraz prawami osób trzecich, na które działania inwestora mogą wywierać wpływ. Skutkiem wejścia w życie noweli kwietniowej byłaby bowiem sytuacja, w której umożliwienie realizacji projektu budowlanego przez „milczenie organu” rozstrzyga zarówno o prawach inwestora jak i osób trzecich, wyłącznie na podstawie informacji przedstawionych przez inwestora. Taki kształt noweli kwietniowej narusza nie tylko indywidualne interesy właścicieli sąsiednich nieruchomości, ale również interes publiczny, wyrażający się, zdaniem wnioskodawcy, m.in. w konieczności wzajemnego poszanowania praw właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości i porządku publicznego. Zachwianie tej równowagi prowadzi w dalszej kolejności do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, wynikającej z art. 2 Konstytucji, gwarantującej wyważenie interesu ogółu i interesów jednostki. Instytucja zgłoszenia i „milczącej zgody” organu administracji nie gwarantują również ochrony porządku publicznego, ładu przestrzennego i urbanistycznego ani ochrony przyrody. 1.3. Prezydent kwestionuje także zgodność art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej zmienianego art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w związku z art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego art. 30a ust. 4, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego zdaniem, likwidacja instytucji pozwolenia na budowę i zastąpienie jej konstrukcją zgłoszenia budowy pozbawia właścicieli sąsiednich nieruchomości możliwości dochodzenia ochrony ich praw na drodze sądowoadministracyjnej. Zgłoszenie budowy nie wiąże się bowiem z prowadzeniem postępowania administracyjnego z udziałem osób trzecich. „Milczenie organu” w odpowiedzi na zgłoszenie budowy jest równoznaczne z brakiem dalszego postępowania administracyjnego. Jedynie wniesienie sprzeciwu przez uprawniony organ prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dla inwestora „milczenie organu”, jako zasada działania organów administracji architektoniczno-budowlanej, oznacza zatem zgodę na budowę, zaś dla właścicieli sąsiednich nieruchomości − obowiązek jej znoszenia bez możliwości kwestionowania przed organem, który wyraził zgodę na realizację budowy. Taki sposób ukształtowania procedury uzyskiwania zgody na realizację zamierzonej inwestycji budzi, zdaniem wnioskodawcy, uzasadnione wątpliwości co do zgodności z konstytucyjną zasadą prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Uzasadnionym konstytucyjnie motywem ograniczenia tego prawa nie może być − zdaniem Prezydenta − wskazany w uzasadnieniu projektu noweli kwietniowej cel nowelizacji, którym ma być ułatwienie prowadzenia procesu inwestycyjnego w zakresie prawa budowlanego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że sprawność i efektywność postępowań prowadzonych przez organy władzy publicznej stanowią wartości chronione konstytucyjnie i są istotnym elementem porządku publicznego. Można je jednakże, zdaniem wnioskodawcy, osiągnąć bez wyłączania prawa do udziału w postępowaniu podmiotów, których praw i interesów to postępowanie dotyczy, a także niedopuszczenia do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. 1.4. Wnioskodawca kwestionuje też zgodność z art. 1 oraz art. 2 Konstytucji następujących artykułów noweli kwietniowej: art. 1 pkt 11 w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1 pkt 14 w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 oraz art. 1 pkt 32 w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego. Wnioskodawca uznaje, że nowela kwietniowa narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Utrudnia się bowiem władzom publicznym wypełnianie nałożonego na nie obowiązku gwarantowania bezpieczeństwa oraz porządku publicznego w procesie ubiegania się o rozpoczęcie inwestycji budowlanej i w trakcie jej realizacji. Przesłankę ochrony dobra powszechnego (interesu ogółu) należy interpretować, zdaniem wnioskodawcy, w świetle art. 1 Konstytucji, statuującego zasadę dobra wspólnego. Zachowanie powyższych wartości konstytucyjnych wymaga prowadzenia w stosownym trybie procesowym kontroli nad planowaną inwestycją, zarówno przez podmioty, których prawa i wolności mogą być zagrożone, jak i przez władzę publiczną. Zdaniem Prezydenta, obecny stan prawny, w zgodzie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, odpowiednio wyważa prawo inwestora do zagospodarowania własnej nieruchomości z porządkiem publicznym i z ochroną interesów osób, których sfery prawnej inwestycja dotyczy. Natomiast nowela kwietniowa wyłącza spod kontroli administracji i sądownictwa szereg inwestycji, zarówno pod względem ich zgodności z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy (dalej: warunki zabudowy), jak i pod względem tego, czy budowa nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zdaniem Prezydenta, dodane przez art. 1 pkt 14 noweli kwietniowej do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 pozostawiają właściwemu organowi jedynie wąski zakres możliwości wnoszenia sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy, a co za tym idzie ograniczają jego zakres kontroli nad tą procedurą. Chodzi przede wszystkim o uwolnienie osoby dokonującej zgłoszenia od dotychczasowego obowiązku wykonywania czynności, takich jak sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, z przepisami techniczno-budowlanymi, a także zwolnienie jej z obowiązku sprawdzenia informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Najdalej idącym zawężeniem kontroli państwa nad planowaną inwestycją budowlaną jest ograniczenie obowiązku inwestora ubiegania się o uzyskanie decyzji potwierdzającej zakończenie budowy (odpowiednik obecnie wydawanej decyzji o zezwoleniu na użytkowanie). Nowela kwietniowa nakłada na inwestora taki obowiązek wyłącznie w dwóch przypadkach: kiedy dochodzi do legalizacji samowoli budowlanej oraz kiedy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Taka regulacja wyłącza spod obowiązkowej kontroli przed przystąpieniem do ich użytkowania obiekty użyteczności publicznej. W opinii Prezydenta, wprowadzone przez nowelę kwietniową tak daleko idące zawężenie zakresu kontroli procedur inwestycyjnych przez organy państwowe ogranicza obowiązki państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony porządku publicznego. Zdaniem wnioskodawcy, realizacja inwestycji budowlanych z uwagi na ich znaczenie społeczne powinna być poddana szczególnej kontroli organów państwa. Tymczasem w noweli kwietniowej brak jest przepisów tworzących odpowiednie mechanizmy ochrony wartości istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego. Ograniczanie ciążącego na organach władzy obowiązku gwarantowania obywatelom bezpieczeństwa publicznego oraz dbałości o porządek publiczny należy, zdaniem Prezydenta, postrzegać jako naruszenie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, nowela kwietniowa wykracza tym samym poza standardy demokratycznego państwa prawnego, rozumiane w szczególności jako zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażone w art. 2 Konstytucji. 1.5. Wnioskodawca kwestionuje następnie zgodność z art. 2 Konstytucji art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej, który brzmi: „Obiekty budowlane lub ich części, wybudowane z naruszeniem prawa, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stają się legalne z mocy prawa, jeżeli do dnia 31 grudnia 2010 r. zostanie złożony wniosek o potwierdzenie legalności obiektu budowlanego w organie nadzoru budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wydaje zaświadczenie o legalności obiektu budowlanego”. Zakwestionowany przepis wprowadza nowy mechanizm prawny legalizacji samowoli budowlanej z mocy prawa. Zdaniem wnioskodawcy, przepis ten wyposaża podmiot naruszający prawo budowlane w nieomal bezwarunkowe roszczenie o legalizację tego naruszenia, uzależniając je wyłącznie od spełnienia przez niego przesłanek formalnych. Dodatkowo wnioskodawca podnosi, iż przepis ten zawiera „wyrażenia o niedookreślonym zakresie i niezdefiniowane w obowiązujących przepisach prawnych”, na przykład „brak wszczęcia postępowania administracyjnego przed wejściem w życie ustawy”, bez jednoznacznego wskazania, o jakiego rodzaju postępowanie chodzi. Prezydent zarzuca też zaskarżonemu przepisowi posłużenie się niezdefiniowanym prawnie pojęciem „legalne z mocy prawa”. Skorzystanie przez inwestora z możliwości stworzonej przez ten przepis może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotów, których prawa „samowola budowlana” narusza, szczególnie przez pozbawienie ich możliwości sądowego dochodzenia roszczeń. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżony przepis narusza też zasadę poprawnej legislacji, która jest częścią zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Nakaz prawidłowej legislacji pozostaje w funkcjonalnym związku z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego dla celów ochrony zaufania do państwa i prawa. Jak podnosi Prezydent, w dotychczasowym systemie prawa legalizacja „samowoli budowlanej” może nastąpić po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenia jej dopuszczalności. Nowela kwietniowa, przewidując możliwość legalizacji samowoli budowlanej ex lege, po spełnieniu jedynie formalnych przesłanek, czyni bezprawne działanie osoby źródłem nabycia przez nią uprawnień. Takie uprawnienie niektórych podmiotów narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. 2. Stanowisko Marszałka Sejmu. 2.1. W piśmie z 20 listopada 2009 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że: 1) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej, w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, w związku z art. 1 pkt 14 tej noweli, w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego art. 30a ust. 4,
4. a)w zakresie, w jakim znosi obowiązek pozwolenia na budowę i zastępuje go obowiązkiem zgłoszenia do rejestru, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;
5. b)w zakresie, w jakim w sprawach dotyczących uzyskania zgody na realizację procesu inwestycyjnego modyfikuje drogę do sądu osób trzecich, na których prawo własności lub inne prawa majątkowe może oddziaływać realizowana inwestycja, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; 2) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1 pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 oraz art. 1 pkt 32 tejże noweli w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego są zgodne z obowiązkami władz publicznych dbałości o prawa i wolności obywatelskie oraz zapewnienia przez nie porządku publicznego, a także zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzonymi z art. 1 i art. 2 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej jest zgodny z zasadą określoności przepisów prawa, pochodną wobec wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Marszałek Sejmu, opierając się na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę, że przepisom badanym w trybie kontroli prewencyjnej przysługuje szczególnie silne domniemanie konstytucyjności, a wyrok stwierdzający konstytucyjność ustawy, zapadły w tym trybie, nie stanowi przeszkody ponownego rozpoznania tej samej sprawy w trybie kontroli następczej. Na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska co do zgodności z Konstytucją art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w nowym brzmieniu i orzekł o jego niekonstytucyjności, Marszałek Sejmu wniósł o orzeczenie, że przepis ten nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą, tak by ustawodawca mógł usunąć ewentualne wady prawne regulacji, pozostając jednak przy koncepcji zgłoszenia jako podstawowego narzędzia reglamentacji administracyjnej na etapie ubiegania się o zgodę na rozpoczęcie budowy. 2.2. Marszałek Sejmu stwierdził, że osią wniosku są zarzuty wobec zastąpienia pozwolenia na budowę jej zgłoszeniem, przewartościowującego dotychczasowy sposób myślenia o reglamentacji administracyjnej w prawie budowlanym. Zdaniem Marszałka Sejmu, pomiędzy pozwoleniem na budowę a jej zgłoszeniem zachodzą znaczne podobieństwa, ponieważ obie instytucje mają na celu konkretyzację zasady wolności zabudowy w odniesieniu do zindywidualizowanego podmiotu i stanu faktycznego. Mało istotne jest, czy wyważenie interesów indywidualnych oraz zasad służących urzeczywistnianiu interesu publicznego będzie dokonane decyzją administracyjną, czy „milczeniem” organu, poprzedzonym odpowiednim postępowaniem sprawdzającym legalność zamierzenia budowlanego. Marszałek podkreślił jednak, że teza ta będzie prawdziwa tylko, gdy cały system instytucji i środków działania, unormowanych w obowiązujących przepisach prawnych (w sferze prawa cywilnego i publicznego), gwarantować będzie skuteczną ochronę interesów prawnych (indywidualnych i zbiorowych), na które może oddziaływać inwestycja. Marszałek Sejmu uważa, że zgłoszenie budowy do rejestru wszczyna jurysdykcyjne postępowanie administracyjne szczególne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) i powinno być traktowane podobnie jak podanie w rozumieniu art. 61 § 1 w związku z art. 63 k.p.a. Zaprzeczył tym samym sugestii wnioskodawcy, że milcząca akceptacja zgłoszenia przez organ nie inicjuje postępowania administracyjnego. Czym innym jest bowiem – jego zdaniem − brak decyzji administracyjnej jako efektu sformalizowanych czynności organu, a czym innym twierdzenie o niepodejmowaniu przez ten organ żadnych czynności, których potencjalnym skutkiem może być wniesienie sprzeciwu. Stwierdził on też, że samo „milczenie” organu również może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na wieloetapowość i złożoność procesu budowlanego, w którego toku konieczne jest współdziałanie projektanta, inwestora oraz organu administracji ze specjalistami z różnych dziedzin (np. ochrony środowiska, ochrony przeciwpożarowej, bezpieczeństwa i higieny pracy, ochrony zabytków). Podkreślił, że inwestor musi uzyskać zgodę urbanistyczną i projekt budowlany, które wraz z niezbędnymi decyzjami, opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami są załączane do zgłoszenia. Ta reglamentacja administracyjna (wyrażenie milczącej zgody albo wydanie decyzji − sprzeciwu, nadzorowanie i kontrola przebiegu robót budowlanych, sprawdzanie przedkładanej przez inwestora dokumentacji) pozwala uznać, że organy państwa nadal są odpowiedzialne za bezpieczeństwo i porządek publiczny, zdrowie i życie ludzi oraz za ochronę interesów prawnych osób trzecich, na które inwestycja może oddziaływać. Marszałek Sejmu uznał, że kumulacja środków z zakresu prawa cywilnego i administracyjnego pozwala skutecznie chronić interesy majątkowe osób trzecich, choć modyfikacji ulegnie tryb i sposób ich dochodzenia. Zwiększy się bowiem rola instytucji prawa cywilnego – tzw. prawa sąsiedzkiego, wymagana też będzie większa aktywność zainteresowanych. Nie zgodził się z twierdzeniem, że tylko postępowanie administracyjne może gwarantować poszanowanie praw właścicieli sąsiednich nieruchomości, ponieważ w zakresie swobody ustawodawcy mieści się dobór adekwatnych narzędzi prawnych, z różnych gałęzi prawa, które składają się na system instytucji pozwalających skutecznie dochodzić ochrony praw podmiotowych. Zwrócił też uwagę, że kontrola następcza prowadzenia procesów inwestycyjno-budowlanych nie dozna uszczerbku, a nadzór budowlany uzyskał wręcz dodatkowe kompetencje, np. w zakresie egzekwowania odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Zwiększona zostanie również odpowiedzialność projektanta, na którym ciążyć będzie obowiązek czuwania nad zgodnością projektowanej zabudowy z normatywnie określonymi warunkami ochrony życia i zdrowia ludzkiego, walorów architektoniczno-krajobrazowych, ochrony środowiska, praw sąsiadów i innych wartości. 2.3. W odniesieniu do drugiego zarzutu – naruszenia prawa do sądu (art. 45 Konstytucji) − Marszałek Sejmu stwierdził, że pomimo zastąpienia decyzji administracyjnej milczącym przyjęciem zgłoszenia przez organ administracji, doniosłość faktyczna i prawna tych rozstrzygnięć pozostaje tożsama, ponieważ zarówno działanie organu, jak i jego „milczenie” wpływa na zakres praw i obowiązków jednostek, co oznacza, że również w przypadku „milczenia” mamy do czynienia ze „sprawą” w znaczeniu konstytucyjnym. Marszałek Sejmu podkreślił, że pomimo wyeliminowania pozwolenia na budowę, ochrona praw osób trzecich będzie realizowana w ramach sądownictwa powszechnego (spory zaistniałe na gruncie tzw. prawa sąsiedzkiego), sądownictwa administracyjnego (sprawy dotyczące aktów planistycznych jednostek samorządu terytorialnego), uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w razie wniesienia sprzeciwu oraz gdy organ nadzoru budowlanego wyda decyzję w toku prowadzonego postępowania kontrolnego. Kumulacja tych możliwości nie odpowiada wprawdzie w stu procentach zakresowi ochrony zapewnianej możnością zaskarżenia pozwolenia na budowę, ale nie sposób mówić o pozbawieniu osób trzecich prawa do sądu. Uznał, że niezależnie od tego, czy „milczenie” traktować jako akt administracyjny (inny niż decyzja administracyjna), czy jako czynność materialno-techniczną, zawsze możliwe będzie wniesienie na nie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). 2.4. Odnosząc się do zarzutu, że uchwalone regulacje nie gwarantują należytej dbałości organów administracji publicznej o konstytucyjne prawa i wolności (art. 1 i art. 2 Konstytucji; zaskarżone: art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego, art. 1 pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2−3 i art. 1 pkt 32 tejże noweli w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego), Marszałek Sejmu uznał, że likwidacja pozwolenia na budowę nie narusza konstytucyjnych zasad dobra wspólnego ani zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa, ponieważ nie utrudnia władzy publicznej wykonywania funkcji ochronnej. Nie zgodził się z wnioskodawcą, że wyeliminowanie pozwolenia na budowę jest równoznaczne ze zrzeczeniem się przez państwo obowiązków publicznoprawnych w zakresie ochrony dobra wspólnego i interesów indywidualnych. Stwierdził, że instytucja zgłoszenia jest rodzajem reglamentacji administracyjnej. Organ administracji prowadzi tu sformalizowane postępowanie wyjaśniające, w toku którego sprawdza m.in.: prawidłowość i kompletność zgłoszenia, kompletność projektu budowlanego i jego sporządzenie przez osobę uprawnioną, zgodność obiektu budowlanego ze zgodą urbanistyczną i ustaleniami decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, jak też oddziaływanie budowy na środowisko lub obszar Natura 2000. Podkreślił, że na projektancie spoczywa dyscyplinarna i karna odpowiedzialność za nieprawidłowość projektu i jego niezgodność z przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym. W opinii Marszałka Sejmu, zakres przedmiotowy kontroli dokonywanej przez organy architektoniczno-budowlane jest dostateczny, aby już na tym etapie wyeliminować inwestycje godzące w wartości chronione konstytucyjnie. Przestrzeganie prawa jest obowiązkiem władzy publicznej, więc w każdym wypadku, gdy zgłoszenie nie będzie spełniało przesłanek formalnych albo materialnych, organ wniesie sprzeciw. Nie sposób dowieść – jego zdaniem − tezy, że organy architektoniczno-budowlane nie będą w stanie w ustawowym terminie dokonać wnikliwej weryfikacji obszernej dokumentacji złożonej przez inwestora. W odniesieniu do zarzucanego zwolnienia organów państwa z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony porządku publicznego przez ograniczenie obowiązku uzyskania decyzji potwierdzającej zakończenie budowy, Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawca zastosował tu konstrukcję zbliżoną do konstrukcji zgłoszenia. Obowiązek wykazania, że obiekt budowlany nie spełnia warunków eksploatacji ciąży na organie, który musi w terminie wydać rozstrzygnięcie (sprzeciw), a jego „milczenie” oznacza brak przeciwwskazań do korzystania z obiektu budowlanego. Autor stanowiska zwrócił uwagę, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany zawiadomić o zakończeniu budowy obiektu budowlanego i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania liczne inspekcje i straże, które zajmują stanowisko w sprawie zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym. 2.5. Analizując zarzut dotyczący legalizacji samowoli budowlanych (art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej), Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że obiekty, których ma ona dotyczyć, istnieją i są użytkowane nieprzerwanie od co najmniej 15 lat. Wyeksponował więc intencję ustawodawcy − uporządkowanie zastanych sytuacji faktycznych, pozostających poza wiedzą organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego i akceptowanych przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, którzy nie podejmowali żadnych działań mających na celu usunięcie naruszeń prawa w ich sąsiedztwie lub ochronę ich interesów indywidualnych. Skorzystanie z „abolicji” samowoli budowlanych pozwoli organom nadzoru przystąpić do ich kontroli i egzekwowania przepisów prawa budowlanego. Podkreślił, że instytucje państwowe nie stracą uprawnień w zakresie doprowadzenia stanu faktycznego obiektów budowlanych do zgodności z powszechnie obowiązującymi normami materialnego prawa budowlanego. Marszałek Sejmu dodał, że jednym z warunków legalizacji samowoli budowlanej jest brak wszczętych postępowań administracyjnych, a przepis jest w tym zakresie precyzyjny i nie budzi „kwalifikowanych” wątpliwości interpretacyjnych. Przyjął, że jakiekolwiek postępowanie administracyjne, toczące się w sprawie obiektu budowlanego przed organami architektoniczno-budowlanymi albo organami nadzoru budowlanego, z inicjatywy organu państwa albo właściciela nieruchomości, wyłącza możliwość zastosowania kwestionowanego przepisu. Również wyrażenie „legalne z mocy prawa” nie budzi wątpliwości, ponieważ znaczy, iż źródłem uprawnienia „legalizacyjnego” jest bezpośrednio ustawa, a nie konstytutywna czynność organu administracji, który jedynie wydaje zaświadczenie o legalności obiektu budowlanego. 3. Stanowisko Prokuratora Generalnego. 3.1. W piśmie z 22 lipca 2010 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że: 1) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, w związku z art. 1 pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanego do prawa budowlanego art. 30a ust. 4 w zakresie, w jakim znosi obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i zastępuje go obowiązkiem zgłoszenia budowy do rejestru, ograniczając tym samym osobom, na których prawo własności lub inne prawa majątkowe może oddziaływać zgłaszana budowa, uprawnienie do dochodzenia na drodze sądowej roszczeń z tytułu naruszenia tych praw – jest niezgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; 2) art. 1 pkt 11 noweli kwietniowej w części dotyczącej art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 prawa budowlanego i art. 1 pkt 14 tej noweli w części dotyczącej dodanych do prawa budowlanego art. 30a ust. 1 i art. 30b ust. 2 i 3 oraz art. 1 pkt 32 tejże noweli w części dotyczącej art. 55 prawa budowlanego − przez to, że zwalniają władze publiczne z obowiązku dbałości o prawa i wolności obywatelskie, a także z obowiązku zapewnienia porządku publicznego − są niezgodne z art. 1 oraz art. 2 Konstytucji; 3) art. 33 ust. 2 noweli kwietniowej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając powyższe, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w dotychczasowym stanie prawnym podmioty, na których interesy może oddziaływać realizowana inwestycja, mają status stron postępowania administracyjnego. Usunięcie z porządku prawnego pozwolenia na budowę oznacza tak radykalną modyfikację procesu inwestycyjnego w budownictwie, że może dojść do rewizji dotychczasowych standardów zarówno w modelu ochrony praw i wolności jednostki, jak i w formule ochrony interesu publicznego, ukształtowanych dotąd w wyniku ewolucyjnych zmian ustawodawstwa oraz dotychczasowej praktyki organów administracji i sądów administracyjnych. Prokurator Generalny wskazał, że swoboda realizowania inwestycji budowlanych (wynikająca z prawa zabudowy) jest obecnie ograniczona w interesie publicznym instytucją zezwolenia administracyjnego, a zakres tego ograniczenia nie był dotychczas kwestionowany ani w doktrynie, ani w judykaturze. Zwrócił uwagę, że wszystkie zakwestionowane zmiany prawa budowlanego mają służyć liberalizacji procedur budowlanych, a cel ten ustawodawca postanowił osiągnąć, tworząc unormowania korzystne przede wszystkim dla inwestorów budowlanych. 3.2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego legalizacji samowoli budowlanych z mocy prawa, Prokurator Generalny uznał, że zakwestionowana regulacja wpisuje się w dotychczasową tendencję liberalizacji podejścia do problemu legalizacji. Niemniej ustawodawca nie tylko łagodzi reżim prawny, ale wprowadza też nieznaną dotychczas w systemie prawa administracyjnego instytucję legalizacji bezprawnego działania z mocy prawa. Zwrócił uwagę, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej i odstąpienia od nakazu rozbiórki, gdy nie są spełnione przesłanki materialnoprawne uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (bądź zatwierdzenia projektu budowlanego). Dając możliwość legalizacji samowoli budowlanej ex lege, na podstawie jedynie formalnych, niedookreślonych ustawowo przesłanek, ustawodawca narusza więc zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Czyniąc bezprawne działanie źródłem nabycia prawa, ustawodawca nie uwzględnia interesu publicznego ani interesów i praw właścicieli sąsiednich nieruchomości. 3.3. W odniesieniu do zasady wolności budowlanej i wynikającego z niej prawa zabudowy, Prokurator Generalny zastrzegł, iż może być ono realizowane tylko pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego ze stosownymi przepisami. Podkreślił, że każdy dysponent nieruchomości gruntowej powinien z niej korzystać, nie uchybiając zasadom współżycia społecznego, i powstrzymywać się od działań zakłócających prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tym kontekście zgodził się z wnioskodawcą, że zniesienie pozwolenia na budowę i zastąpienie go zgłoszeniem i rejestracją, niemożliwą do weryfikacji w drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, skutkuje wyłączeniem prawa do ochrony interesów majątkowych właścicieli sąsiednich nieruchomości. Prokurator Generalny podkreślił, że dotychczas ustawodawca za bezsporny interes publiczny uznawał wznoszenie obiektów budowlanych zgodnie z prawem. Temu celowi służyła, dokonywana w toku postępowania administracyjnego, ocena spełnienia przez inwestora warunków techniczno-organizacyjnych i architektoniczno-urbanistycznych, jak również tego, czy dochodzi, albo może dojść, do naruszenia interesów osób trzecich. Pozwolenie na budowę służyło więc ochronie wartości konstytucyjnych, co uzasadniało nie tylko kontrolę organu władzy publicznej w stosunku do przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ale też jej ingerencję w prawo każdego podmiotu do zabudowy jego nieruchomości. Autor pisma zwrócił uwagę, że w sytuacji inwestora potencjalnie spełniającego wszystkie warunki, uzyskanie pozwolenia na budowę jest istotną gwarancją ochrony relewantnych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego − podmiotu wznoszącego obiekt budowlany i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zagraża chronionym konstytucyjnie prawom tych właścicieli. Dotychczasowe unormowania są – jego zdaniem − konieczne w porządku prawnym, bo stanowią instrumentarium gwarantujące poszanowanie uzasadnionego indywidualnego interesu osób trzecich, a także ochronę wartości ogólnych, takich jak właściwe zagospodarowanie przestrzenne i porządek urbanistyczny, ochrona środowiska oraz bezpieczeństwo publiczne i bezpieczeństwo obywateli. Usunięcie tych instrumentów z porządku prawnego doprowadziłoby do naruszenia dobra wspólnego. Prokurator Generalny uznał, że nowela kwietniowa godzi w konstytucyjną zasadę proporcjonalności, ponieważ pozbawia obywateli realnego wpływu na dopuszczalność i kształt planowanej inwestycji, mogącej mieć wpływ na ich prawa i wolności, a w wielu wypadkach może pozbawić takiego wpływu również władzę publiczną. Za niezbędną uznał aktywną wieloaspektową kontrolę planowanej inwestycji. Prokurator Generalny podkreślił, że procedura zgłoszeniowa ma obejmować zdecydowaną większość inwestycji budowlanych, niezależnie od stopnia ich skomplikowania i rozmiarów, jednak oparta jest ona wyłącznie na fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, czy też dorozumianej zgody organu administracji. Stwierdził, że instytucja zgłoszenia jest odpowiednia do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie. W opinii Prokuratora Generalnego, milcząca zgoda organu władzy publicznej nie jest aktem administracyjnym i nie podlega zaskarżeniu ani na drodze administracyjnej, ani sądowej. Prokurator Generalny przytoczył ugruntowany w judykaturze pogląd o pozajurysdykcyjnym charakterze milczącej zgody organu administracji, wobec czego stwierdził, że poziom ochrony praw osób trzecich jest zdecydowanie niższy niż w wypadku stosowania konstrukcji prawnych, w których rozstrzygnięcie przybiera postać decyzji administracyjnej. W jego opinii, przyjęcie zgłoszenia nie uruchamia postępowania administracyjnego i nie powoduje powstania „sprawy administracyjnej”, podlegającej załatwieniu przez organ, a sama rejestracja zgłoszonej budowy jest czynnością materialno-techniczną. Organ administracji jest wyposażony w kompetencję przyjęcia zgłoszenia oraz zobowiązania zgłaszającego do uzupełnienia zgłoszenia, ale te czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Postępowaniem administracyjnym jest dopiero postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu, które organ podejmuje z urzędu tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki wydania takiej decyzji. W tej sytuacji, gdyby na dalszym etapie procesu inwestycyjnego okazało się, że sprzeciw powinien był jednak zostać wniesiony (a z jakichś przyczyn nie został), podmiot, którego prawa i wolności zostały naruszone, nie będzie dysponował instrumentami umożliwiającymi powstrzymanie zagrażającej mu inwestycji. Niemożliwe będzie wznowienie postępowania ani też stwierdzenie nieważności orzeczenia. Prokurator Generalny podał w wątpliwość tezę, że środki ochrony przewidziane w prawie cywilnym należycie zastąpią gwarancje ochrony własności, wynikające z uczestnictwa zainteresowanych stron w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że odnoszą się one przede wszystkim do immisji i nie uprawniają do wytoczenia powództwa w razie wybudowania obiektów naruszających porządek oraz ład architektoniczny i urbanistyczny. Ochrony właścicieli sąsiednich nieruchomości nie zagwarantuje również prewencyjne roszczenie oparte na art. 347 k.c., ponieważ wygasa ono po miesiącu od rozpoczęcia budowy, a w tym czasie naruszenie prawa może jeszcze nie dojść do świadomości podmiotu, którego prawa zostaną naruszone. Prokurator Generalny podkreślił, że po wejściu w życie noweli kwietniowej znikną dodatkowe gwarancje ochrony interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, które obecnie wynikają z art. 41 ust. 4 prawa budowlanego, a jeśli podmioty te nie zorientują się w porę, utracą możliwość wystąpienia z roszczeniem posesoryjnym na podstawie art. 344 k.c. Prokurator Generalny podkreślił, że w przypadku sądowego sporu z inwestorem, podmiot, którego prawa i wolności zostały przez inwestycję naruszone, musi ponieść koszty postępowania, nie mając pewności uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia. To na nim spoczywa też ciężar udowodnienia przesłanek roszczenia. W dodatku, w odniesieniu do niektórych roszczeń, ustawodawca uzależnia ich zasadność od winy umyślnej inwestora czy też niezwłocznego sprzeciwu sąsiada albo zagrożenia niewspółmiernie wielką szkodą, a to w większym stopniu chroni interesy inwestora niż właściciela sąsiedniej nieruchomości. Prokurator Generalny zgodził się z wnioskodawcą, że realizacja inwestycji za milczącą zgodą organu może być uznana przez inwestora i inne podmioty za działanie w zaufaniu do państwa, którego organy dokonały oceny prawidłowości inwestycji w stopniu dostatecznie zabezpieczającym prawa osób trzecich. Może to uniemożliwić – zwłaszcza w procesie cywilnym − przywrócenie stanu poprzedniego, a tym samym zdecydowanie lepiej chroni interesy inwestora niż sąsiadów. Przyznał on słuszność tezie wnioskodawcy, że o prawach wielu podmiotów, na których sytuację oddziałuje inwestycja, organ rozstrzyga, opierając się na informacjach przedstawionych tylko przez jedną ze stron, co narusza nie tylko indywidualne interesy właścicieli, ale też interes publiczny, wyrażający się w konieczności wzajemnego poszanowania praw właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Prowadzi to do zachwiania równowagi na korzyść inwestorów, naruszającego zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nowela kwietniowa, rezygnując z postępowania administracyjnego, uwzględniającego prawa i obowiązki wszystkich zainteresowanych, de facto zwalnia władzę publiczną z podejmowania działań gwarantujących ochronę praw, które mogą zostać naruszone, a także z dbałości o porządek publiczny. Przeciwko przyjętym rozwiązaniom przemawia również pozbawienie administracji możliwości zobowiązania inwestora do uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu, objętego jedynie obowiązkiem zgłoszenia (w aktualnym stanie prawnym możliwość taka istnieje). W opinii Prokuratora Generalnego tylko pozwolenie na budowę stanowi skuteczny instrument realizacji planu miejscowego, ma ono bowiem istotny wpływ na racjonalne wykorzystanie terenu, ochronę środowiska oraz walorów estetycznych otoczenia obiektu budowlanego, spełnia więc w tym zakresie funkcję ochrony interesu społecznego. Nieinformowanie właścicieli sąsiednich nieruchomości o zgłoszeniu i o milczącej zgodzie organu naraża ich, zwłaszcza w przypadku większych inwestycji, na naruszenie praw, co może prowadzić do licznych sporów, rozpoznawanych dopiero po rozpoczęciu budowy, a kończących się częstokroć po jej zakończeniu. Wiązać się to może z roszczeniami odszkodowawczymi właścicieli sąsiednich nieruchomości nie tylko w stosunku do inwestora, ale też w stosunku do organu, który nie wniósł sprzeciwu pomimo naruszenia praw właścicieli sąsiednich nieruchomości. Prokurator Generalny zaznaczył, że nowela kwietniowa wprowadza instytucję „zgody urbanistycznej”, która – w istocie − nie jest niczym innym jak planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy, tyle że dołączanymi w formie niedookreślonego „wypisu i wyrysu”. Konieczne staje się więc uszczegółowienie planów miejscowych, by mogły one stanowić podstawę drobiazgowych opracowań − projektów budowlanych. Regulacja doprowadzi do stanu, w którym spory pomiędzy inwestorami a właścicielami sąsiednich nieruchomości, dotąd koncentrujące się na interpretacji postanowień planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy, zostaną przeniesione na etap realizacji inwestycji, a stwierdzenie sprzeczności inwestycji z tymi dokumentami będzie oznaczać znaczące straty zarówno dla inwestora, jak i dla władzy publicznej. Prokurator Generalny − nie kwestionując potrzeby racjonalizacji i usprawnień procesu inwestycyjnego, uproszczenia procedur i usunięcia barier w realizacji praw podmiotów legitymujących się tytułem prawnym do zabudowy nieruchomości − za nieakceptowalne uznał zmiany prawa prowadzące do chaosu urbanistycznego i łamania praw osób trzecich. Za obowiązki ustawodawcy uznał przeciwstawianie się interesom partykularnym w kształtowaniu porządku urbanistycznego i tworzenie regulacji racjonalnie wyważających sprzeczne interesy inwestorów i właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz interes publiczny. II 1. W toku rozprawy 20 kwietnia 2011 r. uczestnicy podtrzymali zajęte w pismach stanowiska. 2. Przedstawiciel Prezydenta podkreślił, że dotychczas obowiązujący system jest wprawdzie etatystyczny, ale poprawny i bezpieczny dla obywateli, a także konieczny z uwagi na obowiązki państwa względem nich. Choć istniejąca regulacja nie jest doskonała, to jednak koncepcję prowadzenia robót budowlanych na podstawie zgłoszenia trzeba dopracować, ponieważ z zaskarżoną koncepcją wiąże się zbyt wiele zagrożeń niewziętych pod uwagę przez ustawodawcę. Pozwolenie na budowę powinno być obecnie wydane w ciągu 65 dni, zatem dla 35 dni różnicy nie należy ryzykować naruszeniem prawa obywateli, tym bardziej że prawo powinno mieć charakter prewencyjny i skutecznie zapobiegać rozmaitym patologiom. Zauważył on, że choć wniosek dotyczy konkretnych przepisów, to kwestionowany jest w istocie cały mechanizm stworzony w noweli kwietniowej, a zaskarżone przepisy są nierozerwalnie związane z całą ustawą, ponieważ jej wejście w życie bez nich doprowadziłoby do chaosu, gdyż nie obowiązywałyby już pozwolenia na budowę, a nie byłoby jeszcze kompleksowego mechanizmu zgłoszenia. Przedstawiciel Prezydenta podkreślił, że istotną gwarancją wolności jest własność, która musi być należycie chroniona. Nowela kwietniowa nie spełnia tego postulatu, albowiem pozbawia obywateli jedynych skutecznych środków przeciwdziałania naruszeniom ich praw. Zauważył, że w obecnym modelu postępowania − w razie sprzeczności interesów inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości − dochodzi do rozprawy administracyjnej i rozstrzygnięcia, natomiast nowela kwietniowa nie przewiduje takiego mechanizmu. Mimo że każdej inwestycji można przeciwdziałać środkami cywilnoprawnymi, np. powołując się na dobra osobiste takie jak „prawo do pięknego krajobrazu”, jednak wobec fachowego prawniczego zaplecza inwestorów wymagałoby to niewspółmiernych nakładów i nie zawsze byłoby w pełni skuteczne. Podkreślił, że uchwalona regulacja prowadzi do stanu, w którym np. środków ochrony zostanie pozbawiony obywatel legalnie pracujący za granicą, który po powrocie do kraju zastał w sąsiedztwie wybudowany obiekt drastycznie naruszający jego prawa. Zauważył, że prawo nie jest potrzebne wtedy, gdy działania wszystkich podmiotów są uczciwe i rzetelne, tylko wtedy, gdy dochodzi do skrajności i lekceważenia praw innych. Przedstawiciel Prezydenta uznał, że w przyszłości można rozważyć alternatywny system reglamentacji w prawie budowlanym, ale odmienna od pozwolenia na budowę konstrukcja prawna musi być dogłębnie przemyślana i wprowadzona z zachowaniem długiej vacationis legis, by obywatele mogli się przystosować do całkowitej zmiany koncepcji. Zwrócił uwagę, że kwestionowane przepisy nie przewidują istnienia urzędowego „rejestru zgłoszeń budowy”, postępowanie w sprawie zgłoszenia jest w praktyce „tajne” (do chwili wniesienia ewentualnego sprzeciwu), a samo „milczenie” organu jest całkowicie „nieuchwytne” i nie ma odeń środka odwoławczego. Uznał, że zgłoszenie nie inicjuje postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., a organ nie ma obowiązku powiadomienia kręgu podmiotów określonego w art. 28 k.p.a., ponieważ obowiązku tego nie można domniemywać, a przepisy noweli kwietniowej są pod tym względem jasne. Zarazem podmiot zgłaszający nie ma obowiązku wykazywać, że nie narusza praw osób trzecich, a po otrzymaniu dziennika budowy jest „w prawie”, i w praktyce nie istnieje możliwość powstrzymania jego działań, choćby nawet godziły one w cudze prawa. W odniesieniu do inwestycji mogących oddziaływać na obszar Natura 2000, przedstawiciel Prezydenta zwrócił uwagę, że w razie wniesienia sprzeciwu stronami postępowania będą wszystkie podmioty wymienione w art. 28 k.p.a., nie zaś tylko podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, co przeczy tezie o uproszczeniach procesu inwestycyjnego. Przedstawiciel Prezydenta stwierdził, że kwestionowana regulacja dotycząca legalizacji samowoli budowlanych godzi w prawa podmiotów, które na podstawie wcześniejszych przepisów podjęły starania o legalizację inwestycji, bo nie będą one mogły skorzystać z dobrodziejstwa noweli kwietniowej. Tym samym uchwalona ustawa krzywdzi podmioty, które zaufały państwu i stanowionemu przez nie prawu. Przedstawiciel Prezydenta, odnosząc się do art. 1 Konstytucji, uznał, że ten przepis to „matka” wszystkich innych unormowań konstytucyjnych, które służą dobru wspólnemu. Ten wzorzec kontroli przesądza o prymacie dobra ogólnego nad dobrem indywidualnym. Dobro ogólne − ład przestrzenny, bezpieczeństwo obiektów budowlanych, zaufanie obywateli do prawa − winno przeważać nad interesem inwestora. Rzeczpospolita pojmowana jako dobro wspólne to społeczeństwo, historia, obszar, wszystkie elementy służące państwu i obywatelom w nim funkcjonującym, a prawo materialne nie może ingerować w cały system zrównoważonych wartości. Bez popadania w sprzeczność można jednocześnie mówić o równości praw i powinnościach wobec Rzeczypospolitej, odwoływać się do tego dobra wspólnego i nakazywać stosowanie Konstytucji z uwzględnieniem owego dobra, nie zaś egoistycznego interesu. 3. Przedstawiciel Sejmu zwrócił uwagę na potrzebę znalezienia równowagi pomiędzy różnymi wartościami konstytucyjnymi. Zaznaczył, że nad projektem noweli kwietniowej pracowały trzy komisje, wspomniał jednak, iż ustawę negatywnie oceniły samorządy zawodowe architektów i urbanistów oraz przedstawiciele Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W jego opinii, mimo przyjętych regulacji, na państwie nadal ciąży odpowiedzialność za życie, zdrowie i interesy ogółu obywateli. Wciąż mają oni prawo do udziału w procedurach planistycznych, nikt też nie zdjął obowiązków z organów nadzoru budowlanego, a projektant będzie obowiązany zadbać o interesy osób trzecich. Ponadto ochrona ich praw może wynikać z przesłanki wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30b ust. 3 prawa budowlanego. Przedstawiciel Sejmu nie określił charakteru prawnego rejestru zgłoszeń, wskazując jedynie na „pragmatykę urzędową” i „dziennik urzędu”. Uznał, że zgłoszenie jest wnioskiem w rozumieniu art. 61 k.p.a. i powoduje podjęcie różnorakich czynności, których zakres nie jest jednak tożsamy z pełnym zakresem postępowania administracyjnego. Zauważył, że nikt nie zabrania organowi powiadomić określonych podmiotów o dokonaniu zgłoszenia i toczącym się postępowaniu. Uznał również, że „milcząca zgoda” nie jest równoznaczna z bezczynnością organu i zbliżona jest do aktu administracyjnego konkludentnego. Wyraził pogląd, że w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanych będą obowiązywały wszystkie dotychczasowe rygory, a zalegalizowane z mocy prawa obiekty będą mogły być kontrolowane na podstawie przepisów rozdziału 6 prawa budowlanego. W odniesieniu do legalizacji samowoli materialnych (obecnie podlegających bezwarunkowej rozbiórce) powiedział, że jest to tylko kwestia właściwej interpretacji przepisu noweli kwietniowej. 4. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podkreślił wynikające z noweli kwietniowej zagrożenia dla praw osób trzecich. Zwrócił uwagę, że w myśl proponowanych przepisów jedynie organ administracji przyjmujący zgłoszenie będzie dysponował wiedzą o zamiarach inwestora. Kategorycznie stwierdził, że z uchwalonej regulacji nie wynika, by organ ów miał obowiązek powiadamiać kogokolwiek o czymkolwiek, co potwierdza również praktyka odnosząca się do zgłoszeń, obecnie mających zastosowanie w odniesieniu do nieskomplikowanych robót budowlanych. Wyraził wątpliwość co do charakteru „milczącej zgody” jako „rozstrzygnięcia” i uznał, że jej zaskarżenie nie jest możliwe, ponieważ nierealne jest skuteczne zakwestionowanie „woli organu”, która nie została uzewnętrzniona w postaci decyzji administracyjnej. W odniesieniu do wzorca kontroli – art. 1 Konstytucji – przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że dobrem wspólnym jest Rzeczpospolita − pewien wypracowany przez ustrojodawcę model państwa, zakładający harmonijne współdziałanie organów władzy w różnych strukturach i na różnych szczeblach oraz wyważanie interesów poszczególnych obywateli. Dodał, że nie ma generalnej zasady prymatu interesu publicznego nad interesem prywatnym, ponieważ jest to przedmiotem ważenia. Niemniej mechanizm funkcjonowania społeczności zorganizowanej w państwo demokratyczne, szanujące wszystkie wartości i zasady demokratyczne, stanowi ową rzecz wspólną, będącą dobrem ogółu obywateli. Wskazał, że nie ma sprzeczności między art. 1 a art. 2 Konstytucji; drugi z nich konkretyzuje charakter Rzeczypospolitej jako państwa, ale zarazem sama owa Rzeczpospolita stanowi dobro wspólne, które powinno być traktowane jako dobro przez wszystkich obywateli, we wszelkich działaniach (w procesie stosowania prawa, przez obywateli podlegających temu prawu, przez obywateli zasiadających w organach je stosujących). Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zdefiniował naruszenie art. 1 Konstytucji jako stan, w którym stopień zaufania obywateli do państwa zostanie naruszony tak drastycznie, że państwo to przestanie być postrzegane jako własne państwo, a będzie postrzegane przez znaczną część obywateli jako państwo im wrogie, co będzie groźne dla funkcjonowania społeczności. Wskazanie tego wzorca kontroli podkreśla skalę niebezpieczeństwa − zagrożeń dla Rzeczypospolitej, wynikających ze stopnia społecznej dezaprobaty dla rozwiązań i działań państwa, które mogą do tego stopnia zachwiać zaufaniem obywateli do państwa i prawa, iż przerodzi się to w nową jakość, zagrażającą rzeczywiście rozumieniu i pojmowaniu państwa jako tego wspólnego dobra. Istotą problemu jest więc szczególne spotęgowanie zagrożeń − intensywność i skala negatywnych zjawisk, które można opisać jako naruszające konkretniejsze wzorce kontroli. Wskazanie art. 1 uwidacznia, do jakiego naruszenia fundamentalnych zasad, na których opiera się Rzeczpospolita, może dojść w wyniku wprowadzenia w życie kwestionowanych unormowań. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi ogólne, specyfika kontroli prewencyjnej. 1.1. Przedmiotem sprawy są przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (dalej: nowela kwietniowa), w istotnym stopniu modyfikujące ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., obecnie Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623; dalej: Prawo budowlane). Nowela kwietniowa została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent, wnioskodawca) na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji, czyli w trybie tzw. kontroli prewencyjnej. Prezydent zakwestionował zniesienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zastąpienie go obowiązkiem zgłoszenia budowy do rejestru, ograniczenie zakresu obowiązku uzyskania zgody na użytkowanie obiektu oraz wprowadzenie legalizacji „starych” samowoli budowlanych z mocy samego prawa. Deklarowanym celem tych zmian jest ułatwienie realizacji inwestycji budowlanych, jednak wnioskodawca ocenia je jako radykalną liberalizację procesu budowlanego w interesie przedsiębiorców inwestujących w budowę budynków z przeznaczeniem na sprzedaż lub wynajem, kosztem drastycznego ograniczenia ochrony interesu publicznego oraz praw osób trzecich. 1.2. Art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji stanowi: „Przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją”. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał Konstytucyjny, „orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, (…) bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub do zawarcia i ratyfikacji umowy”, a w myśl art. 66 ustawy o TK „Trybunał (…) jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi”. Kontrola prewencyjna ma charakter szczególny. Stanowi swoisty „bezpiecznik”, mający zapewnić bezpieczeństwo prawne i pozwalający uniknąć konieczności późniejszego usuwania skutków wejścia w życie niekonstytucyjnych aktów normatywnych. Cel ten osiągany jest w drodze eliminacji aktów normatywnych niezgodnych z Konstytucją przed definitywnym zakończeniem procedury ich stanowienia. Jedynym organem uprawnionym do jej zainicjowania jest Prezydent, zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji (art. 126 ust. 2 Konstytucji), który nie może następnie odmówić podpisania ustawy, uznanej przez Trybunał Konstytucyjny za zgodną z Konstytucją (art. 122 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji), a ma obowiązek odmowy podpisania ustawy uznanej za niekonstytucyjną (art. 122 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji). Jeśli tylko niektóre przepisy ustawy zostaną uznane za niekonstytucyjne, Trybunał Konstytucyjny bada, czy są one nierozerwalnie związane z całą ustawą. Jeśli tak, Prezydent odmawia jej podpisania, jeżeli zaś nie − podpisuje ustawę z pominięciem tych przepisów albo zwraca całą ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności (art. 122 ust. 4 Konstytucji). Szczególnie silne – według dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego − domniemanie konstytucyjności ustawy poddanej kontroli prewencyjnej nakłada na wnioskodawcę obowiązek szczegółowego uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji prawnej (tak m.in.: wyrok z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112, z 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, nr 10/A/2009, poz. 145). Charakter kontroli prewencyjnej wymusza oparcie się wyłącznie na analizie tekstu przepisów, ponieważ – z istoty rzeczy − nie ma jeszcze możliwości badania sposobu ich stosowania, niekiedy nadającego przepisowi znaczenie odmienne, niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. W tych okolicznościach kontrola – jak trafnie zauważa Marszałek Sejmu − wymaga zachowania przez Trybunał Konstytucyjny pewnej powściągliwości związanej z brakiem wiedzy o tym, jak w praktyce będą rozumiane i jak będą funkcjonowały zakwestionowane przepisy (tak m.in. wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129), tym bardziej że orzeczenie o konstytucyjności przepisu w trybie kontroli prewencyjnej nie wyklucza poddania go w późniejszym czasie kontroli następczej (tak m.in.: orzeczenie TK z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w latach 1986-1995, t. VI, poz. 33 i wyżej powołany wyrok w sprawie o sygn. Kp 1/08). Trybunał Konstytucyjny akcentował w orzecznictwie zasadę prokonstytucyjnej wykładni przepisów, korespondującą z domniemaniem konstytucyjności ustawy, którego przełamanie wymaga wykazania, że w żadnym z możliwych sposobów rozumienia przepisu nie jest on zgodny z ustawą zasadniczą. Stwierdzał przy tym, że orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu ma charakter ultimae rationis i powinno być każdorazowo poprzedzone próbą dokonania jego wykładni w zgodzie z Konstytucją (tak np. wyrok z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73). Powyższe nie oznacza, że dokonując oceny przepisów w trybie kontroli prewencyjnej, Trybunał Konstytucyjny nie może kierować się zasadami doświadczenia życiowego i względami notoryjności powszechnej lub urzędowej. Przeciwnie, „musi [on] wykazać wysoki stopień przezorności i przewidzieć ewentualne problemy, jakie mogą się pojawić po wejściu w życie ustawy” (wyrok z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). W imię słusznych idei powściągliwości orzeczniczej i dokonywania wykładni w zgodzie z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny nie może powstrzymywać się od stwierdzania niekonstytucyjności tych przepisów, których treść − już na etapie poprzedzającym ustalenie sposobu ich stosowania – budzi zasadnicze wątpliwości. Nie należy bowiem tracić z pola widzenia tego, że zaletą eliminacji niekonstytucyjnych przepisów na tak wczesnym etapie jest nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa prawnego, ale przede wszystkim uniknięcie negatywnych, a często dalekosiężnych, skutków wejścia w życie i stosowania regulacji naruszających Konstytucję (tak m.in. powołany wyrok w sprawie o sygn. Kp 4/08). Należy dodać, że sposób stosowania w przyszłości instytucji zgłoszenia, przewidzianej nowelą kwietniową, jest przewidywalny, ponieważ jest ona w obowiązującym stanie prawnym stosowana w odniesieniu do „drobnych” inwestycji budowlanych i gdyby zgłoszenie stanowić miało główne narzędzie reglamentacji procesu budowlanego, niewątpliwie organy administracji postępowałyby tak samo, jak teraz (o czym szerzej mowa w części III pkt 7.3 uzasadnienia). 2. Obowiązujący stan prawny w zakresie istotnym dla wniosku. 2.1. W obowiązującym stanie prawnym podstawową formą reglamentacji wolności budowlanej (o której szerzej w części III pkt 6 uzasadnienia) na etapie przygotowywania inwestycji jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 12 prawa budowlanego, pozwolenie to jest decyzją administracyjną, zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W znaczeniu materialnoprawnym pozwolenie − jako władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w ramach czynności skierowanych do podmiotów zewnętrznych − określa ich prawa i obowiązki, umożliwiając organom nadzór administracyjny nad ich działaniami oraz zapewniając zgodność ich zachowań z interesem publicznym. Można zatem uznać, że pozwolenie na budowę jest aktem stosowania prawa materialnego, który przy zaistnieniu przesłanek ustawowych w postępowaniu administracyjnym autorytatywnie kształtuje sytuację prawną adresata poprzez urzeczywistnienie mocy norm ustawowych. Pozwolenie na budowę jedynie „aktualizuje i konkretyzuje”, a nie „tworzy” prawo podmiotów do zabudowy nieruchomości (por. A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 25-45). Skorzystanie z wydanego pozwolenia na budowę niewątpliwie oddziałuje na prawa osób trzecich – właścicieli nieruchomości sąsiednich. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć, co do zasady, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyjątki ustawa określa enumeratywnie w art. 29-31. Są one uzasadnione – jak się wydaje − niskim stopniem skomplikowania robót budowlanych lub znikomym wpływem na otoczenie zabudowywanej nieruchomości, środowisko naturalne czy bezpieczeństwo. Jak wyżej wskazano, każda zabudowa nieruchomości wymaga, co do zasady, uzyskania decyzji ostatecznej, czyli takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 ustawy z dni a14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Decyzja ta wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, wszczynanego na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzonego przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. W pierwszej instancji są nimi z reguły starostowie, a organami wyższego stopnia − wojewodowie (którzy zarazem, w odniesieniu do enumeratywnie wymienionych w art. 82 ust. 3 pkt 1-5 prawa budowlanego obiektów i robót budowlanych, są organami pierwszej instancji; wówczas organem wyższego stopnia jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że pozwoleniu na budowę nie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności przewidziany w art. 130 § 3 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA/Po 881/97, niepubl., i z 29 czerwca 2000 r., sygn. akt SA/Po 1925/99, niepubl., a także W. Chróścielewski, Glosa do wyroku NSA z 5 kwietnia 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 314-316), z wyjątkami przewidzianymi w odrębnych ustawach, np. w art. 13 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, Dz. U. Nr 84, poz. 906, ze zm.). W doktrynie wyklucza się również dopuszczalność rozpoczęcia budowy na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zostało ono wydane na podstawie art. 130 § 4 k.p.a., tzn. nawet wtedy gdy decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (zob. Prawo budowlane…, s. 316). Sankcją prowadzenia budowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę jest, wydawany w formie decyzji, nakaz wstrzymania budowy lub rozbiórki obiektu budowlanego (lub jego części) na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (z możliwością legalizacji budowy w niektórych przypadkach, na określonych warunkach). Rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest jednak – według aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny – traktowane tak samo jak budowanie w ogóle bez pozwolenia, tzn. jako samowola budowlana (taki kierunek orzecznictwa zapoczątkował wyrok NSA z 5 września 2001 r., sygn. akt SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155, zob. też wyrok NSA z 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1450, niepubl., a także Prawo budowlane..., s. 322 i 323. Pozwolenie na budowę jest przykładem reglamentacyjnego działania administracji o charakterze prewencyjnym, umożliwiającego organom administracji ocenę zgodności zamierzenia budowlanego z prawem już na etapie przygotowania inwestycji budowlanej. Decyzja ta w sposób prawnie wiążący kształtuje sytuację prawną adresata, a każde istotne odstąpienie od zatwierdzonych w pozwoleniu warunków prowadzenia robót budowlanych wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę jest decyzją administracyjną związaną, nie ma charakteru uznaniowego. Spełnienie przez inwestora ustawowych przesłanek obliguje organ architektoniczno-budowlany do jej wydania, natomiast ich niespełnienie – powinno pociągać za sobą odmowę wydania pozwolenia. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę, ocenie organu administracji budowlanej podlega nie tylko spełnienie przez inwestora budowlanego warunków techniczno-organizacyjnych i architektoniczno-urbanistycznych, ale również to, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesów osób trzecich, zwłaszcza właścicieli sąsiednich nieruchomości (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 244/97). Celem postępowania jest więc zbadanie zgodności planowanej inwestycji z prawem i z interesami podmiotów, których prawa inwestycja ta może naruszać, a wydanie kończącej je decyzji (pozwolenia na budowę) służy ochronie wartości konstytucyjnych, w tym wolności i praw innych osób. Powyższy cel uzasadnia nie tylko kontrolę organu władzy publicznej w stosunku do przedsięwzięcia inwestycyjno-budowlanego, ale też ingerencję tej władzy w prawa podmiotów legitymujących się tytułami do zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez jej zabudowę. Osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej. Art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nakazuje wyraźnie poszanowanie − na etapie projektowania i budowania obiektu budowlanego − występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Z punktu widzenia ochrony praw tych osób istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony interesów. Ochrona osób trzecich w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę polega na przyznaniu im, mocą art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przymiot strony w tym postępowaniu przyznany został − prócz inwestora − właścicielom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu (dalej dla uproszczenia: sąsiednie nieruchomości). O nadaniu określonemu podmiotowi statusu strony postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę przesądza stwierdzenie oddziaływania obiektu na jego nieruchomość. „Obszar oddziaływania obiektu” został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Rozumie się przezeń teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W praktyce obszar ten wyznaczają szczegółowe przepisy, ustanawiające ograniczenia w odniesieniu do kwestii zabezpieczenia przeciwpożarowego, hałasu, ochrony środowiska, zagadnień techniczno-budowlanych, w szczególności zaś regulacje dotyczące wymaganej prawem odległości obiektu od granic nieruchomości (zob. S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 270). Przepisy nie określają podmiotu zobowiązanego lub uprawnionego do wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu. Należy uznać, że wstępnego jego ustalenia powinien dokonać inwestor w momencie składania wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany przeprowadzić własne postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w celu ustalenia stron postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Ma on obowiązek powiadomienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania zamierzonej budowy o wszczęciu tego postępowania. Podmioty, na których nieruchomości oddziałuje lub może oddziaływać inwestycja, zyskują określone uprawnienia – przede wszystkim do zawiadomienia o wszczynanych postępowaniach. Status strony postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę daje określone w k.p.a. uprawnienia, umożliwiające im ochronę interesów prawnych. Podmioty te zyskują też prawo odwoływania się od decyzji kończącej to postępowanie, łącznie ze skargą do sądu administracyjnego. Reasumując, można stwierdzić, że pozwolenie na budowę określa szereg aspektów procesu budowlanego związanych z realizacją prawa do zabudowy. Jest ono instrumentem ochrony ładu architektoniczno-przestrzennego − stanowiącego wartość uniwersalną − którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny. Pozwolenie skutkuje niekiedy ograniczeniem prawa do zabudowy, np. w zakresie budowy określonego rodzaju obiektów albo w zakresie ich parametrów. Decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi istotną gwarancję ochrony nie tylko praw osób trzecich, lecz także interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził – w wyroku z 20 grudnia 2007 r., sygn. P 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 160 − że za poszanowaniem unormowań regulujących proces budowlany przemawia bezsporny interes publiczny w zapewnieniu bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu. 2.2. Na gruncie obowiązującego prawa budowlanego, część inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi. Jest to uproszczona forma reglamentacji administracyjnej procesu budowlanego, a art. 30 ust. 1 prawa budowlanego nakazuje jej stosowanie w enumeratywnie wskazanych przypadkach. Obowiązek zgłoszenia dotyczy budowy np. niewielkich obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową, niewielkich wiat i altan oraz przydomowych oranżerii czy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o określonej wydajności, wiat przystankowych i peronowych, niewielkich budynków gospodarczych na terenach kolejowych, parkometrów, zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych, niewielkich obiektów gospodarczych przeznaczonych na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, niewielkich przydomowych basenów i oczek wodnych. Dotyczy on również remontów istniejących obiektów i urządzeń budowlanych, docieplania niższych budynków, instalowania tablic i urządzeń reklamowych, a także wykonywania niektórych urządzeń melioracji wodnych oraz budowy ogrodzeń o określonych parametrach i budowy obiektów małej architektury. Wymienione w przepisach inwestycje wymagają dla swej legalności jedynie zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru wykonania określonych robót, a planowana inwestycja musi spełniać warunki określone prawem budowlanym (w szczególności w przepisach techniczno-budowlanych). Organ administracji kontroluje zgodność zgłoszenia z obowiązującym prawem i legalność samego zamierzenia inwestycyjnego. Aby zgłoszenie było skuteczne, musi określać usytuowanie i rodzaj obiektu budowlanego, a także zamierzony termin rozpoczęcia budowy; organ bada (w okresie 30 dni) wskazane zamierzenie budowlane, dokonując jego faktycznej i prawnej oceny. Następnie organ ten − jeśli uzna zgłoszenie za zgodne z prawem − „przemilcza” je, pozostawiając bez dalszego biegu i czyniąc jedynie odpowiednią adnotację w aktach sprawy (art. 72 k.p.a.). W tych okolicznościach upływ 30-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Organ może jednak, a niekiedy ma obowiązek, wydać decyzję o sprzeciwie. Wydanie jej jest obligatoryjne między innymi, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę albo naruszających ustalenia planu miejscowego lub inne przepisy (art. 30 ust. 6 prawa budowlanego). Wnosząc sprzeciw, organ może też (fakultatywnie) nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do określonego obiektu lub robót budowlanych, jeżeli ich wykonanie mogłoby spowodować naruszenie ustaleń planu miejscowego albo − między innymi − zagrażać bezpieczeństwu ludzi lub mienia bądź wprowadzić, utrwalić lub zwiększyć ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 7 prawa budowlanego). Nie budzi wątpliwości, iż sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 zdaniu drugim prawa budowlanego, jest decyzją administracyjną. Jako akt zewnętrzny, zawierający oświadczenie woli organu, określa skutki prawne dla indywidualnie oznaczonego adresata, odmawiając mu prawa podjęcia robót na podstawie norm administracyjnego prawa materialnego (zob. B. Majchrzak, Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, s. 61). Niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Niemniej ten swoisty „brak czynności” organu administracji nie jest równoznaczny z jego „bezczynnością”. Takie zachowanie organu jest w literaturze kwalifikowane raczej jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie (zob. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny nr 12/2003, s. 41). Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Skutek prawny takiej „milczącej zgody” organu władzy publicznej należy wiązać z brakiem jej uzewnętrznienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd o pozajurysdykcyjnym charakterze milczącej zgody organu administracji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 197/05), ,,milczenie organu (…) nie stanowi rozstrzygnięcia”, zatem milcząca zgoda nie jest aktem administracyjnym. W literaturze przedmiotu brak jednomyślności co do formy działania administracji, do której należałoby zakwalifikować „milczącą zgodę” organu. W opinii niektórych autorów, taką dorozumianą zgodę należałoby uznać za czynność prawną o cechach zbliżonych do aktu administracyjnego, tj. za tzw. akt administracyjny konkludentny (zob. L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany. Komentarz, Warszawa 1995, s. 58−59). Jednak zdaniem większości – jest to czynność materialno-techniczna (zob. np. M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995, s. 119; por. też Z. Leoński, [w:] Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz 2002, s. 252; M. Laskowska, Instytucja zgłoszenia robót budowlanych w ustawie – prawo budowlane, Gdańskie Studia Prawnicze nr 14/2005, s. 439), albowiem przyjęcie zgłoszenia jest czynnością faktyczną, wykonywaną przez organ administracji publicznej w ramach funkcji nadzoru. Milczenie, stanowiące akceptację czynności zgłoszenia budowy, można – co prawda – uznać za określone zdarzenie prawne, ale tylko za zdarzenie należące do sfery pozajurysdykcyjnej, które z upływem terminu przewidzianego dla podjęcia czynności przez organ administracji publicznej wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa. „Milcząca zgoda” pozostaje poza bezpośrednią kontrolą, albowiem nie podlega zaskarżeniu ani w drodze administracyjnej, ani sądowej. Procedura zgłoszenia robót budowlanych nie jest rodzajem postępowania administracyjnego sensu stricto (definiowanego jako unormowany prawem ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji oraz inne podmioty partycypujące w postępowaniu w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej, por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 62). Niektórzy przedstawiciele doktryny widzą w niej szczególny „wniosek” w rozumieniu art. 61 k.p.a., o charakterze czynności procesowej, zawierający żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160; B. Majchrzak, Procedura…, s. 110 i n.). Należy stwierdzić, iż zgłoszenie wywiera skutek w rozumieniu k.p.a. jedynie wtedy, gdy załatwienie sprawy administracyjnej dokonuje się w drodze wydania przez organ decyzji o sprzeciwie. W pozostałych przypadkach zgłoszenie trzeba rozumieć tylko jako podstawę podjęcia przez uprawniony organ czynności o charakterze wewnętrznym, w których ani inwestor, ani osoby trzecie nie mają zapewnionego udziału (zob. J. Borkowski, Glosa do wyroku WSA z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, z. 2, poz. 15, s. 78). Zgłoszenie budowy jako instytucja prawna jest niewątpliwie wystarczająco skutecznym rozwiązaniem w odniesieniu do przedsięwzięć budowlanych o mniej skomplikowanym charakterze i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, jak np. budowa wiat, altan, ogrodzeń czy prowadzenie remontu, a także w odniesieniu do zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego czy − pod pewnymi warunkami − zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nietrudno jednak dostrzec, że z uwagi na charakter prawny zgłoszenia, poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nie są nawet o nim powiadamiane, jest w przypadku tej instytucji zdecydowanie niższy niż w sytuacji stosowania konstrukcji prawnych zorientowanych na uzyskanie rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w postaci decyzji administracyjnej. 2.3. W obecnym stanie prawnym obowiązuje ogólna zasada, że do użytkowania obiektu, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 prawa budowlanego). Organem tym jest, co do zasady, powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 w związku z art. 55 prawa budowlanego). Cała regulacja oparta jest na milczącej zgodzie organu nadzoru (w razie braku zastrzeżeń do wykonania danego obiektu), natomiast ewentualne zastrzeżenia muszą przybrać formę decyzji o sprzeciwie zgłoszonej w ciągu 21 dni od doręczenia organowi zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zarazem, w licznych przypadkach, wyliczonych enumeratywnie w art. 55 prawa budowlanego, obowiązkiem inwestora jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co odnosi się w szczególności do obiektów, na wzniesienie których wymagane jest pozwolenie na budowę i które należą do określonych kategorii wymienionych w załączniku do prawa budowlanego, takich jak na przykład: obiekty sportowe (stadiony, baseny, kolejki linowe), kina, teatry, opery, internaty, budynki ogrodów zoologicznych, gmachy administracji publicznej, kościoły, szpitale, żłobki, sądy, zakłady karne, hotele, domy towarowe i hale targowe, budynki przemysłowe, stacje paliw, zbiorniki wodne i zapory, mosty i kominy. Można przyjąć, że ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przede wszystkim w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, których realizacja i wykonanie − z uwagi na funkcje, jakie pełnią − powinna być poddana szczególnej kontroli organów państwa. Poza tym pozwolenie na użytkowanie wymagane jest jako konsekwencja wszczęcia procedury legalizacji samowoli budowlanej oraz w razie przystąpienia do użytkowania przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Celem regulacji jest niewątpliwie uniemożliwienie korzystania z budowli, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu użytkowników. Stroną postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co oznacza wyłączenie udziału osób trzecich. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie organ nadzoru budowlanego poprzedza obowiązkową kontrolą obiektu, a postępowanie o jego wydanie prowadzone jest − zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej – w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Stwierdziwszy nieprawidłowości, organ nakłada karę na inwestora oraz odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza postępowanie naprawcze (art. 59f ust. 6 prawa budowlanego). Organ nadzoru budowlanego uprawiony jest także do określenia w pozwoleniu na użytkowanie warunków użytkowania obiektu. Należy przez to rozumieć uprawnienie organu do dokonania ustaleń, czy zostały spełnione wszystkie warunki umożliwiające prawidłowe użytkowanie obiektu (zob. S. Serafin, Prawo budowlane…, s. 413). 3. Proces legislacyjny. 3.1. Nowela kwietniowa została uchwalona na podstawie, zawartego w druku sejmowym nr 1048, projektu, przedłożonego przez Komisję Nadzwyczajną „Przyjazne Państwo” do spraw związanych z ograniczaniem biurokracji (dalej: KNPP). Jak wielokrotnie podkreślano w toku jej prac, celem KNPP nie jest wprowadzanie zmian systemowych czy całościowych, ale usuwanie barier, niepotrzebnych regulacji czy przepisów niejasnych (patrz np. wypowiedź przewodniczącego KNPP z 31 stycznia 2008 r., biuletyn nr 204/VI). Jak wynika z biuletynów KNPP (np. nr 511/VI z 88 posiedzenia komisji 9 kwietnia 2008 r.), rozpatrywała ona grupę „projektów nowelizacji ustaw dotyczących prawa budowlanego przygotowanych przez Polski Związek Firm Deweloperskich”. Niezależnie od tych projektów, likwidacja decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji dopuszczającej do użytkowania była od początku „sztandarowym projektem Komisji” (ibidem). Już na tym wczesnym etapie prac zastrzeżenia wyrażał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powątpiewając, „czy państwo i organy administracji publicznej (…), czy też inne wyspecjalizowane podmioty (…) będą (…) w jakiś sposób czuwały nad tym, ażeby kiedyś w przyszłości mosty, (…), szkoły, szpitale, funkcjonowały tak, jak należy, i były bezpieczne dla tych, którzy będą z nich korzystali” (ibidem). Wskazywano też zagrożenia wynikające z niemożności zaskarżenia niezgodnej z prawem rejestracji budowy oraz z eliminacji obowiązku zgłoszenia w odniesieniu do wielu drobnych robót budowlanych; podkreślano brak ochrony interesu publicznego i interesów osób trzecich, jednak było to zbywane twierdzeniami o działaniach „sąsiadów szantażystów” (Biuletyn nr 620/VI z 7 maja 2008 r.). Celem wniesionego pod obrady Sejmu projektu było wprowadzenie ułatwień w procesie inwestycyjnym, ponieważ obowiązujący system regulacji administracyjnych znacznie wydłuża czas przygotowania inwestycji, nie zapewniając skutecznej kontroli jakości projektu pod względem technicznym. Wejście w życie nowelizacji miało ułatwić proces inwestycyjny, by skupiony on był na projektowaniu i wykonawstwie, nie zaś na oczekiwaniu na stosowne pozwolenia. W toku debat zwracano jednak uwagę, że przedłużające się procedury wiążą się nie z liczbą dokumentów, lecz z wydolnością urzędów (zbyt małą liczbą pracowników w ogóle i zbyt małą liczbą osób mających stosowne uprawnienia budowlane), zaś proponowane rozwiązania – w kontekście raportu Najwyższej Izby Kontroli dotyczącego funkcjonowania nadzoru budowlanego − mogą prowadzić do pełnej samowoli budowlanej. Podkreślano odmienność sytuacji inwestora budującego jednorodzinny dom i przedsiębiorcy, który nie będzie „końcowym inwestorem” ani też właścicielem wybudowanego obiektu. Podkreślano również, że proponowane rozwiązania są niekorzystne dla klientów finansujących inwestycje (np. przyszłych nabywców mieszkań), bo nie mają oni możliwości kontroli ryzyka inwestycji, choć poniosą pełne koszty decyzji przedsiębiorców realizujących inwestycję. Pojawiło się również pytanie o eliminację udziału sąsiadów inwestora w postępowaniu i skierowanie ich, w celu ochrony praw, na długotrwałą i kosztowną drogę cywilnoprawną. Wskazywano, że przepisy nie są po to, by utrudniać życie inwestorom, lecz by chronić użytkowników, i to przede wszystkim dla nich powinny być „przyjazne”. Większość zasięgniętych w toku procesu legislacyjnego opinii (Anny Janickiej, Wojciecha Szwajdlera, Anny Zygierewicz) była krytyczna wobec proponowanych rozwiązań. Zwracano uwagę, że choć niektóre rozwiązania przewidziane w projekcie ustawy zasługują na uznanie (np. skrócenie niektórych terminów), to jednak całkowita likwidacja pozwolenia na budowę jest trudna do zaakceptowania, zwłaszcza że dotyczy wszystkich obiektów – zarówno domów jednorodzinnych, jak i szkół czy szpitali. Podkreślano niejasność pojęcia „zgoda urbanistyczna” i stwierdzano, że proponowane zmiany doprowadzą do chaosu budowlanego i wielu nadużyć ze strony inwestorów. Twierdzono, że przy konstrukcji „milczącej zgody” niemożliwe jest uzależnienie realizacji nawet największej inwestycji od nałożenia na inwestora dodatkowych obowiązków (np. modernizacji układu komunikacyjnego w sąsiedztwie budowanego centrum handlowego), a różnice pomiędzy obowiązkiem zgłoszenia a obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę bezpośrednio wpływają na sytuację prawną inwestora i osób trzecich. Akcentowano, z powołaniem literatury przedmiotu, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, bo nie generuje „sprawy administracyjnej” podlegającej załatwieniu przez organ. Wskazywano rozliczne wątpliwości co do proponowanych rozwiązań w kontekście poprawności legislacyjnej. Uwypuklano, że w dotychczasowym stanie prawnym zgłoszenie dotyczy zamiaru wykonania robót o nieznacznym stopniu komplikacji i zagrożenia dla dobra wspólnego. Zarazem, w obowiązującej procedurze, spory pomiędzy inwestorami a właścicielami sąsiednich nieruchomości co do interpretacji planów miejscowych (albo decyzji o warunkach zabudowy) toczone są przed wydaniem pozwolenia na budowę, natomiast w proponowanym kształcie normatywnym stwierdzenie – post factum − sprzeczności inwestycji z tymi dokumentami spowoduje nieporównywalnie większe straty. 3.2. Rada Ministrów w piśmie z 23 października 2008 r. (znak: DSPA-140-249