K 1/12

134/11/A/2012 WYROK z dnia 12 grudnia 2012 r. Sygn. akt K 1/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 28 grudnia 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 1510. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Marek Kotlinowski Teresa Liszcz – sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r., wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707) z: − art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, − art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji, − art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, − art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także − art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707):

1. a)są zgodne z art. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 88 ust. 1 oraz art. 178 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. b)nie są niezgodne z art. 88 ust. 2, art. 216 ust. 5, art. 219 ust. 1 i 2, art. 220 ust. 1 oraz art. 221 Konstytucji. Uzasadnienie I 1. Wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. 1.1. Wnioskiem z 10 stycznia 2012 r., zmodyfikowanym pismem z 18 lipca 2012 r., Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: wnioskodawca) wystąpił o stwierdzenie niezgodności art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707; dalej: ustawa okołobudżetowa) z: − art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, ze względu na nieuzasadnione skrócenie minimalnego okresu vacationis legis, − art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji, ze względu na naruszenie − w sposób arbitralny i nieuzasadniony − zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, − art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, ze względu na naruszenie zasady rzetelnej legislacji przez niespełnienie merytorycznych przesłanek uchwalenia zakwestionowanych przepisów, wyrażające się w braku rzetelnego uzasadnienia oraz niedochowanie trybu uchwalania takiej zmiany; − art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ze względu na naruszenie majątkowego prawa do wynagrodzenia zasadniczego sędziów i sędziów Sądu Najwyższego oraz − art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 1 Konstytucji, ze względu na naruszenie obowiązku zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. Uzasadniając powyższe, wnioskodawca stwierdził, że w ustawie okołobudżetowej unormowano podstawę ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego oraz sędziego Sądu Najwyższego (art. 22 ust. 1 i art. 23 ust. 1; dalej zbiorczo: wynagrodzenia sędziów) w roku 2012, którą jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. (dalej: wynagrodzenie z 2010 r.), a nie – zgodnie z ogólną zasadą − przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego (dalej: wynagrodzenie w II kwartale), ogłoszone w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: Prezes GUS) na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.). Zdaniem wnioskodawcy, z punktu widzenia ustawowego ukształtowania prawa do wynagrodzenia sędziów, doszło do zmniejszenia wysokości wynagrodzeń sędziów, do których prawo nabywane jest na podstawie art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. − Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) oraz art. 42 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.; dalej: u.S.N.). Od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 2009 r. o zmianie ustawy − Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 459; dalej: nowela marcowa), wynagrodzenia sędziów ustalane są jako niewaloryzowany iloczyn przeciętnego wynagrodzenia w II kwartale roku poprzedzającego i stosownego mnożnika, podczas gdy wcześniej był to, podlegający waloryzacji, iloczyn kwoty bazowej i owego mnożnika. Ustawodawca przyjął więc − jako instrument urealniania płac – nie waloryzację, lecz koncepcję progresywnego wynagrodzenia, stanowiąc jednocześnie, że w razie zmian niekorzystnych (obniżenia się wynagrodzenia w II kwartale w stosunku do roku poprzedniego) wynagrodzenia sędziów pozostają na niezmienionym poziomie (art. 91 § 1d u.s.p. i art. 42 § 3 u.S.N.). Oczywistym celem tych przepisów jest uniezależnienie wysokości wynagrodzeń sędziów, mających odpowiadać godności urzędu (art. 178 ust. 2 Konstytucji), od wahań koniunktury gospodarczej, w tym przejściowych trudności finansowych kraju. Zdaniem wnioskodawcy, nowela marcowa ukształtowała pojęcie „wynagrodzenia zasadniczego sędziego”, obejmujące podmiotowe prawo do podwyżki, którego przesłanką jest wzrost wynagrodzenia w II kwartale. W jego opinii, przesłanki nabycia prawa do wyższego wynagrodzenia – będącego pochodną wynagrodzenia w II kwartale 2011 r., zostały spełnione z chwilą opublikowania komunikatu Prezesa GUS z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2011 r. (M. P. Nr 71, poz. 708; dalej: komunikat GUS), a więc 12 sierpnia 2011 r., tyle że realizacja prawa mogła nastąpić dopiero od początku roku 2012. Wraz z opublikowaniem komunikatu GUS doszło więc do nabycia − z późniejszym terminem jego realizacji − prawa do wynagrodzenia, ustalanego jako pochodna kwoty tam podanej i stosownego mnożnika. Uprawnienie to wnioskodawca zakwalifikował do kategorii praw podmiotowych, albo co najmniej ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych (dalej: e.m.u.), którym należy się pełna ochrona, co ma szczególne znaczenie wobec uchwalenia i opublikowania ustawy okołobudżetowej na kilka dni przed datą rozpoczęcia realizacji prawa sędziów do wyższego wynagrodzenia. 1.2. W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawca stwierdził, że ustawa zasadnicza nakazuje zapewnić sędziom warunki pracy i wynagrodzenie odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi obowiązków, co jest wyrazem ścisłego związku sposobu kształtowania i wysokości wynagrodzenia z ochroną niezawisłości sędziego. Przypomniał, że projektodawcy ustawy okołobudżetowej uzasadnili zmniejszenie wynagrodzeń sędziów w 2012 r. koniecznością zachowania równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnie chronionej. Zdaniem wnioskodawcy, ingerencja w nabyte przez sędziów prawo do wynagrodzenia, opartego na przeciętnym wynagrodzeniu z II kwartału 2011 r., byłaby dopuszczalna dopiero w razie osiągnięcia wartości relacji kwoty długu publicznego do produktu krajowego brutto (dalej: PKB) na poziomie 60%, o którym mowa w art. 216 ust. 5 Konstytucji (dalej: konstytucyjny limit zadłużenia). Tym samym powołanie się na równowagę budżetową (art. 220 ust. 1 Konstytucji) jako wartość konstytucyjnie chronioną jest w tym wypadku niewystarczające. W opinii wnioskodawcy, miarkowanie długu publicznego jest warunkiem zachowania konstytucyjnie chronionej wartości − równowagi budżetowej. Jednakże, choć celem ustrojodawcy jest „dążenie do zachowania równowagi budżetowej, lecz jej brak jest stanem akceptowalnym”. Takie jak obecne problemy finansowe państwa są typowymi trudnościami, a ich przezwyciężanie nie może wiązać się z ograniczeniem uprawnień płacowych sędziów, w które − zdaniem wnioskodawcy – można ingerować dopiero w razie osiągnięcia konstytucyjnego limitu zadłużenia. 1.3. W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji, wnioskodawca wskazał, że zaskarżone przepisy ustawy okołobudżetowej naruszają, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, zasadę państwa prawnego, nakazującą rzetelne wywiązywanie się przez państwo z zobowiązań przyjętych wobec obywateli, w szczególności zaś zasadę ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem wnioskodawcy, uprawnienie, o którym mowa w art. 91 § 1c u.s.p. i art. 42 § 2 u.S.N., jest prawem podmiotowym (a co najmniej e.m.u.), nabytym w chwili opublikowania komunikatu GUS, ponieważ w tym momencie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki jego nabycia. Uznał on, że bezpieczeństwo prawne jest jedną z podstawowych wartości państwa prawnego i jest rodzajem wolności − od nieoczekiwanych i zaskakujących ingerencji, ponieważ stosunki między państwem i obywatelem powinny być nacechowane lojalnością. Istotą lojalności jest zaś zakaz zastawiania swoistych „pułapek” na obywatela, formułowania obietnic bez pokrycia, a także nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub zmiany ustalonych reguł postępowania. W jego opinii, wobec krótkiego czasu obowiązywania art. 91 § 1c u.s.p. oraz art. 42 § 2 u.S.N., ingerencja w kształtowanie wysokości wynagrodzeń stanowi nagłe wycofanie się państwa z obietnic złożonych sędziom, co oznacza nieusprawiedliwione naruszenie zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 1.4. W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, wnioskodawca stwierdził, że są one niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji. Zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej zostały określone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). Szczególne znacznie ma jej art. 86 określający tzw. procedury ostrożnościowe, mające zastosowanie w razie osiągnięcia przez państwo określonego poziomu zadłużenia. Zdaniem wnioskodawcy, nie zostały spełnione merytoryczne przesłanki uchwalenia kwestionowanych przepisów, ponieważ przepisy ustanawiają obowiązki związane z konstruowaniem budżetu państwa w sytuacji, gdy relacja państwowego długu publicznego (dalej: dług publiczny) do PKB osiągnie określoną wartość. Dlatego też zarówno swoboda Rady Ministrów w zakresie wykonywania wyłącznej inicjatywy ustawodawczej (art. 221 Konstytucji w związku z art. 86 ustawy o finansach publicznych), jak i późniejsza swoboda ustawodawcy (art. 219 ust. 1 i 2 Konstytucji) są wyraźnie ograniczone. W opinii wnioskodawcy, „zamrożenie” wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej jest dopuszczalne w sytuacji, gdy wartość relacji kwoty długu publicznego do PKB przekracza 55% (dalej: II próg ostrożnościowy), ale nawet wtedy nie może objąć wynagrodzeń sędziowskich. Sama możliwość „zamrożenia” wzrostu wynagrodzeń została unormowana w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej (dalej: sfera budżetowa), w tym pracowników jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, a zatem również pracowników Sądu Najwyższego i sądownictwa powszechnego. Przepis limituje więc swobodę ustawodawcy w zakresie „zamrażania” wynagrodzeń, bo koniecznym warunkiem jest przekroczenie II progu ostrożnościowego. Miarodajne jest w tym względzie obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 23 maja 2011 r. w sprawie ogłoszenia kwot, o których mowa w art. 38 ustawy o finansach publicznych (M. P. Nr 42, poz. 464). Skoro zaś podana w nim relacja kwoty długu publicznego do PKB wyniosła 52,8%, to nie zostały spełnione przesłanki „zamrożenia” wzrostu wynagrodzeń w sferze budżetowej w 2012 r. Wnioskodawca stwierdził, że to, iż ingerencja w wynagrodzenia sędziów nie byłaby dopuszczalna nawet w razie przekroczenia II progu ostrożnościowego, znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej, bo określenie normatywnej treści wyrażenia „wzrost wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej” wymaga uwzględnienia ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o wynagrodzeniach). Wejście w życie noweli marcowej oznaczało, zdaniem wnioskodawcy, wyłączenie sędziów z zakresu stosowania ustawy o wynagrodzeniach, ponieważ mechanizm ustalania ich wynagrodzeń został „oderwany” od kwoty bazowej. Tym samym w odniesieniu do sędziów instytucja „wzrostu wynagrodzenia”, w rozumieniu art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie ustawy o finansach publicznych, w ogóle nie ma zastosowania. Za powyższym przemawia również wykładnia historyczna, bo w celu objęcia sędziów ustawą o wynagrodzeniach dokonano specjalnie zmian u.s.p. oraz u.S.N., rezygnując jednocześnie z ustalania wynagrodzenia sędziów jako wielokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej (dalej: sfera budżetowa). Koncepcja przyjęta w noweli marcowej zerwała z dotychczasowymi zasadami ustalania wynagrodzeń w zależności od wysokości kwoty bazowej i od jej wejścia w życie nie stosuje się do wynagrodzeń sędziów instytucji „wzrostu wynagrodzeń”. Doprowadziło to wnioskodawcę do wniosku, że art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie w związku z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie znajduje zastosowania do sędziów, ma natomiast zastosowanie do pracowników administracji i obsługi wszystkich sądów. W opinii wnioskodawcy, „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów nie znajduje oparcia w art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2, art. 221 Konstytucji, ani w art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o finansach publicznych, a uzasadnienie projektu ustawy okołobudżetowej nie zasługuje na uwzględnienie i − w kontekście ustawy o finansach publicznych − działanie ustawodawcy trzeba uznać za przedwczesne oraz podjęte niezgodnie z procedurami, co godzi w zasadę poprawnej legislacji. Ponadto, w pierwotnym wniosku wnioskodawca uznał, że „zamrożenie” wzrostu wynagrodzeń pracowników jednostek, których dotyczy art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, mogłoby nastąpić tylko w ustawie budżetowej, co motywowane jest koniecznością zachowania szczególnego trybu procedowania, a zarazem uniknięcia arbitralności działań ustawodawcy. Wnioskodawca zmodyfikował powyższy zarzut, twierdząc obecnie, że ustawodawca nie dochował wymaganego trybu uchwalania zaskarżonych przepisów, bo związek pomiędzy ustawą budżetową i ustawą okołobudżetową ma charakter instrumentalny, „co oznacza, że (…) [b]ez zmian dokonywanych ustawą okołobudżetową nie jest (…) możliwe uchwalenie określonej treści ustawy budżetowej”, a zatem „do uchwalania ustawy okołobudżetowej należy (…) przyjąć te same zasady postępowania, jak w przypadku ustawy budżetowej”. 1.5. W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji z powodu niezachowania odpowiedniej vacationis legis, wnioskodawca stwierdził, że ma on szczególne znaczenie w kontekście art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; dalej: o.a.n.), ustanawiającego jako zasadę 14-dniową vacatio legis. Tylko w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym. Rezygnacja z vacationis legis albo jej skrócenie są dopuszczalne tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. Wnioskodawca podkreślił brak w uzasadnieniu projektu ustawy informacji o skróceniu standardowej vacationis legis, oznaczający naruszenie zasad poprawnej legislacji. 1.6. W odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca uznał, że prawo do wynagrodzenia zasadniczego, wynikającego z art. 91 § 1c u.s.p. oraz art. 42 § 2 u.S.N., nabyte z chwilą oficjalnego podania do wiadomości wysokości przeciętnego wynagrodzenia za drugi kwartał 2011 r., należy do kategorii konstytucyjnych praw majątkowych podlegających ochronie. Stwierdził też, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie ustanawia przesłanką ograniczenia praw konieczności zachowania równowagi budżetowej. Wywiedzenie tej przesłanki z klauzuli bezpieczeństwa lub porządku publicznego uznał za mało przekonujące i doszedł do wniosku, że art. 220 ust. 1 Konstytucji nie może przesądzać o ograniczeniu prawa do wynagrodzenia sędziów w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca stwierdził, że zaskarżone regulacje nie są konieczne ani niezbędne w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, tym bardziej, że ustawodawca dla realizacji zakładanego celu powinien wybrać środek najmniej uciążliwy. Tymczasem zmniejszenie wynagrodzeń sędziów, zarówno czynnych jak w stanie spoczynku, jest ingerencją nadmierną w porównaniu z zakładanym celem – skalą oszczędności budżetowych, niestanowiących nawet promila budżetu, a tym samym niewpływających na stabilność finansów publicznych. 2. Pismo Ministra Finansów – opinia w sprawie skutków finansowych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. 2.1. W piśmie z 12 marca 2012 r., Minister Finansów – działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów – przedstawił opinię w sprawie skutków ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów, wiążącego się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej na rok 2012. Stwierdził, że orzeczenie o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy okołobudżetowej oznaczałoby konieczność redukcji wydatków w pozostałych sferach działalności państwa i „wywołałoby wielowymiarowe skutki, nie tylko ekonomiczne, ale także o podłożu społecznym i międzynarodowym”. 2.2. Minister Finansów stwierdził, że w kwietniu 2011 r. Rada Ministrów przyjęła założenia do projektu budżetu państwa na rok 2012, przewidujące „zamrożenie” funduszu wynagrodzeń w jednostkach sfery budżetowej oraz zastosowanie dyscyplinującej reguły wydatkowej, co było działaniem niezbędnym dla utrzymania założonego poziomu deficytu budżetu państwa oraz stanowiło element przeciwdziałający przekroczeniu II progu ostrożnościowego. Podkreślił, że „zamrożenie” wynagrodzeń w odniesieniu do większości pracowników sfery budżetowej trwa kolejny rok, natomiast ustalenie wynagrodzenia sędziów i prokuratorów na poziomie roku 2011 jest rozwiązaniem epizodycznym, uzasadnionym wyjątkową sytuacją finansów publicznych i nie powoduje zmiany samych zasad ustalania tych wynagrodzeń. W opinii Ministra Finansów, w obliczu kryzysu finansowego i w trosce o dobro wspólne, konieczny jest sprawiedliwy podział kosztów działań zmierzających do zwalczenia skutków kryzysu pomiędzy wszystkie grupy społeczne, a proponowany sposób „zamrożenia” wynagrodzeń sędziów nie godzi w niezależność wymiaru sprawiedliwości. 2.3. Minister Finansów stwierdził, że „Strukturalne podłoże nierównowagi fiskalnej, w połączeniu ze skutkami światowego kryzysu, doprowadziły do szybkiego wzrostu długu publicznego w Polsce”, a w latach 2008−2010 wzrost relacji długu publicznego do PKB wyniósł około 8% i w 2010 r. relacja ta – liczona według metodyki krajowej − wyniosła 52,8% (przekroczyła więc I próg ostrożnościowy); według zasad Unii Europejskiej, w analogicznym okresie wzrost tej relacji wyniósł około 10%, a sama relacja wyniosła 54,9%. Oświadczył, że − ze względu na przekroczenie wartości referencyjnej deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych − Rada Unii Europejskiej, zgodnie z art. 104 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, zaleciła ograniczenie deficytu do wartości poniżej 3% PKB, najpóźniej w 2012 r. Objęcie Polski tzw. procedurą nadmiernego deficytu oznacza, że jej sytuacja budżetowa jest monitorowana przez instytucje Unii Europejskiej, a w razie stwierdzenia przez Komisję Europejską i Radę Unii Europejskiej do Spraw Gospodarczych i Finansowych (dalej: ECOFIN) braku działań naprawczych, na Polskę mogą zostać nałożone sankcje finansowe. W powyższych okolicznościach, rząd − jak oświadczył Minister Finansów − podjął liczne działania, których celem jest ograniczenie nierównowagi finansów publicznych. Likwidacja nadmiernego deficytu, ograniczenie narastania zadłużenia oraz zmniejszenie, a następnie ustabilizowanie deficytu strukturalnego należą – w opinii Ministra Finansów − do najważniejszych zadań polskich władz. W tym celu niezbędne było między innymi „zamrożenie” funduszu wynagrodzeń w sferze budżetowej, co przyczyniło się do nieprzekroczenia II progu ostrożnościowego. 2.4. Zdaniem Ministra Finansów, ustawa okołobudżetowa służy ograniczeniu nierównowagi finansów publicznych i jest skorelowana z ustawą budżetową na 2012 r., w której przewidziano „zamrożenie” funduszu wynagrodzeń w jednostkach sfery budżetowej na poziomie roku 2011 (wyjątkiem są nauczyciele, żołnierze i policjanci), a kwoty bazowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska w państwie − na poziomie roku 2008 (podobnie jak uposażeń posłów i senatorów). Minister Finansów stwierdził, że ustrój Rzeczypospolitej opiera się na podziale i równowadze trzech władz, więc ograniczenie wzrostu wynagrodzeń sędziów, przy jednoczesnych działaniach ograniczających wynagrodzenia przedstawicielom władz ustawodawczej i wykonawczej, trzeba uznać za realizację tej zasady. Przytoczył dane wskazujące na istotny wzrost nakładów na fundusz wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, który to fundusz w latach 2008−2011 wzrósł ogółem o 40% i przekroczył 2 mld zł. Minister Finansów obliczył, że relacja przeciętnego wynagrodzenia sędziego do przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej ma się średnio jak 3,45:1 (3,14:1 w wypadku sędziego sądu rejonowego i 4,64:1 w wypadku sędziego sądu apelacyjnego). Tym samym przeciętne wynagrodzenie sędziego sądu powszechnego wynosiło w roku 2011 345% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. W relacji do wynagrodzeń innych grup pracowniczych sfery budżetowej − przeciętne wynagrodzenie sędziego w roku 2011 wynosiło 252,59% przeciętnego wynagrodzenia żołnierza, 273,10% przeciętnego wynagrodzenia nauczyciela i 348,19% przeciętnego wynagrodzenia pracownika nieobjętego mnożnikowymi systemami wynagrodzeń. Ponadto przeciętne uposażenie sędziego w stanie spoczynku jest ponad czterokrotnie wyższe od przeciętnej emerytury. W opinii Ministra Finansów, system wynagrodzeń sędziów jest istotnym elementem ustroju sądownictwa, ale nie stanowi podstawowej gwarancji prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości i może być przedmiotem ingerencji władzy ustawodawczej. Każdoczesny system wynagradzania wynika bowiem z woli ustawodawcy, a demokratycznie wybrany parlament ma prawo do jego zmiany. 2.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 178 ust. 2 w związku art. 216 ust. 5 oraz art. 220 ust. 1 Konstytucji, Minister Finansów stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, na czym polega naruszenie przez zaskarżone regulacje godności urzędu sędziego ani też w jaki sposób powodują one istotne utrudnienie w wykonywaniu sędziowskich obowiązków. Odnosząc się do tezy wniosku o ogólnie akceptowanym przez Konstytucję stanie nierównowagi budżetowej, Minister Finansów stwierdził, że obecna nierównowaga podlega już regulacjom prawnym nakazującym jej ograniczenie, co wynika z unormowań Unii Europejskiej i z prawa krajowego. Przyjęte w ustawie okołobudżetowej rozwiązania nie są wymierzone w niezawisłość sędziowską, lecz wpisują się w szersze rozwiązania o charakterze systemowym, bo sytuacja światowego kryzysu finansowego i gospodarczego wymaga adekwatnych i szybkich rozwiązań. W opinii Ministra Finansów, uniezależnienie wynagrodzeń sędziów od wahań koniunktury gospodarczej nie może mieć charakteru absolutnego i oderwanego od sytuacji finansów publicznych, które są źródłem ich finansowania. Minister Finansów nie zgodził się też z tezą, że art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o finansach publicznych nie obejmuje wynagrodzeń sędziów, skoro przepis jest jasny i − zgodnie z wykładnią literalną − obejmuje wszystkich pracowników zatrudnionych w sferze budżetowej, a więc również sędziów. Minister Finansów nie zgodził się z twierdzeniem, że ingerencja w wynagrodzenia sędziów mogłaby zostać dokonana dopiero po przekroczeniu konstytucyjnego limitu zadłużenia, ponieważ z art. 216 ust. 5 Konstytucji wynika obowiązek przeciwdziałania narastaniu długu publicznego w stopniu mogącym wpłynąć na jego przekroczenie. Ów limit ma charakter bezwzględny, co oznacza, że w celu uniknięcia jego przekroczenia działania wyprzedzające powinny być podejmowane odpowiednio wcześnie, ponieważ zwiększa to ich skuteczność oraz przyczynia się do złagodzenia dolegliwości z nimi związanych. Minister Finansów podkreślił konieczność aktywnej ochrony równowagi budżetowej i stabilności finansów publicznych, z uwzględnieniem ich priorytetowego znaczenia w razie konieczności „harmonijnego godzenia” konkurujących wartości konstytucyjnych. Zwrócił też uwagę, że dotychczasowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, akceptujące rozmaite ograniczenia w imię ochrony wymienionych wartości, wydawane były w sytuacji zagrożenia przekroczeniem I progu ostrożnościowego, podczas gdy obecnie został on już przekroczony. 2.6. W odniesieniu do zarzutu niezgodności zaskarżonej regulacji z zasadami: ochrony praw nabytych oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, Minister Finansów nie zgodził się z interpretacją, że mechanizm określania wysokości wynagrodzeń sędziów stwarza prawo nabyte lub jego e.m.u. już z chwilą ogłoszenia przez Prezesa GUS komunikatu w sprawie wysokości wynagrodzenia w II kwartale. Warunkiem sine qua non istnienia e.m.u. jest bowiem spełnienie w danym okresie wszystkich „zasadniczych” przesłanek ustawowych nabycia danego prawa, tymczasem przesłanką nabycia prawa podmiotowego do wynagrodzenia jest przepracowanie okresu, za który ono przysługuje. 2.7. Analizując zarzut niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, Minister Finansów stwierdził, że konstrukcja ustaw okołobudżetowych funkcjonuje od dawna i jest wynikiem niedopuszczalności dokonywania w ustawie budżetowej zmian przepisów innych ustaw lub też − co do zasady − zamieszczania w niej postanowień nieznajdujących umocowania w innych ustawach. Minister Finansów podkreślił, że chociaż ustawa okołobudżetowa nie należy do żadnej z kategorii ustaw wymienionych w art. 221 Konstytucji, to i tak uchwalona została na podstawie projektu przedstawionego przez Radę Ministrów. Art. 219 i art. 221 Konstytucji nie mogą stanowić wzorca kontroli konstytucyjnej, gdyż nie były podstawą podjęcia przez Radę Ministrów inicjatywy ustawodawczej (był nią natomiast art. 118 Konstytucji). Minister Finansów odrzucił tezę, że art. 86 ustawy o finansach publicznych wyłącza inicjatywę ustawodawczą Rady Ministrów aż do momentu przekroczenia określonych tam progów ostrożnościowych. Przepis ten normuje procedury ostrożnościowe i sanacyjne − obligatoryjne działania, których celem jest niedopuszczenie do przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia. Ustawowo określone kompetencje Rady Ministrów należy uznać za podstawowe, czy też minimalne, nie zaś za wyłącznie dopuszczone przez ustawodawcę. Przyjęcie stanowiska wnioskodawcy prowadziłoby wprost do naruszenia art. 118 Konstytucji, przyznającego Radzie Ministrów nieograniczoną inicjatywę ustawodawczą. Minister Finansów – dowodząc, że podjęte działania nie są arbitralne – stwierdził, że ograniczenie wzrostu płac dotyczy nie tylko sędziów, lecz także licznych grup urzędników państwowych i pracowników wielu różnych instytucji, wynagradzanych ze środków publicznych. Minister Finansów stwierdził, że niemożność uchwalenia ustawy okołobudżetowej we wcześniejszym terminie uzasadniona była jej naturą prawną oraz zdarzeniami zewnętrznymi, w tym o charakterze prawnym. Wobec przyjętych założeń budżetowych, Minister Finansów poinformował wszystkich dysponentów, że wstępne kwoty wydatków na wynagrodzenia sędziów zostały określone na poziomie ustawy budżetowej na rok 2011, i już 11 kwietnia 2011 r. wpłynął w tej sprawie protest Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS). Sam projekt ustawy budżetowej na rok 2012 był przedmiotem prac Rady Ministrów od maja 2011 r., co było szeroko komentowane, również z powodu planowanego „zamrożenia” wynagrodzeń sędziów. Został on przekazany w konstytucyjnym terminie Sejmowi, który następnie otrzymał również projekt ustawy okołobudżetowej, oparty na założeniach projektu budżetu państwa. Nie sposób więc wprowadzenia przepisów „zamrażających” wynagrodzenia sędziów uznać za ingerencję państwa nieoczekiwaną i zaskakującą obywateli. 2.8. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, nakazujących zachowanie odpowiedniej vacationis legis, Minister Finansów stwierdził, że w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a nawet z dniem ogłoszenia. Roczny charakter budżetu i powiązany z nim okres obowiązywania zaskarżonych przepisów przemawiają za uznaniem, że termin ich wejścia w życie był uzasadniony ważnym interesem państwa. Minister Finansów zwrócił uwagę na kalendarium prac nad ustawą budżetową, wydłużone z powodu obowiązywania zasady dyskontynuacji prac parlamentu, w związku z przeprowadzonymi w 2011 r. wyborami parlamentarnymi. 2.9. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Minister Finansów stwierdził, że ogłoszenie komunikatu GUS nie spowodowało powstania ani praw podmiotowych sędziów, ani nawet ich e.m.u., więc wskazane wzorce kontroli nie zostały naruszone. Nie zgodził się z tezą, że prawem konstytucyjnym jest mechanizm automatycznego wzrostu wynagrodzeń sędziów, proporcjonalnie do wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce. Mechanizm ten jest bowiem owocem wyboru ustawodawcy. Takim samym wyborem − dopuszczalnym w świetle Konstytucji − jest również czasowe jego wstrzymanie ze względu na konieczność ochrony wartości konstytucyjnej, którą jest równowaga finansów publicznych. Minister Finansów podkreślił bezzasadność argumentu, że kwota oszczędności wynikających z niepodwyższenia płac sędziów jest minimalna. Podstawą dokonywania wydatków z budżetu państwa są liczne ustawy, a większość spośród nich − rozpatrywanych pojedynczo − stanowi niewielki ułamek sumy ogólnej. Dlatego przyznanie słuszności twierdzeniom wnioskodawcy oznaczałoby niemożność dokonania jakiejkolwiek zmiany w wydatkach budżetowych ze względu na jej „nieistotność dla zachowania równowagi budżetowej”. 3. Stanowisko Marszałka Sejmu. 3.1. W piśmie z 20 marca 2012 r., uzupełnionym pismem z 18 września 2012 r., Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko, że zaskarżone przepisy są zgodne z art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji, art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji, art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 Konstytucji i z art. 219 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz że nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyraża zasady poprawnej legislacji, ani z art. 88 ust. 2, art. 220 ust. 1 i art. 221 Konstytucji. 3.2. Odnosząc się do obowiązku zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu (art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 1 Konstytucji), Marszałek Sejmu stwierdził, że unormowane przepisami Konstytucji uprawnienia i obowiązki sędziów nie mają charakteru autonomicznego, ale są instrumentami zagwarantowania władzy sądowniczej niezależności i zdolności do niezawisłego wymierzania sprawiedliwości. Nie mogą być więc traktowane w kategoriach personalnych przywilejów, choć celem unormowań konstytucyjnych jest zapewnienie sędziom stabilności materialnej, pozwalającej unikać pokus sprzeniewierzenia się obowiązkowi bezstronnego orzekania. Adresatem art. 178 ust. 2 Konstytucji są organy państwa, które mają obowiązek urzeczywistniania konstytucyjnych gwarancji, a przepis ten nie ustanawia prawa podmiotowego, więc nie może być samoistną podstawą roszczeń sędziów. Nie determinuje on wysokości wynagrodzenia sędziego; to ustawodawca określa, jakie składniki i stawki wynagrodzenia sędziów są zgodne z kryteriami konstytucyjnymi. Marszałek Sejmu podkreślił, że art. 220 ust. 1 Konstytucji wyklucza możliwość zwiększenia przez Sejm deficytu budżetowego ponad poziom określony w projekcie ustawy budżetowej, co sprzyja zachowaniu równowagi budżetowej. Zarazem, uprawnienia Sejmu w zakresie kształtowania wysokości deficytu budżetowego obejmują możliwość ustalenia deficytu niższego od przewidzianego projektem albo zwiększenia wydatków przy równoczesnym zwiększeniu dochodów o tę samą kwotę. Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawa okołobudżetowa jest ściśle powiązana z ustawą budżetową i przewiduje zmiany innych ustaw konieczne do realizacji budżetu państwa, które nie mogły zostać ujęte w ustawie budżetowej ze względu na jej zakres. Jedynym z podstawowych założeń projektu budżetu na rok 2012 było zastosowanie tzw. reguły wydatkowej, jako instrumentu dyscyplinującego, wzmocnionego dodatkowo „zamrożeniem” funduszu wynagrodzeń we wszystkich jednostkach sfery budżetowej. Zdaniem Marszałka Sejmu, zahamowanie wzrostu zadłużenia jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, a ustrojodawca uznał konstytucyjny limit zadłużenia za najwyższy dopuszczalny i nieprzekraczalny. W konsekwencji przyjąć trzeba istnienie normy kompetencyjnej, upoważniającej do zaciągania zobowiązań tylko do momentu osiągnięcia wyznaczonego limitu, a z drugiej strony – prewencyjny charakter art. 216 ust. 5 Konstytucji, bo niepożądane jest nawet samo bezpośrednie zbliżenie się do określonego w nim limitu zadłużenia. Dlatego też – zdaniem Marszałka Sejmu – władze publiczne mają obowiązek podjęcia wszelkich działań zapobiegających przekroczeniu konstytucyjnego limitu zadłużenia, nawet jeżeli przekroczenie go nie jest jeszcze w danym roku prognozowane. W tym celu ustawodawca przewidział określone procedury ostrożnościowe i sanacyjne, których uruchomienie, nawet przed przekroczeniem konstytucyjnego limitu zadłużenia, nie tylko nie stoi w sprzeczności, ale wręcz − w wymiarze gwarancyjnym − dopełnia wyrażoną w art. 216 ust. 5 Konstytucji zasadę. Przepis ten powinien być odczytywany dynamicznie: im bardziej wysokość długu publicznego zbliża się do konstytucyjnego limitu, tym bardziej zdecydowane działania powinny podejmować władze publiczne. Marszałek Sejmu wskazał, że brak działań oszczędnościowych groziłby przekroczeniem II progu ostrożnościowego już w 2012 r., a konstytucyjnego limitu zadłużenia − w najbliższych dwóch latach. Dlatego oszczędności przewidziane w ustawie budżetowej na rok 2012 oraz w ustawie okołobudżetowej ocenił jako nie tylko zasadne, ale wręcz konieczne dla ochrony równowagi budżetowej. W opinii Marszałka Sejmu, szczególny status sędziów nie oznacza, że nie mogą oni podlegać działaniom oszczędnościowym. Ich wynagrodzenia są finansowane z budżetu państwa, a mechanizm ich podwyższania znacząco obciąża budżet. Kwestionowane przepisy nie naruszają konstytucyjnych wymogów kształtowania wynagrodzeń sędziów, ponieważ – w sytuacji „zamrożenia” wzrostu wynagrodzeń w całej sferze budżetowej – ustawodawca zachował dotychczasową proporcję ich wysokości do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej. Marszałek Sejmu podkreślił, że wynagrodzenia w sferze budżetowej były „zamrożone” już w latach 2009−2011, co nie dotyczyło sędziów, stawiając ich w uprzywilejowanej pozycji względem ogółu pracowników tej sfery. „Niezamrożenie” wynagrodzeń sędziów, w sytuacji równoczesnego „zamrożenia” płac osób zatrudnionych w sferze budżetowej, zwłaszcza w sytuacji znacząco wyższych wynagrodzeń sędziów, mogłoby być wręcz uznane za zróżnicowanie nieproporcjonalne, a przez to niesprawiedliwe. Zwrócił też uwagę, że ustawa okołobudżetowa ma charakter epizodyczny, więc ustawodawca nie odstąpił od zachowania tendencji wzrostowej wynagrodzeń sędziów. Marszałek Sejmu podkreślił szeroki zakres swobody ustawodawcy w zakresie wyboru mechanizmu ustalania wysokości wynagrodzeń sędziów, o czym przesądza użycie zwrotów niedookreślonych („godność urzędu”, „zakres obowiązków”, „odpowiednie wynagrodzenie”), wobec czego nie jest możliwe określenie, na podstawie samej Konstytucji, nominalnej wysokości wynagrodzeń sędziów ani trybu ich ustalania, a – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy − obecnie obowiązujący model nie jest jedynym wypełniającym konstytucyjny standard i pewne zmiany na niekorzyść sędziów są dopuszczalne. Marszałek Sejmu nie dopatrzył się związku pomiędzy „zamrożeniem” wynagrodzeń sędziów a zakazem zwiększania przez Sejm wysokości deficytu budżetowego, więc uznał art. 220 ust. 1 Konstytucji za nieadekwatny wzorzec kontroli. 3.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia praw nabytych i zasady zaufania do państwa w zakresie zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów (art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji), Marszałek Sejmu wyraził wątpliwość, czy zachowanie dotychczasowych zasad ustalania wynagrodzeń sędziów może być kwalifikowane jako konstytucyjne prawo jednostki, objęte ochroną praw nabytych. Jego zdaniem, nie przemawia za tym ani systematyka Konstytucji, ani brzmienie przepisów, ani też uczynienie adresatem tych przepisów organów państwa. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 178 ust. 2 Konstytucji nie jest źródłem praw podmiotowych sędziów, a pod względem funkcjonalnym nie chodzi w nim o prawa majątkowe, których celem byłaby ochrona interesów określonych osób. W opinii Marszałka Sejmu, prawa nabyte nie mają charakteru absolutnego, a zasada ich ochrony nie wyklucza wprowadzania zmian niekorzystnych dla adresatów, jeśli przemawia za tym inna wartość konstytucyjna, której w danych okolicznościach należy przyznać pierwszeństwo. Wartością taką jest z pewnością konieczność zachowania równowagi budżetowej i zapobieganie nadmiernemu zadłużaniu się państwa. Drastyczne pogorszenie stanu finansów publicznych albo bezpośrednie zagrożenie takim pogorszeniem pozwala ustawodawcy zmienić dotychczasowe zasady ustalania wynagrodzeń sędziów, o ile zachowany zostanie minimalny standard wynikający z art. 178 ust. 2 Konstytucji, na który składa się nakaz, by wynagrodzenia sędziów były znacząco wyższe od średniej w skali państwa oraz zakaz ich obniżania, gdy nie doszło do przekroczenia konstytucyjnego limitu zadłużenia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa, Marszałek Sejmu stwierdził, że regulacja „zamrażająca” wynagrodzenia sędziów nie stanowiła zaskoczenia, bo plany Rady Ministrów zostały ujawnione już w kwietniu 2011 r. Wywołały one niezwłoczną reakcję środowiska sędziowskiego – dwie uchwały KRS, która znacznie później − w listopadzie 2011 r. − podjęła też uchwałę w sprawie projektu ustawy okołobudżetowej. Zdaniem Marszałka Sejmu, sędziowie nie mieli uzasadnionych podstaw oczekiwania niezmienności mechanizmu ustalania ich wynagrodzeń, bo został on przyjęty w określonej sytuacji finansów publicznych, która uległa istotnej zmianie. Wielokrotne zapowiedzi Rady Ministrów dotyczące ograniczenia wzrostu wydatków budżetowych oraz „zamrożenie” wzrostu wynagrodzeń w całej sferze budżetowej w latach wcześniejszych nakazują przyjąć, że sędziowie nie mogli pozostawać w przekonaniu o bezwarunkowym utrzymaniu korzystnych dla nich regulacji płacowych. 3.4. Analizując zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji (art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji), Marszałek Sejmu stwierdził, że nie zalicza się do nich uzależnienie dopuszczalności wydania określonych przepisów ustawowych od wystąpienia okoliczności, wymienionych w innych ustawach. Dopuszczalność ustanowienia określonych przepisów podlega ocenie z punktu widzenia Konstytucji, a zasady poprawnej legislacji odnoszą się do treści kontrolowanych przepisów, nie zaś do wystąpienia przesłanek warunkujących ich uchwalenie. Marszałek Sejmu uznał za zbędną analizę wątpliwości wnioskodawcy co do przekroczenia progów ostrożnościowych, jako warunku podjęcia działań oszczędnościowych. Procedury ostrożnościowe są obligatoryjne, więc określone działania muszą zostać podjęte w razie wystąpienia wskazanych w ustawie okoliczności. Niemniej Rada Ministrów może takie działania podejmować również przed przekroczeniem progów ostrożnościowych. Marszałek Sejmu uznał za bezzasadny zarzut, że zmiany wprowadzone kwestionowanymi przepisami powinny znaleźć się w ustawie budżetowej, nie zaś ustawie okołobudżetowej. Budżet powinien ograniczać się do szczegółowego planu dochodów i wydatków na rok budżetowy, a w ustawie budżetowej nie powinny być zamieszczane przepisy nieokreślające bezpośrednio dochodów i wydatków oraz najważniejszych wskaźników makroekonomicznych. Również przepisy, których wprowadzenie jest konieczne dla osiągnięcia dochodów lub też dokonania wydatków określonych w budżecie, nie powinny znajdować się w ustawie budżetowej lecz w odrębnych ustawach. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym ustawa budżetowa nie może zawierać przepisów zmieniających inne ustawy. Marszałek Sejmu przyjął, że wymóg ten odnosi się nie tylko do przepisów nowelizujących, ale także tych czasowo zawieszających stosowanie innych przepisów, bez wprowadzania formalnie zmian w ich treści. Marszałek Sejmu stwierdził, że wniosek nie zawiera uzasadnienia zarzutu niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 221 Konstytucji, a zarazem trudno znaleźć związek pomiędzy zarzutem podjęcia przez Radę Ministrów działań oszczędnościowych, a wynikającą z tego wzorca kontroli wyłączną kompetencją Rady Ministrów w zakresie wniesienia projektu ustawy budżetowej. 3.5. Odnosząc się do zarzutu niezachowania odpowiedniej vacationis legis (art. 2 Konstytucji w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji), Marszałek Sejmu stwierdził, że wprawdzie ustawodawca zobowiązany jest pozostawić adresatom norm okres dostosowawczy, jednak wnioskodawca nie wskazał, jakiego rodzaju działania bądź decyzje sędziowie byli zmuszeni podjąć w związku z „zamrożeniem” ich wynagrodzeń. Choć regulacja jest dla sędziów niekorzystna, to jednak nie zostali oni zmuszeni do podjęcia jakichkolwiek działań dostosowawczych. Brak uzasadnienia powodów skrócenia 14-dniowej vacationis legis nie jest okolicznością przesądzającą o niekonstytucyjności przepisów, bo art. 4 ust. 2 o.a.n. wyraźnie dopuszcza takie skrócenie. Marszałek Sejmu podkreślił, że zmiana kadencji Sejmu spowodowała, iż projekty ustaw budżetowej i okołobudżetowej nie zostały wniesione w przewidzianym przepisami terminie, co przełożyło się na późniejsze ich uchwalenie. Regulacje te musiały jednak wejść w życie z początkiem roku budżetowego. Marszałek Sejmu zauważył, że wnioskodawca nie uzasadnił naruszenia art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, niemniej stwierdził, iż zarzut ten jest bezzasadny, ponieważ ustawa okołobudżetowa spełnia warunki, o których mowa w tym przepisie. 3.6. Odnosząc się do zarzutu naruszenia majątkowego prawa sędziów do wynagrodzenia (art. 64 ust. 1-2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji), Marszałek Sejmu podał w wątpliwość, czy wzrost wynagrodzenia sędziego o określoną kwotę można uznać za prawo chronione konstytucyjnie. Zgodził się, że z chwilą ogłoszenia przez Prezesa GUS stosownego komunikatu sędziowie wiedzieli, jakiej wysokości wynagrodzenia otrzymywać będą w roku następnym. Skoro jednak uposażenie sędziego jest wypłacane „z dołu”, to prawo do wynagrodzenia w określonej wysokości aktualizuje się dopiero po przepracowaniu okresu, za który jest ono należne. Wcześniej nie istnieje w pełni ukształtowane prawo majątkowe do wynagrodzenia, które nie mogłoby podlegać żadnym modyfikacjom. Z art. 178 ust. 2 Konstytucji wyprowadza się zasadę, że ustawodawca nie może obniżyć wynagrodzeń sędziów, dopóki nie zostanie przekroczony konstytucyjny limit zadłużenia, nie oznacza to jednak zakazu odstąpienia od regulacji przewidującej coroczny wzrost wynagrodzeń sędziów. Ustawodawca może kształtować zasady ustalania wynagrodzeń sędziów, także wprowadzając regulacje mniej dla nich korzystne, o ile tylko nie stoją one w sprzeczności ze standardem wynikającym z art. 178 Konstytucji. Marszałek Sejmu podkreślił, że konieczność zachowania równowagi budżetowej jest samodzielną podstawą „zamrożenia” wynagrodzeń sędziów i zawiera się w przesłance bezpieczeństwa państwa, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, bo bezpieczeństwo to niewątpliwie obejmuje stabilność ekonomiczną, której elementem jest właściwy stan finansów publicznych. Tylko właściwy stan finansów publicznych umożliwia należytą realizację funkcji państwa, w tym „zapewnianie wolności i praw człowieka i obywatela”, oraz realizację dobra wspólnego. Marszałek Sejmu nie podzielił poglądu, że oszczędności wynikające z „zamrożenia” uposażeń sędziów są nieistotne z punktu widzenia budżetu i nie wpływają na zachowanie równowagi budżetowej. Podniósł, że wyłączenie niektórych grup zawodowych z mechanizmu „zamrożenia” wynagrodzeń, o ile nie wynika z innych szczególnie istotnych okoliczności (np. z podniesienia wysokości wynagrodzeń w oświacie, które są niższe od średnich wynagrodzeń w kraju), mogłoby budzić wątpliwości ze względu na arbitralność i dowolność rozstrzygnięć. Dlatego też działania oszczędnościowe obejmujące sędziów były konieczne, celowe i proporcjonalne. 4. Stanowisko Prokuratora Generalnego. 4.1. W piśmie z 26 marca 2012 r., Prokurator Generalny zajął stanowisko, że zaskarżone przepisy: − są niezgodne z art. 2 i art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji przez to, że zostały uchwalone bez dochowania ustawowego trybu uchwalania ustaw, bez rzetelnego uzasadnienia konieczności wprowadzenia przewidzianego nimi wstrzymania w 2012 roku podwyżki wynagrodzeń sędziów, prowadzącego do naruszenia prawa do jego ustalenia na podstawie obiektywnych wskaźników, a nadto przez nadmierne skrócenie okresu vacationis legis, uchybiające zasadom rzetelnej legislacji, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych, − są zgodne z art. 178 ust. 2, art. 216 ust. 5, art. 219 ust. 1 i 2, art. 220 ust. 1 oraz art. 221 Konstytucji oraz − nie są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.2. Prokurator Generalny zgodził się z zarzutami wnioskodawcy, odnoszącymi się do nieprawidłowości przyjętego trybu uchwalania ustawy okołobudżetowej oraz niedostatecznego uzasadnienia odstąpienia od systemowych rozwiązań w zakresie ustalania wynagrodzeń sędziów. W opinii Prokuratora Generalnego, szczególne prawo sędziów do wynagrodzenia ma służyć ich stabilizacji zawodowej, tak ważnej dla sprawnego funkcjonowania państwa, że uzasadniającej przyjęcie szczególnych rozwiązań prawnych stwarzających sędziom stabilniejszą płacowo − w porównaniu z innymi pracownikami sfery budżetowej – pozycję. Prokurator Generalny − w kontekście faktycznej kondycji finansów państwa i perspektyw zapewnienia ich równowagi w roku 2012 i latach następnych oraz skali oszczędności wynikających z „zamrożenia” wynagrodzeń sędziów − podał w wątpliwość ratio ustawy okołobudżetowej, w zakresie ich dotyczącym. Prokurator Generalny szczególnie podkreślił realny brak vacationis legis, prowadzący w istocie do bezpośredniego wejścia w życie przepisów intensywnie wkraczających w systemowe regulacje dotyczące sądownictwa, co narusza reguły poprawnej legislacji oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 4.3. Prokurator Generalny stwierdził, że choć na pozostałych władzach ciąży obowiązek zapewnienia władzy sądowniczej równorzędnej pozycji, a sędziom − gwarancji stabilnych wynagrodzeń, to jednak ingerencje w system ich wynagrodzeń są dopuszczalne, a czasowe pozostawienie stawek wynagrodzenia na tym samym poziomie nie narusza „godności urzędu sędziego”, ponadto zaś brakuje prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustalenie poziomu wynagrodzeń „odpowiadających godności” urzędu sędziowskiego należy do ustawodawcy, który odpowiada za stworzenie systemu spełniającego konstytucyjne wymogi. Konstytucja ogranicza swobodę ustawodawcy nie w celu ochrony indywidualnych interesów sędziów, lecz dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej w interesie ogółu. „Godność urzędu” przynależy nie tyle osobie sprawującej określoną funkcję, ile samej ustrojowej pozycji funkcjonariusza publicznego. System wynagrodzeń sędziów jest istotnym elementem ustroju sądownictwa i jedną z gwarancji prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, nie zaś indywidualnym przywilejem sędziego; z art. 178 ust. 2 Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe konkretnego sędziego do wynagrodzenia odpowiadającego jego godności. Przy ustalaniu treści normatywnej tego postanowienia Konstytucji muszą być uwzględnione również inne normy konstytucyjne, między innymi art. 176 ust. 2 i art. 216 ust. 1 Konstytucji. Zasady kształtowania wynagrodzeń sędziów regulują normy konstytucyjne o charakterze ustrojowym, różne od norm stanowiących źródło praw i wolności człowieka i obywatela. Prokurator Generalny podkreślił, że art. 178 ust. 2 Konstytucji nie jest adresowany indywidualnie do sędziego, lecz do ustawodawcy, więc określenie składników i stawek wynagrodzenia „odpowiednich” do godności urzędu i zakresu obowiązków sędziów, należy do parlamentu. Ocena decyzji prawodawcy musi nawiązywać do ogólnych tendencji kształtowania wynagrodzeń finansowanych z budżetu państwa, bo ogólne nakazy Konstytucji musi on wypełniać, realizując również inne wartości konstytucyjne, jak na przykład równowaga budżetowa czy sprawiedliwość społeczna. Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowane regulacje korzystają z domniemania ich zgodności z zasadami wyrażonymi w art. 178 ust. 2 Konstytucji, co oznacza, że pozostawienie nominalnych wynagrodzeń sędziów w roku 2012 na dotychczasowym poziomie nie wpłynęło na obniżenie godności sprawowanych urzędów sędziowskich. 4.4. Odnosząc się do problematyki ekspektatywy zwiększenia wynagrodzenia sędziów, Prokurator Generalny stwierdził, że ochronie konstytucyjnej podlegają wyłącznie e.m.u., a w sprawie wynagrodzenia sędziów one nie istnieją. Z dniem publikacji komunikatu GUS pojawiła się w porządku prawnym jedynie publiczna zapowiedź nabycia przez sędziów prawa do ustalenia w 2012 r. ich wynagrodzenia w wysokości korzystniejszej od wynagrodzeń przysługujących im w roku 2011. Z tym dniem nie powstało jednak roszczenie o wynagrodzenie obliczone według wskaźnika wynikającego z tego komunikatu, ponieważ nie powstało jeszcze prawo podmiotowe umożliwiające takie roszczenie. Wskaźnik podany przez Prezesa GUS stał się z chwilą opublikowania samodzielnym bytem funkcjonującym w porządku prawnym jako kategoria statystyczna − informacja matematyczna o średnim wynagrodzeniu w kraju, w określonym przedziale czasowym. Materialnego znaczenia nabrał on dopiero z dniem, od którego wynagrodzenie sędziów mogłoby być naliczane, czyli z dniem 1 stycznia 2012 r. Regulacja ustawowa nie kreuje podmiotowego prawa sędziów do stałego podwyższania wynagrodzenia zasadniczego, a jedynie prawo do wynagrodzenia ukształtowanego corocznie z uwzględnieniem obiektywnego, niezależnego wskaźnika statystycznego, co może prowadzić zarówno do podwyższenia tego wynagrodzenia, jak i jego stabilizacji na dotychczasowym poziomie. Jest to regulacja gwarancyjna, a prawo nabyte można z niej wywodzić tylko w aspekcie corocznego ustalania wynagrodzenia sędziów na podstawie obiektywnego wskaźnika. Nie istnieje natomiast prawo podmiotowe do oczekiwania wzrostu wynagrodzenia, oparte na przekonaniu, że stan prawny nie ulegnie zmianie, tym bardziej, iż przesłanką nabycia prawa do wynagrodzenia jest przepracowanie okresu, za który wynagrodzenie to jest należne. Dlatego też art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli zaskarżonych przepisów. Prokurator Generalny uznał, że ustawodawca może zmienić regulacje płacowe dotyczące wynagrodzeń finansowanych z budżetu państwa, gdy jego sytuacja w danym momencie tego realnie wymaga. W innym wypadku należałoby założyć niezmienność prawa, niezależną od przemian w sferze stosunków społecznych i zmian czynników zewnętrznych. Przepisy gwarantujące kształtowanie wynagrodzeń na podstawie obiektywnych czynników nie tworzą indywidualnych praw podmiotowych do wzrostu wynagrodzeń. Prokurator Generalny podkreślił, że wysokość wynagrodzeń sędziów determinowana jest bezpośrednio sytuacją budżetową państwa i − w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, ważnych ze względu na interes publiczny − dopuszczalne jest wprowadzenie regulacji ograniczających ich wzrost. Konstytucyjnie gwarantowana odrębność sądownictwa nie odbiera władzy ustawodawczej prawa do przyjęcia takich regulacji, bo wynika ono z art. 176 ust. 2 Konstytucji, a ingerencja w status sędziego, również w zakresie jego wynagrodzenia, nie może być sama w sobie uznana za niekonstytucyjną. Za błąd uznał Prokurator Generalny utożsamianie sposobu kształtowania stosunku pracy dookreślonego przepisami dotyczącymi wynagrodzeń, z ekspektatywą podmiotowego prawa do wynagrodzenia w określonej wysokości. Uregulowanie sposobu obliczania wynagrodzenia jest tylko konstytutywnym elementem stosunku pracy, nie zaś ekspektatywą prawa do wynagrodzenia w określonej wysokości i nie oznacza nabycia przez pracownika prawa do niego w oderwaniu od spełnienia innych warunków – choćby świadczenia pracy w danym okresie. 4.5. Niezależnie od powyższego, Prokurator Generalny stwierdził, że prawo do wynagrodzenia w corocznie ustalanej obiektywnie wysokości, pozostającego w ścisłej i stałej relacji do średniego wynagrodzenia w kraju, jest prawem nabytym już od wejścia w życie noweli marcowej. I właśnie to prawo nabyte zostało naruszone zaskarżonymi przepisami ustawy okołobudżetowej, co godzi w zasadę bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, kolidując z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. System wynagrodzeń sędziów funkcjonuje od 1 stycznia 2010 r.; corocznie, 1 stycznia, następuje obliczenie wynagrodzeń sędziów jako iloczynu wynikającego z ustawy stałego mnożnika właściwego danemu urzędowi sędziowskiemu oraz mnożnej wynikającej z komunikatu Prezesa GUS. Regulacje tworzące w tym systemie wyłom godzą w prawo do wynagrodzenia obliczanego systemowo, a tym samym kolidują z konstytucyjnym standardem ochrony praw nabytych, wynikającym z zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, wywodzonych z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. 4.6. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zasadnicza wadliwość kwestionowanych przepisów wynika z uchybień w trakcie procesu legislacyjnego. Incydentalność i tymczasowość unormowań ograniczających prawa albo wzruszających ustalone reguły, będące przyrzeczeniem władzy publicznej wobec sędziów, przy braku rzetelności w zakresie ustalenia rzeczywistych przesłanek konieczności ich wprowadzenia, nie mogą bowiem usprawiedliwiać dowolności działań legislacyjnych. Prokurator Generalny podkreślił, że obowiązkiem ustawodawcy jest dbałość o stan finansów państwa, szczególnie w „sytuacji kryzysowej”, jednak musi on dostrzegać pozostałe wartości konstytucyjne i rzetelnie rozważyć, czy ograniczenie uprawnień płacowych pewnych grup zawodowych jest rzeczywiście konieczne i czy nie jest działaniem „na wyrost”, zwłaszcza gdy modyfikowane regulacje zawierają rozwiązania ustrojowe o charakterze gwarancyjnym. Zgodził się on, że trudna sytuacja budżetu państwa wymaga nadzwyczajnych rozwiązań, do których mogą należeć również modyfikacje zasad obliczania finansowanych z niego wynagrodzeń. Nieakceptowalne jest jednak modyfikowanie wynagrodzeń gwarantowanych − co do zasad ich kształtowania – ustawowo, zwłaszcza, gdy zasady te realizują dyspozycję Konstytucji, i to „w sytuacji braku dostatecznych przesłanek zaistnienia (…) ekstraordynaryjnej okoliczności, uzasadniających choćby jej prawdopodobieństwo i wskazujących na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych”. W opinii Prokuratora Generalnego, „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów nie znajduje uzasadnienia w szczególnej sytuacji budżetowej ani w świetle rekomendacji ECOFIN z 7 lipca 2009 r., ani w dokumentach rządowych dotyczących kształtowania polityki finansowej państwa w następnych latach. Unijna procedura nadmiernego deficytu oraz zalecenie mające na celu jego likwidację odnoszą się wprost do sektora instytucji rządowych i samorządowych, do którego sądownictwo nie należy. ECOFIN sprecyzowała, że konsolidacja finansów publicznych i gruntowne reformy powinny objąć w szczególności sfery ubezpieczeń społecznych rolników, rent inwalidzkich oraz wcześniejszych emerytur, nie nakazała natomiast stosowania środków o charakterze powszechnym, obejmujących wszystkie sfery sektora publicznego. Prokurator Generalny stwierdził, że sytuacja gospodarcza Polski zmierza obecnie ku większej stabilności finansów publicznych, a stan finansów publicznych w roku 2009 − gdy tworzono obecny system kształtowania wynagrodzeń sędziów − był znacznie gorszy od obecnego, co przemawia za brakiem konieczności ich „zamrażania”. W jego opinii, nie można przerzucać skutków niewydolności systemu finansów państwa wybiórczo na pewne grupy pracowników sfery budżetowej, zwłaszcza gdy równocześnie inne grupy zawodowe nie zostały owym „zamrożeniem” dotknięte, a nawet zagwarantowano im wzrost wynagrodzeń. Prokurator Generalny uznał, że „zamrożenie” wynagrodzeń sędziów i prokuratorów, z tytułu którego szacowane oszczędności wyniosą ok. 140 mln zł, jest środkiem nieproporcjonalnym do założonych celów gospodarczych i nie zostało dostatecznie uzasadnione. Prokurator Generalny nie zgodził się natomiast z poglądem wnioskodawcy, że wynagrodzeń sędziów nie można objąć mechanizmem art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie ustawy o finansach publicznych, co miałoby wynikać z wykładni systemowej. Jego zdaniem, przepis ten jest na tyle precyzyjny, iż wykładni nie potrzebuje. Nowela marcowa wyłączyła sędziów spod przepisów ustawy o wynagrodzeniach, jednak odrębny mechanizm ustalania ich wynagrodzeń nie oznacza, że przestały one być finansowane z budżetu państwa, bo sędziowie pozostają w stosunkach pracowniczych z państwowymi jednostkami budżetowymi. Dlatego, w razie przekroczenia II progu ostrożnościowego, możliwe jest objęcie wynagrodzeń sędziów stosownymi działaniami. Zastrzeżenia Prokuratora Generalnego wzbudził tryb procedowania z projektem ustawy okołobudżetowej, a także termin jej wejścia w życie. Jego zdaniem, ostateczna wersja tekstu projektu ustawy okołobudżetowej, przedłożonego parlamentowi, nie została przedstawiona KRS do zaopiniowania, choć jej uprawnienie w tym zakresie wynika z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714) i zakotwiczone jest w art. 186 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny stwierdził, że KRS wyraziła w listopadzie 2011 r. negatywną opinię o wstępnym projekcie, zawierającym odmienne propozycje legislacyjne, odbiegające od przedstawionych w projekcie ostatecznym, ale zastrzegła w uchwale, że jej opinia i wnioski zostaną wydane dopiero po przedstawieniu jej ostatecznego tekstu projektu ustawy przyjętego przez Radę Ministrów. W opinii Prokuratora Generalnego, udział KRS w pracach nad projektem ustawy na etapie uzgodnień międzyresortowych i sformułowanie negatywnej opinii adresowanej do Ministra Finansów, nie oznaczają spełnienia proceduralnych wymogów, bo opinia o wcześniejszej wersji projektu stała się nieaktualna w odniesieniu do kolejnego wariantu proponowanych regulacji. W przypadku aktów zmieniających ustawy ustrojowe dotyczące sądownictwa, w tym statusu sędziów, w szczególności dotykające kwestii związanych z niezawisłością sędziowską, uprawnienie KRS do ich zaopiniowania dotyczy wersji dokumentu, który został formalnie skierowany do Sejmu przez inicjatora procedury legislacyjnej. Niedochowanie tego wymogu narusza art. 2 Konstytucji − zasadę demokratycznego państwa prawnego w zakresie wywodzonej z niej zasady poprawnej legislacji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawa okołobudżetowa została poza tym wprowadzona w życie bez odpowiedniego okresu dostosowawczego, bo jednodniowa vacatio legis była zbyt krótka dla podjęcia stosownych decyzji przez adresatów. II Na rozprawie 12 grudnia 2012 r. uczestnicy postępowania w całości podtrzymali zajęte w pismach procesowych stanowiska. Wnioskodawca stwierdził, że ingerencja w wynagrodzenia sędziów dopuszczalna jest dopiero po przekroczeniu konstytucyjnego limitu zadłużenia – dopiero wówczas możliwe staje się odstąpienie od mechanizmu kształtowania ich wynagrodzeń lub zmniejszenie ich wysokości. Nie zmodyfikował on zakresu wniosku przez podniesienie zarzutu niedostatecznej konsultacji projektu zaskarżonych przepisów z Krajową Radą Sądownictwa. Przedstawiciel Sejmu podkreślił znaczenie Rzeczypospolitej jako dobra wspólnego i stwierdził, że stan sędziowski nie może być uznany za funkcjonujący w całkowitym oderwaniu od sytuacji finansowej państwa. Prokurator Generalny stwierdził, że fakt, iż zaskarżone rozwiązania były wprowadzane w „roku wyborczym” powinien był skłonić ustawodawcę do działania z większym wyprzedzeniem. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot wniosku, zarzuty, wzorce kontroli i problemy konstytucyjne. 1.1. Przedmiotem wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (dalej: wnioskodawca) są art. 22 i art. 23 ustawy z dnia 22 grudnia 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej (Dz. U. Nr 291, poz. 1707; dalej: ustawa okołobudżetowa). Stanowią one odpowiednio, że w 2012 r. podstawą ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziów sądów powszechnych i − pośrednio − sędziów sądów administracyjnych, oraz sędziów Sądu Najwyższego i − pośrednio − sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej zbiorczo: wynagrodzenia sędziów) jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale 2010 r. (dalej: wynagrodzenie z 2010 r.) ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: Prezes GUS), działającego na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.). Kwestionowane przepisy mają bezpośredni wpływ na wysokość wynagrodzenia sędziów, ponieważ przepisy sędziowskich pragmatyk służbowych − art. 91 § 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. − Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.) i art. 42 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.; dalej: u.S.N.) – ustanawiają zasadę, że podstawą ustalenia wynagrodzeń sędziów w danym roku jest przeciętne wynagrodzenie w drugim kwartale roku poprzedniego (dalej: wynagrodzenie w II kwartale), a jeżeli byłoby ono niższe od wynagrodzenia z roku poprzedzającego (czyli „przedostatniego”), wówczas przyjmuje się podstawę w dotychczasowej wysokości. Decyzja ustawodawcy oznacza, że w roku 2012 podstawą ustalenia wynagrodzeń sędziów jest wynagrodzenie z 2010 r., a nie – zgodnie z ogólną zasadą − wynagrodzenie z roku 2011. Na marginesie należy zauważyć, że „zamrożenie” dotyczy nie tylko objętych zakresem wniosku wynagrodzeń sędziów sądów powszechnych i Sądu Najwyższego (oraz sędziów sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego), lecz także wynagrodzeń sędziów Trybunału Konstytucyjnego, co do których odnośny przepis ustawy okołobudżetowej (art. 21) nie został zakwestionowany. 1.2. Kwestionowanej regulacji wnioskodawca stawia zarzuty dwojakiej natury: proceduralnej (formalno-legislacyjnej) i merytorycznej. Pierwsze z nich, to niezgodność z: − art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegająca na nieuzasadnionym skróceniu minimalnego okresu vacationis legis, − art. 2 w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, polegająca na naruszeniu zasady rzetelnej legislacji przez niespełnienie merytorycznych przesłanek uchwalenia zaskarżonych przepisów, określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych), wyrażające się w braku rzetelnego uzasadnienia oraz w niedochowaniu trybu uchwalania takiej zmiany. Merytoryczne zarzuty wnioskodawcy obejmują niezgodność zaskarżonych przepisów z: − art. 2 w związku z art. 178 ust. 2 Konstytucji, z powodu arbitralnego naruszenia zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, − art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, polegającą na naruszeniu majątkowego prawa sędziów do podwyższonego wynagrodzenia, a co najmniej jego ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej (dalej: e.m.u.), − art. 178 ust. 2 w związku z art. 216 ust. 5 i art. 220 ust. 1 Konstytucji, polegającą na naruszeniu obowiązku zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków. 1.3. Trybunał Konstytucyjny uznaje za zbędne szczegółowe definiowanie wszystkich powołanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli, większość z nich była bowiem przedmiotem bogatego orzecznictwa i są – jak na to wskazują pisemne stanowiska – dobrze znane uczestnikom postępowania. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny, co do zasady, poprzestanie na przytoczeniu w toku uzasadniania rozstrzygnięcia najistotniejszych ustaleń, w tym miejscu definiując skrótowo tylko rzadziej powoływane wzorce kontroli. Art. 88 ust. 1 Konstytucji statuuje zasadę, w myśl której warunkiem obowiązywania ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, co decyduje o jawności prawa i jest konieczne ze względu na fikcję prawną powszechnej znajomości prawa (ignorantia iuris nocet). Ogłoszeniem tym jest publikacja tekstu w dzienniku urzędowym (dawniej – drukiem, obecnie – w formie publikacji elektronicznej). W myśl art. 88 ust. 2 Konstytucji, zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Jest nią ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; dalej: o.a.n.), normująca ogół zagadnień regulujących zasady publikacji aktów prawnych. Art. 216 Konstytucji otwiera X rozdział Konstytucji, obejmujący postanowienia dotyczące finansów publicznych, a jego ust. 5 ustanawia zakaz zaciągania pożyczek lub udzielania gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny (dalej: dług publiczny) przekroczyłby 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto (dalej: PKB). Z woli ustrojodawcy maksymalna dopuszczalna relacja długu publicznego do PKB wynosi więc 60% (dalej: konstytucyjny limit zadłużenia). Celem tego postanowienia konstytucyjnego jest przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużaniu państwa, zapobiegające powiększaniu się deficytu w kolejnych latach budżetowych i zwiększające gospodarczą wiarygodność Polski na arenie międzynarodowej. Ustanowiony zakaz adresowany jest do władz publicznych władnych zaciągać pożyczki lub udzielać gwarancji i poręczeń, w szczególności do Rady Ministrów i Narodowego Banku Polskiego, a pośrednio do parlamentu, który nie może uchwalać ustaw skutkujących obciążeniem państwa długiem publicznym przekraczającym ten konstytucyjny limit zadłużenia. Art. 219 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi, że „Sejm uchwala budżet państwa (…) w formie ustawy budżetowej”, a ustawa określa „zasady i tryb opracowania projektu budżetu państwa, stopień jego szczegółowości oraz wymagania, którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej, a także zasady i tryb wykonywania ustawy budżetowej”. Budżet państwa jest jego planem finansowym, szacunkowo określającym zestawienie wszystkich dochodów i wydatków państwa. Ustawa budżetowa składa się z części normatywnej i rachunkowej; w części dotyczącej wydatków określa ich nieprzekraczalne limity, a w części dotyczącej dochodów − określa jedynie prognozy. Ustrojodawca postanowił, że kwestie dotyczące tworzenia projektu budżetu państwa zostaną unormowane odrębną ustawą, co nastąpiło w ustawie o finansach publicznych. Art. 220 ust. 1 uzupełnia regulację art. 216 ust. 5 Konstytucji, stanowiąc, że „Zwiększenie wydatków lub ograniczenie dochodów planowanych przez Radę Ministrów nie może powodować ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej”. Celem tej regulacji jest osiągnięcie równowagi budżetowej, a więc stanu, w którym wydatki budżetu państwa znajdują pokrycie w dochodach. Ustęp 2 wskazuje jednak, że ustrojodawca dopuszcza istnienie deficytu budżetowego. Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie podkreślał, że art. 216 i art. 220 Konstytucji, w powiązaniu z jej art. 1, nakazują uznać zachowanie równowagi budżetowej oraz właściwy stan finansów publicznych za wartości konstytucyjnie chronione (tak np. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294 i 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny za wartość podlegającą ochronie uznał również przeciwdziałanie nadmiernemu zadłużeniu (wyrok z 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38) i podkreślał, że wszystkie te wartości w hierarchii dóbr konstytucyjnych sytuują się bardzo wysoko, bo od ich realizowania w życiu publicznym zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych problemów (tak np. orzeczenie z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w latach 1986-1995, t. IV, poz. 41 oraz wyroki z: 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5−6/1997, poz. 71 i 24 listopada 2009 r., sygn. SK 36/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 151). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, konieczność zachowania równowagi budżetowej oraz właściwego stanu finansów publicznych wyznacza granice urzeczywistniania wyrażonych w Konstytucji praw i gwarancji socjalnych (tak np. wyrok z 7 września 2004 r., sygn. SK 30/03, OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 82), stanowiąc samodzielnie przesłankę mogącą uzasadniać ich ograniczenie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, „w warunkach recesji gospodarczej (…) państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych” (tak np. wyroki z: 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100 i 24 kwietnia 2006 r., sygn. P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46). Ze względu na konieczność utrzymania równowagi budżetowej i zdolności państwa do wywiązywania się z jego obowiązków, Trybunał Konstytucyjny dopuszczał zarówno ingerencję w sferę praw nabytych (tak np. powołany wyżej wyrok o sygn. K 9/00 oraz wyroki z: 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17 i 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3), jak ustanowienie przepisów niekorzystnie ingerujących w treść ukształtowanych stosunków prawnych (tak np. powołany wyżej wyrok o sygn. K 22/96), a także mniej korzystne zasady waloryzacji świadczeń z ubezpieczeń społecznych (tak np. wyroki z 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214 i powołany wyżej wyrok o sygn. P 9/05). Trybunał Konstytucyjny przyznawał zachowaniu równowagi budżetowej pierwszeństwo przed ochroną praw nabytych w odniesieniu do przejściowego zniesienia indeksacji i waloryzacji wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (dalej: sfera budżetowa; patrz: powołane wyżej orzeczenie o sygn. K 18/92 i wyrok z 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 93), zawieszenia podwyżki płac pracowników państwowych szkół wyższych (wyrok z 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5), ograniczenia uprawnień kombatanckich (wyrok z 9 marca 2004 r., sygn. K 12/02, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 19), zawieszenia wypłaty świadczeń z ubezpieczenia społecznego z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (wyrok z 31 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 8), ograniczenia uprawnień gwarantowanych w dawnym systemie emerytalno-rentowym (wyrok z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01, OTK ZU nr 8/A/2001, poz. 252) oraz ograniczenia lub zniesienia ulg podatkowych (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., sygn. K 12/94, OTK w latach 1986-1995, t. VI, poz. 2 i powołany wyżej wyrok o sygn. K 47/01), a także przejściowego ograniczenia subwencji dla partii politycznych (powołany wyżej wyrok o sygn. Kp 6/09). Art. 221 Konstytucji statuuje wyłączną kompetencję Rady Ministrów w zakresie inicjatywy ustawodawczej odnoszącej się do ustawy budżetowej i jej zmiany oraz ustaw o prowizorium budżetowym, o zaciąganiu długu publicznego i o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo. Trybunał Konstytucyjny podkreślał już (wyrok z 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114) bardzo silną pozycję ustrojową Rady Ministrów w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej, wynikającą właśnie z postanowienia Konstytucji o wyłączności inicjatywy ustawodawczej w zakresie ustawy budżetowej, z art. 220 ust. 1 (zakaz zwiększania przez Sejm deficytu budżetowego w stosunku do przewidzianego w projekcie ustawy budżetowej) oraz z art. 219 ust. 4 w związku z art. 146 ust. 4 pkt 6 (wyłączność kompetencji Rady Ministrów w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej państwa oraz kierowania wykonaniem budżetu na podstawie ustawy budżetowej). Samo przedłożenie projektu ustawy budżetowej jest zarówno uprawnieniem Rady Ministrów, jak i jej obowiązkiem, a wyłączność tej kompetencji Rady Ministrów wynika z faktu, że to ona prowadzi gospodarkę finansową państwa i kieruje wykonaniem ustawy budżetowej, za co ponosi odpowiedzialność przed Sejmem (udzielającym, albo nie, absolutorium). Ponadto to ona dysponuje ogółem środków technicznych i dostępem do niezbędnej wiedzy specjalistycznej, które warunkują przygotowanie projektu tego nadzwyczaj skomplikowanego aktu prawnego o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania państwa. 1.4. W sprawie rysuje się kilka problemów konstytucyjnych: − czy incydentalne (na jeden rok) wstrzymanie wzrostu wynagrodzeń sędziów na poziomie z 2010 r. („zamrożenie”), oznaczające zmniejszenie ich realnej wartości (wynikające z inflacji), przy niezmienionej wysokości nominalnej, stanowi naruszenie, wynikającej z art. 178 ust. 2 Konstytucji, gwarancji zapewnienia sędziom wynagrodzenia odpowiadającego godności urzędu i zakresowi obowiązków sędziego? − czy stan nierównowagi finansów publicznych − czyli sytuacja, w której wartość relacji kwoty długu publicznego do PKB przekracza 50% i toczy się postępowanie w sprawie ograniczenia nadmiernego deficytu − może stanowić przesłankę czasowego wstrzymania wzrostu wynagrodzeń sędziów (ich „zamrożenia”)? − czy można przyjąć istnienie prawa podmiotowego sędziego do wynagrodzenia w podwyższonej wysokości, albo przynajmniej e.m.u. tego prawa, już od dnia ogłoszenia komunikatu Prezesa GUS o wysokości wynagrodzenia za II kwartał poprzedniego roku? − czy do uchwalania ustaw dotyczących realizacji budżetu (okołobudżetowych) należy przyjąć te same zasady postępowania, które obowiązują przy uchwalaniu ustawy budżetowej? − czy – w okolicznościach uchwalania zaskarżonych przepisów – usprawiedliwione jest skrócenie vacationis legis do jednego dnia? 2. Zasady wynagradzania sędziów. 2.1. Sędziowie są jedyną grupą zawodową w Polsce, której Konstytucja gwarantuje prawo do wynagrodzenia „odpowiadającego godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków” (art. 178 ust. 2 Konstytucji). Postanowienie to wyznacza, chociaż w sposób mało precyzyjny, pewien konieczny standard, który musi być respektowany przez ustawodawcę przy ustalaniu ustawowych zasad wynagradzania sędziów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2000 r., sygn. P 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 189). Norma ta stanowi szczególną gwarancję ochrony wynagrodzeń sędziowskich na poziomie konstytucyjnym, co ogranicza dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w system ich kształtowania. Art. 178 ust. 2 Konstytucji jest przy tym nie tyle gwarancją wynagrodzenia sędziego, jako sui generis pracownika, ile elementem ustroju sądownictwa – istotną materialną gwarancją niezawisłości sędziego. Nie jest bowiem przypadkiem, że unormowanie to znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie postanowienia ustanawiającego zasadę niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Najważniejszym aspektem wynagrodzenia godnego urzędu sędziego jest, by sposób ustalania jego wysokości był oparty na obiektywnych, wymiernych przesłankach i działał z mocy samej ustawy – niejako „automatycznie”, bez potrzeby podejmowania w tej sprawie ocennych decyzji, które mogłyby być instrumentem nacisku na sędziów. Istotna jest, oczywiście, także sama wysokość wynagrodzenia, które powinno zapewniać bezpieczeństwo finansowe sędziemu i jego rodzinie, rekompensować rygorystyczne ograniczenia w podejmowaniu innej działalności zarobkowej oraz sprzyjać budowaniu prestiżu urzędu sędziego. Zdaniem Trybunału, wynagrodzenie to powinno być znacząco wyższe od przeciętnego wynagrodzenia w kraju. Spełniający powyższe założenia, zobiektywizowany, mechanizm kształtowania wynagrodzeń sędziowskich zaczął funkcjonować w 2009 r., w wyniku porozumienia przedstawicieli wszystkich trzech władz, pod auspicjami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, a stosowne regulacje znalazły się w u.s.p., u.S.N., ustawie z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 952, ze zm.). System wynagradzania wszystkich sędziów oparty jest na takich samych zasadach i został wyodrębniony z systemu wynagrodzeń pozostałych pracowników sfery budżetowej. Wysokość wynagrodzenia sędziego zależy w nim od następujących obiektywnych przesłanek: zajmowanego stanowiska, stażu pracy (łącznego oraz na danym stanowisku sędziowskim) oraz pełnionych w sądownictwie funkcji. System ten nie zawiera żadnych elementów uznaniowych, w rodzaju nagród lub premii, które mogłyby być uzależnione od oceny wyników czy jakości pracy sędziego i stanowić instrument wpływu na niego. Mechanizm ustalania wynagrodzeń sędziów został uregulowany w art. 91 § 1c u.s.p. i w art. 42 § 2 u.S.N. Kształtuje on wynagrodzenie sędziego jako iloczyn ustawowo określonego mnożnika (wynoszącego dla sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów administracyjnych − zależnie od zajmowanego stanowiska − od 2,05 do 3,23, a dla sędziów Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego − 4,13 w stawce podstawowej albo 4,75 w stawce awansowej) oraz mnożnej − podstawy wynagrodzenia zasadniczego w danym roku, którą stanowi wynagrodzenie w II kwartale, ogłaszane komunikatem Prezesa GUS w Monitorze Polskim. Takie powiązanie wynagrodzeń sędziów z przeciętnym wynagrodzeniem (w miejsce wcześniejszego odniesienia do przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej) − chroni je przed związanym z inflacją spadkiem siły nabywczej, dzięki mechanizmowi swoistej samoczynnej podwyżki wynagrodzenia zasadniczego i dodatków funkcyjnych − gwarantując, że wynagrodzenia sędziów będą zmieniały się in plus w wypadku dobrej kondycji gospodarki narodowej. Zarazem, w razie pogorszenia koniunktury gospodarczej i obniżenia przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, ustawodawca przewidział, że wynagrodzenia sędziów mają pozostawać na tym samym poziomie (art. 91 § 1d u.s.p. oraz art. 42 § 3 u.S.N.). Mechanizm ten jest reakcją na dezyderat sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z 23 lipca 2008 r. i elementem zmian systemowych prowadzących do wykonania art. 178 ust. 2 Konstytucji, a jego celem jest odniesienie zasad kształtowania wynagrodzeń sędziów do obiektywnego wskaźnika i uniezależnienie tego procesu od ingerencji władz wykonawczej i ustawodawczej. Obowiązująca w 2012 r. podstawa wynagrodzeń sędziów, wynikająca z zaskarżonych przepisów, wynosi 3197,85 zł, co sprawia, że w sądownictwie powszechnym najniższe wynagrodzenie zasadnicze – przysługujące bezfunkcyjnemu sędziemu sądu rejonowego w pierwszych latach pracy − wynosi brutto 6555,59 zł, zaś wynagrodzenie najwyższe – 15 188,19 zł brutto − otrzymują sędziowie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego po siedmiu latach pracy (wynagradzani „stawką awansową”). Podwyższanie wynagrodzenia sędziego następuje w razie awansu na wyższe stanowisko, któremu odpowiada wyższy mnożnik, ale również bez zmiany stanowiska mnożnik nieznacznie wzrasta z upływem kolejnych 5-leci pracy na tym samym stanowisku (kolejne stawki wynagrodzenia zasadniczego). Ten „poziomy” awans finansowy zostaje opóźniony o 3 lata w razie ukarania sędziego karą dyscyplinarną albo dwukrotnego wytknięcia mu uchybienia (w trybie art. 40 u.s.p.) lub zwrócenia uwagi (w trybie art. 37 § 4 u.s.p.). Obok wynagrodzenia zasadniczego, sędzia otrzymuje dodatek za długoletnią pracę (1% wynagrodzenia zasadniczego za każdy rok pracy, poczynając od ukończenia piątego roku, maksymalnie 20%; art. 91 § 7 u.s.p.), przy czym do stażu pracy warunkującego nabycie prawa do dodatku zalicza się cały okres zatrudnienia, u rożnych podmiotów zatrudniających. Sędziemu pełniącemu funkcje w sądownictwie, wyliczone enumeratywnie w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 czerwca 2009 r. w sprawie funkcji oraz sposobu ustalania dodatków funkcyjnych przysługujących sędziom (Dz. U. Nr 104, poz. 866, ze zm.), przysługuje ponadto dodatek funkcyjny obliczany od tej samej podstawy co wynagrodzenie zasadnicze, z wykorzystaniem odpowiednich mnożników (od 0,15 dla kierownika sekcji w sądzie rejonowym do 1,1 dla prezesa sądu apelacyjnego). W razie jednoczesnego pełnienia kilku funkcji, sędziemu przysługuje jeden dodatek – najwyższy, który może być ponadto podwyższony o 10 do 50 procent). Sędziowie mają prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego (tzw. trzynastki), na zasadach dotyczących ogółu pracowników sfery budżetowej (ustawa z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, Dz. U. Nr 160, poz. 1080, ze zm.) oraz do gratyfikacji jubileuszowej (od 100% do 400% wynagrodzenia), z okazji kolejnych „okrągłych” rocznic ich zatrudnienia, przy czym do okresów warunkujących nabycie prawa do gratyfikacji wlicza się wszystkie okresy poprzedniego zatrudnienia. Należy podkreślić, że od wynagrodzeń sędziów nie są odliczane składki na ubezpieczenie społeczne (art. 91 § 9 u.s.p.), które potrąca się od wynagrodzeń wszystkich pracowników z wyjątkiem prokuratorów (wynoszą one: 9,76% wynagrodzenia tytułem finansowanej przez ubezpieczonego w powszechnym systemie emerytalno-rentowym połowy składki na ubezpieczenie emerytalne, 1,5% wynagrodzenia tytułem finansowanej przez niego części składki na ubezpieczenie rentowe oraz całą składkę na ubezpieczenie chorobowe w wysokości 2,45% wynagrodzenia; art. 16 ust. 1, 1b i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). Wynagrodzenia sędziów są więc obciążone jedynie podatkiem dochodowym oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne (w wysokości 9% podstawy wymiaru), co oznacza, że sędzia zarabiający brutto tyle samo co osoba niebędąca sędzią, netto zarabia miesięcznie o 13,71% więcej. 2.2. Po zakończeniu pełnienia urzędu, wobec ukończenia – zasadniczo − 65 lat (w pewnych warunkach po ukończeniu 55 lat przez kobietę i 60 lat przez mężczyznę), albo na skutek choroby lub utraty sił uniemożliwiających mu sprawowanie urzędu (jeśli został uznany przez lekarza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków sędziego), sędziowie przechodzą, co do zasady, w konstytucyjnie gwarantowany (art. 180 ust. 3-5 Konstytucji) stan spoczynku. Sędzia może być również przeniesiony w stan spoczynku, jeżeli bez uzasadnionej przyczyny nie poddał się badaniu przez lekarza orzecznika ZUS, a także jeżeli z powodu choroby lub płatnego urlopu dla poratowania zdrowia nie pełnił służby przez okres roku. Przeniesienie w stan spoczynku jest również możliwe w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych, jeżeli sędzia nie został przeniesiony do innego sądu. Sędziemu, który został przeniesiony w stan spoczynku z powodu zmian organizacyjnych w sądownictwie, przysługuje, aż do osiągnięcia 65 roku życia, uposażenie w wysokości wynagrodzenia otrzymywanego na ostatnio zajmowanym stanowisku (po osiągnięciu wieku „emerytalnego” sensu largo, uposażenie to zmniejsza się do 75% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat, pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku). Sędziemu przeniesionemu w stan spoczynku ze względu na wiek albo w związku z chorobą lub utratą sił przysługuje uposażenie w wysokości 75% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysługę lat, pobieranych na ostatnio zajmowanym stanowisku (art. 100 § 2 u.s.p.). Uposażenie sędziego w stanie spoczynku jest podwyższane „automatycznie”, stosownie do zmian wysokości wynagrodzeń zasadniczych sędziów czynnych zawodowo. Szczegółową regulację uposażeń sędziów w stanie spoczynku zawiera rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 października 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania i wypłacania uposażeń oraz uposażeń rodzinnych sędziom i prokuratorom w stanie spoczynku oraz członkom ich rodzin (Dz. U. Nr 130, poz. 869). Sędziemu przechodzącemu w stan spoczynku przysługuje jednorazowa odprawa w wysokości jego 6-miesięcznego ostatnio pobieranego wynagrodzenia (art. 100 § 4 u.s.p.). W razie śmierci sędziego albo sędziego w stanie spoczynku członkom jego rodziny, spełniającym warunki do uzyskania renty rodzinnej w myśl przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje − w zależności od liczby uprawnionych − uposażenie rodzinne w wysokości od 85% do 95% podstawy wymiaru (czyli uposażenia z tytułu stanu spoczynku, które danemu sędziemu faktycznie przysługiwało, albo przysługiwałoby). Jeżeli sędzia nie nabył w związku z zakończeniem pełnienia urzędu prawa do stanu spoczynku (bo np. zrzekł się albo został pozbawiony urzędu), może ubiegać się o emeryturę lub rentę z ZUS na zasadach ogólnych, a od wynagrodzenia wypłaconego mu w okresie służby przekazuje się do ZUS odpowiednią kwotę z tytułu nieopłaconej składki. W następstwie wejścia w życie zaskarżonych przepisów, w roku 2012 podstawą ustalania wynagrodzeń sędziów jest przeciętne wynagrodzenie z 2010 r., a nie – zgodnie z ogólną zasadą − wynagrodzenie z roku 2011. Podstawa ta wynosi, jak już wspomniano, 3197,85 zł (komunikat Prezesa GUS z dnia 10 sierpnia 2010 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2010 r., M. P. Nr 57, poz. 774; dalej: komunikat GUS z 2010 r.), nie zaś 3366,11 zł (komunikat Prezesa GUS z dnia 9 sierpnia 2011 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w drugim kwartale 2011 r., M. P. Nr 71, poz. 708; dalej: komunikat GUS z 2011 r.), jest więc niższa o 168,26 zł. Oznacza to − przykładowo − różnicę w wysokości wynagrodzenia rzędu 344,93 zł miesięcznie brutto w przypadku sędziego sądu rejonowego, wynagradzanego według pierwszej stawki wynagrodzenia zasadniczego, i różnicę rzędu 799,24 zł miesięcznie brutto w przypadku sędziego Sądu Najwyższego wynagradzanego stawką awansową. 3. Ocena stanu finansów publicznych i jego wpływ na uchwalenie ustawy okołobudżetowej. 3.1. Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje kompetencjami formalnymi ani też odpowiednimi instrumentami, by – w pewnym sensie władczo – rozstrzygać o kondycji finansowej państwa i w zależności od tego decydować o zasadności albo bezzasadności (rozumianej jako dostateczność albo niedostateczność uzasadnienia) działań ustawodawcy, mającej rzutować na ocenę konstytucyjności zaskarżonych regulacji. W tych warunkach Trybunał Konstytucyjny musi wykorzystywać powszechnie dostępne, oficjalne informacje i wskaźniki. Stan gospodarki państwa, rzutujący zarówno na jego sytuację wewnętrzną, jak i na pozycję międzynarodową, mierzony jest różnymi metodami, z których najczęściej stosowaną, i − jak wskazuje art. 216 ust. 5 Konstytucji – uznaną przez ustrojodawcę, jest ustalanie relacji długu publicznego (wieloletnich zobowiązań sektora finansów publicznych, powiększanych o deficyt budżetowy z kolejnych lat) do poziomu PKB (łącznej wartości dóbr i usług wytworzonych na terenie danego kraju w ciągu roku). Proporcja ta pozwala określić − w odniesieniu do PKB − poziom wydatków państwa na obsługę jego zobowiązań (między innymi z tytułu kredytów, wykupu papierów wartościowych i zobowiązań wymagalnych), a także obrazuje możliwość (albo jej zagrożenie) pokrycia bieżących wydatków. Jakkolwiek przyjmuje się, że dług publiczny w relacji do PKB powinien być możliwie niski, to jednak nie istnieje wspólna dla wszystkich państw „granica bezpieczeństwa”, bo mają na nią wpływ liczne czynniki, między innymi struktura PKB, poziom rozwoju gospodarczego państwa, czy sytuacja gospodarcza w regionie i na świecie. Niewątpliwie przekroczenie pewnego pułapu zadłużenia, powodujące, że państwo jest zobowiązane ponosić coraz większe wydatki z tytułu odsetek od pożyczanych kwot, oznacza duże ryzyko i pogarsza jego gospodarcze perspektywy. Zbyt wysoki poziom długu publicznego determinuje spowolnienie rozwoju państwa, prowadząc do stagnacji, a niekiedy nawet do recesji. Celem zapobieżenia tym niekorzystnym zjawiskom, będącym skutkiem nadmiernego zadłużenia, ustrojodawca określił konstytucyjny limit zadłużenia, a dla uniknięcia zagrożenia jego przekroczeniem, ustawodawca ustanowił dodatkowo dwa tzw. progi ostrożnościowe, których przekroczenie wymusza uruchomienie przez władze państwa stosownych procedur. Za pierwszy próg ustawodawca uznał stan, w którym wartość relacji kwoty długu publicznego do PKB przekracza 50% (dalej: I próg ostrożnościowy), za drugi zaś – stan, gdy wartość tej relacji przekracza 55% (dalej: II próg ostrożnościowy). 3.2. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że – nawet korzystając z oficjalnych wskaźników – ma trudności z kategoryczną oceną stanu polskich finansów publicznych, w szczególności zagrożenia dla równowagi budżetowej jako istotnej wartości konstytucyjnej, mającej znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonych regulacji z Konstytucją. Wynika to choćby z faktu, że tak fundamentalny dla oceny kondycji finansowej państwa wskaźnik, jakim jest relacja długu publicznego do PKB − jest w wypadku Polski różny, w zależności od sposobu jego obliczania. Liczony według „metodyki krajowej” wyniósł on w 2011 r. 53,5% (obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie ogłoszenia kwot, o których mowa w art. 38 ustawy o finansach publicznych, M. P. poz. 355), ale liczony według „metodyki unijnej” – już 56,4% (wartość ta podana została Komisji Europejskiej przez Prezesa GUS – centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach statystyki − w trybie „notyfikacji fiskalnej”; http://www.stat.gov.pl/gus/5840_1377_PLK_HTML.htm). Różnica ta ma zasadnicze znaczenie, skoro II próg ostrożnościowy został ustanowiony na poziomie 55%, ponieważ – jak widać − to sposób obliczenia decydować może o tym, czy doszło do przekroczenia II progu ostrożnościowego, czy też nie. Trybunał Konstytucyjny z jednej strony nie jest władny ocenić, która metodyka obliczania relacji długu publicznego do PKB jest bardziej prawidłowa i nie ma instrumentów, by którąkolwiek z nich uznać za błędną. Z drugiej jednak strony nie może ignorować niepokojących wniosków wynikających z wysokości relacji długu publicznego do PKB obliczonej według „metodyki unijnej”. Nie ulega wątpliwości, że polski dług publiczny ma tendencję wzrostową, co wynika z wielu czynników, zarówno natury wewnętrznej (związanych z polityką gospodarczą państwa), jak i zewnętrznej (wynikających z sytuacji w Europie i na świecie, określanej od pewnego czasu potocznie mianem „kryzysu”). Tendencja ta nasiliła się w ostatnich latach, co spowodowało objęcie Polski procedurą przewidzianą w art. 126 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zwaną procedurą nadmiernego deficytu. Rada Unii Europejskiej do Spraw Gospodarczych i Finansowych (dalej: ECOFIN), wydała decyzję z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie istnienia nadmiernego deficytu w Polsce, Dz. Urz. UE L 202 z 4.08.2009). Jak stwierdzono w „Programie Konwergencji. Aktualizacja 2011” z kwietnia 2011 r., w myśl zaleceń ECOFIN, Polska powinna zredukować „w sposób wiarygodny i trwały” nadmierny deficyt do roku 2012, w którym to celu podjęte zostały różnorakie działania (opisane szczegółowo na s. 12-15 Programu). Jednocześnie należy zauważyć, że ocena sytuacji makroekonomicznej pozwoliła przyjąć w Wieloletnim Planie Finansowym Państwa na lata 2011-2014 (załącznik do uchwały nr 36 Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie aktualizacji Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2011-2014, M.P. Nr 29, poz. 324), iż w najbliższych latach nie dojdzie do przekroczenia II progu ostrożnościowego, a wręcz – że nastąpi stopniowe obniżenie relacji długu publicznego do PKB do poziomu poniżej I progu ostrożnościowego. Wspomniane wyżej procedury ostrożnościowe, uruchamiane w razie przekroczenia kolejnych progów (50% i 55%), zostały unormowane w art. 86 ustawy o finansach publicznych. Określa on działania, do których zobowiązana jest w takich wypadkach Rada Ministrów. Przykładowo, gdy dług publiczny w roku poprzedzającym przekroczył I próg ostrożnościowy, Rada Ministrów powinna uchwalić projekt ustawy budżetowej, w którym deficyt budżetowy w relacji do dochodów nie będzie wyższy niż w roku poprzedzającym (art. 86 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W razie przekroczenia II progu ostrożnościowego, zakres obowiązków Rady Ministrów jest zdecydowanie większy, ponieważ między innymi projekt ustawy budżetowej może przewidywać deficyt tylko w określonej sytuacji, musi przewidywać „zamrożenie” wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej i ograniczyć waloryzację rent i emerytur (art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych). Niewątpliwie, uchwalenie projektów budżetów spełniających – w sytuacji przekroczenia progów ostrożnościowych − wymagania ustawy o finansach publicznych wymaga od Rady Ministrów różnorakich, często społecznie niepopularnych, działań, które można w skrócie określić mianem „oszczędnościowych”. 3.3. W myśl uzasadnienia projektu zaskarżonej ustawy okołobudżetowej (druk sejmowy nr 29/VII kad.), jej celem jest zahamowanie wzrostu długu publicznego, dla zapobieżenia potencjalnemu ryzyku przekroczenia w 2012 r. II progu ostrożnościowego. Projektodawca ustawy okołobudżetowej, a za nim ustawodawca, uznał za niezbędne podjęcie szeregu działań zapobiegających przekroczeniu poziomu deficytu budżetowego określonego w projekcie ustawy budżetowej, obejmujących między innymi: − „zamrożenie” zakładowego funduszu świadczeń socjalnych (art. 1 ustawy okołobudżetowej) oraz funduszy socjalnych dla żołnierzy i funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (art. 35 i art. 36 ustawy okołobudżetowej), − uszczelnienie systemu podatkowego przez dookreślenie zasad zaokrąglania podstawy opodatkowania i kwot podatków (prowadzące do eliminacji faktycznie bezpodatkowych tzw. lokat antypodatkowych; art. 4 ustawy okołobudżetowej), − podwyższenie niektórych stawek podatku akcyzowego (art. 11 ustawy okołobudżetowej), − „zamrożenie” wynagrodzeń: osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (art. 5 ustawy okołobudżetowej), wynagrodzeń przysługujących na podstawie tzw. ustawy kominowej (art. 6 ustawy okołobudżetowej), wynagrodzeń sędziów Trybunału Konstytucyjnego, sędziów Sądu Najwyższego i sędziów sądów powszechnych (art. 21−23 ustawy okołobudżetowej) oraz prokuratorów (art. 20 ustawy okołobudżetowej), − „zamrożenie” ogółu wynagrodzeń w jednostkach sektora finansów publicznych (z wyjątkiem nauczycieli), a więc wynagrodzeń pracowników urzędów organów władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów oraz innych instytucji, takich jak na przykład: agencje wykonawcze, państwowe fundusze celowe, czy Polska Akademia Nauk (art. 24 ustawy okołobudżetowej), − zmianę zasad zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby funkcjonariuszom Służby Więziennej (art. 14 ustawy okołobudżetowej). Należy podkreślić, że wymienione wyżej, przewidziane ustawą okołobudżetową, działania „oszczędnościowe”, korespondują z innymi działaniami rządu i parlamentu, zmierzającymi do ograniczenia nierównowagi finansów publicznych, takimi jak na przykład: − wprowadzenie wydatkowej reguły dyscyplinującej, czyli ograniczenie wzrostu wydatków dyskrecjonalnych i nowych wydatków prawnie zdeterminowanych do poziomu inflacji powiększonej o 1%, − wzmocnienie systemu zarządzania płynnością budżetu państwa, polegające na obowiązku lokowania przez jednostki sektora finansów publicznych wolnych środków na rachunku Ministra Finansów, − ustalenie docelowej reguły wydatkowej (zasady, że wzrost wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu PKB), wspierającej stabilność finansów publicznych, − wprowadzenie planowania wieloletniego, również w jednostkach samorządu terytorialnego, − wprowadzenie nakazu zrównoważenia (lub uzyskania nadwyżki) części bieżącej budżetów jednostek samorządu terytorialnego (wydatki bieżące mogą być wyższe od osiągniętych dochodów bieżących powiększonych o nadwyżkę budżetową jedynie o kwotę wynikającą z realizacji wydatków bieżących dokonywanych z udziałem środków z bezzwrotnej pomocy zagranicznej), − opracowanie dodatkowej reguły stabilizującej wynik finansowy samorządów, − zwiększenie wpływów z dywidend, − pozyskanie dochodów ze sprzedaży uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, − „zamrożenie” skali podatkowej w podatku dochodowym od osób fizycznych, − ograniczenie możliwości odliczenia podatku od towarów i usług przy nabyciu samochodów z „kratką” i brak możliwości odliczania podatku naliczonego od paliwa wykorzystywanego do ich napędu, − zniesienie ulgi na biokomponenty w podatku akcyzowym i podwyższenie jego stawki na olej napędowy i papierosy, − wprowadzenie podatku od wydobycia niektórych kopalin, − wdrożenie systemu automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym, − zmniejszenie krajowych uzupełniających dopłat bezpośrednich, − przeprowadzenie zmian w systemie emerytalnym − zmniejszenie składki przekazywanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do otwartych funduszy emerytalnych, − dążenie do stopniowego zrównania i podwyższania wieku emerytalnego oraz ograniczenie wcześniejszego przechodzenia na emeryturę, − obniżenie wysokości zasiłku pogrzebowego. 3.4. Szacowana kwota oszczędności z tytułu „zamrożenia” wynagrodzeń − łącznie sędziów i prokuratorów − wynosi ok. 140 mln zł, a więc rzeczywiście – jak wskazał wnioskodawca − nie stanowi nawet promila budżetu państwa. Jak wynika z wyliczeń przedstawionych przez Ministra Finansów na kanwie projektu budżetu państwa na rok 2012 (druk sejmowy nr 4694/VI kad.), oszczędności z tytułu „zamrożenia” wynagrodzeń sędziów wyniosą 93,8 mln zł, przy dochodach budżetu szacowanych na 292,8 mld zł i wydatkach szacownych na 327,8 mld zł. Wynika z tego, że oszczędności te stanowić będą w przybliżeniu 0,3203‰ dochodów i 0,2861‰ wydatków (odpowiednio: 0,032% i 0,029%). Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że niewielka skala oszczędności budżetowych z określonego tytułu nie może być istotnym argumentem przemawiającym przeciwko dokonaniu określonych „cięć budżetowych”, w tym polegających na „zamrożeniu” wynagrodzeń. Należy zwrócić uwagę, że większość pozycji budżetowych (a przez to również potencjalnych oszczędności) rozpatrywana z osobna, w proporcji do całości budżetu państwa wydaje się być nieistotna, niemniej suma wielu nawet niewielkich jednostkowo oszczędności może mieć istotne znaczenie dla kondycji całego budżetu państwa. Jak stwierdził już Trybunał Konstytucyjny, fakt, że określone rozwiązania prawne „nie pociągają za sobą istotnych oszczędności budżetowych, nie upoważnia do wyciągnięcia wniosku, że nie służą one realizacji konstytucyjnej wartości, jaką jest zapewnienie równowagi budżetowej” (tak: powołany wyżej wyrok o sygn. K 23/03). 4. Analiza zarzutów natury proceduralnej. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny rozpatruje zarzuty natury proceduralnej, bowiem gdyby znalazły one potwierdzenie, zaskarżone przepisy ustawy okołobudżetowej musiałyby zostać uznane z tego powodu za niekonstytucyjne, a analiza zarzutów merytorycznych stałaby się zbędna. 4.1. Pierwszym zarzutem proceduralnym jest niezgodność zaskarżonych przepisów z art. 2 w związku z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, polegająca na nieuzasadnionym skróceniu okresu vacationis legis. 4.1.1. Nakaz zachowania odpowiedniej vacationis legis – okresu „spoczywania” prawa, oddzielającego publikację aktu od jego wejścia w życie − mieści się w zasadach poprawnej legislacji i wynika z zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a jego celem jest zapewnienie adresatom prawa czasu na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na podjęcie odpowiednich decyzji co do dalszego postępowania (na przykład wyroki z: 15 grudnia 1997 r., sygn. K 13/97, OTK ZU nr 5−6/A/1997, poz. 69 i 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). W odniesieniu do różnych regulacji „odpowiednia” będzie różna vacatio legis; badanie konstytucyjności w tym zakresie następuje a casu ad casum. „Odpowiedniość” vacationis legis należy rozpatrywać w kontekście możliwości zapoznania się z treścią nowych przepisów przez adresatów i pokierowania swoimi sprawami z ich uwzględnieniem (orzeczenie z 11 września 1995 r, sygn. P 1/95, OTK ZU nr 1/1995, poz. 3). Ostateczna ocena zależy od całokształtu okoliczności, w tym od przedmiotu i treści nowych unormowań, a także kręgu podmiotów, których dotyczą ustanowione unormowania (tak: wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165 i powołane wyżej wyroki o sygn. K 23/03 i Kp 6/09). Ogólną zasadę statuuje o.a.n., przewidująca co do zasady 14-dniową vacationem legis (art. 4 ust. 1 o.a.n.). Ustawodawcy przysługuje jednak w tej mierze pewien margines swobody; w pewnych okolicznościach może on wręcz zrezygnować z jej ustanowienia, ponieważ nakaz jej zachowania nie ma charakteru bezwzględnego. Uzasadnieniem swobody ustawodawcy w kwestii ustalenia czasu trwania vacationis legis, a nawet jej pominięcia, jest „ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki” (wyrok z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92, OTK w latach 1986−1995, t. IV, poz. 6). Ponadto odstąpienie jest dopuszczalne w innych szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym zasada konstytucyjna (orzeczenie z 24 maja 1994 r., sygn. K 1/94, OTK w latach 1986-1995, t. V, poz. 10). Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że interes publiczny przejawia się zwłaszcza w konieczności ochrony stabilności interesów finansowych państwa i zachowania równowagi budżetowej (wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98 i powołany wyżej wyrok o sygn. K 32/02). Ocena konstytucyjności zachowania odpowiedniej vacationis legis musi być dokonywana także z uwzględnieniem możliwości zapoznania się przez potencjalnych adresatów z treścią projektowanej regulacji już w trakcie postępowania ustawodawczego; inaczej należy oceniać regulacje wprowadzone na ostatnich etapach procesu legislacyjnego, a inaczej – sytuację, w której „zainteresowani dowiadują się o zamierzeniach ustawodawcy z wyprzedzeniem i mogą w praktyce rozpocząć dostosowywanie się do nowej regulacji zaraz po jej ustanowieniu przez parlament”, nawet przed promulgacją aktu (powołany wyżej wyrok o sygn. K 23/03). 4.1.2. Ustawa okołobudżetowa, zgodnie z jej art. 41, wchodząca w życie w zasadniczej części (obejmującej zaskarżone przepisy) z dniem 1 stycznia 2012 r., została uchwalona 22 grudnia 2011 r., a opublikowana w Dzienniku Ustaw z 30 grudnia 2011 r. Okoliczności faktyczne – daty uchwalenia i publikacji ustawy okołobudżetowej oraz jej wejścia w życie – spowodowały, że rzeczywisty okres jej „spoczywania” był bardzo krótki, wyniósł bowiem tylko jeden dzień (którym była w dodatku sobota − dzień wolny od pracy). Należy jednak przypomnieć, że kalendarz prac legislacyjnych determinowany był odbywającymi się w 2011 r. wyborami parlamentarnymi i pochodną w stosunku do nich rekonstrukcją rządu, rzutującą na termin wniesienia pod obrady parlamentu zarówno projektu ustawy budżetowej, jak i zaskarżonej ustawy okołobudżetowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawa okołobudżetowa wprowadza zmiany stanu prawnego konieczne do przyjęcia ustawy budżetowej, bo decydujące o poziomie dochodów i wydatków budżetu. Jak słusznie stwierdza wnioskodawca w piśmie procesowym z 18 lipca 2012 r. (s. 10), bez zmian dokonywanych ustawą okołobudżetową nie jest możliwe uchwalenie ustawy budżetowej o określonej treści. Skoro zaś ustawa budżetowa − niezależnie od daty uchwalenia i publikacji − obowiązuje przez cały rok budżetowy (ustawa budżetowa na rok 2012 z dnia 2 marca 2012 r., opublikowana 15 marca 2012 r., Dz. U. poz. 273, weszła w życie „z dniem ogłoszenia, z mocą od 1 stycznia 2012 r.”), to zmiany przewidziane ustawą okołobudżetową musiały zostać wprowadzone również z początkiem tego roku. Innymi słowy, uchwalenie możliwie zrównoważonego budżetu państwa na rok bieżący – mieszczące się niewątpliwie w interesie publicznym – wymagało wejścia ustawy okołobudżetowej w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, działanie ustawodawcy powodowane było koniecznością ochrony stabilności finansowej państwa i zachowania równowagi budżetowej. Ustawodawca dokonywał zaskarżonych zmian prawa w niekorzystnym stanie finansowym państwa, wymagającym szybkich i skutecznych decyzji zmierzających do zrównoważenia budżetu, równolegle z innymi przedsięwzięciami oszczędnościowymi. W sytuacji motywowanej ważnym interesem publicznym, wyrażającym się w konieczności zachowania równowagi budżetowej państwa oraz przeciwdziałania nadmiernemu deficytowi budżetowemu, ustawodawcy przysługiwał większy margines swobody regulacyjnej w ustanowieniu okresu dostosowawczego (tak: powołany wyżej wyrok o sygn. Kp 6/09). Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne dodatkowe odniesienie się do problematyki świadomości adresatów ustawy – sędziów − co do tego, że w 2012 r. przewidywane jest „zamrożenie” ich wynagrodzeń na poziomie roku 2010. W opinii wnioskodawcy, podzielonej przez Prokuratora Generalnego, krótka vacatio legis uniemożliwiła im reakcję i dostosowanie się do zmienionej sytuacji prawnej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sędziowie są grupą zawodową cechującą się biegłą znajomością prawa i – z racji pełnionych obowiązków – zorientowaną w projektowanych regulacjach. Plany „zamrożenia” sędziowskich wynagrodzeń (a pierwotnie nawet zmian mechanizmu ich kształtowania), były publicznie znane już w drugim kwartale roku 2011. Co więcej, zostały w środowisku sędziów nagłośnione przez Krajową Radę Sądownictwa (dalej: KRS), która uchwałami z 13 maja 2011 r., nr 1378/2011 i 1379/2011, wnioskowała o zwołanie na dzień 4 i 5 lipca 2011 r. odpowiednio − zebrań przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów i sędziów apelacji. Wynika z tego, że kwestia potencjalnego „zamrożenia” wynagrodzeń odbiła się w środowisku sędziów szerokim echem na niemal pół roku przed uchwaleniem zaskarżonych przepisów, co wszystkim, którzy z tego powodu zamierzaliby podjąć jakieś kroki, dawało dostatecznie wiele czasu na podjęcie decyzji. Marszałek Sejmu trafnie stwierdził, że wnioskodawca nie wskazał działań, jakie sędziowie mieliby podejmować celem dostosowania się do zmienionego stanu prawnego. W tych okolicznościach skrócenie vacationis legis, chociaż zasługujące na negatywną ocenę, nie może zostać uznane za niezgodne z art. 2 Konstytucji. W odniesieniu do zarzutów niezgodności regulacji ze związkowo powołanym art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawa okołobudżetowa jest zgodna z art. 88 ust. 1 Konstytucji, ponieważ została należycie ogłoszona, i nie jest niezgodna z art. 88 ust. 2 Konstytucji, który nie wyraża żadnych zasad kształtowania vacationis legis, a jedynie wyznacza zakres spraw przekazanych przez ustrojodawcę do uregulowania ustawą zwykłą. 4.2. Drugim zarzutem natury proceduralnej jest niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 2 – zasadą rzetelnej legislacji − w związku z art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji, wynikająca z niespełnienia merytorycznych przesłanek uchwalenia zakwestionowanych przepisów, określonych w ustawie o finansach publicznych, oraz z niedochowania trybu uchwalania zaskarżonych przepisów, który powinien być – zdaniem wnioskodawcy − taki sam jak w wypadku ustawy budżetowej. 4.2.1. W odniesieniu do niespełnienia przesłanek merytorycznych uchwalenia kwestionowanych przepisów, wnioskodawca uznał, że zostały one uchwalone bez dostatecznego uzasadnienia, innymi słowy − że w kontekście stanu finansów publicznych nie były konieczne, a zatem są niedopuszczalne. Art. 86 ustawy o finansach publicznych określa bowiem sytuację – przekroczenie II progu ostrożnościowego − w której Rada Ministrów zobowiązana jest do podjęcia określonych działań, w tym „zamrożenia” płac pracowników sfery budżetowej. Skoro zaś przekroczenie tego progu, jak dotąd, nie nastąpiło, to podjęcie tego rodzaju działań jest niezgodne z Konstytucją. W skrócie, wnioskodawca wysnuwa więc wniosek, że wskazane jako wzorce kontroli postanowienia Konstytucji zakazują Radzie Ministrów oraz ustawodawcy podejmowania działań ostrożnościowych i sanacyjnych z wyprzedzeniem – w celu uniknięcia pogorszenia stanu finansów publicznych. Trybunał Konstytucyjny nie podziela powyższego poglądu. Troska o stan finansów publicznych − w tym o poziom długu publicznego w relacji do PKB − decydujący w istotnym stopniu o kondycji ekonomicznej państwa, jest obowiązkiem władz publicznych. Podkreślając ten obowiązek, ustrojodawca ustanowił konstytucyjny limit zadłużenia, a rozumiejący wielorakie zagrożenia ustawodawca – przewidział dodatkowo dwa niższe progi ostrożnościowe. Ich przekroczenie wymusza na Radzie Ministrów i ustawodawcy podjęcie określonych działań, nie wynika stąd jednak, że nieprzekroczenie tych progów wyklucza podjęcie owych działań, a tym bardziej, iż podjęcie „działań wyprzedzających” jest zakazane przez Konstytucję. Dla Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości słuszność dwóch maksym − pochodzących ze świata medycyny, ale aktualnych w wielu innych dziedzinach życia: przypisywanej Hipokratesowi morbum evitare quam curare facilius est („łatwiej unikać choroby niż ją leczyć”) i owidiańskiej principiis obsta, sero medicina paratur („przeciwdziałaj początkom choroby, później i lekarstwa są bezskuteczne”). Rzeczywistość państw europejskich wskazuje, że niektóre z nich przez brak reform finansów publicznych doprowadziły do stanu, w którym relacja długu publicznego do PKB przekroczyła – i to niekiedy znacznie − 100%, a ich wszechstronnie analizowana w ostatnich miesiącach sytuacja dobitnie potwierdza prawdziwość przytoczonych sentencji. Z całą pewnością możliwie wczesne podjęcie środków zaradczych i naprawczych prowadzi do lepszych skutków i pozwala na osiągnięcie założonych celów mniejszym kosztem (zarówno dla państwa, jak i społeczeństwa) niż bezczynne trwanie w oczekiwaniu na przekroczenie kolejnych progów ostrożnościowych, wymuszające podjęcie środków bardziej zdecydowanych. Stosowne działania mogą – i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powinny – być podejmowane zapobiegawczo i odpowiednio wcześnie. W powołanym wyżej wyroku o sygn. K 40/02 Trybunał Konstytucyjny podkreślił wyraźnie, że: „chociaż państwowy dług publiczny w roku 2002 nie był jeszcze wyższy niż 50% PKB, to ustawodawca, kierując się oceną polityczną zagrożenia równowagi finansów państwa, mógł wprowadzić nadzwyczajne instrumenty prawne” (sprawa dotyczyła ograniczenia samodzielności wydatkowej samorządów, ale samo twierdzenie zachowuje aktualność na gruncie niniejszej sprawy). Reasumując: polskie prawo nakazuje podjęcie określonych działań w razie przekroczenia kolejnych progów ostrożnościowych, ale nie zakazuje ich podjęcia wcześniej, dla zapobieżenia przekroczeniu tych progów. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowane regulacje w tym aspekcie są zgodne z art. 2 Konstytucji. Zwraca też uwagę, że żadne z pozostałych postanowień Konstytucji, wskazanych przy analizowanym zarzucie jako wzorce kontroli (art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 221 Konstytucji), nie może być uznane za odnoszące się do zaskarżonej ustawy. Pierwsze nakłada na Sejm obowiązek uchwalenia budżetu państwa w odpowiedniej formie – ustawy budżetowej, a więc w ogóle nie dotyczy rozpatrywanej ustawy. Drugie mogłoby być przytoczone, gdyby przedmiotem kontroli była sama ustawa budżetowa (nie zaś ustawa okołobudżetowa). Trzecie określa zamknięty katalog ustaw, co do których inicjatywa ustawodawcza przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów, a w katalogu tym ustrojodawca nie zamieścił ustaw okołobudżetowych. Trybunał Konstytucyjny podkreśla tu, że podstawą działalności ustawodawczej jest tzw. ogólna kompetencja prawodawcza, czyli umocowanie ustawodawcy do regulowania wszelkich spraw przez siebie wybranych (art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji). Zarazem art. 221 Konstytucji jest dotyczącym kilku rodzajów ustaw wyjątkiem od ogólnej reguły, ustanowionej w art. 118 Konstytucji. Skoro zaś exceptiones non sunt extendendae („wyjątków nie wolno interpretować rozszerzająco”), to nie można uznać, że inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustaw okołobudżetowych przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. W niniejszej sprawie nie ma to, zresztą, żadnego znaczenia, ponieważ zaskarżona ustawa okołobudżetowa została uchwalona z inicjatywy Rady Ministrów. W tych okolicznościach Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołane wzorce kontroli są nieadekwatne do zaskarżonych przepisów, a zatem, że przepisy te nie są z nimi niezgodne. 4.2.2. Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne odniesienie się do tezy wnioskodawcy, że ingerencja w wynagrodzenie sędziów nie byłaby dopuszczalna również w sytuacji przekroczenia II progu ostrożnościowego (s. 14 wniosku), a art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie w związku z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych „nie stosuje się do sędziów, mimo że ma on zastosowanie do pozostałych pracowników (tzn. pracowników administracji i obsługi)” wszystkich sądów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wynagrodzenia sędziów są objęte dyspozycją art. 86 ust. 1 pkt 2 lit. a tiret drugie ustawy o finansach publicznych. Przepis ten przewiduje nakaz „zamrożenia” − w określonych okolicznościach – wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej (ściśle: projekt ustawy budżetowej nie może przewidywać „wzrostu wynagrodzeń” tych pracowników), w tym pracowników jednostek wymienionych w art. 139 ust. 2 tejże ustawy, wśród których są między innymi Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny (wraz z wojewódzkimi sądami administracyjnymi), KRS i sądownictwo powszechne. Wnioskodawca stawia tezę, że do sędziów nie odnosi się instytucja „wzrostu wynagrodzeń”, która musi być rozumiana przez pryzmat ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 110, poz. 1255, ze zm.; dalej: ustawa o wynagrodzeniach). Rozważenia wymaga więc, po pierwsze, czy – na gruncie ustawy o finansach publicznych − w pojęciu „pracownika” mieszczą się sędziowie, po wtóre, czy sędziowie należą do sfery budżetowej, a po trzecie − co oznacza „wzrost wynagrodzeń”, o którym mowa w tym przepisie. Co do pierwszej kwestii – czy sędziów można uznać za pracowników w rozumieniu ustawy o finansach publicznych − należy stwierdzić, że zgodnie z art. 55 § 1 i 3 u.s.p. i art. 21 u.S.N. sędziów sądów powszechnych i sędziów Sądu Najwyższego do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, a w myśl art. 65 § 1 u.s.p. (i art. 26 § 1 u.S.N.) – „stosunek służbowy” sędziego nawiązuje się po doręczeniu mu aktu powołania. Autorzy komentarzy do art. 68 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. − Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94, ze zm.; dalej: kodeks pracy, k.p.) zgodnie zwracają tu jednak uwagę, że choć ustawodawca stanowi o „powoływaniu sędziów”, jest to jednak tzw. powołanie pozorne, a stosunek pracy tej grupy zawodowej ma wszelkie cechy typowe dla klasycznych stosunków opartych na mianowaniu (tak np.: Kodeks pracy. Komentarz, L. Florek (red.), Warszawa 2011; K. Jaśkowski, E. Maniewska, Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem, Kraków 2002). Na gruncie wymienionych wyżej przepisów sędziowskich pragmatyk służbowych oraz przepisów kodeksu pracy przyjmuje się więc w doktrynie i orzecznictwie, że sędziowie są pracownikami („Pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę” – art. 2 k.p.). Wypełniają oni swoje obowiązki za wynagrodzeniem w określonym sądzie jako zakładzie pracy i podlegają – choć w bardzo ograniczonym zakresie (tzw. podporządkowanie autonomiczne) – przełożonym (art. 79 i art. 106a u.s.p.). Niewątpliwie, z uwagi na ich status jako piastunów władzy sądowniczej, bardziej właściwy byłby tu stosunek służbowy o charakterze publicznoprawnym, łączący sędziego z państwem, jednakże – na gruncie obowiązujących przepisów – Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do twierdzenia, że użyty w ustawie o finansach publicznych termin „pracownik” nie obejmuje sędziów. Co do kwestii drugiej – przynależności sędziów do sfery budżetowej − wątpliwości być nie może. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1, ustawa o finansach publicznych znajduje zastosowanie do „jednostek sektora finansów publicznych”, do którego należą – w myśl jej art. 9 pkt 1 − między innymi sądy i trybunały. Zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki budżetu państwa są przeznaczone w szczególności na finansowanie funkcjonowania organów władzy publicznej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów, a sam budżet państwa składa się z części odpowiadających między innymi sądom i trybunałom (art. 114 ustawy o finansach publicznych). Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 grudnia 2009 r. w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów (Dz. U. Nr 211, poz. 1633, ze zm.) przewiduje istnienie części budżetowych: 04 – Sąd Najwyższy, 05 – Naczelny Sąd Administracyjny, 06 – Trybunał Konstytucyjny oraz 15/00 – „Sądy powszechne” (z dalszym podziałem na Ministerstwo Sprawiedliwości − 15/01 i jedenaście sądów apelacyjnych – 15/02-15/12). Środki publiczne (art. 3 ustawy o finansach publicznych) przeznacza się na wydatki publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych), które mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w ustawie budżetowej (art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Wydatki te klasyfikowane są – zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – według działów, rozdziałów i paragrafów, a szczegółowo kwestie te normuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207, ze zm.). Wyszczególnia ono dział 751 − „Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa” (złożony między innymi z rozdziałów: 75102 – „Naczelne organy sądownictwa”, 75104 – „Krajowa Rada Sądownictwa”) oraz dział 755 – „Wymiar sprawiedliwości” (zawierający między innymi rozdziały: 75502 − „Jednostki sądownictwa powszechnego”, 75503 – „Sądy wojskowe” i 75514 – „Krajowa Szkoła Sądownictwa i Prokuratury”). Przewidziany rozporządzeniem § 403 obejmuje „Wynagrodzenia osobowe sędziów i prokuratorów oraz asesorów i aplikant