K 4/10

106/9/A/2012 WYROK z dnia 16 października 2012 r. Sygn. akt K 4/10* * Sentencja została ogłoszona dnia 23 października 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 1150. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński – I sprawozdawca Leon Kieres Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka – II sprawozdawca Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 13 września i 16 października 2012 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: 1) art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 25 sierpnia 2011 r., w zakresie, w jakim odnosi się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, z: – art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, – art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227, z 2009 r. Nr 72, poz. 620 oraz z 2012 r. poz. 472 i 549) jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z 2005 r. Nr 196, poz. 1628 oraz z 2011 r. Nr 165, poz. 985), w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r., jest zgodny:

1. a)z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
2. b)z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, Nr 106, poz. 675, Nr 143, poz. 963, Nr 155, poz. 1043, Nr 197, poz. 1307 i Nr 200, poz. 1323, z 2011 r. Nr 64, poz. 341, Nr 106, poz. 622, Nr 115, poz. 673, Nr 129, poz. 732, Nr 130, poz. 762, Nr 135, poz. 789, Nr 163, poz. 981, Nr 187, poz. 1110 i Nr 224, poz. 1337 oraz z 2012 r. poz. 908), a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. UZASADNIENIE I 1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, wnioskodawca) w piśmie z 18 stycznia 2010 r. wniósł o zbadanie zgodności: – art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.; dalej: ustawa o inwestycjach drogowych) z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, – § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny) w zakresie, w jakim odnosi się do szacowania gruntów zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę, następnie przejmowanych (w celu budowy lub modernizacji) pod drogi publiczne, z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. W piśmie z 2 listopada 2010 r. Rzecznik zmodyfikował wniosek, wskazując dodatkowe wzorce kontroli § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny: art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji (przy czym naruszenie tego ostatniego przepisu zostało wskazane jako konsekwencja sprzeczności z powołanymi przepisami u.g.n.). Dodatkowo podjął polemikę z niektórymi tezami zawartymi w stanowiskach Prezesa Rady Ministrów oraz Sejmu (por. niżej). Wniosek Rzecznika obejmuje dwie odrębne grupy zagadnień: kwestię zaskarżenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: zezwolenie na inwestycję drogową, decyzja o zezwoleniu) oraz kwestię odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pod budowę drogi. Pierwsza z nich jest regulowana w kwestionowanych przepisach ustawy o inwestycjach drogowych, druga – rozporządzenia w sprawie wyceny. Ustawa o inwestycjach drogowych reguluje m.in. dopuszczalność stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu. Pierwszy z kwestionowanych przepisów ustawy, art. 31 ust. 1, stanowi, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi, stwierdza się jedynie jej wydanie z naruszeniem prawa oraz wskazuje się okoliczności, z powodu których nie stwierdzono jej nieważności (por. art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych w związku ze – wskazanym w tym przepisie jako wymagający „odpowiedniego zastosowania” – art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.). Zgodnie z drugim kwestionowanym przepisem ustawy o inwestycjach drogowych, art. 31 ust. 2, w przypadku uwzględnienia skargi na zezwolenie na inwestycję drogową, któremu nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub art. 156 k.p.a., tj. z powodów uzasadniających wznowienie postępowania lub stwierdzenie nieważności decyzji (art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych). Kwestionowany przepis rozporządzenia w sprawie wyceny, w kształcie obowiązującym w chwili złożenia i modyfikacji wniosku przez Rzecznika, wskazywał, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne „stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne” (§ 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). Regulację tę należy stosować odpowiednio także „do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny – na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia” (§ 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny). Uzasadnienie wniosku zawarte w obu pismach wnioskodawcy można podsumować w następujący sposób: 1.1. W opinii Rzecznika, art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych utrudnia (a w praktyce uniemożliwia) stwierdzenie nieważności zezwolenia na inwestycję drogową ze względu na zawarte w tym przepisie ograniczenia czasowe. Jest to bowiem możliwe tylko w ciągu 14 dni od dnia – odpowiednio – w którym decyzja stała się ostateczna lub w którym rozpoczęto budowę drogi. Takie ograniczenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego zezwolenia na inwestycję drogową narusza konstytucyjne i międzynarodowe standardy prawa do sądu, a w szczególności jego aspekt materialny, tzn. prawo do uzyskania orzeczenia sądu rozstrzygającego o prawach majątkowych. Na skutek art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych obywatel może bowiem uzyskać jedynie „sądowe potwierdzenie” naruszenia praw majątkowych, które „nie odwróci zaistniałych skutków bezprawności decyzji”, a ponadto może ubiegać się o odszkodowanie na podstawie art. 4171 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.). Rozwiązanie to Rzecznik określił jako nieproporcjonalne. Potrzeba usprawnienia procesu pozyskiwania gruntów pod budowę dróg i poprawę infrastruktury mieści się w klauzuli interesu publicznego w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji i realizuje priorytety Unii Europejskiej w zakresie budowy tzw. sieci transgranicznych. Cel ten można było jednak osiągnąć za pomocą innych, mniej dolegliwych dla obywateli metod: sprawnego i szybkiego rozstrzygania spraw przez organy administracji i sądy administracyjne, a więc dzięki wprowadzeniu zmian systemowych (organizacyjnych, kadrowych). Stosowanie w takiej sytuacji rozwiązań „wygodniejszych”, ale naruszających konstytucyjne prawo do sądu, nie jest – w jego opinii – dopuszczalne. Dodatkowo wnioskodawca zwrócił uwagę, że wynikające z ustawy o inwestycjach drogowych szczególne procedury mają zastosowanie do wszystkich inwestycji drogowych, nawet tych o niewielkiej skali i niebędących drogami publicznymi. W jego opinii, gdyby ograniczenie wynikające z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych dotyczyło tylko wybranych (rodzajowo lub indywidualnie) inwestycji, istotnych gospodarczo czy społecznie, można by było uznać je za proporcjonalne. Zdaniem Rzecznika, stwierdzenie, że wybudowanie drogi jest sytuacją nieodwracalną w sensie prawnym, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia zakwestionowanych regulacji. Problem „faktycznego wywłaszczenia”, tj. zabudowania nieruchomości prywatnej na cel o charakterze publicznym, bez prawidłowego przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, był rozstrzygany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ugruntowany jest w nim pogląd, że jeżeli określony w ustawie cel inwestycyjny został już zrealizowany w całości, to brak jest ustawowych przesłanek orzeczenia wywłaszczenia nieruchomości. W takim wypadku stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości i właścicielem należy rozpatrywać w kategoriach art. 224-231 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.). Wnioskodawca stwierdził ponadto, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych może prowadzić do naruszenia istoty prawa do sądu: prawo to doznaje takich ograniczeń, że w konsekwencji nie może być realizowane. Stanowi to wyraz woli ustawodawcy, który „arbitralnie uznał, że mechanizm[y] demokratycznego państwa prawnego w dziedzinie[,] jaką jest budowa dróg publicznych[,] są na tyle niesprawne, że konieczne jest wprowadzenie regulacji ograniczającej prawo do sądu – bez względu na okoliczność, że funkcjonowanie zakazów ograniczających konstytucyjne prawo do sądu nie jest w tym przypadku niezbędne do osiągnięcia założonych celów”. W rezultacie kontrola sądu administracyjnego jest „iluzoryczna”, a prawo do sądu „pozorne”. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 Konstytucji, Rzecznik wskazał, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych powoduje także negatywne skutki w sferze praw majątkowych jednostki ze względu na wywłaszczeniowy tryb pozyskiwania gruntów pod inwestycje. Dotyczy on podmiotowego prawa osoby wywłaszczonej do odszkodowania za odebraną mu własność, którego bezpośrednią podstawą jest art. 21 ust. 2 Konstytucji, ale które jest także chronione – na zasadach przewidzianych dla wszystkich praw majątkowych – przez art. 64 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, nie można argumentować, że badanie legalności zezwolenia na inwestycję drogową nie rozstrzyga sporu o własność. Z inicjatywy ustawodawcy w zaskarżonej ustawie postępowanie wywłaszczeniowe i inwestycyjne zostały połączone, i nawet priorytetowy charakter tego drugiego aspektu postępowania nie zmienia faktu, że w jego ramach ma miejsce również spór o własność. Wywłaszczeniowy charakter rozstrzygnięcia powoduje, że siłą rzeczy orzeczenie sądu oddziaływałoby bezpośrednio na prawo majątkowe strony, gdyby nie treść art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych. 1.2. We wniosku oraz w piśmie uzupełniającym, Rzecznik uzasadnił zarzut niekonstytucyjności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wskazał, że przepis ten w zaskarżonym zakresie „jest sprzeczny z zasadą ustalania wysokości odszkodowań określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji”. „Sztywny i ograniczony” sposób ustalania cen nieruchomości przejmowanej przez podmiot publiczny pod budowę drogi „tworzy prawną fikcję, że wywłaszczeniu podlega zawsze nieruchomość drogowa”, w oderwaniu od jej pierwotnego przeznaczenia. „Mechanizm taki nie zabezpiecza w odpowiedni sposób interesów majątkowych obywatela, który przekazując swoją nieruchomość na cel publiczny, jakim jest budowa drogi, nie otrzymuje w zamian ekwiwalentu pieniężnego pozwalającego mu na odtworzenie jego sytuacji majątkowej sprzed tego zdarzenia. Co więcej, dokonana wycena może stanowić w takiej sytuacji znaczne uszczuplenie majątkowe”. W opinii wnioskodawcy, § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w zaskarżonym zakresie „musi być uznany za istotne przeobrażenie otoczenia normatywnego (…) sposobu wyceny wartości nieruchomości”, określonego w u.g.n. Regulacja ta odstępuje od generalnej zasady, że wynikająca z działań organów publicznych zmiana przeznaczenia nieruchomości, która pociąga za sobą obniżenie jej wartości, nie może prowadzić do wyrządzenia szkody właścicielowi nieruchomości (por. art. 36, art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., oraz art. 134 u.g.n.), a wycena powinna się odbywać metodą najbardziej korzystną dla osoby wywłaszczanej (por. art. 134 u.g.n.). W tym kontekście Rzecznik zauważył, że rozporządzenie nie zezwala na alternatywne stosowanie mechanizmów wyceny określonych w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny, gdyż jednoznacznie wskazane jest w nim pierwszeństwo wyceny na podstawie § 36 ust. 1. Wobec tego można przyjąć, że w praktyce szacowanie nieruchomości na zasadach określonych w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny „jako wyjątek od zasady dokonywane jest okazjonalnie, a więc nie może być uznawane za środek prowadzący do przyznania wywłaszczonym słusznego odszkodowania”. W rezultacie Rzecznik uznał, że ograniczenie zasobu nieruchomości wykorzystywanych do ustalania ceny wywłaszczanych nieruchomości zostało wprowadzone przez zaskarżone rozporządzenie „pomimo braku wyraźniej delegacji ustawowej w tym zakresie, a nawet wbrew regulacji zawartej w art. 134 ust. 3 i art. 153” u.g.n., a więc także z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. W opinii wnioskodawcy, wadliwość zaskarżonej regulacji jest dodatkowo pogłębiana przez kilka dalszych okoliczności. Po pierwsze, ustawa o inwestycjach drogowych umożliwia wywłaszczenie bez wcześniejszego etapu pozyskiwania nieruchomości w trybie negocjacyjnym, a kupujący (który jest z reguły podmiotem publicznym) ma silniejszą pozycję faktyczną niż sprzedający. Nie można więc uznać ceny określonej w wyniku tego postępowania za cenę rynkową w rozumieniu art. 151 ust. 1 u.g.n. Po drugie, zaskarżona ustawa nie zawiera pełnych gwarancji uczestnictwa właściciela nieruchomości w postępowaniu w sprawie inwestycji drogowej: zawiadomienia o jego wszczęciu są wysyłane na adres widniejący w katastrze nieruchomości (por. art. 11d ust. 5 ustawy o inwestycjach drogowych), organ prowadzący postępowanie nie ma natomiast obowiązku ustalenia aktualnego adresu tego właściciela. Wnioskodawca twierdzi, że nie sposób wskazać wartości, w imię której następuje omówione wyżej ograniczenie praw obywateli, co czyni zaskarżony przepis niezgodnym z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo, § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny „nie chroni w należyty sposób praw obywateli w ich relacjach z władzą publiczną (organami właściwymi do nabywania lub wywłaszczenia nieruchomości)”. Pozwala na nabywanie nieruchomości po cenach odbiegających od ich rzeczywistej wartości, a w rezultacie pozwala na obarczenie dotychczasowego właściciela kosztami realizacji inwestycji celu publicznego. Osoba ta nie uzyskuje ekwiwalentu w postaci słusznego odszkodowania, za które jest w stanie nabyć nieruchomość podobną do nieruchomości wywłaszczonej. 2. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 6 kwietnia 2010 r. wniósł, w imieniu Rady Ministrów, o stwierdzenie zgodności art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny z powołanymi w pierwotnym wniosku Rzecznika wzorcami kontroli. W piśmie z 16 lutego 2011 r. przedstawiciele Rady Ministrów podtrzymali dotychczasowe stanowisko oraz uzupełnili je w zakresie dotyczącym zmodyfikowanego wniosku Rzecznika. 2.1. Odnosząc się do zaskarżonego przepisu ustawy o inwestycjach drogowych, Prezes Rady Ministrów podkreślił na wstępie swego stanowiska, że o planowanej inwestycji drogowej właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości mogą dowiedzieć się przed wszczęciem postępowania na podstawie ustawy o inwestycjach drogowych, w ramach postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Ponieważ inwestycja drogowa jest tzw. inwestycją liniową, „nie jest możliwe oznaczenie w decyzji środowiskowej miejsca realizacji tej inwestycji inaczej, jak tylko przez wskazanie przebiegu planowanej drogi” (s. 4 stanowiska). Ustalenie przebiegu planowanej drogi „w istocie” następuje więc w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej, której ustaleniami są związane organy wydające zezwolenie na inwestycję drogową. W obu postępowaniach zagwarantowany jest udział wszystkich podmiotów, których praw i obowiązków dotyczą te decyzje. Opinię w sprawie planowanej inwestycji drogowej może wyrazić nie tylko właściciel lub użytkownik wieczysty będący stroną postępowania, lecz także właściwe miejscowo organy samorządu (zarząd województwa, zarząd powiatu oraz wójt, burmistrz lub prezydent miasta). W dalszej kolejności Prezes Rady Ministrów podniósł, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie ustanawia bezwzględnego zakazu stwierdzenia nieważności zezwolenia na inwestycję drogową. Ma on zastosowanie tylko wtedy, kiedy kumulatywnie spełnione zostaną dwie przesłanki wskazane w każdej z tych jednostek redakcyjnych, nie wystarczy zaś sam upływ wskazanego w nich terminu. Prezes Rady Ministrów, przywołując stanowisko Trybunału z 9 czerwca 1998 r. wyrażone w sprawie sygn. K 28/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 50), przypomniał, że na tle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) „prawo do sądu zapewnia jednostce najbardziej intensywną ochronę w sprawach karnych, natomiast pewne ograniczenia występują w pozostałych rodzajach spraw, zwłaszcza w sprawach administracyjnych”. W wypadku zastosowania art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych sąd administracyjny dokonuje pełnego badania toczącej się przed nim sprawy, która została merytorycznie zakończona uwzględnieniem skargi. Postępowanie może się zakończyć oddaleniem skargi, uchyleniem decyzji w całości lub części, stwierdzeniem nieważności lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa. W opinii Prezesa Rady Ministrów, rozstrzygnięcia te „stanowią merytoryczne i wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny w rozumieniu (…) prawa obywatela do sądu”. Prezes Rady Ministrów wskazał ponadto, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych nie jest wyjątkiem w systemie prawnym, a przepisy ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lub przewidujące limity czasowe dla korzystania z prawa do sądu były uznane za zgodne z Konstytucją (jako przykłady wskazał wyroki z: 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 5; 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 110; 4 grudnia 2006 r., sygn. P 35/05, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 167; 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72). Podkreślił, że w świetle art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), w związku z wyłączeniem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z obrotu cywilnoprawnego, skutki decyzji o realizacji inwestycji drogowej są nieodwracalne (s. 14, 15 stanowiska). Prezes Rady Ministrów stwierdził, że interes publiczny, jakim jest modernizacja istniejącej i budowa nowej infrastruktury drogowej (podkreślony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), nie może zostać zrealizowany bez zapewnienia „dogodnej i efektywnej procedury pozyskiwania gruntów pod budowę dróg”. Istnieje więc „wyraźna potrzeba” wprowadzenia regulacji, które ułatwiałyby pozyskiwanie nieruchomości na cel budowy dróg oraz stabilizowały nabycie tego prawa. Ekwiwalentem zajętego prawa jest odszkodowanie ustalone w drodze decyzji wydanej w terminie 30 dni od dnia, w którym zezwolenie na inwestycję drogową stało się ostateczne. Podniósł ponadto, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zezwolenia na inwestycję drogową po rozpoczęciu budowy drogi może wywołać „poważne skomplikowanie stosunków w sferze prawa cywilnego” i stan niepewności prawnej. W przypadku zakończenia inwestycji stwierdzenie nieważności decyzji nie pociąga za sobą żadnych dodatkowych korzyści dla byłego właściciela ponad to, co już osiągnął – nie jest bowiem możliwy zwrot takiej nieruchomości, a nawet jeżeli byłoby to dopuszczalne, to tylko za zwrotem otrzymanego odszkodowania. Gdyby postępowanie było prowadzone ponownie, mogłoby się okazać, że zostałaby wywłaszczona inna powierzchnia danej nieruchomości, co powodowałaby problemy z rozliczeniem odszkodowania. Prezes Rady Ministrów nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawcy, że uzyskanie decyzji lub wyroku stwierdzającego wydanie zezwolenia na inwestycję drogową z naruszeniem prawa nie jest dla strony korzystne z punktu widzenia roszczenia odszkodowawczego w ujęciu art. 4171 § 2 k.c. Odszkodowanie przyznawane na podstawie ustawy o inwestycjach drogowych obejmuje bowiem tylko szkodę rzeczywistą, podczas gdy na podstawie kodeksu cywilnego – pod warunkiem uprzedniego stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – może on dochodzić także utraconych korzyści, co potwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 22 stycznia 2009 r., sygn. akt III CSK 240/08 (Lex nr 527244). Zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie długotrwałej procedury nabywania nieruchomości w drodze umowy. Równocześnie regulacja ta „zagwarantowała ochronę interesu prywatnego dotychczasowych właścicieli (…) przez zapewnienie stabilizacji skutków prawnorzeczowych, wypłaty odszkodowania stanowiącego ekwiwalent utraconego prawa własności (…) oraz możliwości wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym obejmującym szkodę w postaci utraconych korzyści”. W opinii Prezesa Rady Ministrów, urzeczywistnienie interesu publicznego polegającego na budowie i modernizacji dróg nie byłoby możliwe w inny sposób. Inwestycji publicznej, realizowanej w interesie publicznym i w interesie prywatnym wielu użytkowników przyszłej drogi, „można [przy tym] przypisać większe znaczenie” niż jednostkowemu interesowi dotychczasowego właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma planowana droga. Brak zaskarżonej regulacji mógłby prowadzić do powstania „istotnych zaburzeń całego procesu inwestycyjnego”, naruszałby „w sposób rażący” interes publiczny, który stał się podstawą wydania zezwolenia na inwestycję drogową, a w dalszej konsekwencji mógłby spowodować naruszenie harmonogramu finansowania inwestycji, utratę dofinansowania ze środków Unii Europejskiej, konieczność wypłaty odszkodowań wykonawcom itd. Podsumowując, Prezes Rady Ministrów stwierdził, że „zachowano racjonalną i właściwą proporcję w zakresie ingerencji w sferę praw i wolności jednostki”. W piśmie z 16 lutego 2011 r. przedstawiciele Rady Ministrów uzupełnili powyższą argumentację, podkreślając m.in., że wniosek Rzecznika pomija specyfikę postępowania w sprawie inwestycji drogowych w porównaniu z typowym postępowaniem administracyjnym. Na podstawie zaskarżonej ustawy postępowanie wyjaśniające ogranicza się do weryfikacji kompletności dokumentacji i jej sporządzenia zgodnie z odrębnymi przepisami. Materiał dowodowy jest tworzony na podstawie dokumentów dostarczonych organowi przez inwestora i załączonych do wniosku, a w jego skład wchodzi także mapa z zaznaczonym przebiegiem drogi. Nie można wobec tego „przerzucać całego ciężaru dowodzenia na organ”, który może odmówić wydania zezwolenia na inwestycję drogową tylko w wypadku naruszenia prawa przez zaproponowany przez inwestora przebieg drogi. Nie ma on natomiast kompetencji do oceny przebiegu drogi pod względem możliwie najmniejszego stopnia ingerencji w prawo własności nieruchomości, na których ma być zlokalizowana droga, ani też do zmiany wnioskowanej lokalizacji drogi (na poparcie tej tezy przytoczono wyroki WSA w Warszawie z: 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 46/07; 9 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 638/06 i 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08, oraz wyrok NSA z 28 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1539/10 Jeśli zamieszczone w niniejszym wyroku odwołania do orzeczeń sądów administracyjnych nie mają wskazanego innego źródła publikacji, to pochodzą z internetowej wersji „Centralnej bazy orzeczeń sądów administracyjnych” dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.). W tym kontekście przedstawiciele Rady Ministrów zauważyli, że ingerencja organów administracji w proponowany przez inwestora przebieg drogi jest możliwa na etapie wcześniejszym, prowadzonym na podstawie ustawy środowiskowej, co stanowi istotną gwarancję praw właścicieli nieruchomości. Podnieśli także, że organ prowadzący postępowanie w sprawie zezwolenia na inwestycję drogową jest związany miejscem prowadzenia przedsięwzięcia ustalonym w decyzji środowiskowej. Choć postępowanie środowiskowe formalnie nie stanowi etapu postępowania wywłaszczeniowego, to istniejące w nim gwarancje powinny być brane pod uwagę podczas oceny praw właścicieli nieruchomości. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie zaskarżonej ustawy nie jest jednak „spór o własność”. Skutek prawnorzeczowy wydania zezwolenia na inwestycję drogową jest „poza zakresem tego postępowania” i następuje z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o inwestycjach drogowych. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy w stosunku do uproszczonego systemu doręczeń decyzji o inwestycjach drogowych, przedstawiciele Rady Ministrów podnieśli, że nawet w wypadku doręczeń indywidualnych mogą wystąpić nieprawidłowości i nic nie zastąpi aktywności samego zainteresowanego, jeżeli chodzi o dostęp do informacji i podejmowanie czynności procesowych. Ewentualne opóźnienia w uzyskaniu informacji o postępowaniu drogowym w wypadku osób najbardziej zainteresowanych ich wynikiem, otrzymujących powiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości, wynikają z zaniedbania przez nich prawnego obowiązku aktualizacji adresu i niewykazania „minimum dbałości o swoje sprawy”. Polemizując z tezą Rzecznika o celowości ograniczenia zaskarżonych rozwiązań do niektórych tylko kategorii dróg, przedstawiciele Rady Ministrów wskazali, że trudno jednoznacznie ustalić hierarchię ważności dróg z punktu widzenia obywateli. Ewentualne różnicowanie przepisów pod tym względem prowadziłoby dodatkowo do uprzywilejowania inwestora państwowego (Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad). Przedstawiciele uczestnika podnieśli, że oceniając zasadność art. 31 ustawy o inwestycjach drogowych, należy mieć na uwadze to, że ma ona zastosowanie do inwestycji liniowych. Stworzenie sytuacji prawnej, w której możliwy będzie brak pozyskania tytułu prawnego do choćby jednej działki gruntu niezbędnej dla przebiegu drogi, stawia pod znakiem zapytania funkcjonalność całego mechanizmu stworzonego w zaskarżonej ustawie. 2.2. Odnosząc się do zarzutu skierowanego wobec § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, w piśmie z 6 kwietnia 2010 r. Prezes Rady Ministrów stwierdził, że Rada Ministrów prawidłowo wskazała w nim na obowiązek określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonych bądź zajętych pod inwestycje drogowe. Natomiast sposób przeprowadzenia wyceny, w szczególności wskazanie w przepisie podejścia porównawczego, nie ma znaczenia dla określenia tejże wartości, gdyż poziom wartości rynkowej nieruchomości powinien być tożsamy niezależnie od stosowanej metodyki wyceny (s. 22 stanowiska). Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, zastosowanie metody porównawczej wyceny nakazuje porównywać nieruchomości podobne, tj. nakazuje uwzględnić nie tylko fakt przeznaczenia nieruchomości pod budowę drogi, ale także charakter nieruchomości przed zapadnięciem decyzji o zajęciu jej na inwestycję drogową (np. działka z budynkiem jednorodzinnym). Prawidłowo stosowane podejście porównawcze gwarantuje więc wypłatę odszkodowania czyniącego zadość art. 21 ust. 2 Konstytucji, tj. słusznego odszkodowania. Prezes Rady Ministrów wskazał ponadto, że mechanizm przyczyniający się do poprawy ekwiwalentności odszkodowania jest zawarty w art. 18 ust. 1e i 1f ustawy o inwestycjach drogowych, na podstawie których odszkodowanie w niektórych wypadkach podlega zwiększeniu o 5% wartości nieruchomości lub o 10 000 zł. Przedstawiciele Rady Ministrów zakwestionowali także dokonaną przez wnioskodawcę interpretację zaskarżonych przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny. W ich ocenie, zaskarżone przepisy nie modyfikują ogólnych zasad wyceny nieruchomości wyrażonych w u.g.n., a w szczególności nie wprowadzają ograniczenia w doborze porównywanych nieruchomości. 3. Marszałek Sejmu w piśmie z 9 kwietnia 2010 r. przedstawił w imieniu Sejmu stanowisko, że art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 31 ust. 2 tej ustawy jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli. W uzasadnieniu swego stanowiska Marszałek Sejmu w pierwszej kolejności przedstawił kontekst normatywny kwestionowanej regulacji. Podkreślił specyfikę inwestycji liniowych, do których należą drogi. Ponieważ przebiegają one przez liczne nieruchomości, ich realizacja „ze swej natury wymaga ingerencji w prawo własności i inne prawa związane z nieruchomością. Nie sposób w związku z tym uniknąć kolizji konstytucyjnie chronionego prawa własności z realizacją celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych” (s. 8 stanowiska). Marszałek zwrócił też uwagę na specyfikę postępowania regulowanego w ustawie o inwestycjach drogowych, która polega na kumulacji kilku postępowań, które kończą się wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego: decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej. Jej skutkiem jest także przejście własności nieruchomości na – odpowiednio – Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego, bez potrzeby prowadzenia wcześniejszego postępowania wywłaszczeniowego. Marszałek zaakcentował też „epizodyczny”, a nie – systemowy – charakter kwestionowanego rozwiązania. Chociaż ustawa ma obowiązywać do 2020 r., służy osiągnięciu oznaczonego celu publicznego i społecznie pożądanego, a określenie czasu jej obowiązywania wynika z założeń przyjętych w decyzji nr 1692/96 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 lipca 1996 r. w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej (Dz. Urz. UE L 228 z 9 września 1996 r., s. 1). Te założenia znajdują odzwierciedlenie w przeznaczeniu funduszy Unii Europejskiej na budowę dróg w latach 2007-2013 i 2014-2020. Państwa członkowskie, zobowiązane do wykonywania materialnych przepisów prawa UE – choć dysponują autonomią proceduralną – muszą zapewnić efektywność przyjmowanych rozwiązań. Wskazane okoliczności, w ocenie Marszałka, uzasadniały uchwalenie przepisów, które stanowią lex specialis zarówno wobec przepisów u.g.n., jak i ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Uzasadniając swoje stanowisko co do pierwszego z kwestionowanych przepisów, art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych, Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 45 ust. 1 Konstytucji nie odnosi się do hipotezy normy w nim zawartej. Kwestionowany przepis dotyczy bowiem postępowania przed organem administracji publicznej, sprawującym nadzór nad legalnością ostatecznego pozwolenia na inwestycję drogową w ramach przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie postępowania przed sądem administracyjnym. Równocześnie Marszałek nie zgodził się z tezą wnioskodawcy, że przepis ten „pośrednio wiąże sąd administracyjny w zakresie, w jakim ten orzekać będzie o legalności decyzji wydanej przez organ administracyjny drugiego stopnia”. W jego opinii, w tym postępowaniu sąd będzie działał na podstawie art. 145 lub art. 151 p.p.s.a. W odniesieniu do art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych Marszałek Sejmu zauważył, że przepis ten jedynie ogranicza kompetencje jurysdykcyjne sądu administracyjnego i to tylko w sytuacji kumulatywnego spełnienia obu wskazanych w nim przesłanek. Marszałek zwrócił uwagę, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności pozwoleniu na inwestycję drogową „ma charakter wyjątkowy i musi być uzasadnione indywidualną sytuacją przyszłego zarządcy drogi, gdy zaistnieją okoliczności o charakterze niestandardowym”. Analizowane rozwiązanie przyznaje więc prymat interesowi publicznemu, wykazanemu już przy nadawaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Na skutek zaskarżonego przepisu strona nie uzyska wprawdzie wyroku eliminującego wadliwe zezwolenie na inwestycję drogową z obrotu, jednak na podstawie uzyskanego orzeczenia, jeżeli udowodni powstanie szkody na skutek ocenianej decyzji, będzie mogła zgłosić roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Oceniając proporcjonalność zaskarżonej regulacji, Marszałek Sejmu podkreślił, że ogranicza się ona tylko i wyłącznie do decyzji, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a w dniu orzekania upłynęło 14 dni od rozpoczęcia prac budowlanych. Nie podzielił on poglądu wnioskodawcy, że kwestionowana regulacja narusza zasadę proporcjonalności sensu stricto (jest nadmierna) ze względu na uproszczone zasady doręczeń (doręczanie przez ogłoszenie oraz indywidualne doręczenie właścicielom gruntów na adres z ewidencji gruntów i budynków). Po pierwsze, doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji nie ma skutku procesowego, a jedynie informacyjny. Charakter procesowy ma natomiast ustalenie daty doręczenia zgodnie z art. 49 k.p.a., czyli doręczenia przez obwieszczenie. Po drugie, nie można traktować jako argumentu nieaktualności adresów, pod które wysyłane są decyzje (adres z ewidencji gruntów i budynków), gdyż – zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.) – osoby władające nieruchomością są zobowiązane do zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 29 kwietnia 2011 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny jest niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. W jego opinii, postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Analizując zarzuty wnioskodawcy wobec art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych, Prokurator Generalny stwierdził, że art. 45 ust. 1 Konstytucji jest adekwatnym wzorcem kontroli całej zaskarżonej regulacji. Zauważył, że „wprawdzie do procedury sądowej bezpośrednio odnosi się tylko ust. 2 tego artykułu, jednakże wydane w tej procedurze rozstrzygnięcie oparte jest na decyzji wydanej w trybie jego ustępu pierwszego”. Natomiast art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 Konstytucji pełnią funkcje pomocnicze (uzupełniające) wobec art. 45 Konstytucji jako zasadniczego wzorca kontroli, a uwagi na tle Konwencji stanowią tylko elementy wzmacniające argumentację zawartą we wniosku. Przechodząc do oceny merytorycznej zarzutów wobec art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych, Prokurator Generalny stwierdził, że są one niezasadne. W analizowanej sprawie odpowiednie zastosowanie powinny mieć poglądy wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyroku o sygn. K 23/05. Wprowadzając zaskarżone regulacje, ustawodawca działał w granicach przysługującej mu swobody i „starał się wyważyć ochronę interesu publicznego z ochroną interesu właścicieli” wywłaszczanych nieruchomości. Zaskarżona ustawa ma charakter epizodyczny (ograniczony w czasie) i uwzględnia konieczność zapobiegania opóźnieniom w realizacji inwestycji drogowych. Badane przepisy zapewniają stronie kwestionującej decyzję o inwestycjach drogowych „możliwość przedstawienia swoich racji, nie zawierają też ograniczeń co do możliwości badania zasadności merytorycznej tej decyzji. Wprawdzie wynikające z tych przepisów zawężenie zakresu orzekania polega na braku możliwości wycofania z obrotu prawnego weryfikowanej decyzji (…), jednak dokonana ocena prawna tej decyzji kształtuje podstawę do dochodzenia przez stronę roszczeń odszkodowawczych w postępowaniu sądowym. Z punktu widzenia ochrony praw podmiotu dotkniętego wywłaszczeniem, przyjęte rozwiązanie zapewnia pewien standard ochrony prawnej”, a mianowicie możliwość dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Dodatkowo Prokurator Generalny zauważył, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07 (OSNC nr 3/2008, poz. 30), że ostateczne zezwolenie na inwestycję drogową podlega swoistej kontroli w postępowaniu wieczystoksięgowym. Sąd wieczystoksięgowy przed dokonaniem wpisu do księgi wieczystej bada m.in., czy decyzja ta nie jest bezwzględnie nieważna, a w wypadku stwierdzenia takiej wadliwości decyzji nie jest nią związany, mimo jej formalnego nieuchylenia (decyzja nieistniejąca prawnie). Konkludując, Prokurator Generalny stwierdził, że analizowane rozwiązania nie prowadzą do nieproporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu w sprawach majątkowych, są więc zgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnosząc się do § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że wzorcem kontroli tego przepisu powinien być art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. w brzmieniu znowelizowanym, obowiązującym od 27 listopada 2010 r. (por. art. 1 pkt 17 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. Nr 200, poz. 1323). W jego opinii, we wniosku zakwestionowano możliwość prawidłowego stosowania zaskarżonych przepisów, a więc naruszenie przez nie zasady prawidłowej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Choć wzorzec ten nie został wprost wskazany przez wnioskodawcę, należy go zrekonstruować na podstawie treści jego pism procesowych w myśl zasady falsa demonstratio non nocet. Oceniając zgodność badanej regulacji z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że od 2006 r. ustawa o inwestycjach drogowych nie przewiduje już pozyskiwania gruntów pod budowę dróg w drodze cywilnoprawnej (i co za tym idzie – ustalania cen transakcyjnych nieruchomości), wobec czego zakwestionowane regulacje tworzą prawo pozorne i nie uwzględniają obecnie obowiązującego otoczenia normatywnego. W rezultacie niemożliwe jest ustalenie ich znaczenia i poddanie ich badaniu pod względem zgodności z pozostałymi wzorcami kontroli. Reasumując, Prokurator Generalny stwierdził, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny jest niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji), natomiast postępowanie w pozostałym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5. W związku z tym, że stwierdzenie niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów w sposób oczywisty mogło wpłynąć na wydatki budżetu państwa (obowiązek wypłaty wyższych odszkodowań z tytułu wywłaszczeń na cele drogowe), 4 maja 2011 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 44 ustawy o TK o przedstawienie opinii, czy orzeczenie Trybunału może wywoływać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. W odpowiedzi, pismem z 5 lipca 2011 r., Minister Infrastruktury (dalej: Minister) przedstawił stanowisko Rady Ministrów, że orzeczenie Trybunału w rozpatrywanej sprawie „wywoła skutki wiążące się z nakładami finansowymi większymi niż dotychczas planowane, a więc nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o TK”. Uzasadniając tę opinię, Minister wskazał, że występujące opóźnienia realizacji programu inwestycji drogowych spowodowane są – według informacji z urzędów powiatowych i wojewódzkich prowadzących sprawy wywłaszczeń – m.in. brakiem środków na wynagrodzenia dla rzeczoznawców sporządzających operaty szacunkowe. Skoro już w okresie obowiązywania kwestionowanego przepisu brak środków na sprawne przeprowadzanie wywłaszczeń, pociągających za sobą obowiązek wypłaty odszkodowań, to tym większe braki ujawnią się w razie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisów, co będzie się wiązało ze wznowieniem postępowań. Minister, rozpatrując skutki stwierdzenia niekonstytucyjności zarówno przepisów ustawy, jak i rozporządzenia, wyraził obawę, że państwo utraci tytuł własności nieruchomości przejętych pod budowę dróg, w następstwie czego wystąpią znaczne opóźnienia realizacji inwestycji, zwłaszcza gdyby do ponownego nabycia nieruchomości konieczne były negocjacje z ich właścicielami. Minister wskazał na inne, pośrednie, skutki wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów. Byłyby to: 1) konieczność zerwania umów z wykonawcami i – co za tym idzie – wypłaty im odpowiednich odszkodowań, 2) konieczność zmiany tras planowanych dróg i związane z tym starania o wydanie nowych decyzji administracyjnych, 3) naruszenie harmonogramu finansowania inwestycji ze środków publicznych, co mogłoby pociągnąć za sobą utratę unijnego dofinansowania. Odnosząc się do wysokości wypłacanych odszkodowań, Minister poinformował o projekcie zmiany treści kwestionowanych przez Rzecznika przepisów § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, który został przedłożony Radzie Ministrów 10 czerwca 2011 r. W związku z planowaną nowelizacją, a zwłaszcza przewidywaną zmianą zasad określania wartości nieruchomości przejmowanej na potrzeby inwestycji (§ 36 ust. 1), Ministerstwo zebrało dane statystyczne dotyczące nabywania nieruchomości w latach 2008-2010. W tym okresie tylko 3% nieruchomości było pozyskiwanych na podstawie umów cywilnoprawnych, pozostałe – w wyniku wywłaszczenia. Z danych – jak wskazał Minister – wynika, że wysokość wypłacanych odszkodowań stale rosła, mimo ogólnego spadku cen nieruchomości na rynku. Przyczyn tego zjawiska należy upatrywać w przepisach dopuszczających podwyższenie odszkodowania ustalonego w oparciu o ustawę o inwestycjach drogowych („specustawę”) o 10 000 zł, a ponadto – w treści samego § 36 rozporządzenia, który – w ocenie Ministra – nakazuje ustalać wartość nieruchomości nie na podstawie cen transakcyjnych z rynku właściwego dla danej nieruchomości, lecz także – innych nieruchomości. Z danych zebranych przez Ministerstwo wynika też, że w powiatach ziemskich kwoty odszkodowań za nieruchomości nabywane na podstawie tej ustawy były wyższe (średnio – 62 zł/m2) niż ceny uzyskiwane za nieruchomości nabywane na podstawie umów (średnio – 37 zł/m2), natomiast w powiatach miejskich tendencja była odwrotna, tj. kwoty odszkodowań wypłacanych na podstawie tej ustawy są generalnie niższe lub zbliżone do cen transakcyjnych, średnio o 15%. Minister zwrócił przy tym uwagę na znacznie większe różnice cen występujące w przypadku Łodzi (odpowiednio 100-550 zł m2) i Warszawy (odpowiednio 406-526 zł/m2). Dla oszacowania ogólnych kosztów nabywania gruntów pod drogi i określenia skutków zmiany treści § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny istotne znaczenie ma informacja, że większość nieruchomości nabywanych pod drogi stanowią nieruchomości użytkowane rolniczo (55%). Minister podkreślił, że to w odniesieniu do tych nieruchomości nastąpił sygnalizowany, znaczny wzrost wysokości wypłacanych odszkodowań. Mimo to, zdaniem Ministra, wartość nieruchomości „drogowych” co do zasady jest wyższa niż nieruchomości rolnych. Minister przybliżył skalę wzrostu cen nieruchomości. Jak wynika z pisma, występuje istotna różnica danych przekazanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz wojewodów. Według GDDKiA, gwałtowny wzrost wypłacanych odszkodowań, jednak nie przekraczający 50%, nastąpił w okresie 2008 r. – pierwsze półrocze 2009 r., natomiast w okresie sporządzania pisma wysokość odszkodowań była stabilna. Według danych uzyskanych od wojewodów, w okresie od pierwszego półrocza 2008 r. do pierwszego półrocza 2010 r. wysokość odszkodowań wypłacanych za 1 m2 wzrosła odpowiednio: dla nieruchomości rolnych o prawie 350%, nieruchomości leśnych – ponad 500%, dla pozostałych – ponad 100%. Przedstawione przez Ministra dane, zebrane w związku z planowaną nowelizacją rozporządzenia w sprawie wyceny, zostały wykorzystane do określenia skutków finansowych stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności § 36 tego aktu, konsekwencją którego byłoby wznawianie postępowań administracyjnych w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania. Orzeczenie Trybunału, zdaniem Ministra, w pierwszej kolejności pociągnęłoby za sobą konieczność sporządzenia nowych operatów szacunkowych, co już wiąże się z kosztami, a następnie – w razie zaniżenia odszkodowania w stosunku do ceny rynkowej – konieczność uregulowania należności wobec właścicieli. Minister zwrócił uwagę na treść art. 130 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym jeśli decyzja o odszkodowaniu wydawana jest odrębnie, wysokość odszkodowania ustala się według wartości nieruchomości w dniu wydania tejże decyzji. Ze względu na sygnalizowany wzrost cen nieruchomości, wzruszenie decyzji spowoduje, że aktualnie przyznawane odszkodowanie będzie wyższe. Podsumowując, Minister stwierdził, iż „jest mało prawdopodobne, aby jednostki zobowiązane do wypłaty odszkodowań przejętych na cele drogowe posiadały w budżetach środki finansowe przeznaczone na realizację roszczeń wynikających z ewentualnego uznania przepisu § 36 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia za niezgodny z Konstytucją RP”, co oznacza powstanie skutków finansowych nieprzewidzianych w ustawie budżetowej. 6. 14 lipca 2011 r. Rada Ministrów przyjęła rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia aparatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985). Zmiana ta obejmuje kwestionowany przez wnioskodawcę § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia, nadając mu całkowicie nową treść. Mimo tej zmiany, Rzecznik w piśmie procesowym z 18 października 2011 r. podtrzymał w całości swój wcześniejszy wniosek, sformułowany w pismach z 18 stycznia i 2 listopada 2010 r. Rzecznik argumentował, że utrata mocy obowiązującej przez kwestionowany przepis nie oznacza całkowitej utraty jego „stosowalności”, gdyż przepis w pierwotnym jego brzmieniu będzie stosowany przez sądy administracyjne rozpoznające skargi na ostateczne decyzje orzekające o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości wydane przed zmianą przepisów, jak również przez organy administracji orzekające w postępowaniach nadzwyczajnych. W tej sytuacji, w ocenie Rzecznika, nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania wynikająca z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Ponadto na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił tego argumentu, jako podstawę kontroli konstytucyjności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny w dawnym brzmieniu Rzecznik przywołał art. 39 ust. 3 ustawy o TK, który dopuszcza kontrolę nieobowiązującego przepisu, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zdaniem Rzecznika, w niniejszej sprawie przesłanka ta jest spełniona. II Na rozprawę 13 września oraz 16 października 2012 r. stawili się umocowani przedstawiciele wnioskodawcy – Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rady Ministrów. Obecni byli także przedstawiciele Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA), wezwanej do udziału w rozprawie na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Uczestnicy postępowania oraz przedstawiciele GDDKiA, odpowiadając na pytania składu orzekającego, udzielili wyjaśnień dotyczących między innymi zakresu wniosku oraz sposobu określania odszkodowań za wywłaszczane nieruchomości. Formułując stanowisko końcowe, przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich wniósł dodatkowo o dokonanie kontroli konstytucyjności § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z art. 2 Konstytucji. Pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska pisemne złożone w trakcie trwania postępowania. Przewodniczący składu orzekającego ogłosił przerwę, po której Trybunał postanowił odroczyć rozprawę bezterminowo. Trybunał, kontynuując rozprawę 16 października, zwrócił się do uczestników postępowania o ewentualne uzupełnienie lub korektę stanowisk końcowych przedstawionych na poprzednim posiedzeniu. Wobec uznania przez uczestników postępowania, że ich stanowiska wyrażone 13 września pozostają aktualne, Trybunał uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do wydania orzeczenia i zamknął rozprawę. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zakres zaskarżenia i kontroli konstytucyjnej. 1.1. Kwestionowane przepisy. 1.1.1. Rzecznik Praw Obywatelskich przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie uczynił przepisy art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.; dalej: ustawa o inwestycjach drogowych), który zawiera ograniczenia kontroli legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: zezwolenie na inwestycję drogową, decyzja) na etapie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny), który dotyczy zasad wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1) oraz nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych (ust. 4). Ocenie kwestionowanych przepisów rozporządzenia poświęcona jest ostatnia część uzasadnienia. W pierwszej kolejności Trybunał dokonał oceny zgodności z Konstytucją art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych, które stanowią: „Nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio” (ust. 1). „W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 Kodeksu postępowania administracyjnego” (ust. 2). Poza sporem pozostaje, że zakwestionowany przepis ogranicza sposób rozstrzygnięcia przez organ administracji wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (ust. 1) oraz możliwe skutki uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną (ust. 2). Art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych, przy spełnieniu określonych w nim przesłanek, wyłącza bowiem wydanie decyzji albo orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to istotną różnicę w stosunku do zasad ogólnych wynikających z art. 156, art. 157 i art. 158 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). 1.1.2. Art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych zasadniczo adresowany jest do organu administracji (wojewody, ministra), który w trybie nadzorczym bada legalność zezwolenia na inwestycję drogową (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 287). Organ ocenia tę decyzję z punktu widzenia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Mimo wystąpienia jednej (a nawet kilku) spośród nich, nie może stwierdzić nieważności decyzji, jeżeli kumulatywnie spełnione są dwie przesłanki: 1) wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony po upływie 14 dni od dnia, gdy decyzja stała się ostateczna i 2) inwestor rozpoczął budowę drogi. Sięgając do art. 158 § 2 k.p.a. należy uznać, że w takiej sytuacji organ rozpoznający wniosek „ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji”. Trybunał na marginesie pozostawił kwestię, czy art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych wiąże także sąd rozpoznający – w warunkach określonych w przepisie – skargę na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. 1.1.3. Art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych niewątpliwie adresowany jest do sądu administracyjnego, który – rozpatrując skargę na decyzję o zezwoleniu na inwestycję drogową – ocenia, czy zachodzi jedna z przyczyn nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.) lub jedna z przyczyn wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Jeżeli: 1) decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i 2) minęło 14 dni od rozpoczęcia budowy, uwzględniając skargę sąd może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo. Ponieważ przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są decyzje ostateczne (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), art. 31 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych (podobnie jak art. 31 ust. 1) może znaleźć zastosowanie także dopiero wtedy, gdy decyzja o zezwoleniu na inwestycję uzyskała przymiot ostateczności. Decyzje takie, jak wiadomo, podlegają wykonaniu bez potrzeby zaopatrywania ich w rygor natychmiastowej wykonalności (argument a contrario do art. 108 § 1 k.p.a.), dlatego należy przyjąć, że przepis traktuje o sytuacji, gdy rygor został nadany wcześniej, tj. decyzji nieostatecznej (por. A. Gill, Postępowanie w sprawie przygotowania inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego jako przykład „wyjątkowego” postępowania administracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 1/2011, s. 26; wyrok NSA z 30 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2148/10, Lex nr 746883). 1.1.4. Pomijając w tym miejscu ustalenie wzajemnego stosunku obu przepisów, należy podkreślić istotną wspólną myśl z nich wynikającą, a mianowicie to, że przewidziane w nich ograniczenie kognicji uzależnione jest od realnego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego. Po pierwsze, z art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych wynika, że jak długo budowa drogi nie rozpoczęła się, tak długo możliwe jest stwierdzenie przez organ nadzorczy nieważności decyzji zezwalającej na inwestycję drogową; sam upływ czasu od uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności pozostaje bez znaczenia prawnego. Po drugie, jak wynika z art. 31 ust. 2, także sąd administracyjny posiada pełną swobodę orzekania, jeśli od rozpoczęcia budowy drogi nie minęło jeszcze 14 dni; sam fakt zaopatrzenia decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności nie ogranicza sądu. Ten wspólny element obu przepisów uzasadnia spostrzeżenie, że nawiązują one do znanych ustawodawstwu rozwiązań wzmacniających trwałość decyzji administracyjnych, a w szczególności do zasady ogólnej wyrażonej w art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym „Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w [art. 156] § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 [k.p.a.], (…) gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne”. Z tej perspektywy można powiedzieć, że rozpoczęcie budowy drogi ustawodawca traktuje jako moment, w którym ostateczna decyzja o zezwoleniu na jej budowę wywołuje nieodwracalne skutki prawne, a w konsekwencji – nie dopuszcza do stwierdzenia jej nieważności. Przepis szczególny był jednak niezbędny, gdyż z prawnego i technicznego punktu widzenia nie byłoby przeszkód, by przywrócić własność, mimo rozpoczęcia inwestycji drogowej; fikcję nieodwracalności skutku decyzji ustawodawca przyjął kierując się względami gospodarczymi, tj. kosztami ewentualnego zniweczenia nakładów poniesionych na rozpoczętą budowę drogi. 1.2. Rekonstrukcja wzorców kontroli. 1.2.1. Wnioskodawca w stosunku do art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych powołał te same wzorce kontroli, przy czym zasadniczym wzorcem uczynił art. 45 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Zdaniem wnioskodawcy, art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych stanowi nadmierne ograniczenie jednego z aspektów prawa do sądu, a mianowicie – prawa do uzyskania merytorycznego orzeczenia sądowego w sprawie dotyczącej praw majątkowych jednostki (własności gruntów, na których ma być wybudowana droga). Jednocześnie wnioskodawca wyraźnie podkreślił, że – mimo dostrzeżonych mankamentów postępowania – nie zarzuca naruszenia prawa do rzetelnej procedury, gdyż „W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, również ten aspekt prawa do sądu nie jest ograniczony przez art. 31 ust. 1 i 2 ustawy drogowej” (s. 9 wniosku z 18 stycznia 2010 r. oraz analogicznie s. 33 pisma procesowego z 2 listopada 2010 r. modyfikującego wniosek). Jako wzorce związkowe Rzecznik powołał art. 64 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, że „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia”. Powołanie art. 64 ust. 1 Konstytucji jako wzorca związkowego niewątpliwie ukierunkowuje kontrolę konstytucyjną na konkretny efekt ograniczenia prawa do sądu, jakim jest osłabienie ochrony własności. Powołany dodatkowo art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje konieczność ważenia dóbr konstytucyjnie chronionych: własności i interesu publicznego, któremu służy budowa dróg. 1.2.2. Zdaniem Trybunału, przedstawione wyżej ukierunkowanie zarzutu naruszenia prawa do sądu oraz połączenie w jednym wniosku zarzutów dotyczących przepisów ustawy o inwestycjach drogowych i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości wskazują na celowość rekonstrukcji wzorców kontroli powołanych przez wnioskodawcę. Zasadniczym celem wniosku, tak jak go odczytał Trybunał, jest wzmocnienie pozycji właścicieli nieruchomości wywłaszczanych w związku z budową dróg. Rzecznik nie zarzuca bowiem nierzetelności procedury wywłaszczeniowej, lecz wyłączenie wydania decyzji nadzorczej i wyroku sądowego, które otwierałyby drogę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mimo pozornego braku związku między kwestionowanymi przepisami, tj. – z jednej strony – przepisami ustawy regulującymi zaskarżenie decyzji administracyjnej, z drugiej – przepisem rozporządzenia regulującym wysokość odszkodowania, Trybunał dostrzegł akcentowane we wniosku merytoryczne ich powiązanie, jakim jest osłabienie ochrony własności nieruchomości. Naruszenie prawa do sądu w tej perspektywie jawi się jako rozwiązanie legislacyjne prowadzące do naruszenia własności. Trybunał uznał, że takie ujęcie wzorców pozwala objąć kontrolą kwestionowany art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych, bez konieczności rozstrzygania zgłaszanych przez Marszałka Sejmu wątpliwości, czy podstawą badania konstytucyjności tego przepisu mógłby być art. 45 ust. 1 Konstytucji. O ile wątpliwe jest, czy art. 45 ust. 1 Konstytucji, statuujący prawo do sądu, stanowi adekwatny wzorzec kontroli przepisu, który dotyczy – co do zasady – przedsądowego etapu oceny legalności decyzji administracyjnej, o tyle na pewno przepis ten może być poddany kontroli z punktu widzenia art. 64 ust. 1 Konstytucji. Rekonstrukcja wzorców kontroli konstytucyjnej powołanych we wniosku otwiera możliwość dokonania oceny zakwestionowanego przepisu ustawy. Niewątpliwie bowiem art. 31 ust. 1 ustawy o inwestycjach drogowych, tak samo jak kolejny ustęp tego artykułu, ograniczając dopuszczalność kasatoryjnego rozstrzygnięcia przez organ administracji, rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, osłabia ochronę własności osoby wywłaszczonej w wyniku wydania decyzji. Z punktu widzenia właściciela nieruchomości skutkiem art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych jest bowiem nieodwracalność decyzji wywłaszczeniowej, przy czym wywłaszczonemu odmawia się właściwej rekompensaty za utracone prawo, gdyż – w ocenie wnioskodawcy – § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nie gwarantuje słusznego odszkodowania. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjął, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o inwestycjach drogowych, któremu wnioskodawca zarzuca naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kwestia dopuszczalności i zakresu kontroli przepisów rozporządzenia będzie przedmiotem analizy prawnej w dalszej części uzasadnienia (cz. IV uzasadnienia). 1.2.3. Dodatkowo należy zauważyć, że w uzasadnieniu swoich pism procesowych Rzecznik powołuje także: art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja), Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1); rekomendację nr Rec 2004