Orzeczenie, sygn. akt Ts 253/09

POSTANOWIENIE z dnia 25 stycznia 2011 r.

Sygn. akt Ts 253/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Danuty K. w sprawie zgodności: art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) w związku z art. 154 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.) z art. 2, art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 19 października 2009 r. Danuta K. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 154 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968, ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. W ocenie skarżącej kwestionowane przepisy są niezgodne z Konstytucją w zakresie, „w jakim dotyczą praw i obowiązków obywateli – podatników, pozbawiając ich świadomości co do aktualnego stanu sprawy, a tym samym możliwości podejmowania decyzji co do swojego majątku, prowadząc tym samym do pogorszenia ich sytuacji poprzez powstanie dodatkowych nieprzewidywanych opłat ze stanem rzeczy związanych, a w konsekwencji do naruszenia prawa własności – w rozumieniu posiadanych zasobów pieniężnych lub zgromadzonego majątku podlegającego sprzedaży tytułem pokrycia tak powstałych kosztów”.

Zdaniem wnoszącej niniejszą skargę konstytucyjną, przez powstanie dodatkowych, nieprzewidywanych płatności, tj. egzekucyjnych opłat komorniczych i rosnących odsetek, bez jej wiedzy w tym zakresie, dochodzi do pogorszenia sytuacji majątkowej podatnika, a w konsekwencji do naruszenia prawa własności. W przekonaniu skarżącej, w art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej brak jest „kapitalnej informacji stanowiącej o możliwości całkowitej zmiany treści tego przepisu w drodze wystąpienia okoliczności przewidzianej w art. 154 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”. Dlatego też kwestionowana regulacja „narusza art. 2 Konstytucji urzeczywistniający zasadę zaufania obywateli do państwa prawa”.

Niniejsza skarga konstytucyjna została przedstawiona na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją z 21 marca 2006 r. (nr PBI 3/4117/US/12/06/IM) Dyrektor Izby Skarbowej w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie z 21 listopada 2005 r. (nr IB-4110/195/2005) określającą skarżącej wysokość zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1999 r. Od powyższej decyzji została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniesiono zarzuty przedawnienia oraz opodatkowania przychodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 maja 2007 r. (sygn. akt I SA/Łd 886/06) uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt II FSK 129/08) oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Wyrok ten został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 24 lipca 2009 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1.Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego. Przesłanką rozpoznania skargi konstytucyjnej nie może być zatem wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ale tylko takiego, który w konkretnej sprawie stanowił podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia. Wskazany przedmiot skargi konstytucyjnej determinuje wymogi formalne, których spełnienie jest konieczne dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej. Z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wynika, że na skarżącym ciąży obowiązek wskazania naruszonych wolności lub praw oraz sposobu ich naruszenia. Z kolei z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 tejże ustawy wynika obowiązek uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Zasadniczym powodem odmowy nadania biegu skardze w niniejszej sprawie jest – oczywista bezzasadność argumentów skarżącej, odniesienie ich do sfery stosowania prawa przez sądy administracyjne oraz brak wykazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności określonych w art. 2 Konstytucji.

2.Skarżąca wskazuje orzeczenia sądów administracyjnych, które popierają jej stanowisko, a zatem reprezentują przeciwne w odniesieniu do tego, które zostało przyjęte zarówno w wyroku WSA z 28 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 886/06, jak również w wyroku NSA z 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 129/08. Podkreśla w istocie rozbieżności w orzecznictwie sądowym, związanym z przekształceniem zajęcia zabezpieczającego w zajęcie egzekucyjne. Domaga się tym samym rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż w jej przekonaniu „obowiązek zawiadomienia podatnika o zastosowaniu środka egzekucyjnego przed upływem terminu przedawnienia jest ważną gwarancją przestrzegania prawa przez organ podatkowy”. Należy jednak w tym miejscu przypomnieć, że skarga konstytucyjna nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, służącym kontroli prawidłowości rozstrzygnięć sądów powszechnych, ani też instrumentem zapewniającym jednolitość orzecznictwa sądowego.

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki, których naruszenie wynika z treści zakwestionowanego przepisu. Zgodnie z orzecznictwem TK praktyka nie może podlegać kontroli konstytucyjności, inicjowanej wniesieniem skargi konstytucyjnej. Szczególnie zaś, gdy praktyka ta – na co wskazuje zresztą sama skarżąca – nie jest jednolita nawet w obrębie NSA. Z tego też względu relewantne z punktu widzenia przesłanek skargi konstytucyjnej jest tylko takie naruszenie prawa, które ma zakorzenienie w treści zaskarżonej regulacji, nie zaś w jej nieprawidłowym zastosowaniu przez orzekające organy.

3.Podniesione przez skarżącą zarzuty odnoszą się w takim ujęciu do sfery stosowania prawa, a nie jego stanowienia, co – ze względu na kognicję Trybunału Konstytucyjnego określoną w art. 188 pkt 5 w zw. z art. 79 ust. 1 Konstytucji – wyłącza możliwość ich merytorycznego rozpoznania.

4.Trybunał stwierdza, że tak formułowane zarzuty niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji są oczywiście bezzasadne. Zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Oznacza to, że zobowiązanie podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych za rok 1999 co do zasady przedawnia się z końcem 2005 r., jednak w myśl art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik zostaje zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny.

Ustawodawca przewidział zatem dwie przesłanki, od zajścia których uzależnione jest przerwanie biegu terminu przedawnienia powodujące skutek w postaci ponownego biegu tego terminu. Pierwszą z nich jest zastosowanie wobec podatnika środka egzekucyjnego, drugą zaś zawiadomienie go o zastosowaniu tego środka. Zgodnie z art. 1a pkt 18 i 19 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozróżnia się zajęcie egzekucyjne i zabezpieczające. Oba środki, co do zasady, pozbawiają podmiot możliwości rozporządzania swoim mieniem. Przez zajęcie egzekucyjne rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym; a przez zajęcie zabezpieczające rozumie się czynność organu egzekucyjnego, w wyniku której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do zabezpieczenia wykonania przez niego obowiązku objętego zarządzeniem zabezpieczenia, ale która nie prowadzi do przymusowego wykonania obowiązku.

Stosownie do art. 33 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe przed terminem płatności może być zabezpieczone na majątku podatnika, a w przypadku osób pozostających w związku małżeńskim także na majątku wspólnym, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane, a w szczególności gdy podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym lub dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję. W myśl art. 33 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej zabezpieczenia w okolicznościach wymienionych w § 1 można dokonać również w toku postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej, przed wydaniem decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego.

Zgodnie z art. 33a § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej decyzja o zabezpieczeniu wygasa z dniem doręczenia decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Z kolei w myśl art. 154 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zajęcie zabezpieczające przekształca się w zajęcie egzekucyjne z dniem wygaśnięcia decyzji, o której mowa w art. 33a i 33b Ordynacji podatkowej lub w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 i Nr 273, poz. 2703), pod warunkiem, że organ ten wystawi tytuł wykonawczy nie później niż przed upływem 14 dni od dnia wygaśnięcia decyzji lub od dnia doręczenia upomnienia, jeżeli doręczenie to było wymagane.

5.W niniejszej sprawie, 16 listopada 2005 r. doręczono skarżącej decyzję o zabezpieczeniu na jej majątku należności wynikających z przewidywanego zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych. Na podstawie tej decyzji w tym samym dniu dokonano zajęcia zabezpieczającego należącej do skarżącej ruchomości w postaci samochodu osobowego marki Fiat Seicento. Wskazane wyżej warunki zostały spełnione. Decyzja wymiarowa określająca zobowiązanie podatkowe w podatku dochodowym od osób fizycznych została doręczona skarżącej 15 grudnia 2005 r., w związku z tym wygasła decyzja o zabezpieczeniu wymienionych należności. Oznacza to, że zajęcie zabezpieczające przekształciło się z mocy prawa w zajęcie egzekucyjne z dniem 15 grudnia 2005 r., czyli zajęcie ruchomości w postaci samochodu przekształciło się w zajęcie egzekucyjne tego samochodu, a zgodnie z art. 1a pkt 12 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – zajęcie egzekucyjne jest środkiem egzekucyjnym.

Między innymi zastosowanie takiego właśnie środka egzekucyjnego przewiduje art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, definiując zdarzenie powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego. Uprawniony staje się zatem wniosek, że z dniem 15 grudnia 2005 r. nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego skarżącej w podatku dochodowym od osób fizycznych. Prowadzi to do stwierdzenia, że w przypadku przekształcenia zajęcia zabezpieczającego w egzekucyjne organ egzekucyjny nie stosuje środka egzekucyjnego. Zastosowanie tego środka następuje z mocy prawa (ipso iure), tj. z dniem wygaśnięcia decyzji o zabezpieczeniu, o której mowa w art. 33a i art. 33b Ordynacji podatkowej.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że nawet jeśliby przyjąć, że dla przerwania biegu terminu przedawnienia w wyniku przekształcenia się zajęcia zabezpieczającego w egzekucyjne, konieczne jest zawiadomienie podatnika o zastosowaniu środka egzekucyjnego, to w niniejszej sprawie takie zawiadomienie również miało miejsce. Skarżącej doręczono nie tylko decyzję o przedmiocie zabezpieczenia, lecz także protokół zajęcia zabezpieczającego, jak również decyzję wymiarową. W dniu 16 listopada 2005 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał zajęcia zabezpieczającego ruchomości należącej do skarżącej. Samo zaś przekształcenie zajęcia zabezpieczającego w egzekucyjne nastąpiło z mocy prawa, co oznacza, że również z mocy prawa nastąpiło zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego.

Jak słusznie wskazał WSA w niniejszej sprawie, skarżąca była informowana o przebiegu postępowania zabezpieczającego. Powinna zatem zdawać sobie sprawę z możliwych następstw toczącego się wobec niej postępowania. Trudno wymagać od organów podatkowych lub egzekucyjnych odrębnego powiadamiania skarżącej o zastosowaniu wobec niej środka egzekucyjnego, które następuje z mocy prawa, bez jakiegokolwiek aktu władczego ze strony organu administracji.

6.W ocenie wnoszącej niniejszą skargę konstytucyjną art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej powinien brzmieć: „Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony, z wyłączeniem przypadku, kiedy zajęcie zabezpieczające przekształciło się w zajęcie egzekucyjne”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skarżąca w istocie zarzuca brak odpowiedniej regulacji, tak, jakby występowała luka prawna wymagająca uzupełnienia. Luka taka zresztą nie istnieje, a gdyby nawet tak było, Trybunał nie jest kompetentny do jej uzupełnienia, gdyż dokonuje kontroli konstytucyjności jedynie obowiązujących norm prawnych (por. wśród wielu postanowienia TK sprawach z: 24 stycznia 1999 r., Ts 124/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 8; 21 marca 2003 r., Ts 93/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 170).

7.Nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu nie mogą uzasadniać również zarzuty wskazujące na niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji. Zasada demokratycznego państwa prawnego i wywodzone z niej dalsze zasady ustrojowe nie tworzą po stronie obywateli praw podmiotowych ani wolności. Trybunał dopuszcza wprawdzie, że zasada ta może stanowić źródło praw i wolności, jednakże dopiero wówczas, gdy nie są one ujęte wprost w innych przepisach Konstytucji, a ze względu na zasadę skargowości (art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) obowiązkiem skarżącego jest ich wskazanie oraz uzasadnienie.

Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 w zw. z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, orzeka się jak w sentencji.

Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.