29/1/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 15 listopada 2011 r. Sygn. akt Ts 135/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W

§ 3) z art.

32 ust. 1, a także z art. 67 ust. 1 w związku z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania (odnośnie do art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji) oraz oczywistą bezzasadność (odnośnie do art. 2 Konstytucji); 2) w zakresie badania zgodności art. 111 ustawy emerytalno-rentowej z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania; 3) w zakresie badania zgodności art. 118 ust. 1 i 1a ustawy emerytalnorentowej z art. 32 ust. 1, a także art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność orzekania (odnośnie do art. 32 ust. 1 i art. 7 Konstytucji) oraz oczywistą bezzasadność (odnośnie do art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji). 4.1. W przypadku art. 32 ust. 1 Konstytucji – powołanego w skardze jako samodzielny wzorzec kontroli – podkreślenia wymaga, że równość w rozumieniu konstytucyjnym nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Równość (prawo do równego traktowania) funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesiona musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. Oznacza to, że wskazany przepis Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. „wzorzec związkowy” – do konkretnych przepisów Konstytucji statuujących konstytucyjne prawa lub wolności, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej (tak postanowienie pełnego składu TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Tym samym skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności rozporządzenia z 1983 r. (

§ 3) oraz art.

118 ust. 1 i 1a ustawy emerytalno-rentowej z art. 32 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu z powodu niedopuszczalności orzekania. 4.

1. Niedopuszczalne jest także powoływanie (w tym jako tzw. „wzorców związkowych”) w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną przepisów Konstytucji, które nie kreują po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż są przepisami ustrojowymi, a ich adresatami są wyłącznie władze publiczne (organa państwa stosujące prawo). Z tego też powodu art. 7 Konstytucji, który dotyczy zasady legalizmu w działaniach władz publicznych (por. np. postanowienie TK z 5 lipca 2011 r., Ts 120/11, jeszcze niepubl.) nie mógł stanowić wzorca kontroli dla art. 118 ust. 1 i 1a ustawy emerytalno-rentowej. 4.
2. W analizowanej sprawie nie jest możliwa również kontrola zakwestionowanych przepisów ustawy emerytalno-rentowej oraz rozporządzenia z 1983 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji. W zdaniu drugim wskazany przepis Konstytucji stanowi, że „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa”. Tym samym na naruszenie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) można się powoływać wyłącznie w sytuacji, w której danemu podmiotowi w ogóle nie przysługuje żadne świadczenie emerytalne lub rentowe lub przysługuje ono w takiej wysokości, która faktycznie nie zapewnia ubezpieczonemu utrzymania na minimalnym poziomie. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania, spowodowanej niezdolnością do pracy (por. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego” standardu wymagań, w pozostałym zakresie mamy zaś do czynienia ze sferą objętą swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej, której kontrola nie mieści się w kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego. Z tego też powodu skarga w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność zaskarżonych regulacji z art. 67 ust. 1 Konstytucji, jest w istocie skargą na stosowanie prawa przez ZUS i orzekające w sprawie sądy pierwszej i drugiej instancji. Trybunał przypomina w związku z tym, że niedopuszczalna jest na gruncie obowiązujących przepisów konstytucyjnych ocena zgodności z Konstytucją rozstrzygnięć sądowych zapadłych na podstawie prawa materialnego czy proceduralnego w jakichkolwiek sprawach indywidualnych, gdyż nie mieści się ona w kognicji polskiego sądu konstytucyjnego (por. np. postanowienie TK z 21 czerwca 1999 r., Ts 56/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 143). Należy bowiem zwrócić uwagę, że przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji środki sanacji konstytucyjności orzeczeń sądowych czy też decyzji administracyjnych mogą być wykorzystane jedynie w sytuacji, gdy Trybunał w swoim orzeczeniu stwierdzi niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę ich wydania. Tego rodzaju orzeczenie musi mieć jednak za przedmiot ocenę regulacji zawartych w ustawie lub innym akcie normatywnym, nie zaś problem oceny prawidłowości ich zastosowania in concreto (por. wyrok TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 258), do czego jednak zmierza skarżąca. Nie ma też konstytucyjnych przeciwwskazań, aby ustawodawca zwykły pozostawił niektóre zagadnienia dotyczące postępowania w sprawie świadczeń emerytalnych i rentowych do uregulowania w akcie rangi podustawowej, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, czyli in casu rozporządzenie z 1983 r. Z powyższych powodów skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności rozporządzenia z 1983 r. (

§ 3) oraz art.

111 ustawy emerytalno-rentowej z art. 67 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu z powodu niedopuszczalności orzekania. 4.

1. Bezzasadne jest także konfrontowanie przez skarżącą art. 118 ust. 1 i 1a ustawy emerytalno-rentowej z art. 77 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że „każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Powyższe postanowienie konstytucyjne jest bowiem konkretyzowane na gruncie prawa czwilnego przez przepisy dotyczące odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa (art. 417, art. 4171 i art. 4172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), a tym samym skarżąca ma możliwość domagania się na drodze sądowej wynagrodzenia ewentualnych szkód, których – jej zdaniem – doznać mogła od organu rentowego. Należy także zwrócić uwagę na art. 85 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że jeżeli ZUS – w terminach przewidzianych w przepisach określających zasady przyznawania i wypłacania świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń społecznych lub świadczeń zleconych do wypłaty na mocy odrębnych przepisów albo umów międzynarodowych – nie ustalił prawa do świadczenia lub nie wypłacił tego świadczenia, jest obowiązany do wypłaty odsetek od tego świadczenia w wysokości odsetek ustawowych określonych przepisami prawa cywilnego. 4.
2. Odnośnie zaś do art. 92 ust. 1 Konstytucji należy przypomnieć, że przepis ten nie stanowi źródła praw podmiotowych jednostki. Jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, unormowanie to adresowane jest do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu aktów normatywnych. Przepis ten nie daje podstawy do dekodowania przysługującego jednostce prawa podmiotowego i jako taki nie może stanowić bezpośrednio punktu odniesienia do dokonywania kontroli konstytucyjności aktów prawnych, kwestionowanych w trybie postępowania inicjowanego wniesieniem skargi konstytucyjnej (por. np. postanowienia TK z 15 października 2009 r., Ts 397/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 485 oraz 26 stycznia 2010 r., Ts 205/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 132). Z tego też powodu powołanie tego przepisu jako wzorca konstytucyjnego w postępowaniu skargowym należy uznać za niedopuszczalne. 4.
3. Z kolei art. 2 Konstytucji nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie TK, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny od dnia wejścia w życie obowiązującej Konstytucji wielokrotnie podkreślał, że szeroki katalog praw i wolności wymienionych w rozdziale II Konstytucji, obejmuje i zasadniczo wyczerpuje pojęcie „konstytucyjnych wolności lub praw”, o których mowa w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą stanowić samoistną podstawę skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji, statuujących określone prawo lub wolność. Artykuł 2 Konstytucji (tak jak inne przepisy wyrażające zasady ogólne) może natomiast nadal stanowić podstawę do wywodzenia niewyrażonych w Konstytucji explicite zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75, a także postanowienie TK z 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239). Co prawda – w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – w pewnych wypadkach art. 2 Konstytucji mógłby stanowić samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej, lecz możliwość tę należy traktować jako wyjątkową i subsydiarną, tj. dopuszczalną wtedy, gdy skarżący wskaże wywiedzione z art. 2 ustawy zasadniczej prawa lub wolności, które wyraźnie nie zostały wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych (zob. postanowienia TK z: 24 stycznia 2001 r., Ts 129/00, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 248; 6 marca 2001 r., Ts 199/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 107; 21 czerwca 2001 r., Ts 187/00, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 203 oraz 10 sierpnia 2001 r., Ts 56/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 289, a także wyroki TK z: 12 grudnia 2001 r., SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Analogicznie wygląda sytuacja przy powoływaniu tego przepisu Konstytucji jako „wzorca związkowego”. W rozpatrywanej sprawie art. 2 Konstytucji został powołany jako „wzorzec związkowy” (w odniesieniu do badania konstytucyjności rozporządzenia z 1983 r., jak i art. 118 ust. 1 i 1a ustawy emerytalno-rentowej) oraz wzorzec samodzielny (w odniesieniu do badania konstytucyjności art. 111 ustawy emerytalno-rentowej). W pierwszej sytuacji skarżąca powołuje się wyłącznie na zasadę państwa prawa wywodzoną z tego przepisu, co przekłada się na potraktowanie zarzutu naruszenia art. 2 ustawy zasadniczej jako oczywiście bezzasadnego, albowiem zarzuty niezgodności z głównym wzorcem konstytucyjnym, z którym powiązany został art. 2 Konstytucji, zostały uznane za oczywiście bezzasadne (pkt 4.4 niniejszego uzasadnienia). Z kolei w drugim przypadku, w którym skarżąca wywodzi z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony praw nabytych, lecz nie uzasadnia – w sposób określony w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK – jej naruszenia przez kwestionowane uregulowanie, powoływanie tego przepisu konstytucyjnego jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.