K 9/12

136/11/A/2012 WYROK z dnia 19 grudnia 2012 r. Sygn. akt K 9/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 31 grudnia 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 1555. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat – przewodniczący Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r., połączonych wniosków: 1) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:

1. a)art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 118) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji,
2. b)art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji,
3. c)art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
4. a)art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
5. b)art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 19 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118) są zgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 2. Art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz są zgodne z zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3. Art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. 4. Art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 5. Art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745, z 2011 r. Nr 112, poz. 654 oraz z 2012 r. poz. 118) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 19 Konstytucji a w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w piśmie z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności: 1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji, 3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 1.2. W uzasadnieniu wniosku Prezydent RP wskazał, że art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r. zawieszają w 2012 r. waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przewidzianą w ustawie o emeryturach i rentach z FUS) i zastępują ją waloryzacją kwotową polegającą na podniesieniu każdego świadczenia o jednakową dla każdego świadczeniobiorcy kwotę 71 zł bez względu na wysokość pobieranego świadczenia. 1.2.1. W ocenie Prezydenta RP, na skutek waloryzacji kwotowej w wysokości 71 zł jeszcze większa od założonej przez projektodawcę ustawy z 13 stycznia 2012 r. grupa świadczeniobiorców otrzyma niższą – w odniesieniu do wysokości waloryzacji dokonanej na podstawie ustawy o emeryturach i rentach z FUS – podwyżkę świadczeń w 2012 r. Wobec świadczeniobiorców, którzy pobierają świadczenia przewyższające kwotę 1480 zł, nie zostanie osiągnięty cel waloryzacji, tj. utrzymanie realnej wartości świadczeń w stosunku do spadku siły nabywczej pieniądza. Zdaniem Prezydenta RP, przyjęty przez ustawodawcę mechanizm podnoszenia świadczeń emerytalno-rentowych w 2012 r. o jednakową kwotę przybrał cechy dodatku i pozostaje w opozycji do jednej z najistotniejszych zasad obowiązujących w ubezpieczeniach społecznych, tj. zasady wzajemności. 1.2.2. Prezydent RP zauważył, że zastąpienie w 2012 r. waloryzacji procentowej waloryzacją kwotową budzi zastrzeżenia co do zgodności z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Waloryzacja kwotowa zapewnia bowiem tylko części świadczeniobiorców zachowanie realnej wartości świadczenia emerytalno-rentowego. Kwestionowane przepisy, wprowadzając waloryzację kwotową z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji, różnicują sytuację emerytów i rencistów. Kryterium różnicującym jest w tym przypadku wyłącznie wysokość pobieranego przez nich świadczenia. Realizacja prawa do zachowania realnej wartości świadczenia będzie pełna w odniesieniu do osób pobierających emerytury bądź renty nieprzekraczające 1480 zł, natomiast nie nastąpi dla świadczeniobiorców pobierających wyższe od tej kwoty świadczenia. Zdaniem Prezydenta RP, nawet akceptując słuszność celu ustawy z 13 stycznia 2012 r., tj. konieczność zapewnienia bezpieczeństwa finansowego osobom otrzymującym najniższe świadczenia emerytalno-rentowe, szczególnie w czasach kryzysu ekonomicznego i wzrostu kosztów utrzymania, pod znakiem zapytania pozostaje proporcjonalność zastosowanego zróżnicowania sytuacji prawnej osób otrzymujących świadczenia emerytalne i im podobne. Poważne wątpliwości budzi również spełnienie dwóch pozostałych warunków, tj. pozostawania kryterium różnicowania w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji oraz w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W ocenie Prezydenta RP, ochrona najniższych świadczeń, których wysokość powinna umożliwić zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji, nie może niweczyć prawa pozostałych świadczeniobiorców do ochrony realnej wartości ich emerytur. 1.2.3. Skutki wprowadzenia waloryzacji kwotowej trwać będą nie tylko w 2012 r., ale pośrednio również w latach kolejnych. 1.2.4. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że wprowadzana zmiana mechanizmu waloryzacji jest podyktowana chęcią zachowania równowagi finansów publicznych, gdyż – jak wynika z zapewnień wnioskodawcy w toku pierwszego czytania – spowoduje ona jedynie przesunięcie środków pomiędzy grupami emerytów i rencistów otrzymującymi świadczenia o różnej wysokości. 1.2.5. Ustawodawca nie podjął systemowych działań mających na celu ochronę równowagi finansów publicznych w okresie kryzysu finansowego, ograniczając się do zmian w poszczególnych ustawach, w tym z zakresu ubezpieczeń społecznych. 1.2.6. Ustawodawca nie wskazał norm, zasad lub wartości konstytucyjnych przemawiających za ograniczeniem praw nabytych, a w toku prac legislacyjnych nie zostały dostatecznie rozważone inne rozwiązania służące ochronie przyjętego w ustawie o emeryturach i rentach z FUS modelu waloryzacji emerytur i innych świadczeń (np. przesunięcie w czasie waloryzacji). Zasada ochrony praw nabytych w przypadku praw z tytułu ubezpieczenia społecznego wyraża się w szczególności w ochronie realnej wartości emerytur i rent każdego świadczeniobiorcy. 1.2.7. Znaczna grupa obywateli podjęła decyzje dotyczące swych przyszłych świadczeń, w szczególności wydłużając okres aktywności zawodowej lub podejmując dodatkowe zajęcia zarobkowe, zwiększając kwotę składek odprowadzanych do systemu. Osoby te działały w zaufaniu do państwa będącego gwarantem ubezpieczeń społecznych. Stosując się do ustawowo określonych reguł, miały one prawo oczekiwać pozytywnych skutków swoich decyzji w okresie pobierania świadczenia. Zmiana przyjętych zasad waloryzacji świadczeń podważa w części celowość podjętych przez świadczeniobiorców inicjatyw i jako taka może zostać uznana za naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. 1.3. Uzasadniając niezgodność art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa, Prezydent RP wskazał, że zgodnie z tym przepisem waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają enumeratywnie wymienione świadczenia. Przepis jest tak zredagowany, że nie wiadomo na podstawie którego sposobu waloryzacji mają być podnoszone wymienione w nim świadczenia, ponieważ art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. reguluje kilka kwestii, w tym między innymi wskazuje trzy różne sposoby waloryzacji świadczeń. Należy zatem uznać, że przepis jest sformułowany w sposób nieprecyzyjny, budzi wątpliwości interpretacyjne, pozostawia zbyt szeroki margines swobody organowi, który będzie go stosował. 1.4. W ocenie Prezydenta RP, art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Dzieje się tak, ponieważ ustawodawca w art. 5 ust. 1 w związku z art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. przyjął jeden mechanizm waloryzacji w odniesieniu do świadczeń ustalanych w różny sposób: zarówno obliczanych w odniesieniu do podstawy wymiaru (m.in. emerytury i renty z FUS), jak i tych, których wysokość określana jest w relacji do najniższej emerytury albo renty z FUS (m.in. renta socjalna). 2. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. 2.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w piśmie z 13 lutego 2012 r. wniosła o zbadanie zgodności: 1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji. 2.2. RPO podniosła, że co do części świadczeniobiorców, którym waloryzacja kwotowa nie zapewnia ochrony wartości realnej świadczenia, dochodzi nie tyle do konstytucyjnie dozwolonego zmodyfikowania na przyszłość mechanizmu waloryzowania ich świadczeń, lecz do sprzecznego z art. 67 ust. 1 Konstytucji wyłączenia prawa do waloryzacji wypłacanych świadczeń. Narusza to konstytucyjne zasady praw nabywanych i nabytych oraz sprawiedliwości społecznej, stanowiących o istocie ochrony socjalnego ryzyka. 2.2.1. Jeżeli po 2012 r. będą obowiązywać zasady waloryzacji świadczeń wynikające z regulacji obowiązującej do końca 2011 r., to nie zostanie odbudowana ich realna wartość obniżona w wyniku zastosowania waloryzacji kwotowej w 2012 r. 2.2.2. Przy kształtowaniu zakresu prawa do ubezpieczenia społecznego ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury lub renty a wkładem do FUS, wyznaczonym przede wszystkim przez długość aktywności zawodowej oraz osiągane dochody. Tymczasem kwestionowana regulacja prowadzi do zachwiania proporcjonalności wkładu ubezpieczonego do wysokości świadczenia. W konsekwencji regulacja ta jest niezgodna z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. 2.2.3. Mechanizm waloryzacji kwotowej dzieli świadczeniobiorców, należących do jednej kategorii podmiotów charakteryzujących się wspólną cechą, na dwie grupy. W pierwszej grupie znajdą się osoby z najniższymi i niskimi świadczeniami. Waloryzacja kwotowa nie tylko chroni wartość realną tych świadczeń, ale zapewnia nawet ich wzrost. W drugiej grupie znajdą się osoby otrzymujące wyższe i najwyższe świadczenia, które po waloryzacji kwotowej nie pokryją spadku siły nabywczej pieniądza. Tylko świadczeniobiorcy z pierwszej grupy zachowują prawo do waloryzacji. Taka metoda waloryzacji nie znajduje uzasadnienia w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ponieważ stawia w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości przyczyniły się w większym stopniu do zgromadzenia środków, przeznaczonych na wypłatę emerytur i rent. Z tych względów kwestionowana regulacja jest niezgodna z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 2.2.4. Niezrealizowanie celu waloryzacji, przez niezachowanie realnej wartości wypłacanych emerytur i rent osobom pobierającym świadczenia wyższe niż 1480 zł, narusza istotę konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz zasad równości i sprawiedliwości społecznej nie tylko w odniesieniu do świadczeń emerytalno-rentowych z ubezpieczenia społecznego, określonych ustawą o emeryturach i rentach z FUS, ale także emerytur i rent wypłacanych z ubezpieczenia społecznego rolników i zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy służb mundurowych. 2.3. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji, RPO podniosła, że ratio ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych) jest potrzeba szczególnego wyróżnienia pewnego rodzaju szkód na zdrowiu w związku z wojną lub służbą wojskową. Ustawa ta, obok ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, ze zm.; dalej: ustawa o kombatantach), jest podstawowym przejawem specjalnej opieki, jaką zgodnie z art. 19 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. 2.3.1. Waloryzacja kwotowa pozbawia prawa do waloryzacji emerytur lub rent wynoszących powyżej 1480 zł miesięcznie. Z art. 11 ust. 3a i 4 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych wynika, że wszyscy inwalidzi wojenni I i II grupy, a także większość inwalidów wojennych III grupy otrzymują renty wyższe niż 1480 zł. Tymczasem na podstawie art. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. również w odniesieniu do tych świadczeń zastosowanie znajduje waloryzacja metodą kwotową, co ze względu na wysokość przysługującego świadczenia oznacza utratę jego wartości realnej. Nie można takiego stanu rzeczy uznać za zgodny z powinnością szczególnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość. 3. Zarządzenie Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. 3.1. 14 lutego 2012 r. Prezes TK zarządził łączne rozpoznanie wniosków Prezydenta RP oraz RPO z uwagi na ich tożsamość przedmiotową. 4. Stanowisko Sejmu. 4.1. Stanowisko Sejmu, w piśmie z 12 kwietnia 2012 r., przedstawiła Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 pkt 1, 2, 4-15, art. 6 oraz art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są zgodne z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim dotyczą weteranów walk o niepodległość, są zgodne z art. 19 Konstytucji, natomiast art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim nie dotyczą weteranów walk o niepodległość, nie są niezgodne z art. 19 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 4.2. Na podstawie analizy przepisów wyznaczających konstrukcje prawne waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce od 1982 r. Marszałek Sejmu wskazała, że ustawodawca w różnych okresach przyjmował odmienne regulacje, ponieważ musiał wyważyć interesy świadczeniobiorców oraz budżetu państwa (interesu wspólnego). 4.3. Dobór adekwatnego mechanizmu waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia pozostaje w ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy. Do niego należy zatem przyjęcie odpowiedniego wskaźnika waloryzacji (płacowy, kosztowy, mieszany), ustalenie, w jakich proporcjach uwzględniany ma być wzrost płac bądź cen, wskazanie odpowiedniego wynagrodzenia, które ma stanowić podstawę podczas obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia), określenie odpowiedniego koszyka dóbr i usług, które będą mierzyły procesy inflacyjne, wybranie okresu, po którego upływie nastąpi waloryzacja, i daty, od której ten proces periodycznie będzie następował, rozstrzygnięcie, czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń. Normy konstytucyjne wymagają jedynie, aby przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania nie naruszały istoty waloryzacji, a zatem nie można bezterminowo odstąpić od jej przeprowadzania, a wysokość świadczeń po jej przeprowadzeniu nie może spaść poniżej minimum życiowego. 4.4. Przyjęcie waloryzacji kwotowej nie oznacza per se automatycznej utraty wartości nabywczej świadczeń emerytalno-rentowych. Zwiększenie lub zmniejszenie ich siły nabywczej zależy bowiem od kwoty podwyżki, a nie od samego mechanizmu. Ustawodawca, korzystając ze swobody regulacyjnej w tym zakresie, może zatem przyjąć, że metoda waloryzacji będzie opierać się na kwotowym podwyższaniu wysokości świadczeń. 4.5. Nie można utożsamiać określonego przez ustawodawcę wskaźnika inflacji dla emerytów i rencistów z utratą realnej wartości świadczeń i na tej podstawie rozstrzygać o naruszeniu konstytucyjnej zasady ochrony istoty prawa do waloryzacji (prawa do zabezpieczenia społecznego). Wskaźnik cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów odzwierciedla bowiem zmianę przeciętnych cen towarów i usług z uwzględnieniem właściwego dla tych gospodarstw modelu konsumpcji. Jednakże struktura wydatków osób, których świadczenia emerytalno-rentowe wynoszą powyżej 1480 zł (a zwłaszcza osób pobierających wysokie świadczenia, np. powyżej 5000 zł), będzie inna niż osób pobierających niższe świadczenia. Właściwa stopa inflacji dla emerytów albo rencistów pobierających świadczenia powyżej 1480 zł może różnić się zatem od przeciętnej stopy inflacji dla wszystkich emerytów. 4.6. Nawet jednak przyjmując wskazany przez Prezydenta RP i RPO wskaźnik inflacji, spadek realnej wartości świadczenia następuje tylko w stosunku do części świadczeniobiorców, natomiast pozostali otrzymują podwyżkę równą lub wyższą niż inflacja. Niektóre kategorie świadczeń zostały podwyższone powyżej wskaźnika inflacji, a zatem nie mogły utracić wartości realnej, np. świadczenia przedemerytalne, renty socjalne, świadczenia pieniężne przysługujące ofiarom działań wojennych, renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, renty strukturalne w rolnictwie. 4.7. Marszałek Sejmu wskazała również, że zwiększenie świadczeń, które nie zrekompensowało utraty ich realnej wartości na skutek zachodzących procesów inflacyjnych, nie doprowadziło do obniżenia ich poniżej minimum życiowego. Uwzględniając inflację na poziomie 4,8%, spadek realnej wartości świadczeń przekraczających kwotę 1480 zł jest zależny od wysokości pobieranego świadczenia. Na przykład dla świadczenia wynoszącego 2100 zł jest on mniejszy niż 1,5% (71 zł stanowi 3,4% kwoty podwyższanej), a dla świadczenia wynoszącego 5000 zł wynosi on mniej niż 3,5% (71 zł stanowi 1,42% kwoty podwyższanej). Podkreślić należy, że sam wskaźnik inflacji jest niższy niż 5%. A zatem maksymalny spadek wartości realnej świadczenia wynosić będzie niecałe 4,8% (dla hipotetycznych świadczeń powyżej 20 000 zł). Zdaniem Sejmu, spadek wartości realnej świadczenia nie jest zatem tak duży, aby można było uznać, że wskaźnik waloryzacyjny jest „pozorny” i nastąpiło naruszenie istoty prawa do waloryzacji. 4.8. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a wysokością emerytury i renty, Marszałek Sejmu podniosła, że wśród świadczeń objętych ustawą z 13 stycznia 2012 r. zasada wzajemności nie odnosi się do świadczeń z ubezpieczenia rolniczego, świadczeń przedemerytalnych, rent socjalnych, rent strukturalnych w rolnictwie, rent z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, świadczeń pieniężnych wymienionych w art. 16 ustawy o kombatantach, rent inwalidzkich dla inwalidów wojennych, rent rodzinnych po inwalidzie wojennym, świadczeń pieniężnych przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych oraz świadczeń żołnierzy i funkcjonariuszy mundurowych. Świadczenia te finansowane są z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu naruszenia zasady wzajemności. 4.9. Zasada wzajemności nie jest w pełni realizowana także w odniesieniu do świadczeń wypłacanych z systemu ubezpieczeń społecznych oraz emerytur pomostowych i nauczycielskich świadczeń kompensacyjnych, ponieważ ich wysokość nie jest ściśle powiązana z wysokością zgromadzonych składek. 4.10. Problem zachwiania proporcji pomiędzy składką a wysokością świadczenia (spłaszczenia wysokości świadczeń) na skutek przeprowadzenia waloryzacji kwotowej nie dotyczy okresowej emerytury kapitałowej. Jest ona bowiem wypłacana ze zindywidualizowanych (przypisanych emerytowi) środków zgromadzonych na rachunku w OFE oraz subkoncie w FUS, aż do wyczerpania środków lub osiągnięcia wieku 65 lat. Objęcie tego świadczenia określonym typem waloryzacji nie zmienia wartości zgromadzonych środków. Z tego punktu widzenia jest zatem irrelewantne, w jakiej proporcji do innych wypłacanych okresowych emerytur kapitałowych znajduje się waloryzowane świadczenie. OFE, wypłacając emeryturę co miesiąc, będzie zamieniał (umarzał) odpowiednią liczbę zgromadzonych jednostek rozrachunkowych, których wartość jest równa wysokości wypłacanego świadczenia. Jeśli kwota świadczenia na skutek waloryzacji będzie rosła szybciej niż cena jednostki rozrachunkowej (ta ostatnia może także spadać) dojdzie do wyczerpania zgromadzonych środków. Jeśli natomiast zajdzie proces odwrotny, emerytura okresowa będzie wypłacana do daty osiągnięcia wieku. A zatem przyjęty sposób waloryzacji decyduje o szybkości „zużycia” zgromadzonych w OFE środków finansowych. Jeśli po osiągnięciu wieku 65 lat na rachunku nadal będą znajdować się środki finansowe, posłużą one do wyliczenia kapitałowych emerytur dożywotnich. Emeryt ich nie traci. Również z tego punktu widzenia nie można podzielić poglądu wnioskodawców o naruszeniu Konstytucji na skutek „spłaszczenia” wysokości wypłacanych emerytur okresowych. 4.11. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy, wartościami, którym służy waloryzacja kwotowa, są zasada równowagi finansów publicznych państwa oraz zasada solidaryzmu społecznego. Władztwo budżetowe należy do parlamentu, który ustala podział dostępnych środków finansowych, uwzględniając aktualne potrzeby finansowe państwa i priorytety prowadzonej polityki społeczno-gospodarczej. Z tej perspektywy wybór pomiędzy waloryzacją kwotową a waloryzacją procentową niższą niż inflacja, ale uzupełnioną dodatkiem dla niektórych świadczeniobiorców, jest kwestią techniczną i nie ma ważącego znaczenia dla oceny zgodności z Konstytucją takiego rozwiązania. 4.12. Istotą waloryzacji kwotowej wprowadzanej na z góry ustalony okres jest podwyżka świadczeń o równą dla wszystkich kwotę, a zatem także spłaszczenie ich wysokości. Ustawodawca, korzystając z zagwarantowanej mu konstytucyjnie swobody regulacyjnej wyboru metody waloryzacji, ma prawo do wprowadzenia przez określony czas kwotowej waloryzacji, o ile nie naruszy istoty konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Ze względu na brak absolutnego nakazu przestrzegania zasady ekwiwalentności składki i świadczenia, dopuszczalne konstytucyjnie jest także ograniczenie rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek, o ile wysokość świadczenia nadmiernie nie odbiegnie od wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeniowego. 4.13. Świadczenia przedemerytalne, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. W związku z tym art. 67 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. 4.14. Zastosowanie metody waloryzacji kwotowej przy inflacji na poziomie 4,8% powoduje podwyżkę części świadczeń przekraczającą jej poziom. Natomiast w stosunku do pozostałych świadczeniobiorców spadek siły nabywczej ich emerytur i rent (maksymalnie o mniej niż 4,8%) nie sprowadza świadczenia poniżej minimum życiowego. Z tych względów kwestionowana ustawa jest zgodna z zasadą ochrony praw nabytych. 4.15. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, Marszałek Sejmu podniosła, że zgodnie z art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia emerytalno-rentowe zostały podwyższone o jednakową kwotę. Wszyscy świadczeniobiorcy zostali zatem potraktowani w identyczny sposób. Jednakże na skutek podwyżki w równej wysokości o kwotę 71 zł wzrost świadczeń niektórych emerytów i rencistów był zbyt niski, aby uchronić je od utraty ich wartości ze względu na zachodzące procesy inflacyjne. Zdaniem Marszałek Sejmu, waloryzacja kwotowa o 71 zł jest elementem szerszego programu równoważenia finansów publicznych, który ma zahamować wzrost wysokości długu publicznego oraz utrzymanie tendencji spadkowej wielkości deficytu budżetowego. Odstąpienie od konieczności przeprowadzenia waloryzacji, zgodnie z zasadami ogólnymi, pozwoliło na nieuwzględnianie we wskaźniku waloryzacji realnego wzrostu płac, a także umożliwiło wzrost świadczeń powyżej poziomu inflacji emerytów i rencistów pobierających je w najniższej wysokości. Należy zatem uznać ją za racjonalną oraz pozostającą w zgodzie i bezpośrednim związku z celem i treścią badanych przepisów. Ustawodawca przyjął najmniej uciążliwy model waloryzacji dla świadczeniobiorców pobierających emerytury i renty w wysokości wyższej niż 1480 zł. Skala utraty wartości świadczenia wobec zachodzących procesów inflacyjnych od nieznacznej zwiększa swą dolegliwość wraz ze wzrostem wysokości świadczenia. Maksymalny uszczerbek wynosi niecałe 5% dla świadczeń ponad 20 000 zł, które ponad dziesięciokrotnie przekraczają poziom średniej emerytury. Dolegliwość jest także tymczasowa – w roku 2013 nastąpi powrót do zasad ogólnych waloryzacji i postępującego w kolejnych latach proporcjonalnego do wielkości świadczenia wzrostu jego wysokości. Z perspektywy celów funkcjonowania systemu emerytalno-rentowego wraz ze wzrostem wysokości pobieranych świadczeń następuje proporcjonalny przyrost obciążeń, a zatem nałożenie na osoby zamożne większych ciężarów związanych z kosztami zastosowania mniej korzystnej dla niektórych waloryzacji kwotowej jest zgodne z aksjologią konstytucyjną i służy realizacji zasad zachowania równowagi finansów publicznych oraz solidaryzmu społecznego. 4.16. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadami poprawnej legislacji, Marszałek Sejmu wskazała, że interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż w wypadku świadczeń nieprzerwanie pobieranych po 29 lutego 2012 r. waloryzacja polega na podwyższeniu kwoty świadczenia o 71 zł. Natomiast jeśli po tym dniu zajdzie potrzeba przeliczenia wysokości pobieranej emerytury (renty) wypłacanej z FUS lub zamiana jednego świadczenia na inne, wówczas konieczne będzie dla ustalenia kwoty świadczenia zwaloryzowanego uwzględnienie zwaloryzowanej podstawy wymiaru. Z kolei waloryzacja podstawy wymiaru świadczeń służb mundurowych nastąpi, gdy zajdzie potrzeba ponownego ustalenia świadczenia. 4.17. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, z zasadą równości wobec prawa, Marszałek Sejmu zauważyła, że cechą różnicującą, która pozwala odmiennie kształtować sytuację prawną świadczeniobiorców, jest pobieranie renty zwaloryzowanej lub pobieranie świadczenia, które waloryzacji nie podlegało. Świadczenia waloryzowane (renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinne i szkoleniowe) są wypłacane w niższej wysokości niż pobierane po raz pierwszy. Natomiast zwaloryzowana renta socjalna jest wyższa niż przyznana po raz pierwszy. Wysokość świadczenia zwaloryzowanego i pobieranego po raz pierwszy jest zatem zróżnicowana ze względu na przeprowadzoną waloryzację. Osoby pobierające zwaloryzowane świadczenie oraz pobierające świadczenie niezwaloryzowane (zostało ono ustalone po raz pierwszy) nie należą do grupy podmiotów podobnych, a ustawodawca może różnicować wysokość ich świadczeń, o ile rozwarstwienie to nie jest drastyczne. 4.18. Ustawodawca zrealizował cel, jakim było podniesienie wszystkich waloryzowanych świadczeń o 71 zł (ewentualnie o 75% tej kwoty). Równocześnie wzrosła o tę samą kwotę najniższa renta z tytułu niezdolności do pracy. Z tego względu art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, jest zgodny z zasadami poprawnej legislacji. 4.19. Art. 19 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w odniesieniu do świadczeniobiorców niebędących weteranami walk o niepodległość. Zarzut dokonania waloryzacji świadczeń inwalidów wojennych (kombatantów) na poziomie niechroniącym przed spadkiem ich realnej wartości, to jest poniżej poziomu inflacji (4,8%), nie jest zasadny. Świadczenia osób, o których mowa w art. 16 ustawy o kombatantach (art. 5 ust. 1 pkt 9 in fine ustawy z 13 stycznia 2012 r.), zostały podwyższone o 9,75%. Z kolei podwyżki świadczeń inwalidów wojennych wahały się pomiędzy 4,68% a 3,28%. Maksymalny spadek wartości realnej wynosi zatem 1,5%, a mierząc spadek realny wartości świadczenia ogólnym poziomem inflacji (4,3%), był on jeszcze mniejszy. W opinii Marszałek Sejmu, przyjęta regulacja znajduje uzasadnienie w zasadach równości wobec prawa, zachowania równowagi finansów publicznych oraz sprawiedliwości społecznej, a ponadto jest proporcjonalna, ponieważ ograniczenie niektórych świadczeń weteranów jest nieznaczne. 5. Stanowisko Prokuratora Generalnego. 5.1. Prokurator Generalny w piśmie z 26 marca 2012 r. zajął stanowisko, że: 1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim przepisy te różnicują wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty, ustalonej zgodnie z ustawą o emeryturach i rentach z FUS, w zależności od daty ich przyznania, są niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, 3) art. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są niezgodne z art. 19 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność orzekania, ponieważ z argumentacji przedstawionej we wnioskach wynika, że Prezydent RP nie kwestionuje zgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., a RPO jej art. 4 ust. 9. 5.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waloryzacja kwotowa świadczeń, wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r., skutkuje tym, że osoby uzyskujące świadczenia emerytalno-rentowe w kwocie powyżej 1480 zł zostały w 2012 r. pozbawione prawa do waloryzacji, a więc w odniesieniu do tych osób ustawodawca naruszył zasadę ochrony praw nabytych. 5.3. Waloryzacja kwotowa przewidziana w ustawie z 13 stycznia 2012 r. jest niezgodna z zasadą równości wobec prawa, ponieważ nie zapewnia realnej wartości świadczeniom w wysokości powyżej 1480 zł. Wprowadzone różnicowanie świadczeniobiorców nie pozostaje w racjonalnym związku z celem waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych, jakim jest zachowanie ich realnej wartości. Trudno ustalić, jakim wartościom konstytucyjnym służy. Nie spełnia wymagań zasady sprawiedliwości społecznej. 5.3.1. W systemie ubezpieczenia społecznego, na wypadek rodzajów ryzyka wymienionych w art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasada sprawiedliwości związana jest z zasadą wzajemności, oznaczającą istnienie więzi między prawem do świadczenia a wkładem wnoszonym przez ubezpieczonego do FUS. Zasada wzajemności łączy się, z kolei, z zasadą proporcjonalności, z której wynika dla ustawodawcy obowiązek zapewnienia odpowiedniej proporcji między wielkością wkładu a wysokością świadczenia. Metoda podwyższania wartości emerytur (rent) powinna gwarantować zachowanie realnej, „wypracowanej” wartości emerytury (renty), jako pochodnej długości okresu aktywności zawodowej oraz wysokości zarobków (wielkości wkładu wniesionego do FUS). Ustawodawcy, stosownie do art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, przysługuje wybór metody podwyższania wysokości świadczeń emerytalno-rentowych, ale ograniczony koniecznością zagwarantowania wszystkim emerytom i rencistom stabilnej ich wartości ekonomicznej. Waloryzacja emerytur i rent może następować na podstawie waloryzacji płacowej lub cenowej albo mieszanej. Istotne znaczenie ma to, aby metoda podwyższenia zapewniała zachowanie ekonomicznej wartości pobieranego świadczenia. 5.3.2. Przewidziane ustawą z 13 stycznia 2012 r. podwyższenie emerytur i rent oraz innych świadczeń o kwotę 71 zł różnicuje sytuację prawną świadczeniobiorców, nie realizując tym samym prawa wszystkich emerytów i rencistów do zachowania sprawiedliwej proporcji między wielkością ich wkładu do systemu a wysokością świadczenia. Dysproporcja ta w następnych latach będzie się pogłębiać, albowiem wysokość świadczenia ustalona w roku 2012 w wyniku waloryzacji kwotowej (niższej niż 104,8% dla osób pobierających świadczenia w kwocie wyższej od 1480 zł) będzie stanowić podstawę dla kolejnych waloryzacji. 5.4. Prokurator Generalny uznał, że art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie narusza zasad poprawnej legislacji, ponieważ ewentualne wątpliwości związane z tym przepisem można usunąć w toku interpretacji. 5.5. Zdaniem Prokuratora Generalnego, waloryzacja kwotowa rent z tytułu niezdolności do pracy, rent szkoleniowych, rent rodzinnych z ubezpieczenia wypadkowego, rent socjalnych i świadczeń pieniężnych przewidzianych w ustawie o świadczeniach pieniężnych prowadzi do zróżnicowania ich wysokości na podstawie kryterium daty ich przyznania i w konsekwencji do zróżnicowania sytuacji prawnej osób je pobierających. Biorąc pod uwagę, że celem regulacji określających minimalną wysokość rent z tytułu niezdolności do pracy oraz wysokość renty socjalnej, obliczanej od wysokości minimalnej renty, jest zapewnienie osobom niezdolnym do pracy, niezbędnego dla godnego życia, minimum środków utrzymania, to uzależnienie wysokości minimalnych świadczeń od terminu ich przyznania nie można uznać za racjonalnie uzasadnione, a tym samym za sprawiedliwe. 5.6. Prokurator Generalny wskazał również, że ze sposobu ustalania wysokości świadczeń wynika, że wszyscy inwalidzi wojenni I i II grupy oraz większość inwalidów III grupy pobierali świadczenia w kwocie przewyższającej 1480 zł, a więc waloryzacja kwotowa nie zapewni tym świadczeniobiorcom utrzymania realnej wartości ich świadczeń. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można uznać, że ograniczenie waloryzacji świadczeń, przysługujących inwalidom wojennym i kombatantom, było uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości konstytucyjnych, a zwłaszcza potrzebą zapewnienia równowagi budżetowej. II 1. Na rozprawę 19 grudnia 2012 r. stawili się przedstawiciele Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP), Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO), Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych. 1.1. W toku rozprawy przedstawiciel Prezydenta RP zauważył, że żaden z możliwych mechanizmów waloryzacyjnych nie jest z góry lepszy lub gorszy od innego. Wobec wysokiej inflacji waloryzacja kosztowa czy cenowa jest korzystniejsza dla uprawnionych aniżeli waloryzacja płacowa. Z kolei w sytuacji ograniczonej inflacji, w szczególności takiej, która zbliża się do zera, i realnego wzrostu płac, korzystniejsza jest waloryzacja płacowa. Dlatego można mówić o pewnym optymalnym mechanizmie waloryzacyjnym, który ustawodawca zwykły może kształtować z uwzględnieniem istniejących czynników, jak również przewidywanych. Mechanizm waloryzacyjny ma bowiem zapewnić utrzymanie realnej wartości emerytur, rent i innych świadczeń, których wysokość jest waloryzowana w dłuższym okresie. W związku z tym prawdopodobnie mechanizmy waloryzacji świadczeń mieszane, które uwzględniają i wzrost cen, czyli kosztów utrzymania, i wzrost realny płac, są najlepsze, ponieważ z jednej strony umożliwią utrzymanie realnej wartości emerytur i rent, z drugiej zaś strony umożliwią uprawnionym jakiś udział w owocach wzrostu gospodarczego. Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, nic nie stoi na przeszkodzie, aby waloryzacja – z różnych przyczyn – nie miała charakteru pełnego w sensie absolutnej matematycznej dokładności co do tego, że wzrost kosztów utrzymania jest w 100% waloryzowany przyjętym mechanizmem. Przedstawiciel Prezydenta RP przyznał, że argument odwołujący się do obowiązku zachowania realnej wartości świadczeń w odpowiedniej proporcji do odprowadzonych składek na ubezpieczenie społeczne niekoniecznie z równą siłą odnosi się do wszystkich świadczeń wymienionych w art. 5 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.), zwłaszcza takich, których wysokość w istocie służy zapewnieniu możliwości jakiegokolwiek utrzymania, a więc rent socjalnych i podobnych świadczeń. Przedstawiciel Prezydenta RP podkreślił, że pojęcie „waloryzacji”, wykształcone na gruncie prawa prywatnego, oznacza nic innego jak przerachowanie nominalnej wartości świadczenia pieniężnego w celu utrzymania jego wartości ekonomicznej, realnej. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych, jeżeli w ogóle konstruujemy prawo do waloryzacji, zwracamy uwagę na siłę nabywczą świadczenia w relacji przede wszystkim do kosztów utrzymania. Jeżeli bowiem uznajemy istnienie prawa do waloryzacji, to co najwyżej możemy mówić o waloryzacji pełnej, częściowej albo braku waloryzacji w ogóle. Samo pojęcie „waloryzacji” nie może być zmodyfikowane w ten sposób, że jakakolwiek podwyżka nominalnej wysokości świadczenia jest waloryzacją. W ocenie przedstawiciela Prezydenta RP, kwestionowany mechanizm waloryzacji nie doprowadził do obniżenia świadczeń zabezpieczenia społecznego poniżej poziomu minimum życiowego. Niemniej jednak, w odniesieniu do świadczeń, które są wysokie, nie ma on żadnego związku z realnym wzrostem kosztów utrzymania. Przedstawiciel Prezydenta RP zauważył, że celem waloryzacji jest utrzymanie ekonomicznej wartości świadczenia, ale to wcale nie znaczy, że to musi być waloryzacja stuprocentowa. Nie są też wykluczone mechanizmy waloryzacji degresywnej, czy np. waloryzacja kosztowo-płacowo-kwotowa. Tego typu waloryzacja ma tę zaletę, że następuje przesunięcie środków od osób, które mają najwyższe świadczenia, do tych, które mają najniższe. Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, Polska nie znajduje się w fazie kryzysu. Kryzys jest w innych krajach. W odniesieniu do Polski można mówić, przynajmniej na razie, o opóźnieniu czy osłabieniu tempa wzrostu gospodarczego. Przedstawiciel Prezydenta RP zgodził się, że instytucji waloryzacji w prawie cywilnym nie można odnosić do waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Waloryzacja świadczeń zabezpieczenia społecznego nie jest waloryzacją umowną, przewidzianą przez równorzędne strony stosunku zobowiązaniowego, ani też waloryzacją sądową z uwzględnieniem interesów obu stron i zasad współżycia społecznego. Waloryzacja w prawie cywilnym nawiązuje raczej do wyważenia interesów stron aniżeli do wskaźnika inflacji. 1.2. Przedstawiciel RPO zwrócił uwagę, że zasadniczą przyczyną podnoszenia najniższych emerytur jest to, że waloryzacja nie gwarantuje zachowania odpowiedniej relacji do wzrostu kosztów utrzymania. Jeśli koszty utrzymania rosną relatywnie szybciej, to jest to sygnał do podnoszenia świadczeń najniższych, co jest związane nie z mechanizmem waloryzacji, ale z polityką socjalną państwa. Przedstawiciel RPO stwierdził, że u podstaw oceny mechanizmu waloryzacji świadczeń musi leżeć zasada sprawiedliwości społecznej, pojmowana w odniesieniu do systemu ubezpieczeń społecznych, z uwzględnieniem, że każdy, kto ponosił większe ciężary związane z finansowaniem ubezpieczeń społecznych, może spodziewać się wyższego świadczenia. Ponadto przedstawiciel RPO potwierdził, że kształtując system emerytalno-rentowy, ustawodawca musi brać pod uwagę zasadę, że każdemu emerytowi czy renciście według zasług z okresu pracy, solidarność pokoleń, kontrolę nad skalą rozwarstwienia społecznego, koherencję społeczną i równowagę finansów publicznych. Ustawodawca musi respektować w pewnym zakresie zasadę wzajemności a jednocześnie system ubezpieczeń społecznych musi pełnić rolę redystrybucyjną. Zdaniem przedstawiciela RPO, waloryzacja procentowa powinna odnosić się do świadczeń z systemów emerytalno-rentowych, bo z art. 67 ust. 1 Konstytucji wynika taka powinność. Nic nie stało na przeszkodzie, aby inne świadczenia, niemające charakteru emerytalno-rentowego, waloryzować w inny sposób, np. metodą kwotową. 1.3. Przedstawiciele wnioskodawców – Prezydenta RP i RPO – potwierdzili, że ich argumentacja na rzecz niekonstytucyjności art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń w zależności od daty ich przyznania, odnosi się również do tej części art. 2 Konstytucji, który stanowi o sprawiedliwości społecznej. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot zaskarżenia i przedmiot kontroli. 1.1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent RP) w petitum wniosku z 10 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności: 1) art. 4 ust. 1, 4-7, art. 5 ust. 1 i art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 13 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 118; dalej: ustawa z 13 stycznia 2012 r.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 2 Konstytucji, 3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w relacji do najniższej odpowiedniej renty ustalonej zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS), w zależności od daty ich przyznania, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w petitum wniosku z 13 lutego 2012 r. wniósł o zbadanie zgodności: 1) art. 4, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 pkt 1-4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji. 1.3. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek skierowany do Trybunału powinien zawierać zarówno sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, jak i uzasadnienie postawionego zarzutu oraz powołanie dowodów na jego poparcie. Brak uzasadnienia zarzutu stanowi ujemną przesłankę procesową uniemożliwiającą merytoryczne rozpoznanie wniosku i powoduje w tym zakresie konieczność umorzenia postępowania. 1.4. Trybunał przypomina również, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowana jest zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie stawał na stanowisku, że o przedmiocie wniosku decydują zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (zob. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52). 1.5. Z wniosku Prezydenta RP wynika, że nie zostały zakwestionowane art. 4 ust. 9 i art. 5 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. określające kwoty maksymalnych zmniejszeń oraz świadczeń i dodatków podlegających waloryzacji w wysokości 104,8%. Jako przedmiot zaskarżenia Prezydent RP wskazał jednak art. 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., który w ustępie 1 zobowiązuje Prezesa ZUS do ogłoszenia należnych kwot dodatków i świadczeń oraz maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Prezydent RP nie sformułował przy tym argumentów uzasadniających zarzut niezgodności art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją. 1.6. W związku z tym na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny postanawia umorzyć postępowanie w zakresie kontroli art. 8 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 1.7. Wskazany we wniosku RPO art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest przepisem nowelizującym, który nadał nowe brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). RPO nie zakwestionował ani trybu uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., ani sposobu wprowadzenia go w życie. Przedstawione w uzasadnieniu RPO zarzuty i argumentacja przytaczana na ich poparcie wskazują, że RPO w istocie kwestionuje treść, jaką otrzymał art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w następstwie uchwalenia art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. 1.8. W petitum wniosku RPO jako przedmiot zaskarżenia wskazała m.in. art. 4 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Argumentacja przedstawiona przez RPO w uzasadnieniu wniosku dotyczy jednak zarzutu niezgodności kwotowej waloryzacji świadczeń w 2012 r. (art. 4 ust. 1) oraz sposobu obliczania świadczeń z jej zastosowaniem (art. 4 ust. 2-8). Art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. stanowi, że „Kwoty maksymalnych zmniejszeń, o których mowa w art. 104 ust. 8 ustawy, o której mowa w art. 1, podlegają od dnia 1 marca 2012 r. podwyższeniu przy zastosowaniu wskaźnika waloryzacji w wysokości 104,8%”. Przepis ten zatem nie dotyczy kwestionowanego przez RPO mechanizmu kwotowej waloryzacji świadczeń. RPO nie uzasadniła nadto zarzutu niezgodności art. 4 ust. 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z Konstytucją. Z tej racji Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umarza postępowanie w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 1.9. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są przepisy wyznaczające mechanizm waloryzacji w 2012 r., a więc grupa przepisów wskazana przez wnioskodawców z uwzględnieniem związku między nimi (art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.) oraz przepisy wskazane samodzielne (cały art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. bądź poszczególne jego punkty oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). 1.10. Kontrolowane przepisy mają następujące brzmienie: – art. 4 ust. 1-8 ustawy z 13 stycznia 2012 r.: „1. W 2012 r. waloryzacja od dnia 1 marca polega na dodaniu do kwoty świadczenia, w wysokości przysługującej w dniu 29 lutego 2012 r., kwoty waloryzacji w wysokości 71 zł. 2. Waloryzacja podstawy wymiaru świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polega na pomnożeniu podstawy wymiaru świadczenia przez wskaźnik stanowiący iloraz zwaloryzowanej kwoty świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i kwoty tego świadczenia ustalonej na dzień poprzedzający termin waloryzacji. 3. Do waloryzacji podstawy wymiaru świadczeń wypłacanych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8, przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio. 4. W przypadku świadczenia niższego od kwoty najniższego świadczenia, do którego nie ma zastosowania gwarancja wysokości najniższego świadczenia, o której mowa w art. 85 ustawy, o której mowa w art. 1, kwota waloryzacji jest ustalana przez pomnożenie kwoty, o której mowa w ust. 1, przez iloraz kwoty tego świadczenia i kwoty najniższego świadczenia obowiązującej do dnia 29 lutego 2012 r. 5. W przypadku rent z tytułu częściowej niezdolności do pracy i rent inwalidzkich III grupy kwota waloryzacji wynosi 75% kwoty, o której mowa w ust. 1. 6. Przepisu ust. 5 nie stosuje się do rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10. 7. Jeżeli emerytura z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje łącznie z okresową emeryturą kapitałową, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 15, każde z tych świadczeń podwyższa się o kwotę, o której mowa w ust. 1, proporcjonalnie do wysokości tych świadczeń. 8. Waloryzacji części okresowej emerytury kapitałowej, o których mowa w art. 24 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, z 2010 r. Nr 254, poz. 1700 i Nr 257, poz. 1726 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398), dokonuje się proporcjonalnie do udziału tych części w wysokości okresowej emerytury kapitałowej”; – art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r.: „1. Waloryzacji, o której mowa w art. 4, podlegają: 1) emerytury i renty, o których mowa w art. 3 pkt 1-3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z późn. zm.); 2) świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, z późn. zm.); 3) świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, z 2009 r. Nr 6, poz. 33 oraz z 2011 r. Nr 17, poz. 79 i Nr 75, poz. 398); 4) świadczenia, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, z późn. zm.); 5) renty, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, z późn. zm.); 6) renty socjalne, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, z późn. zm.); 7) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.); 8) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.); 9) świadczenia, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, z późn. zm.); 10) świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2010 r. Nr 101, poz. 648 i Nr 113, poz. 745 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654); 11) renta strukturalna, o której mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz. 539, z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 oraz z 2004 r. Nr 91, poz. 873); 12) świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, z 2010 r. Nr 225, poz. 1465 oraz z 2011 r. Nr 122, poz. 696); 13) emerytury, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398, Nr 138, poz. 808 i Nr 171, poz. 1016); 14) świadczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800 oraz z 2011 r. Nr 75, poz. 398); 15) okresowe emerytury kapitałowe, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych”; – art. 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r.: „1. W przypadku zmiany po dniu 29 lutego 2012 r. wysokości rent inwalidów wojennych i wojskowych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10, do których prawo ustalono przed dniem 1 marca 2012 r., renty te oblicza się przez ich ustalenie od podstawy wymiaru, wynoszącej 2.164,48 zł oraz dodanie do tak obliczonego świadczenia kwoty waloryzacji, o której mowa w art. 4 ust. 1. 2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy ustalaniu wysokości rent rodzinnych po inwalidach wojennych i wojskowych, zmarłych po dniu 29 lutego 2012 r., których świadczenia zostały zwaloryzowane zgodnie z art. 4 ust. 1”; – art. 7 ustawy z 13 stycznia 2012 r.: „W 2012 r. w zakresie uregulowanym w art. 4 nie stosuje się: 1) art. 88 i art. 89 ustawy, o której mowa w art. 1; 2) art. 48 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2; 3) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 7; 4) art. 6 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 8; 5) art. 12 ustawy, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 11”; – art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.: „2. W 2012 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wydaje komunikatów, o których mowa w: 1) art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 2) art. 90 ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela; 3) art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego; 4) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych; 5) art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich”; – art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych w brzmieniu nadanym przez art. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r.: „Podstawę wymiaru renty inwalidzkiej po dniu 29 lutego 2012 r. stanowi kwota 2.235,48 zł”. 2. Problemy konstytucyjne. 2.1. Podstawowym problemem konstytucyjnym w rozpatrywanej sprawie jest zakres swobody ustawodawcy regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego, a ściśle: kształtowania mechanizmu waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. Zdaniem wnioskodawców, ustawodawca, zastępując ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzację procentową waloryzacją kwotową, wykroczył poza konstytucyjnie wyznaczoną swobodę regulowania prawa do zabezpieczenia społecznego i naruszył: – istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 Konstytucji), – zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), – zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), – zasadę ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji), – zasadę określoności prawa (art. 2 Konstytucji), – zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), – zasadę specjalnej opieki, jaką państwo powinno otaczać weteranów walk o niepodległość (art. 19 Konstytucji). 2.2. Zestawiając przepisy będące przedmiotem kontroli ze wskazanymi przez Prezydenta RP oraz RPO wzorcami kontroli oraz zarzutami niekonstytucyjności i sposobem ich uzasadnienia, Trybunał stwierdza, że niniejsze postępowanie dotyczy kontroli zgodności: 1) art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z zasadą określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, 3) art. 5 ust. 1 pkt 4-6 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. w zakresie, w jakim różnicuje wysokość świadczeń przyznawanych w zależności od daty ich przyznania, z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 11 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 19 Konstytucji. 3. Waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych. 3.1. Pojęcie, rodzaje i cele waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. 3.1.1. Przez waloryzację, zwaną również indeksacją, rozumie się przeliczanie należności pieniężnych w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza. Świadczenia emerytalno-rentowe mogą tracić siłę nabywczą głównie na skutek inflacji. W warunkach stałej wartości pieniądza i niezmiennego poziomu kosztów utrzymania waloryzacja świadczeń emerytalno-rentowych nie byłaby konieczna. Wzrost cen osłabia wartość realną pobieranych świadczeń emerytalno-rentowych, a wzrost wynagrodzeń powoduje, że osoby przechodzące później na emeryturę otrzymują ją w znacznie wyższym wymiarze niż osoby, które przeszły wcześniej na emeryturę. Współcześnie systemy zabezpieczeń społecznych państw rozwiniętych przewidują mechanizmy waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w celu dostosowywania realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej. 3.1.2. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że wybór metody waloryzacji determinuje głównie sytuacja społeczna i ekonomiczna danego kraju. W praktyce waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się na podstawie wskaźnika wzrostu cen towarów i usług (waloryzacja cenowa), wskaźnika wzrostu płac (waloryzacja płacowa) albo wskaźnika wzrostu dochodu narodowego. Stosowane są również tzw. waloryzacje mieszane (cenowo-płacowe). Przy czym rozróżnia się waloryzację ad hoc – dokonywaną okazjonalnie od waloryzacji systemowej – dokonywanej ex lege, z góry określonych terminach. Dostrzega się także, że obecnie waloryzacja ma chronić świadczenia emerytalno-rentowe przede wszystkim przed inflacją (zob. A. Klimkiewicz, A. Nerka, Determinanty wyboru metody waloryzacji emerytur, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 2001, t. LXIII, s. 65-89; I. Sawa, Uprawnienie do waloryzacji emerytur i rent w polskim systemie ubezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2009, nr 3, s. 13-18; I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2012, s. 139-145). 3.1.3. Waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych przeprowadza się z racji zarówno ekonomicznych, jak i społecznych. Ekonomicznymi celami waloryzacji są przede wszystkim utrzymanie realnej wartości świadczeń emerytalno-rentowych oraz sprawiedliwe rozłożenie ryzyka inflacji. Waloryzacja ma zatem zapobiec obniżaniu poziomu materialnego życia emerytów i rencistów w warunkach inflacji. Społecznymi celami waloryzacji są natomiast zapewnienie poczucia bezpieczeństwa socjalnego, zapobieganie wykluczeniu społecznemu emerytów i rencistów oraz wzmacnianie solidarności społecznej. Waloryzacja zmniejsza bowiem niezadowolenie społeczne z powodu wzrostu cen lub znacznych różnic między poziomem płac a poziomem świadczeń emerytalno-rentowych, łagodzi poczucie niepewności czy łagodzi konflikty społeczne na tle podziału dochodów (zob. A. Nerka, Waloryzacja świadczeń w prawie emerytalnym, [w:] Konstrukcje prawa emerytalnego, red. T. Bińczycka-Majewska, Kraków 2004, s. 319). 3.2. Standardy międzynarodowe dotyczące waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych. 3.2.1. Obowiązek waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych wynika z konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (dalej: MOP) oraz aktów Rady Europy. Konwencja nr 121 MOP dotycząca świadczeń w razie wypadków przy pracy i chorób zawodowych z 1964 r., powtarzając zawarte w art. 65 ust. 10 postanowienia Konwencji nr 102 MOP dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętej w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. (Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; dalej: Konwencja nr 102 MOP), nakazuje w art. 21 ust. 1 rewizję wysokości świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Również Konwencja nr 128 MOP dotycząca świadczeń w razie inwalidztwa na starość i w razie śmierci żywiciela rodziny z 1967 r. w art. 29 ust. 1 nakłada obowiązek rewidowania wysokości wypłacanych świadczeń w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu płac lub znacznych zmian kosztów utrzymania. Ani Konwencja nr 121 MOP, ani Konwencja nr 128 MOP nie zostały do tej pory ratyfikowane przez Polskę, ale wyznaczają międzynarodowe standardy w zakresie regulowanych świadczeń. Polska ratyfikowała natomiast Konwencję nr 102 MOP. 3.2.2. Zgodnie z art. 65 ust. 10 Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1964 r., przyjętego pod auspicjami Rady Europy, wysokość bieżących okresowych płatności z tytułu starości, wypadku przy pracy (z wyjątkiem niezdolności do pracy), inwalidztwa lub śmierci żywiciela rodziny, podlega rewizji w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, gdy to wynika ze znacznych zmian kosztów utrzymania. Podobnie tę kwestię reguluje art. 71 ust. 11 i art. 72 ust. 10 zrewidowanego Europejskiego kodeksu zabezpieczenia społecznego z 1990 r., nakazując rewidowanie wysokości wypłacanych świadczeń inwalidzkich, emerytalnych lub po śmierci żywiciela rodziny w razie znaczących zmian ogólnego poziomu zarobków lub kosztów utrzymania. Z kolei, zgodnie z art. 12 ust. 2 Europejskiej karty społecznej, sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.), Polska zobowiązała się utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji nr 102 MOP. 3.3. Ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce. 3.3.1. W systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce do 1982 r. nie było stałego mechanizmu waloryzacyjnego świadczeń emerytalno-rentowych. W celu dostosowania realnej wartości tych świadczeń do zmieniającej się sytuacji ekonomicznej i społecznej władze dokonywały okazjonalnie ich podwyższenia. Mechanizm stałej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych pojawił się dopiero w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze zm.; dalej: u.z.e.p.) i przewidywał ich coroczną podwyżkę, z tym że dopiero od 1 marca 1986 r. przyjęty został stały mechanizm waloryzacyjny, zakładający coroczne podwyższanie emerytur i rent o taki procent, o jaki wzrosło przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce uspołecznionej w roku poprzedzającym, nie więcej jednak niż o 150% kwoty wzrostu tego wynagrodzenia. 3.3.2. Ustawodawca zmienił zasady waloryzacji, modyfikując art. 74 u.z.e.p. ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. Nr 36, poz. 206). Zmiana polegała na wprowadzeniu waloryzacji kwartalnej oraz podwyższeniu ograniczenia wysokości podwyżki waloryzacyjnej. Wskaźnik waloryzacji ustalano, dzieląc kwotę przewidywanego na bieżący kwartał przeciętnego wynagrodzenia przez kwotę wynagrodzenia stanowiącą podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji (art. 74 ust. 3 u.z.e.p.). 3.3.3. Mechanizm waloryzacji płacowej został także przyjęty w ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: u.r.), przy czym nie była ona przeprowadzana kwartalnie, lecz okresowo, jeżeli wskaźnik wzrostu kwoty przeciętnego wynagrodzenia w stosunku do kwoty takiego wynagrodzenia w kwartale, w którym ostatnio została przeprowadzona waloryzacja, wynosił co najmniej 105%, zaś od 10 marca 1992 r. 110% (art. 17 ust. 1 u.r.). 3.3.4. Od 1996 r. ustawodawca odszedł od waloryzacji płacowej. Na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września 1995 r. o zmianie ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 138, poz. 681) dodano do u.r. art. 171, który przewidywał, że w 1996 r. emerytury i renty podlegają waloryzacji przez podwyższenie kwoty świadczenia przysługującego 31 sierpnia 1996 r. wskaźnikiem waloryzacji określonym w ustawie budżetowej na 1996 r., zapewniającym realny wzrost emerytur i rent wynoszący co najmniej 2,5%. 3.3.5. Ustawa z dnia 25 października 1996 r. o waloryzacji emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 636; dalej: ustawa o waloryzacji emerytur i rent) przyjęła waloryzację cenową. Świadczenia emerytalno-rentowe podlegały corocznej waloryzacji w celu zachowania co najmniej ich realnej wartości w odniesieniu do wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem (art. 2 ust. 1). Podstawę ustalenia wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent stanowił prognozowany na dany rok średnioroczny wzrost cen towarów i usług dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo ogółem, jeżeli ten ostatni był wyższy (art. 2 ust. 2). Średnioroczny wzrost cen oraz wskaźnik waloryzacji był ustalany w ustawie budżetowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4). 3.3.6. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS, reformująca polski system ubezpieczeń społecznych, uregulowała w rozdziale 2 działu VII waloryzację świadczeń emerytalno-rentowych (art. 88-94 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Regulacje te były wielokrotnie zmieniane. Podstawowym elementem mechanizmu waloryzacyjnego przyjętym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS była waloryzacja świadczeń uwzględniająca wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych. Początkowo regulacja ustawowa zakładała, że podczas ustalania wysokości zwaloryzowanych emerytur i rent wzrost nominalny przeciętnej emerytury i renty nie może być niższy niż prognozowany na dany rok średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększony, w niewielkim stopniu, także z uwzględnieniem wzrostu płac, jeśli ten przewyższał wzrost cen (art. 88 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W przypadku gdy przekraczał on 10%, waloryzacja miała być przeprowadzana 1 marca i 1 września, jeśli wynosił mniej – 1 czerwca. Ustawodawca przyjął zatem model waloryzacji mieszanej: cenowo-płacowej. 3.3.7. Ponieważ waloryzacja opierała się na prognozowanych wskaźnikach (wzrostu płac i cen), a te okazywały się zawodne, ustawodawca zdecydował się na kolejną zmianę. Ustawą z dnia 5 grudnia 2002 r. o waloryzacji emerytur i rent w 2003 r. oraz o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 240, poz. 2054) wprowadził epizodyczną regulację, określając sposób waloryzacji w 2003 r. i wyłączając stosowanie zasad ogólnych (art. 2 i art. 3). Natomiast nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z FUS ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 498) umożliwiła zastąpienie prognoz wzrostu cen i płac rzeczywistymi wskaźnikami. Zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w brzmieniu nadanym ustawą z 27 marca 2003 r., wskaźnik waloryzacji wynosił nie mniej, niż średnioroczny wskaźnik cen, towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym powiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Waloryzacja przybrała zatem formę ex post i miała następować corocznie od 1 marca. 3.3.8. Kolejne zmiany wprowadziła ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1954). Statuowała ona „czystą” formułę waloryzacji cenowej – wskaźnik waloryzacji był równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych (art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w brzmieniu nadanym ustawą z 16 lipca 2004 r.). Ponadto odstąpiono od corocznej waloryzacji, wprowadzając waloryzację okresową. Miała ona być przeprowadzana od 1 marca roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, w którym wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie od roku kalendarzowego, w którym była przeprowadzona ostatnia waloryzacja, wyniósł co najmniej 105%. Przy czym waloryzacja nie mogła być przeprowadzana rzadziej niż raz na trzy lata. 3.3.9. Na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 169, poz. 1421) prawodawca ponownie wprowadził waloryzację cenowo-płacową. Zgodnie z nadanym przez tę ustawę brzmieniem art. 89 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskaźnik waloryzacji był równy co najmniej wskaźnikowi cen z uwzględnieniem wzrostu przeciętnego wynagrodzenia. Umożliwiono również negocjowanie w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych wyższego wskaźnika waloryzacji. 3.3.10. Obowiązujące zasady waloryzacji zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 191, poz. 1368). Ustawodawca powrócił do corocznej waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych od 1 marca, a waloryzacja polega na pomnożeniu kwoty świadczenia i podstawy jego wymiaru przez wskaźnik waloryzacji (art. 88 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Wskaźnik waloryzacji to średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku kalendarzowym zwiększony o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym. Wskaźnikiem cen towarów i usług konsumpcyjnych jest średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów albo średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, jeżeli jest on wyższy od wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów (art. 89 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Zwiększenie wskaźnika waloryzacji ponad średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych jest przedmiotem corocznych negocjacji, w ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. 3.3.11. Konkludując, Trybunał stwierdza, że ewolucja prawnej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce dowodzi, że po 1989 r. ustawodawca wciąż poszukuje optymalnych w danym czasie mechanizmów waloryzacji uwzględniających z jednej strony potrzeby socjalne świadczeniobiorców, a z drugiej strony możliwości finansowe państwa. Wobec konieczności znacznego corocznego uzupełniania ogólnej kwoty przeznaczonej na świadczenia emerytalno-rentowe z budżetu państwa, odmienne mechanizmy waloryzacyjne powodują różne obciążenie budżetu państwa, co przekłada się, w znacznej mierze, na wielkość długu publicznego. W 2011 r. wydatki z budżetu państwa na dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz Funduszu Emertytalno-Rentowego wynosiły 52 633 mln zł, co stanowiło 17,4% ogółu wydatków budżetu państwa (zob. Mały rocznik statystyczny Polski 2012, Warszawa 2012, s. 443). Wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne oraz pomoc społeczną i pozostałe zadania w zakresie polityki społecznej stanowiły 29,4% ogółu wydatków budżetu państwa (tamże, s. 449). Dotacja z budżetu państwa do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w 2011 r. stanowiła 24% dochodów tego Funduszu ogółem (zob. Ważniejsze informacje z zakresu ubezpieczeń społecznych 2011 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, Warszawa 2011, s. 8-9). 3.4. Standardy konstytucyjne waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych w doktrynie Trybunału Konstytucyjnego. 3.4.1. Trybunał wydał już kilka judykatów w sprawach, których przedmiotem były zasady waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych zarówno pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych (zob. orzeczenia z: 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 35; 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33; 17 lipca 1996 r., sygn. K 8/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 32 oraz 15 października 1997 r., sygn. K 11/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 39), jak i na gruncie obowiązującej Konstytucji (zob. wyroki z: 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165; 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 22 października 2001 r., sygn. SK 16/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 214). 3.4.2. Trybunał konsekwentnie orzeka, że waloryzowanie świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej. Określenie zakresu i formy zabezpieczenia społecznego Konstytucja powierza ustawodawcy (art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i dlatego też ma on znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacji. Do ustawodawcy należy zatem wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów ekonomicznego rozwoju kraju. W dziedzinie kształtowania praw socjalnych Konstytucja pozostawia ustawodawcy szeroki margines działania, a sposób wykorzystania tego marginesu nie może pozostawać bez związku z aktualnym stanem finansów państwa. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość. Do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego w związku z waloryzacją dochodzi w szczególności w dwóch sytuacjach: gdy świadczenia nie będą waloryzowane w danym okresie bądź gdy waloryzacja świadczeń sprowadzi przynajmniej część świadczeniobiorców poniżej poziomu minimum życiowego. Trybunał uznał również, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematycznie dokładny odzwierciedlać zmiany wartości pieniądza i kosztów utrzymania, pod warunkiem że będzie dokonywana regularnie i nie będzie pozorna. Trybunał podkreślał w tym kontekście, że wybór najtrafniejszej regulacji waloryzacji świadczeń emerytalnych i rentowych należy do parlamentu, który ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystania kompetencji prawotwórczych. Ocena trafności tych rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych dokonywanych zwłaszcza przez wyborców i nie mieści się w zakresie kontroli konstytucyjności prawa. Jednocześnie Trybunał zauważa, że w swoim dotychczasowym orzecznictwie polski sąd konstytucyjny nie analizował długookresowych skutków zmienianych co kilka lat metod waloryzacji przez prawodawcę w celu zapobiegania zjawisku narastającego rozwarstwienia w grupie osób pobierających świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w tym emerytów i rencistów. 4. Treść konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji). 4.1. Idea ochrony obywatela przed ubóstwem w wypadku utraty ekonomicznych środków do życia doprowadziła do uregulowań prawnych zabezpieczenia społecznego. Najogólniej rzecz ujmując, celem tych uregulowań jest dążenie do osiągnięcia takiej struktury społecznej, w której wszyscy w najwyższym możliwym stopniu będą uczestniczyć w życiu społecznym (zob. I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcia…, op. cit., s. 19). Innymi słowy, zabezpieczenie społeczne ma chronić jednostkę przed wykluczeniem jej z przyczyn ekonomicznych z udziału w różnych przejawach życia osobistego i społecznego. W praktyce zakres realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego jest uzależniony od sytuacji gospodarczej państwa, relacji liczby osób pracujących i płacących składki emerytalne do liczby świadczeniobiorców oraz ich zamożności, utrwalonych w danym społeczeństwie – często od pokoleń – schematów zabezpieczania sobie egzystencji w okresie starości lub osłabienia sił witalnych, a także przewidywanych trendów gospodarczych i społecznych, zwłaszcza demograficznych. 4.2. Prawo do tak rozumianego zabezpieczenia społecznego statuuje Powszechna deklaracja praw człowieka uchwalona 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W brzmieniu art. 22 Powszechnej deklaracji praw człowieka można dostrzec próbę odnalezienia złotego środka pomiędzy prawem do ubezpieczenia społecznego jako elementem zabezpieczenia społecznego oraz prawem do urzeczywistniania swych praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych, niezbędnych dla godności i swobodnego rozwoju osobowości człowieka a wysiłkiem narodowym, współpracą międzynarodową oraz organizacją i zasobami danego państwa. W tym kontekście należy również interpretować art. 25 ust. 1 Powszechnej deklaracji praw człowieka, stanowiący, że: „Każdy człowiek ma prawo do stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne, oraz prawo do ubezpieczenia na wypadek bezrobocia, choroby, niezdolności do pracy, wdowieństwa, starości lub utraty środków do życia w inny sposób od niego niezależny”. Prawo do zabezpieczenia społecznego statuuje również art. 9 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169), a na gruncie prawa Unii Europejskiej art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1). 4.3. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. prawo do zabezpieczenia społecznego normuje art. 67 Konstytucji: „1. Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. 2. Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”. 4.3.1. Spośród definicji słownikowych słów „zabezpieczenie” oraz określającego go przymiotnika „społeczny” przydatne do interpretacji przepisów Konstytucji są te, które pierwsze z nich objaśniają jako „to, co zabezpiecza, chroni przed czymś; osłona, ochrona”, a drugie tłumaczą jako „odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, powstający, tworzący się w społeczeństwie, realizowany w społeczeństwie, przez społeczeństwo, związany ze społeczeństwem” (Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, Warszawa 2006, s. 742 i 1335). 4.3.2. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego można zatem z jednej strony ująć jako roszczenie obywatela wobec organów państwa o zapewnienie świadczeń w związku ze zdarzeniami wymienionymi w art. 67 Konstytucji: – niezdolnością do pracy ze względu na chorobę, – niezdolnością do pracy ze względu na inwalidztwo, – osiągnięciem wieku emerytalnego, – pozostawaniem bez pracy nie z własnej woli i brakiem innych środków utrzymania. Jednocześnie art. 67 Konstytucji nie pozostawia wątpliwości, że ustrojodawca porucza ustawodawcy zwykłemu reagowanie, w sposób adekwatny do zasad, norm i wartości konstytucyjnych, na zmiany obiektywnych czynników gospodarczych i demograficznych, ponieważ zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Regulacja konstytucyjna akcentuje w ten sposób wyraźny, szeroki margines swobody działania parlamentu dla urzeczywistniania prawa do zabezpieczenia społecznego. Do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obecnych i przyszłych świadczeniobiorców oraz wymogów rozwoju gospodarczego Polski. Swoboda ustawodawcy nie jest jednak nieograniczona. Określając zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawodawca nie może naruszyć istoty tego prawa, która określa jego tożsamość oraz innych norm, zasad i wartości konstytucyjnych, w szczególności: 1) zasady sprawiedliwości społecznej, 2) ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz 3) równości wobec prawa. Również za niekonstytucyjną należałoby uznać ustawę ewidentnie naruszającą równowagę pomiędzy stopniem zaspokojenia potrzeb obywateli a istniejącymi możliwościami finansowymi państwa. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń (zob. wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, cz. III, pkt 3). 4.3.3. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, art. 67 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: 1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, 2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa. W pierwszym wypadku ustawodawca ma wyraźnie zawężony margines swobody przy wprowadzaniu zmian do systemu prawnego. Nowe rozwiązania prawne nie mogą bowiem naruszać konstytucyjnej istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. W drugim wypadku ustawodawca może – co do zasady – ograniczyć lub w skrajnym przypadku konieczności gospodarczej znieść uprawnienia wykraczające poza konstytucyjną istotę prawa do zabezpieczenia społecznego (zob. wyroki TK z: 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15, cz. III, pkt 3; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170, cz. III, pkt 3.1; 29 kwietnia 2008 r., sygn. P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46, cz. III, pkt 3.1 oraz 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, cz. III, pkt 8.2). 4.3.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że w celu trwałej realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego organy władzy publicznej mają obowiązek: – zorganizowania systemu instytucji publicznych, – stworzenia mechanizmów gromadzenia środków finansowych, – zdefiniowania przesłanek nabycia tego prawa, – określenia treści świadczeń, których mogą domagać się uprawnieni, – ustalenia mechanizmu podtrzymywania wartości realnej świadczeń pieniężnych. 4.3.5. Z konstytucyjnej gwarancji praw socjalnych nie wynika jednak bezwzględny zakaz takiego racjonalizowania systemu świadczeń, który wiązałby się z ograniczaniem zakresu podmiotowego, wprowadzeniem bardziej restrykcyjnych warunków ich otrzymywania lub zmniejszeniem ich wysokości. Ocena trafności takich rozwiązań należy do dziedziny ocen politycznych (dokonywanych zwłaszcza przez wyborców), umyka natomiast kontroli norm prawnych dokonywanej przez Trybunał. W szczególności to ustawodawca, korzystając z szerokiego marginesu swobody i określając zakres i formy zabezpieczenia społecznego, musi uwzględniać w koniecznej perspektywie czasowej wspominane obiektywne czynniki gospodarcze, finansowe i demograficzne. 4.3.6. Z doktryny Trybunału, powstałej na gruncie wykładni art. 67 Konstytucji, wynika, że podejmowane przez państwo decyzje mające zapewnić zabezpieczenie społeczne mają swoje ograniczenia. Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesji gospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadają wpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienić obowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji praw socjalnych do warunków ekonomicznych (zob. wyrok o sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3). 4.3.7. Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego nie oznacza zatem, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Nie zwalnia to bynajmniej ustawodawcy podejmującego decyzje, w obliczu kryzysu finansów publicznych, od sprawiedliwego rozkładania określonych ciężarów na poszczególne grupy obywateli z poszanowaniem zasad, norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, cz. III, pkt 4). 4.3.8. Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia przez regulacje ustawowe treści konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniać istniejące potrzeby społeczne, z drugiej – możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych (zob. wyrok z 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, cz. III, pkt 2). 4.3.9. Z art. 67 Konstytucji nie da się wyprowadzić prawa do konkretnej postaci świadczenia społecznego ani konkretnego mechanizmu jego ustalania i waloryzowania. Podstawą ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o rentę, emeryturę czy inne świadczenia zabezpieczenia społecznego są bowiem przepisy ustaw regulujące szczegółowo te kwestie, a nie art. 67 Konstytucji, który upoważnia ustawodawcę do określenia zakresu i form zabezpieczenia społecznego, z ograniczeniami, które mają chronić świadczeniobiorców przed jego arbitralnością (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2, cz. IV, pkt 1). 4.3.10. Trybunał w niniejszym składzie podziela przedstawione tezy swojego orzecznictwa i stwierdza, że wyznaczają one podstawy do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trybunał zauważa także, że w dotychczasowych judykatach przyjmował, iż naruszenie istoty prawa do zabezpieczenia społecznego zachodzi, gdy ustawodawca określi wysokość świadczeń poniżej minimum życiowego, egzystencji (zob. wyroki: sygn. K 5/99, cz. III, pkt 3; sygn. SK 16/01, cz. III, pkt 2; z 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157, cz. III, pkt 5; z 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82, cz. III, pkt 2; z 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 72 cz. III, pkt 4.1; z 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, cz. V, pkt 1.3) podstawowych potrzeb (zob. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102, cz. III, pkt 8) albo też minimum socjalnego (zob. wyrok o sygn. K 6/09, cz. III, pkt 8.2 oraz z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 5, cz. III, pkt 3.2). 4.3.11. Trybunał w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09 (cz. III, pkt 8.2), że – określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego – ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalno-rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa ma gwarantować osobom uprawnionym nie tylko zaspokojenie podstawowych potrzeb. O jakości danego systemu zabezpieczenia społecznego świadczy przede wszystkim wysokość średniego świadczenia emerytalnego, uwzględniającego wysokość średnich przychodów pracowniczych, a także zagwarantowanie mechanizmów zapewniających utrzymanie ekonomicznej realności wypłat emerytur w długiej, kilkupokoleniowej perspektywie czasowej (zob. też § 11 Ogólnego komentarza z 4 lutego 2008 r. Komitetu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych ONZ do art. 9 Paktu praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych uznającego „Prawo każdego do zabezpieczenia społecznego, włączając w to ubezpieczenia społeczne”, E/C.12/GC/19). 4.3.12. Z uwagi na „odsyłający” charakter art. 67 ust. 1 Konstytucji, zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego nie podlega testowi proporcjonalności wprowadzonemu w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. Ustrojodawca – wskazując, że „zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa” – de facto uznał, że rzeczywistą treść tego prawa socjalnego zawsze specyfikuje ustawodawca. To on, modyfikując i ograniczając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ma, jak to już Trybunał kilka razy podkreślał w rozpatrywanej sprawie, daleko więcej swobody niż w przypadku innych konstytucyjnych wolności i praw (gdyż nie wkracza tu w materię konstytucyjną). Jakkolwiek tak jest, prawo do zabezpieczenia społecznego podlega testowi konstytucyjności z perspektywy art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. W przypadku prawa do zabezpieczenia społecznego konstytucyjny zakres ochrony odpowiada bowiem istocie tego prawa, która nie może zostać ograniczona (por. wyroki z: 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294, cz. III, pkt 4; sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 3; 1 kwietnia 2008 r., sygn. SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40, cz. III, pkt 5 oraz sygn. P 38/06, cz. III, pkt 3.1). 5. Epizodyczność (incydentalność) ustawy z 13 stycznia 2012 r. 5.1. Jak Trybunał podkreślał wielokrotnie w swoim orzecznictwie, ustawodawca ma szeroki margines swobody w realizacji programu społeczno-gospodarczego większości parlamentarnej w danej kadencji Sejmu. Margines ten wyznaczają zasady, normy i wartości Konstytucji oraz istota poszczególnych praw i wolności konstytucyjnych. 5.2. Ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest realizacją programu działania rządu przedstawionego przez Prezesa Rady Ministrów 18 listopada 2011 r. w exposé na pierwszym posiedzeniu Sejmu. 5.3. W uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r. Rada Ministrów podkreślała „przejściowy” charakter projektowanej regulacji, wskazując, że „Chcąc chronić budżety gospodarstw domowych emerytów i rencistów z niższymi świadczeniami, proponuje się, aby przejściowo w 2012 r. wszyscy emeryci i renciści dostali jednakowe kwotowe podwyżki świadczeń” (s. 1 i 2 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu). „Przejściowa metoda waloryzacji wynika nie tylko z chęci chronienia osób z niższymi świadczeniami, ale też z tego, że nie ma w budżecie państwa dodatkowych wolnych środków, które można byłoby przeznaczyć na działania osłonowe, czyli wprowadzenie dodatków czy innych działań skierowanych dla ochrony uboższych. Stąd też propozycja innego podziału posiadanych i przewidzianych na waloryzację środków, która chociaż w części spełniłaby rolę dodatkowej pomocy osobom o niskich emeryturach i rentach, szczególnie w warunkach dość szybkiego wzrostu cen żywności, co zawsze bardziej dotyka gospodarstwa domowe o niższych dochodach” (s. 3 i 4 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu; zob. także zapowiedź waloryzacji kwotowej w 2012 r. w exposé Prezesa Rady Ministrów – Sprawozdanie stenograficzne z 1. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 18 listopada 2011 r., s. 61). 5.4. Biorąc pod uwagę treść ustawy z 13 stycznia 2012 r. oraz ratio legis przedstawione przez Radę Ministrów w uzasadnieniu projektu tej ustawy, Trybunał stwierdza, że ustawa z 13 stycznia 2012 r. jest regulacją epizodyczną (incydentalną), bo wprowadza na ściśle określony okres odstępstwo od dotychczas obowiązujących zasad waloryzowania świadczeń. Tej oceny nie zmienia spostrzeżenie, że skutki ustawy dają się odczuć także w przyszłości. Kolejne waloryzacje będą dokonywane od kwot ustalonych na podstawie tej właśnie ustawy. Prawodawca ma konstytucyjną możliwość, a niekiedy nawet obowiązek, dokonania doraźnej, obowiązującej w określonych ramach czasowych, zmiany obowiązujących przepisów – jeżeli jest to reakcja na szczególne okoliczności związane ze zmieniającymi się uwarunkowaniami społecznymi, gospodarczymi i politycznymi. W każdym jednak wypadku ustawodawca musi respektować normy, zasady i wartości konstytucyjne. Ponadto regulacje epizodyczne (incydentalne) mogą być stanowione, gdy nie ma innych, mniej uciążliwych środków do osiągnięcia określonych celów. W tym sensie regulacje takie stanowią ultima ratio. 5.4.1. Kontrolując zgodność regulacji epizodycznej (incydentalnej) z Konstytucją, Trybunał musi brać pod uwagę, czy czasowe odstąpienie od obowiązujących zasad: 1) było usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami, 2) stanowiło najmniej uciążliwy środek do osiągnięcia zamierzonego celu, 3) znajdowało uzasadnienie ze względu na zasady, normy i wartości konstytucyjne. 5.5. Rozpatrując w dalszej części uzasadnienia kolejne zarzuty wnioskodawców, Trybunał brał pod uwagę wskazane tu kryteria kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. 6. Kwestia zgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, zasadami ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony praw nabytych wynikającymi z art. 2 Konstytucji, zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. 6.1. Zdaniem wnioskodawców, wprowadzona waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł. Podwyższenie zatem części świadczeń o kwotę nieprzekraczającą wzrostu kosztów utrzymania prowadzi do naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji (s. 8-13 wniosku Prezydenta RP oraz s. 7-11 wniosku RPO). 6.1.1. W związku z zarzutem naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali również, że konstrukcja regulacji emerytalno-rentowych opiera się na zasadzie wzajemności. Jeżeli wysokość świadczeń wynika z indywidualnej podstawy ich wymiaru, a różnice w wysokości świadczeń odzwierciedlają różnice w wysokości składek wnoszonych przez ubezpieczonych do FUS, to również waloryzacja świadczeń powinna te proporcje utrzymywać. Tymczasem waloryzacja kwotowa prowadzi do zachwiania proporcjonalności wkładu ubezpieczeniowego do wysokości świadczeń i narusza zasady wzajemności (s. 10-11 wniosku Prezydenta RP oraz s. 12-13 wniosku RPO). 6.1.2. Na poparcie zarzutu niezgodności art. 4 ust. 1-8, art. 5 ust. 1 oraz art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali, że waloryzacja kwotowa w wysokości 71 zł nie zapewnia zachowania realnej wartości świadczeń wynoszących powyżej kwoty 1480 zł. 6.1.3. Odnosząc się do tego zarzutu, Trybunał w pierwszej kolejności podkreśla, że kwestionowane przepisy dotyczą metody waloryzacji w 2012 r. kilkudziesięciu świadczeń wymienionych w piętnastu punktach art. 5 ust. 1 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Większość z tych świadczeń nie straciło wartości realnej, ponieważ zostały one podwyższone przez kwestionowane przepisy powyżej tego wskaźnika. Waloryzacja kwotowa była korzystniejsza od waloryzacji z zastosowaniem wskaźnika inflacji na poziomie 4,8% wobec wszystkich świadczeniobiorców otrzymujących: świadczenia i zasiłki przedemerytalne (art. 5 ust. 1 pkt 3), renty z tytułu niezdolności do pracy spowodowanej wypadkiem w szczególnych okolicznościach lub chorobą zawodową, a także renty rodzinne przyznane członkom rodzin osób, które zmarły wskutek wypadku w szczególnych okolicznościach albo choroby zawodowej (art. 5 ust. 1 pkt 5), renty socjalne (art. 5 ust. 1 pkt 6), świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 16 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400; dalej: ustawa o kombatantach) (art. 5 ust. 1 pkt 9), renty strukturalne w rolnictwie (art. 5 ust. 1 pkt 11), świadczenia pieniężne przysługujące cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (art. 5 ust. 1 pkt 12). 6.1.4. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego skierowany wobec waloryzacji kwotowej w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3, 5, 6, 9, 11 i 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. jest bezzasadny. Ponadto świadczenia i zasiłki przedemerytalne wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. są instrumentami zabezpieczenia społecznego z tytułu ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Podstawową przesłanką ich nabycia jest bowiem spełnienie warunków wymaganych do uzyskania statusu bezrobotnego, kwota świadczenia jest ryczałtowana i jednolita, a ponadto świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, mają odmienny charakter niż tzw. emerytury pomostowe, ochrona przysługuje przez kilka lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego (zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 301). Tymczasem, zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji, treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie każdemu obywatelowi świadczeń na wypadek: niezdolności do pracy ze względu na chorobę, niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo, osiągnięcia wieku emerytalnego. 6.1.5. Art. 67 ust. 1 Konstytucji jest zatem nieadekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności w odniesieniu do świadczeń i zasiłków przedemerytalnych. Wnioskodawcy nie powołali art. 67 ust. 2 Konstytucji, który mógłby być wzorcem ich kontroli, ponieważ stanowi on o prawie do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. 6.1.6. Konkludując, Trybunał stwierdza, że art. 4 ust. 1-8 w odniesieniu do świadczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz w art. 6 w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie są niezgodne z art. 67 ust. 1 Konstytucji. 6.1.7. Zarzut naruszenia istoty prawa do zabezpieczenia społecznego nie jest także uzasadniony wobec zastosowania waloryzacji kwotowej do: emerytur i rent wypłacanych z FUS w wysokości powyżej 1480 zł, świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników), choć należy dodać, że zdecydowana większość tych świadczeń jest wypłaca poniżej tej kwoty, świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 6-8 oraz art. 49, art. 50 i art. 52 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy), świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, ze zm.; dalej: u.z.e.ż.), świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, ze zm.; dalej: u.z.e.f.), świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, emerytur w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656, ze zm.), świadczeń w wysokości powyżej 1480 zł, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2009 r. o nauczycielskich świadczeniach kompensacyjnych (Dz. U. Nr 97, poz. 800, ze zm.), okresowych emerytur kapitałowych w wysokości powyżej 1480 zł, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych (Dz. U. Nr 228, poz. 1507, ze zm.). 6.1.8. Trybunał stwierdza, że wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r. waloryzacja kwotowa podwyższa świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o 71 zł oraz nie sprowadza tych świadczeń poniżej poziomu minimum życiowego. Według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych, minimum życiowe w 2011 r. dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosiło 500,68 zł a dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego 474,20 zł (zob. P. Kurowski, Poziom i struktura minimum egzystencji w 2011 r. (na podstawie danych średniorocznych), Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 25 kwietnia 2012 r.). Wysokość świadczeń osób, które przed waloryzacją pobierały je w wysokości wyższej niż 1480 zł, po waloryzacji w 2012 r. są zatem istotnie wyższe niż minimum życiowe w 2011 r. i są zbliżone bądź wyższe od przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS w 2011 r. wynoszącej 1783,06 zł (zob. Ważniejsze informacje, op. cit., s. 37). 6.1.9. Zgodnie z wiążącą Polskę Konwencją nr 102 MOP, na którą powołuje się RPO, wysokość bieżących wypłat periodycznych udzielanych na starość, w razie wypadku przy pracy i choroby zawodowej (z wyjątkiem przypadku niezdolności do pracy), w razie inwalidztwa i śmierci żywiciela rodziny będzie rewidowana w następstwie znacznych zmian ogólnego poziomu zarobków, wynikających ze znacznych zmian kosztów utrzymania (zob. art. 65 ust. 10 i art. 66 ust. 8). Jak wynika z wyliczeń przedstawionych w uzasadnieniu projektu ustawy z 13 stycznia 2012 r., przy inflacji na poziomie 4,8% świadczenia w wysokości 5000 zł po zwaloryzowaniu o kwotę 71 zł tracą realną wartość o 3,38%, a świadczenia w wysokości 2000 zł – o 1,25% (zob. druk sejmowy nr 101/VII kadencja Sejmu, s. 9). 6.1.10. Z doktryny orzeczniczej Trybunału wynika, że prawo do waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych stanowi jeden z elementów konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji, co oznacza konieczność istnienia mechanizmu utrzymywania świadczeń emerytalno-rentowych na odpowiednim poziomie ich wartości realnej (pkt 3.4. tej części uzasadnienia). 6.1.11. W ramach swobody regulacyjnej ustawodawcy pozostaje dobór adekwatnej metody waloryzacji i konkretyzacja sposobu jej przeprowadzenia. Dokonując waloryzacji, ustawodawca musi zatem rozstrzygać: jaki przyjąć wskaźnik waloryzacji (płacowy, cenowy czy mieszany), w jakich proporcjach uwzględnić wzrost płac i/lub cen, jakie wynagrodzenie stanowić będzie podstawę obliczania waloryzacji (w całej gospodarce, określonych branżach, uwzględniające wszystkie lub niektóre składniki wynagrodzenia), jaki koszyk dóbr i usług będzie mierzył procesy inflacyjne, po jakim okresie ona nastąpi i z jaką datą, czy waloryzacja będzie dostosowaniem jednostronnym (indeksacja świadczeń stanowi wyłącznie podwyżkę), czy też w przypadku procesów deflacyjnych nastąpić ma zmniejszenie poziomu świadczeń. 6.1.12. Trybunał stwierdza, że prawo do waloryzacji świadczeń rozumiane jako uprawnienie do zachowania ich realnej wartości ekonomicznej należy odróżnić od metody podwyższania nominalnej wartości przysługujących świadczeń przyjętej w przepisach normujących waloryzację. Skutkiem wejścia w życie zakwestionowanych przepisów ustawy z 13 stycznia 2012 r. nie jest wyłączenie waloryzacji. Mimo zmiany przepisów istota instytucji przystosowującej wartość świadczeń do spadku siły nabywczej pieniądza, w którym wypłacane są świadczenia, nie została więc naruszona. Innymi słowy – w rozpatrywanej sprawie nie doszło do pozbawienia uprawnienia do waloryzacji świadczeń, ale jedynie nastąpiła incydentalna zmiana metody waloryzowania ich wysokości. Podobnie Trybunał rozstrzygnął w przywołanej sprawie o sygn. K 4/99, rozpatrując zgodność z Konstytucją zmiany sposobu waloryzowania świadczeń emerytalno-rentowych tzw. służb mundurowych. 6.1.13. Zważywszy na poziom inflacji oraz skutki zastosowania waloryzacji kwotowej na mocy ustawy z 13 stycznia 2012 r., Trybunał stwierdza, że ustawodawca nie naruszył istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, mimo że waloryzacja kwotowa nie rekompensuje w pełni niektórym świadczeniobiorcom wzrostu kosztów utrzymania. 6.1.14. Odnosząc się do zarzutu naruszenia proporcji pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, Trybunał stwierdza, że nie ma ona zastosowania wprost bądź w decydujący sposób do: świadczeń z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, świadczeń przedemerytalnych i zasiłków przedemerytalnych, o których mowa w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz. U. Nr 120, poz. 1252, ze zm., dalej: ustawa o świadczeniach przedemerytalnych), rent, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz. 1674, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu z tytułu wypadków), rent socjalnych, o których mowa w ustawie z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268, ze zm.; dalej: ustawa o rencie socjalnej), świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.ż., świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a-c u.z.e.f., świadczeń, o których mowa w art. 12 i art. 16 ustawy o kombatantach, świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych, rent strukturalnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie (Dz. U. Nr 52, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o rentach strukturalnych), świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz. U. Nr 249, poz. 1824, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniu pieniężnym). 6.1.15. Wysokość wymienionych świadczeń zależy przede wszystkim nie od wysokości opłacanych składek, ale od innych warunków określonych przez ustawodawcę, a poza tym są one finansowane na innej zasadzie niż przyjęta w systemie ubezpieczenia społecznego. Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 stycznia 2012 r., świadczenia z ubezpieczenia emerytalno-rentowego, o których mowa w art. 18 pkt 1-4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, tj. emerytury rolnicze lub renty rolnicze z tytułu niezdolności do pracy, renty rolnicze szkoleniowe, renty rodzinne, emerytury i renty z ubezpieczenia społecznego rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Świadczenia emerytalne i rentowe rolników indywidualnych wypłacane są przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ze środków Funduszu Emerytalno-Rentowego i budżetu państwa (w ramach dotacji celowej oraz od 2007 r. także z odrębnego rozdziału wydatków budżetu państwa), a także ze środków Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w przypadku gdy rolnicy są uprawnieni do łącznego pobierania świadczeń z tych środków. W systemie ubezpieczenia rolniczego świadczenie nie jest zasadniczo ekwiwalentne do ciężarów ponoszonych przez ubezpieczonych (zob. wyroki TK z: 5 października 2010 r., sygn. K 16/08, cz. III, pkt 2.1 i 13 grudnia 2007 r., sygn. SK 37/06, cz. III, pkt 4). Wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia przedemerytalne i zasiłki przedemerytalne, o których mowa w ustawie o świadczeniach przedemerytalnych nie stanowią części ubezpieczeń społecznych, lecz należą do ochrony ryzyka bezrobocia przedemerytalnego. Ponadto świadczenia te są finansowane z Funduszu Pracy, którego dochodami są m.in., obok dotacji budżetowych, składki pracodawców oraz osób samodzielnie opłacających składki na ubezpieczenie społeczne (art. 12 i art. 25 ust. 6 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz art. 104 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Wysokość składki jest ustalana w ustawie budżetowej, a ze środków Funduszu są finansowane różnego rodzaju działania, np. koszty wynagrodzenia wypłacane młodocianym pracownikom zatrudnionym na podstawie umowy o pracę w celu przygotowania zawodowego (art. 108 ustawy o promocji zatrudnienia). Z kolei wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 stycznia 2012 r. renty uregulowane w ustawie o zaopatrzeniu z tytułu wypadków, tj. renta z tytułu niezdolności do pracy oraz renta rodzinna, wynoszą 120% najniższej odpowiedniej renty określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Uzyskanie prawa do nich nie jest uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są wypłacane z budżetu państwa (art. 7 i art. 12 ustawy o zaopatrzeniu z tytułu wypadków). Nie dochodzi zatem do zróżnicowania ich wysokości ze względu na partycypację w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, gdyż świadczenia te są jednakowej wysokości i nie są wypłacane z funduszu ubezpieczeniowego. Podobnie renty socjalne, o których mowa w ustawie o rencie socjalnej wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z 13 stycznia 2012 r. Renta socjalna wynosi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z FUS (art. 6 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej) i jest finansowana ze środków budżetu państwa (art. 14 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej), niezależnie od jakiegokolwiek wkładu na rzecz funduszu ubezpieczeniowego. Także wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia pieniężne, o których mowa jest w art. 16 ustawy o kombatantach wypłacane są wyłącznie w jednej wysokości: najniższej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty rodzinnej, a także w wysokości dodatku pielęgnacyjnego, dodatku dla sierot zupełnych, zasiłku pogrzebowego określonego w przepisach ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa, a warunki ich otrzymania nie są związane z uczestniczeniem w gromadzeniu środków finansowych funduszu ubezpieczeniowego. Nie można zatem wobec nich podnosić zarzutu naruszenia zasady wzajemności. Zarzut naruszenia zasady wzajemności jest bezzasadny również odnośnie do wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a i b ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych. Renty inwalidzkie dla inwalidów wojennych oraz renty rodzinne po inwalidzie wojennym są zróżnicowane nie ze względu na skalę partycypacji w tworzeniu funduszu ubezpieczeniowego, lecz ze względu na stopień i charakter inwalidztwa (art. 10 i art. 36 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych) albo liczbę członków rodziny uprawnionych do renty (art. 25 i art. 45 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Nie są one zatem uzależnione od wkładu do funduszu ubezpieczeniowego. Świadczenia te są finansowane z budżetu państwa (art. 3 ustawy o zaopatrzeniu inwalidów wojennych). Także renty strukturalne w rolnictwie, wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z 13 stycznia 2012 r., nie są zależne od wkładu ubezpieczonego do funduszu, ponieważ warunkami uzyskania takiej renty są: osiągnięcie odpowiedniego wieku, podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu dla rolników, prowadzenie działalności rolniczej i jej zaprzestanie, przekazanie gospodarstwa rolnego (art. 3 ustawy o rentach strukturalnych). Renty te finansowane są z budżetu państwa (art. 21 ustawy o rentach strukturalnych). Podobnie wskazane w art. 5 ust. 1 pkt 12 ustawy z 13 stycznia 2012 r. świadczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Są to świadczenia wypłacane w wysokości równej wysokości renty socjalnej i finansowane z budżetu państwa (art. 5 i art. 12 ustawy o świadczeniu pieniężnym). W stosunku do wymienionych świadczeń zatem brak korelacji pomiędzy wkładem ubezpieczonego (niektórzy świadczeniobiorcy w ogóle takiego wkładu nie ponoszą) a wysokością uzyskiwanego świadczenia. Nie można wobec tego w ich przypadku stawiać tezy, że im wyższy będzie wkład do funduszu, tym wyższe powinno być świadczenie. Ponadto świadczenia przedemerytalne, renty socjalne i renty strukturalne są wypłacane w jednakowej wysokości. W związku z tym nie może być mowy o zachwianiu proporcji pomiędzy wkładem do funduszu ubezpieczeniowego a pobieranym świadczeniem. Waloryzacji kwotowej w 2012 r. podlegają także, wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy z 13 stycznia 2012 r., emerytury i renty żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych, które należą do zaopatrzeniowego systemu zabezpieczenia społecznego. Świadczenia wypłacane z tego systemu są finansowane z budżetu państwa (art. 43 ust. 3 u.z.e.ż. oraz art. 1 i art. 44 ust. 3 u.z.e.f.). Żołnierze i funkcjonariusze służb mundurowych nie płacą składek ubezpieczeniowych, a świadczenia finansowane są z budżetu państwa. W systemie zaopatrzeniowym brak jest zatem ściśle pojmowanej zasady wzajemności. Z uwagi na to Trybunał stwierdza, że waloryzacją kwotową są objęte świadczenia, do których zasada wzajemności nie ma zastosowania (art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 6, 9-12 ustawy z 13 stycznia 2012 r.). Zatem nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia zasady wzajemności, polegającej na odstąpieniu od waloryzacji procentowej, która utrzymałaby proporcję świadczeń odzwierciedlającą relację między wkładem w budowę środków finansowych z funduszu ubezpieczeniowego i wysokością świadczenia z niego wypłacanego. Ponadto Trybunał stwierdza, że ze względu na zaopatrzeniowy charakter systemu emerytalno-rentowego żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych zasada ekwiwalentności nie ma decydującego wpływu na wysokość świadczenia wypłacanego w tym systemie. 6.1.16. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że polski system ubezpieczeń społecznych nie urzeczywistnia w sposób absolutny zasady wzajemności składki i prawa do świadczenia. Przyczyna tego leży w tym, że składka nie jest dostosowana do wielkości indywidualnego ryzyka. Składka jest ustalana na przeciętnym poziomie, zapewniającym względną równowagę w ujęciu całościowym, obejmującym wszystkich ubezpieczonych. Podczas ustalania prawa do świadczeń lub ich wysokości w zakresie określonym w ustawie są uwzględniane również okresy nieskładkowe, niezwiązane z wykonywaniem działalności zawodowej i obowiązkiem opłacania składki, a ponadto przewidziana jest górna granica świadczenia, jakie można otrzymać. Nie zawsze więc – z konstytucyjnego punktu widzenia – jako nieprawidłowość należy traktować brak prostej zależności między prawem do świadczeń i ich wysokością a okresem opłacania i rozmiarem składki (zob. wyroki z: 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112, cz. III, pkt B.4; 7 lutego 2006 r., sygn. SK 45/04, cz. III, pkt 4; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, cz. III, pkt 3.4; z 27 stycznia 2010 r., sygn. SK 41/07, cz. III, pkt 3.5). Absolutyzowanie zasady ekwiwalentności prowadziłoby do zachwiania ogólnej logiki systemu ubezpieczeń społecznych, która wynika nie tylko z zasady wzajemności składki i świadczeń, ale również z zasady solidarności międzypokoleniowej (por. wyrok z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, cz. III, pkt 9) czy szerzej: solidarności społecznej (por. wyroki z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, cz. III, pkt 4 oraz 4 grudnia 2000 r., sygn. K 9/00, cz. III, pkt 2) oraz powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wysokości (zob. wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90, cz. III, pkt 3). Emerytury w państwie demokratycznym, prawnym, sprawiedliwym i szanującym zasadę społecznej gospodarki rynkowej są świadczeniami przyznawanymi według wynagradzanych zasług w okresie pracy, z poszanowaniem solidarności pokoleń, utrzymywania kontroli nad skalą rozwarstwiania społecznego i zachowania równowagi finansów publicznych. 6.1.17. Zważywszy na to, Trybunał stwierdza, że waloryzacja nie musi zawsze w sposób matematyczny odzwierciedlać zmiany siły nabywczej świadczeń na skutek inflacji. Waloryzacja kwotowa wprowadzona ustawą z 13 stycznia 2012 r., podwyższająca świadczenia wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy o kwotę 71 zł w 2012 r., nie stanowi konstytucyjnie nadmiernej ingerencji w proporcję pomiędzy wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń, a przez to nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Wobec tego, że ustawodawca ma znaczną swobodę kształtowania mechanizmu waloryzacyjnego, Trybunał nie jest kompetentny w zakresie oceny, czy przyjął on najbardziej trafne rozwiązania prawne dotyczące waloryzacji świadczeń zabezpieczenia społecznego. Ocena ta należy do wyborców, przed którymi parlament ponosi odpowiedzialność polityczną. 6.1.18. Na poparcie zarzutu naruszenia istoty zabezpieczenia społecznego wnioskodawcy przytoczyli też postanowienie TK z 27 czerwca 2001 r., sygn. Ts 24/01 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 154). 6.1.19. Trybunał w niniejszym składzie stwie