53/5/A/2012 WYROK z dnia 29 maja 2012 r. Sygn. akt SK 17/09* * Sentencja została ogłoszona dnia 11 czerwca 2012 r. w Dz. U. z 2012 r. poz. 643. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Cieślak – przewodniczący Andrzej Rzepliński – sprawozdawca Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem skarżącej oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 29 maja 2012 r., skargi konstytucyjnej Luby Wysoczańskiej-Zubal o zbadanie zgodności: 1) art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.) w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.), przez to że przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych, ich wysokości oraz przy przeliczaniu kapitału początkowego uzależniają uwzględnienie okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych od przedłożenia przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta w oparciu o art. 41 i art. 16 ustawy o repatriacji, uniemożliwiając tym samym przy ustalaniu wskazanych wyżej świadczeń zaliczenie tych okresów jako składkowych przez sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak również zamykają możliwość zaliczenia tych okresów jako składkowych w wypadku uchybienia dwunastomiesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania decyzji o uznaniu za repatrianta przez osobę, która przed wejściem w życie tej ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.) wyłącznie do 31 grudnia 2001 r., gdy osoba ta spełnia pozostałe, wskazane w tym przepisie przesłanki, z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, z 2010 r. Nr 40, poz. 224, Nr 134, poz. 903, Nr 205, poz. 1365, Nr 238, poz. 1578 i Nr 257, poz. 1726, z 2011 r. Nr 75, poz. 398, Nr 149, poz. 887, Nr 168, poz. 1001, Nr 187, poz. 1112 i Nr 205, poz. 1203 oraz z 2012 r. poz. 118 i poz. 251) w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, z 2006 r. Nr 249, poz. 1828, z 2007 r. Nr 120, poz. 818 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416 i Nr 216, poz. 1367) w zakresie, w jakim uzależnia uznanie zatrudnienia za granicą jako okresu składkowego od przedłożenia decyzji o uznaniu za repatrianta, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. Skarżąca Luba Wysoczańska-Zubal (dalej: skarżąca) w skardze konstytucyjnej z 16 sierpnia 2007 r., uzupełnionej pismem procesowym z 18 września 2007 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: u.e.r. z FUS) w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.; dalej: ustawa o repatriacji), przez to że przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych, ich wysokości oraz przy przeliczaniu kapitału początkowego uzależniają uwzględnienie okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS od przedłożenia przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta na podstawie art. 41 i art. 16 ustawy o repatriacji, uniemożliwiając tym samym podczas ustalania wskazanych wyżej świadczeń zaliczenie tych okresów jako składkowych przez sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak również zamykają możliwość zaliczenia tych okresów jako składkowych w wypadku uchybienia dwunastomiesięcznemu terminowi złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, która przed wejściem w życie tej ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o obywatelstwie polskim), wyłącznie do 31 grudnia 2001 r., choć osoba ta spełnia pozostałe, wskazane w tym przepisie przesłanki, z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Decyzją z 15 czerwca 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Wałbrzychu ustalił kapitał początkowy skarżącej, odmawiając uwzględnienia okresu zatrudnienia w ZSRR od 1 października 1970 r. do 3 lipca 1991 r., ze względu na nieprzedstawienie decyzji o uznaniu skarżącej za repatrianta. Wyrokiem z 25 października 2005 r. (sygn. akt VII U 1016/05) Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Jeleniej Górze oddalił odwołanie wniesione od powyższej decyzji, wskazując, że skarżąca nie wykazała, że została uznana za repatrianta. Apelację wniesioną od powyższego orzeczenia Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu oddalił wyrokiem z 14 marca 2007 r. (sygn. akt III AUa 144/06). Wyrok ten został zaskarżony przez skarżącą skargą kasacyjną 16 lipca 2007 r. do Sądu Najwyższego. W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 16 sierpnia 2007 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie, że: 1) art. 174 ust. 1 w związku z art. 174 ust. 2 pkt 1 w związku art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji, przez to, że przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości, a także przy przeliczaniu kapitału początkowego uzależniają uwzględnienie okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS od przedłożenia przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta na podstawie art. 41 i art. 16 ustawy o repatriacji, uniemożliwiając tym samym przy ustalaniu wskazanych wyżej świadczeń zaliczenie tych okresów jako składkowych przez sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak również zamykają możliwość zaliczenia tych okresów jako składkowych w wypadku uchybienia dwunastomiesięcznemu terminowi złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, w zakresie w jakim ogranicza możliwość uzyskania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, która przed wejściem w życie tej ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy o obywatelstwie polskim, wyłącznie do 31 grudnia 2001 r., choć osoba ta spełnia pozostałe, wskazane w tym przepisie przesłanki, jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zarządzeniem z 5 września 2007 r. Trybunał wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez m.in. określenie, w jaki sposób kwestionowany art. 41 ust. 1 pkt 2-3 ustawy o repatriacji oraz art. 174 ust. 1 i art. 174 ust. 2 pkt 1 u.e.r. z FUS naruszają prawo do zabezpieczenia społecznego. W piśmie procesowym z 19 września 2007 r. skarżąca wycofała skargę konstytucyjną co do stwierdzenia niezgodności art. 174 ust. 1 i art. 174 ust. 2 pkt 1 u.e.r. z FUS oraz art. 41 ust. 1 pkt 2-3 ustawy o repatriacji z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Ponadto skarżąca sprecyzowała, że wnosi o stwierdzenie, że: 1) art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji, przez to że przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości, a także przy przeliczaniu kapitału początkowego uzależniają uwzględnienie okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS od przedłożenia przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta na podstawie art. 41 i art. 16 ustawy o repatriacji, uniemożliwiając tym samym przy ustalaniu wskazanych wyżej świadczeń zaliczenie tych okresów jako składkowych przez sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak również zamykają możliwość zaliczenia tych okresów jako składkowych w wypadku uchybienia dwunastomiesięcznemu terminowi złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, są niezgodne z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, która przed wejściem w życie tej ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy o obywatelstwie polskim, wyłącznie do 31 grudnia 2001 r., choć osoba ta spełnia pozostałe, wskazane w tym przepisie przesłanki, jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Postanowieniem z 10 grudnia 2007 r., Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w zakresie zbadania zgodności art. 174 ust. 1 i art. 174 ust. 2 pkt 1 u.e.r. z FUS oraz art. 41 ust. 1 pkt 2-3 ustawy o repatriacji z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji oraz zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Najwyższym. W piśmie z 28 listopada 2008 r. skarżąca zawiadomiła o wydaniu przez Sąd Najwyższy 25 czerwca 2008 r. wyroku oddalającego skargę kasacyjną (sygn. akt II UK 324/07) oraz wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z ustaniem przyczyny zawieszenia postępowania Trybunał, na podstawie art. 20 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) oraz art. 180 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.), postanowił 16 kwietnia 2009 r. podjąć zawieszone postępowanie. 1.2. Skarżąca wskazała, że na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS do okresów składkowych podlegających uwzględnieniu podczas obliczania kapitału początkowego zalicza się okresy zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów. Tymczasem podczas ustalenia kapitału początkowego ZUS odmówił skarżącej uwzględnienia okresów pracy w ZSRR od 1 października 1970 r. do 3 lipca 1991 r., argumentując, że przedłożone przez ubezpieczoną dokumenty nie stwierdzają, że została ona uznana za repatrianta. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji, osobie, której przed dniem wejścia w życie ustawy przyznano obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy o obywatelstwie polskim podczas ustalania jej prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej, okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe, o ile osoba ta wylegitymuje się decyzją o uznaniu za repatrianta. Uzyskanie tej decyzji jest możliwe w razie kumulatywnego spełnienia następujących warunków: 1) złożenia w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o repatriacji wniosku o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania; 2) posiadania w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelstwa ZSRR lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie; 3) posiadania polskiego pochodzenia. W związku z tym skarżąca zauważyła, że podczas obliczania prawa do emerytury nie jest możliwe uwzględnienie okresów pracy za granicą osoby, która spełnia przesłanki wymienione w art. 41 ust. 1 pkt 2-3 ustawy o repatriacji, jednak nie złożyła w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o repatriacji wniosku o uznanie za repatrianta. Zdaniem skarżącej, obowiązujące przepisy dotyczące przeliczania kapitału początkowego osobom, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, budzą uzasadnione wątpliwości w zakresie zagwarantowania minimalnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca uniemożliwił uwzględnienie pracy w ZSRR lub republikach powstałych po jego rozpadzie jako okresu składkowego osobom, które w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o repatriacji nie złożyły wniosku o uznanie za repatrianta, a które gdyby złożyły ów wniosek, zostałyby uznane za repatrianta. Wyznaczenie sztywnego terminu złożenia wniosku o uznanie za repatrianta powoduje ograniczenie praw repatriantów, którzy nie legitymują się stosowną decyzją z powodu upływu 12-miesięcznego terminu i stawia ich w mniej korzystnej sytuacji niż osoby posiadające status repatrianta. W ocenie skarżącej, uzależnianie uzyskania uprawnień emerytalnych i rentowych od złożenia stosownego wniosku w określonym terminie godzi w gwarantowane przez art. 67 Konstytucji prawo do zabezpieczenia społecznego i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Skarżąca podkreśliła, że wprowadzenie jakiegokolwiek terminu uzyskania statusu repatrianta, w tym na potrzeby ubezpieczeń społecznych, godzi w zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa, ponieważ obywatele „nie mają obowiązku śledzenia ustaw administracyjnych, a utrata uprawnienia do wyższego zabezpieczenia społecznego nie może być uzależniona od niespełnienia wymogu wprowadzonego na krótki okres ustawą o takim charakterze”. Zdaniem skarżącej, wprowadzając konieczność legitymowania się decyzją o uznaniu za repatrianta, ustawodawca przekreślił ferowaną w uchwale Trybunału z 21 czerwca 1995 r., w sprawie o sygn. W 16/94, ideę jak najpełniejszego przyznawania uprawnień osobom, które tylko z formalnych powodów nie mogły przybyć do Polski jako osoby legitymujące się wizą repatrianta (obawa przed prześladowaniem, trudności z uzyskaniem wizy repatriacyjnej w ZSRR lub powstałej po jego rozpadzie republice), a tym samym naruszył zasady ochrony praw nabytych i poprawnej legislacji wynikające z art. 2 Konstytucji oraz „zasadę umacniania więzów wspólnoty z rodakami rozsianymi po świecie wyrażoną w preambule Konstytucji”. Skarżąca wskazała, że repatrianci znajdują się w szczególnej sytuacji. Z reguły pozostawili na obczyźnie swój dom, rodzinę i majątek. Rzeczpospolita, decydując się na przyjęcie osób, które z różnych względów w przeszłości opuściły polskie ziemie, winna w maksymalnym stopniu zapewniać im pomoc, w tym prawo do zabezpieczenia społecznego. Ponadto, zdaniem skarżącej, uzależnianie uwzględnienia okresu pracy za granicą jako okresu składkowego osobom, które uzyskały obywatelstwo polskie i spełniają merytoryczne warunki uznania za repatrianta (polskie pochodzenie, posiadanie w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium RP obywatelstwa ZSRR lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie), od legitymowania się przez nie decyzją uznającą za repatrianta jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Osoby takie są bowiem w sytuacji mniej korzystnej niż np. osoby, które nabyły obywatelstwo w trybie art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach z 1997 r.), oraz osoby, które nabyły obywatelstwo w wyniku urodzenia. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 8 maja 2009 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej. 3. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 września 2009 r. zajął w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS w zakresie, w jakim uzależnia uwzględnienie okresów zatrudnienia za granicą jako okresów składkowych od przedłożenia pozytywnej decyzji o uznaniu za repatrianta, uzyskanej na zasadach określonych w art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia, a w razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania, o stwierdzenie, że art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji w zakresie, w jakim uzależnia możliwość uzyskania decyzji o uznaniu za repatrianta, stanowiącej przesłankę uwzględnienia okresów składkowych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS, od złożenia wniosku w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o repatriacji, jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3.1. Marszałek Sejmu zauważył, że polski system ubezpieczenia społecznego, zwłaszcza od reformy w 1999 r., zakłada wyraźne powiązanie prawa do świadczeń oraz jego wymiaru z obciążającą ubezpieczonego składką. Do ustalenia praw do emerytury konieczne jest zatem wykazanie tzw. okresów składkowych, to jest okresów zatrudnienia, w których składka na ubezpieczenie społeczne została opłacona. Okresy zatrudnienia obywatela poza granicami kraju, za które nie była odprowadzana składka na ubezpieczenie społeczne, nie są uwzględniane jako okresy składkowe. Od tej zasady ustawodawca zdecydował się odstąpić, przewidując tzw. fikcyjne okresy składkowe, to jest okresy, które zostały uznane za składkowe, choć składka nie była opłacona. Takim fikcyjnym okresem składkowym jest okres, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS. To znaczy, że uzyskanie statusu repatrianta pozwala na objęcie osób, które nie były obywatelami Rzeczypospolitej, polskim systemem ubezpieczeń społecznych i tym samym wypłacanie im emerytury lub renty z FUS, mimo że nie współtworzyły tego funduszu. 3.2. System ubezpieczenia społecznego, zwłaszcza w obecnym jego kształcie, zakłada partycypację w okresie aktywności zawodowej w tworzeniu funduszu, z którego będzie wypłacane późniejsze świadczenie. Obywatele, którzy uzyskali obywatelstwo w którymś momencie swojego życia zawodowego, są więc konstytucyjnie uprawnieni do świadczeń emerytalnych dopiero od momentu włączenia do systemu ubezpieczenia społecznego. Okres ponoszenia ciężarów na rzecz innego niż polski fundusz emerytalny, uczestniczenia w obcym systemie zabezpieczenia społecznego, pozostaje zatem neutralny dla polskich świadczeń emerytalnych (pomija się tutaj zagadnienie umów międzynarodowych nakazujących uwzględnienie okresów ubezpieczeniowych za granicą oraz kwestię koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ramach Unii Europejskiej). A zatem konstytucyjne prawo do emerytury nie obejmuje zatrudnienia za granicą osoby nie tylko nieobywatela, ale i obywatela, który nie ponosił kosztów uczestniczenia w systemie zabezpieczenia społecznego. Konstytucja (art. 67 oraz jej preambuła) nie nakazuje korzystniejszego traktowania repatriantów niż pozostałych obywateli, którzy nabyli obywatelstwo w inny sposób. Dopuszczalne jest jednak ustawowe zróżnicowanie sytuacji prawnej repatriantów wobec innych obywateli, które będzie wynikać ze specyfiki tej drogi uzyskania obywatelstwa. Uprawnienie repatrianta do uwzględnienia okresów zatrudnienia za granicą (jako okresów składkowych) stanowi zatem wyjątkowe (szczególne) uprawnienie, a wybór metody włączenia go w system ubezpieczenia społecznego przysługuje ustawodawcy. 3.3. Według Marszałka Sejmu, wyrażony w uchwale Trybunału w sprawie o sygn. W 16/94 pogląd stracił na aktualności. Po pierwsze, zgodnie z art. 239 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji: „Z dniem wejścia w życie Konstytucji uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw tracą moc powszechnie obowiązującą”. Po drugie, wypowiedź Trybunału miała miejsce w innym kontekście normatywnym. Od wejścia w życie ustawy o repatriacji status repatrianta został uregulowany całościowo. Nie jest zatem dopuszczalne dokonanie rozszerzającej interpretacji art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS i pojęcia „uznania za repatrianta”. Ponadto wykładnia językowa, którą w roku 1995 zastosował Trybunał, w aktualnym stanie prawnym powinna zostać zweryfikowana. Zarówno bowiem w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS, jak i w art. 16, tytule rozdziału 3 oraz art. 41 ustawy o repatriacji występuje to samo pojęcie – „uznanie za repatrianta”. Zwłaszcza wobec brzmienia art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji nakazującej uwzględnienie jako okresów składkowych okresów zatrudnienia za granicą osoby uznanej za repatrianta w drodze decyzji, nie ma nawet możliwości różnego, wąskiego w ustawie o repatriacji, a szerokiego w u.e.r. z FUS, rozumienia tego pojęcia. 3.4. Określenie w przepisie przejściowym terminu uzyskania statusu repatrianta jest rozwiązaniem porządkującym stan prawny, a termin 12 miesięcy jest wystarczająco długi, aby móc dostosować się do zmienionej sytuacji prawnej. Bezzasadne jest przekonanie skarżącej o zwolnieniu jej z obowiązku znajomości i przestrzegania prawa. 3.5. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, Marszałek Sejmu zauważył, że skarżąca, ani w momencie wejścia w życie ustawy o repatriacji, ani w momencie upływu terminu złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, nie nabyła praw emerytalnych. Tymczasem tylko prawa podmiotowe lub ekspektatywy maksymalnie ukształtowane chroni art. 2 Konstytucji. 3.6. Co do zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 67 w związku z art. 32 ust. 1 oraz zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdził, że grupa podmiotów podobnych, mających wspólną cechę relewantną – obywatelstwo, została właściwie określona. Porównanie sytuacji prawnej skarżącej z sytuacją obywateli przez nią wskazanych prowadzi do odwrotnego wniosku, niż wysuwany w skardze, ponieważ sytuacja prawna skarżącej, do momentu bezskutecznego upływu terminu złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, była korzystniejsza niż obywateli, którzy nabyli obywatelstwo przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi. Nie mieli oni bowiem możliwości uwzględnienia bezskładkowych okresów zatrudnienia za granicą jako okresów składkowych. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, sytuacja prawna skarżącej zrównała się z sytuacją tych obywateli. Zarówno skarżącej, jak i pozostałym obywatelom nie można podczas obliczania wysokości świadczenia emerytalnego uwzględnić bezskładkowych okresów pracy za granicą jako okresów składkowych. Podobnie nie ma racji skarżąca, twierdząc, że obywatele, którzy uzyskali obywatelstwo na mocy ustawy o cudzoziemcach z 1997 r., mają korzystniejszą niż ona sytuację prawną. Mechanizm korzystania z uprawnienia wykreowanego przez dawną ustawę o cudzoziemcach jest podobny, o ile w swej istocie nie identyczny. 3.7. Do ustawodawcy należy określenie warunków uzyskania statusu repatrianta. Ustawodawca, ustalając je, wyznaczył zarówno przesłanki merytoryczne, jak i formalne. Tylko łączne ich spełnienie prowadzi do uznania za repatrianta. Nie da się wykluczyć, że brak przesłanki formalnej prowadziłby do innego ustalenia przesłanek merytorycznych. Gdyby przyjąć argumentację skarżącej, oprócz „faktycznych” repatriantów, należałoby wyróżnić także grupę osób pochodzenia polskiego. Wobec tych ostatnich sytuacja skarżącej byłaby korzystniejsza, gdyż na podstawie własnych czynności mogła uzyskać status repatrianta, a osoby pochodzenia polskiego, jeśli nie były obywatelami ZSRR lub państw powstałych po jego rozpadzie, takiej możliwości nie miały. Także ten, kto jest pochodzenia polskiego i był obywatelem ZSRR lub państw powstałych po jego rozpadzie (np. Ukrainy), a nie był obywatelem polskim w dniu wejścia w życie ustawy o repatriacji, jest w gorszym położeniu prawnym. Osoby spełniające jedynie warunki merytoryczne uznania za repatrianta określone w art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji oraz repatrianci nie mają relewantnej cechy wspólnej. Różne ukształtowanie ich sytuacji prawnej nie narusza zatem konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 17 grudnia 2010 r. uznał, że art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji jest zgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność orzekania. 4.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego, adresatami art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji były te osoby pochodzenia polskiego lub narodowości polskiej, które, podobnie jak skarżąca, w dniu wejścia w życie ustawy o repatriacji nie posiadały statusu repatrianta, ponieważ obywatelstwo polskie uzyskały na innej podstawie niż art. 12 ustawy o obywatelstwie polskim i art. 109 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. 4.2. Prokurator Generalny wskazał, że u.e.r. z FUS zreformowała polski system emerytalno-rentowy. W nowym systemie, odmiennie niż poprzednio, istnieje ścisłe powiązanie prawa do świadczenia i jego wysokości ze składką opłacaną przez ubezpieczonego. W systemie tym zasadą jest, że okresem składkowym jest okres, za który składka została opłacona. Wyjątkowo ustawodawca przewidział zaliczanie niektórych okresów bezskładkowych jako okresów składkowych. 4.3. Konstytucja, gwarantując w art. 67 ust. 1 każdemu obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, pozostawia ustawodawcy swobodę realizacji tego prawa, który może przyjąć rozwiązanie optymalne z punktu widzenia obywateli oraz gospodarki kraju. Swoboda ta nie jest, oczywiście, nieograniczona, nie może bowiem naruszać istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji legitymuje ustawodawcę również do realizowania określonej polityki społecznej, w której powinien uwzględniać inne wartości konstytucyjne, takie jak np. ochrona macierzyństwa i rodziny, czy też opieka nad weteranami walk o niepodległość. Ustawodawca może zatem z przyczyn uznanych za istotne z punktu widzenia interesu społecznego stwarzać warunki uzyskania świadczeń emerytalno-rentowych również takiej grupie osób, które albo w ogóle nie współtworzyły FUS, albo z różnych powodów nie opłacały w pewnych okresach swojego życia składek. Do takiej grupy osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych, które przez cały okres lub część okresu swojej aktywności zawodowej nie współtworzyły FUS, należą repatrianci. 4.4. Prokurator Generalny wskazał, że umożliwienie repatriantom zaliczenia zatrudnienia za granicą do okresów składkowych w polskim systemie ubezpieczeń społecznych jest niewątpliwie korzystniejszym ich potraktowaniem niż innych ubezpieczonych pracujących za granicą. Okres pracy za granicą (ubezpieczenia) obywateli polskich podlega bowiem uwzględnieniu podczas ustalania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych oraz ich wysokości jedynie wówczas, gdy stanowią tak umowy międzynarodowe (art. 8 u.e.r. z FUS) lub gdy jest to zatrudnienie za granicą w polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych lub innych organach wymienionych w art. 8 ust. 14 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). W polskim systemie zabezpieczenia społecznego, co do zasady, obowiązuje bowiem zasada terytorialności (lex loci laboris). Włączenie repatriantów do powszechnego sytemu emerytalno-rentowego, opartego na zasadzie „świadczenie w zamian za składkę”, nie oznacza jednak, że konstytucyjnie niedopuszczalne jest uzależnienie nabycia przez repatrianta prawa do emerytury oraz ustalenia jej wysokości z uwzględnieniem okresu pracy za granicą od uprzedniego uzyskania przez zainteresowanego statusu repatrianta i przedstawienia dokumentu potwierdzającego uzyskanie takiego statusu. 4.5. Ustawodawca jest uprawniony do uzależnienia nabycia określonego uprawnienia w systemie ubezpieczeń społecznych od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ kwestii statusu ubezpieczonego. W postępowaniu ubezpieczeniowym rozstrzygnięcie innego organu (wojewody) o statusie jednostki jako repatrianta jest rozstrzygnięciem wstępnym, wymaganym dla uzyskania szczególnych uprawnień emerytalnych, korzystniejszych od ogólnych. Nie jest to rozwiązanie nowe w systemie ubezpieczeń społecznych. W taki sam sposób, jak osoby wyróżnione w art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, potraktowani zostali wszyscy repatrianci i osoby uznane za repatrianta, a także kombatanci, którzy dla zaliczenia okresu działalności kombatanckiej jako okresu składkowego, muszą uzyskać wcześniej decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o uznaniu za kombatanta, a następnie przedstawić organowi emerytalnemu stosowne zaświadczenie o uzyskaniu takiego statusu. 4.6. Artykuł 41 ustawy o repatriacji jest przepisem przejściowym, którego celem było epizodyczne uregulowanie sytuacji osób pochodzenia polskiego, niemających na podstawie dotychczasowych przepisów statusu repatrianta. Umożliwiał im uzyskanie decyzji o uznaniu za repatrianta i następnie skorzystanie z prawa do zaliczenia okresu pracy w ZSRR do okresów składkowych. Ustawodawca, w art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, wyodrębnił spośród osób, które uzyskały obywatelstwo polskie na podstawie ustawy o obywatelstwie polskim, grupę uprawnionych do uzyskania statusu repatrianta na podstawie dwóch kryteriów: bycia w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem ZSRR lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie oraz posiadania polskiego pochodzenia. Na gruncie art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji kryteria te wyznaczają cechę relewantną. Każda z osób, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, przed dniem wejścia w życie ustawy o repatriacji na gruncie ubezpieczeń społecznych znajdowała się w takiej samej sytuacji – nie miała statusu repatrianta i z tego względu nie można było wobec niej stosować art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS. Dla wszystkich tych osób wprowadzone zostało jednakowe kryterium czasowe, ograniczające możliwość złożenia wniosku o uznanie za repatrianta – do 31 grudnia 2001 r. 4.7. Adresatami art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji są osoby, które na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie spełniały warunków uzyskania statusu repatrianta, mimo że ich sytuacja była zbliżona do sytuacji repatriantów. Nie spełniają one również warunków uznania za repatrianta przewidzianych w obecnie obowiązujących przepisach. Dla takiej grupy osób ustawodawca mógł wprowadzić ograniczenia w czasie ubiegania się o uznanie za repatrianta i – w konsekwencji – możliwości zaliczenia okresu pracy w ZSRR jako okresu składkowego, skoro dotychczas okres pracy tej grupy osób nie podlegał zaliczeniu jako składkowy na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS, a warunki uznania za repatrianta były łagodniejsze niż określone w dotychczasowym stanie prawnym. 4.8. Wyznaczenie terminu ubiegania się o uznanie za repatrianta wydaje się konstytucyjnie dopuszczalne, gdy w grę wchodzi potrzeba zapewnienia równowagi środków publicznych gromadzonych w FUS. System ubezpieczeń społecznych ma charakter powszechny, w którym każdemu obywatelowi, opłacającemu składkę nawet w minimalnej wysokości, przysługuje w zamian za nią świadczenie. Niezbędne jest zatem ustalenie liczby osób, które choć w przeszłości nie opłacały składek, będą w przyszłości uprawnione do korzystania z FUS. Gdy ustawodawca wyjątkowo dopuszcza określonej grupie osób zaliczenie do okresu składkowego uprzedniego okresu ich pracy za granicą, to planując środki na ten cel, może określić termin ubiegania się przez te osoby o uznanie za repatrianta. Taki warunek należy zatem uznać za racjonalnie uzasadniony. 4.9. Prokurator Generalny wskazał, że osób, o których mowa w art. 109 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r., i adresatów art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji nie można zaliczyć do tej samej kategorii podmiotów. Adresatami art. 109 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r. byli cudzoziemcy, którzy przybyli do Polski od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 1996 r. na podstawie uzyskanego przed przyjazdem zezwolenia na pobyt stały, przebywali tu nieprzerwanie, byli narodowości polskiej lub mieli pochodzenie polskie, a także mieli zapewnione mieszkanie oraz utrzymanie. Adresatami art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji byli natomiast obywatele polscy, którzy w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się byli obywatelami ZSRR lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie i są polskiego pochodzenia. 4.10. Ustawodawca był uprawniony do wprowadzenia nowych, działających na przyszłość, unormowań dotyczących repatriacji, a także regulacji przejściowych, dotyczących uznania za repatrianta osób, które na podstawie dotychczasowych przepisów nie mogły uzyskać statusu repatrianta. Ustawa o repatriacji była ogłoszona 5 grudnia 2000 r. i weszła w życie 1 stycznia 2001 r., a więc została zachowana odpowiednia vacatio legis. Ponadto ustawodawca dla adresatów art. 41 ust. 1 tej ustawy przewidział dwunastomiesięczny termin dostosowania się do nowej sytuacji i złożenia wniosku o uznanie za repatrianta. Wprowadzając nowe regulacje, ustawodawca nie naruszył też praw osób, które na podstawie przepisów dotychczasowych uzyskały status repatrianta. Dlatego nie została naruszona zasada sprawiedliwości społecznej. 4.11. Prokurator Generalny zauważył również, że złożenie wniosku o uznanie za repatrianta w trybie art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji nie wymagało skomplikowanych i czasochłonnych czynności, a prawidłowe ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw jest wystarczające, by zapewnić obywatelom możliwości zapoznania się z aktualnie obowiązującym stanem prawnym. II Na rozprawę 29 maja 2012 r. stawili się pełnomocnik skarżącej, przedstawiciel Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte wcześniej na piśmie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Pozostali uczestnicy postępowania nie zgłosili wniosków formalnych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot zaskarżenia. 1.1. Skarżąca w skardze konstytucyjnej z 16 sierpnia 2007 r., uzupełnionej pismem procesowym z 18 września 2007 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 6 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: u.e.r. z FUS) w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 532, ze zm.; dalej: ustawa o repatriacji), przez to że przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości, a także podczas przeliczania kapitału początkowego uzależniają uwzględnienie okresu składkowego wymienionego w art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS od przedłożenia przez wnioskodawcę pozytywnej decyzji o uznaniu go za repatrianta na podstawie art. 41 i art. 16 ustawy o repatriacji, uniemożliwiając tym samym podczas ustalania wskazanych wyżej świadczeń zaliczenie tych okresów jako składkowych przez sąd powszechny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, jak również zamykają możliwość zaliczenia tych okresów jako składkowych w wypadku uchybienia dwunastomiesięcznemu terminowi złożenia wniosku o uznanie za repatrianta, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji w zakresie, w jakim ogranicza możliwość uzyskania decyzji o uznaniu za repatrianta osoby, która przed wejściem w życie tej ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o obywatelstwie polskim), wyłącznie do 31 grudnia 2001 r., choć osoba ta spełnia pozostałe wskazane w tym przepisie przesłanki, z art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS, okresem składkowym jest okres „zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów”. Zaskarżone przepisy ustawy o repatriacji mają następujące brzmienie: – art. 41 ust. 1: „Osoba, która przed dniem wejścia w życie ustawy nabyła obywatelstwo polskie na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353), może być uznana za repatrianta, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) złoży w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wniosek o uznanie za repatrianta do wojewody właściwego ze względu na miejsce zamieszkania; 2) była w dniu uzyskania zezwolenia na osiedlenie się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich lub jednego z państw powstałych po jego rozpadzie; 3) jest polskiego pochodzenia”; – art. 41 ust. 4: „Przepisy art. 16 ust. 2-4 stosuje się odpowiednio”; – art. 16 ust. 4: „Decyzja o uznaniu za repatrianta osoby, o której mowa w ust. 1, powoduje, że przy ustalaniu prawa tej osoby do świadczeń emerytalnych i rentowych oraz ich wysokości w Rzeczypospolitej Polskiej okresy zatrudnienia za granicą uwzględnia się jako okresy składkowe”. 1.3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kontrola konstytucyjności ustaw opiera się na założeniu racjonalności ustawodawcy i domniemaniu zgodności badanych norm z Konstytucją. Do kompetencji ustawodawcy należy stanowienie prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz przyjmowanie takich rozwiązań prawnych, które jego zdaniem będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Dopiero gdy ustawodawca wyjdzie poza granice swobody działania i naruszy określoną normę, zasadę lub wartość konstytucyjną, dopuszczalna jest ingerencja Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny może ingerować w domenę zastrzeżoną dla ustawodawcy tylko w sytuacjach, gdy badane unormowania ustawowe godzą w sposób oczywisty w inne normy, zasady czy wartości konstytucyjne. Nie ma zaś podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca wybrał jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów unormowania danej kwestii, nawet jeżeli można mieć wątpliwości, czy unormowanie to było najlepsze z możliwych (zob. wyrok z 3 listopada 1998 r., sygn. K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98). Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), skarga skierowana do Trybunału Konstytucyjnego poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: 1) dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją, 2) wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zostały naruszone, 3) uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Wynikające z art. 47 ust. 1 ustawy o TK obowiązki wyznaczają rozkład ciężaru dowodu w procedurze kontroli norm przed Trybunałem Konstytucyjnym. Dopóki podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności nie powoła konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W myśl art. 66 ustawy o TK Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Konsekwencją normy wyrażonej w art. 66 ustawy o TK jest więc zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu kontroli, jak i zastąpienia podmiotu inicjującego kontrolę w obowiązku uzasadnienia postawionego zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego. Dotyczy to także sytuacji, w której wnioskodawca ogranicza się do wskazania i zacytowania treści przepisu Konstytucji, nie precyzując jednakże argumentów na potwierdzenie postawionych we wniosku zarzutów. 2. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej – przedmiot kontroli. 2.1. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia przez skargę wszystkich – wynikających z obowiązujących przepisów – warunków jej dopuszczalności. Trybunał w obecnym składzie podziela stanowisko, że na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. m.in. postanowienia TK w sprawach z: 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98; 14 września 2009 r., sygn. SK 51/08, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 127; 29 listopada 2010 r., sygn. SK 8/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 117; 16 lutego 2011 r., sygn. SK 40/09, OTK ZU nr 1/A/2011, poz. 6). 2.2. Zgodnie z art. 79 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o określonych w Konstytucji wolnościach lub prawach albo obowiązkach osoby wnoszącej skargę konstytucyjną. Kwestionowany w skardze przepis musi stanowić zatem normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego (por. orzeczenia TK: postanowienie z 5 stycznia 2001 r., sygn. Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91; wyrok z 21 września 2011 r., sygn. SK 6/10, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 73). 2.3. W niniejszej sprawie skarżąca jako przedmiot zaskarżenia wskazała art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji oraz art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji. Z uzasadnienia skargi i dołączonych do niej rozstrzygnięć wynika, że skarżąca wiąże naruszenie jej konstytucyjnych praw z wyrokiem z 14 marca 2007 r. (sygn. akt III AUa 144/06) Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu (dalej: Sądu Apelacyjnego) oddalającego apelację od wyroku z 25 października 2005 r. (sygn. akt VII U 1016/05) Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Jeleniej Górze, który oddalił odwołanie skarżącej na decyzję z 15 czerwca 2005 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddziału w Wałbrzychu (dalej: ZUS) odmawiającą uwzględnienia okresu zatrudnienia w ZSRR od 1 października 1970 r. do 3 lipca 1991 r., ze względu na nieprzedstawienie decyzji o uznaniu skarżącej za repatrianta. 2.4. Sądy orzekające w sprawie skarżącej ustaliły, że odmowa zaliczenia okresu zatrudnienia w ZSRR przez ZUS była konsekwencją złożenia po terminie wniosku o uznanie za repatrianta do właściwego wojewody. Skarżąca złożyła bowiem taki wniosek do Wojewody Dolnośląskiego 12 listopada 2004 r., a ten postanowieniem z 7 grudnia 2004 r. umorzył postępowanie w tej sprawie z powodu złożenia wniosku po terminie wyznaczonym w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji. Ani ZUS, ani też sądy orzekające w sprawie skarżącej nie rozstrzygały o uznaniu jej za repatrianta na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji. Sąd Apelacyjny – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu oddalił apelację skarżącej od wyroku sądu pierwszej instancji nie dlatego, że skarżąca nie złożyła wniosku o uznanie za repatrianta w terminie wyznaczonym w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji, lecz z powodu nieprzedstawienia przez skarżącą decyzji wojewody o uznaniu jej za repatrianta, która była warunkiem zaliczenia jej okresu zatrudnienia w ZSRR jako okresu składkowego na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS. Art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji nie był zatem samodzielną podstawą wyroku Sądu Apelacyjnego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu, który skarżąca wskazała jako ostateczne orzeczenie w rozpatrywanej skardze, lecz przepisem współwyznaczającym tę podstawę jako przepis związkowy z art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS. 2.5. Choć skarżąca w pkt. 2 petitum skargi zaskarżyła art. 41 ust. 1 ustawy o repatriacji, to nie przedstawiła zarzutów niekonstytucyjności art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o repatriacji. Przedstawione w skardze argumenty dotyczą przede wszystkim zarzutu niekonstytucyjności odmowy zaliczenia skarżącej okresu zatrudnienia w ZSRR jako okresu składkowego i w tym kontekście skarżąca upatruje niekonstytucyjność również art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o repatriacji. 2.6. Wskazanie przez skarżącą wyroku Sądu Apelacyjnego jako ostatecznego orzeczenia oraz przedstawione w uzasadnieniu skargi zarzuty, które koncentrują się przede wszystkim na wykazaniu niezgodności z Konstytucją odmowy zaliczenia jej okresu zatrudnienia w ZSRR jako okresu składkowego, wyznaczają przedmiot kontroli Trybunału w postępowaniu zainicjowanym rozpatrywaną skargą. 2.7. Konkludując, Trybunał stwierdza, że badaniu konstytucyjności w niniejszym postępowaniu może być poddany art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS w związku z art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 16 ust. 4 ustawy o repatriacji w zakresie, w jakim uzależnia uznanie zatrudnienia za granicą jako okresu składkowego od przedłożenia decyzji o uznaniu za repatrianta. W pozostałym zakresie Trybunał, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku z powodu uchybień formalnym warunkom dopuszczalności rozpoznania skargi (art. 79 Konstytucji w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o TK). 3. Wzorce kontroli. 3.1. Skarżąca jako wzorce kontroli zaskarżonych przepisów wskazała art. 67 ust. 1 w związku z preambułą, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, uzależnienie uzyskania uprawnień emerytalnych i rentowych od złożenia stosownego wniosku w określonym terminie narusza gwarantowane przez art. 67 Konstytucji prawo do zabezpieczenia społecznego oraz godzi w zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa, ponieważ obywatele „nie mają obowiązku śledzenia ustaw administracyjnych, a utrata uprawnienia do wyższego zabezpieczenia społecznego nie może być uzależniona od niespełnienia wymogu wprowadzonego na krótki okres ustawą o takim charakterze”. Ponadto ustawodawca, wprowadzając konieczność legitymowania się decyzją o uznaniu za repatrianta, przekreślił ideę jak najpełniejszego przyznawania uprawnień osobom, które tylko z formalnych powodów nie mogły przybyć do Polski jako osoby legitymujące się wizą repatrianta, a tym samym naruszył zasady ochrony praw nabytych i poprawnej legislacji wynikające z art. 2 Konstytucji oraz „zasadę umacniania więzów wspólnoty z rodakami rozsianymi po świecie wyrażoną w preambule Konstytucji”. W ocenie skarżącej, uzależnianie uwzględnienia okresu pracy za granicą jako okresu składkowego osób, które uzyskały obywatelstwo polskie i spełniają merytoryczne warunki uznania za repatrianta, od legitymowania się przez nie decyzją uznającą za repatrianta jest niezgodne z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Osoby takie są bowiem w sytuacji mniej korzystnej niż np. osoby, które nabyły obywatelstwo w trybie art. 109 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400, ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach z 1997 r.), oraz osoby, które nabyły obywatelstwo w wyniku urodzenia. Trybunał przypomina, że skarga konstytucyjna powinna zawierać – zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – wskazanie, które z określonych w Konstytucji wolności lub praw zostały naruszone, oraz określenie sposobu tego naruszenia (zob. wyrok TK z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114). Niespełnienie tego wymagania stanowi ujemną przesłankę procesową, skutkującą obligatoryjnym umorzeniem postępowania. Skarżąca wskazała m.in., że ustawodawca, stanowiąc zaskarżone przepisy, naruszył „zasadę umacniania więzów wspólnoty z rodakami rozsianymi po świecie wyrażoną w preambule Konstytucji”. Odnosząc się do tego wzorca, Trybunał stwierdza, że preambuła Konstytucji nie zawiera wskazanej przez skarżącą „zasady umacniania więzów wspólnoty z rodakami rozsianymi po świecie”. W preambule Konstytucji mowa jest o tym, że „(…) złączeni więzami wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie, (…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej (….)”. Skarżąca w żaden sposób nie uzasadniła jak z tej wypowiedzi wyprowadziła „zasadę umacniania więzów wspólnoty z rodakami rozsianymi po świecie”. Skarżąca nie określiła też, jakie wolności lub prawa są wyrażone w powołanym przez nią fragmencie preambuły Konstytucji i w jaki sposób zostały one naruszone. Niedochowanie warunków formalnych, które musi spełniać skarga konstytucyjna, skutkuje umorzeniem postępowania. W związku z tym Trybunał na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK umarza postępowanie w zakresie badania zaskarżonych przepisów z preambułą Konstytucji ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 4. Kontekst normatywny zaskarżonych przepisów. 4.1. Zaskarżony art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS stanowi, że okresem składkowym jest okres „zatrudnienia za granicą osób, które w tym czasie nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów”. W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje od dnia wejścia w życie u.e.r. z FUS, tj. od 1 stycznia 1999 r. Przepis o takim samym brzmieniu, jak zaskarżony art. 6 ust. 1 pkt 9 u.e.r. z FUS, był też w ustawie z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 450, ze zm.; dalej: ustawa o rewaloryzacji emerytur i rent). Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e tej ustawy za okresy składkowe uważa się również przypadające przed dniem jej wejścia w życie okresy zatrudnienia za granicą osób po ukończeniu przez nie 15 lat życia, które w okresie zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, za które została opłacona składka na ubezpieczenie społeczne albo za które nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, jeżeli osoby te powróciły do kraju po 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów. Ustawa o rewaloryzacji emerytur i rent weszła w życie 15 listopada 1991 r. W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 marca 1984 r. w sprawie okresów zatrudnienia za granicą i zasad udzielania świadczeń emerytalno-rentowych z tytułu tego zatrudnienia (Dz. U. Nr 17, poz. 81, ze zm.) § 2 ust. 3 stanowił, że „przy ustalaniu prawa do świadczeń przewidzianych w ustawie uwzględnia się również okresy zatrudnienia za granicą osób, które w okresie tego zatrudnienia nie były obywatelami polskimi, jeżeli osoby te powróciły do kraju po dniu 22 lipca 1944 r. i zostały uznane za repatriantów”. Również § 1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1968 r. w sprawie świadczeń rentowych dla repatriantów (Dz. U. Nr 38, poz. 271) nakazywała za repatrianta uważać „osobę, która powróciła do kraju po Wyzwoleniu i uznana została za repatrianta przez właściwy organ administracji państwowej”. 4.2. Dla ustalenia osobie repatriowanej do Polski prawa do emerytury lub renty oraz obliczania ich wysokości istotne znaczenie miało i ma nadal spełnienie łącznie dwóch przesłanek: 1) powrotu do Polski po 22 lipca 1944 r. 2) uznania za repatrianta. O ile pierwsza z wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości, to na tle drugiej ujawniły się liczne wątpliwości interpretacyjne w związku z kolejnymi przepisami zawierającymi definicję repatrianta oraz tryb uznania za repatrianta. 4.2.1. Ustawa o obywatelstwie polskim do 25 maja 2001 r. przewidywała, że osoby przybywające do Polski jako repatrianci nabywają obywatelstwo polskie z mocy prawa (art. 12 ust. 1). Ustawa ta zawierała także w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie art. 105 ustawy o cudzoziemcach z 1997 r., czyli do 26 grudnia 1997 r., definicję legalną repatrianta, zgodnie z którą repatriantem był cudzoziemiec narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe, uzyskując na to zezwolenie właściwego organu polskiego (art. 12 ust. 2). Ani w ustawie o obywatelstwie, ani też w innych aktach normatywnych nie było regulacji wskazującej, jaki organ jest właściwy do uznania za repatrianta. 4.2.2. Taki stan prawny skłonił Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia z wnioskiem do Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na zagadnienie prawne: czy do zakresu działania ZUS w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137, ze zm.; dalej: ustawa o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych) należy stwierdzenie statusu „repatrianta”, jeżeli warunkuje on zaliczenie okresu zatrudnienia za granicą w celu uzyskania świadczeń emerytalno-rentowych (art. 2 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent) w sytuacji, gdy osoba zainteresowana otrzymała obywatelstwo polskie i spełnia wymagania określone w art. 12 ust. 2 ustawy o obywatelstwie polskim. Uchwałą z 26 stycznia 1994 r., sygn. akt II UZP 12/93 (OSNC nr 7-8/1994, poz. 141), Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów orzekł, że do zakresu działania ZUS w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych nie należy ocena, czy osoba zainteresowana jest repatriantem. Skoro repatriacja jest instytucją prawną związaną z obywatelstwem, stanowiąc jeden z tytułów nabycia obywatelstwa polskiego – ocena, czy osoba zainteresowana jest repatriantem, powinna odbywać się w trybie przewidzianym w ustawie o obywatelstwie polskim. Cudzoziemiec narodowości polskiej lub pochodzenia polskiego, który przybył do Polski z zamiarem osiedlenia się na stałe i uzyskał na to osiedlenie zezwolenie właściwego organu polskiego, jest uprawniony do uzyskania od właściwego organu administracji rządowej – w trybie art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie – stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego na podstawie art. 12 tej ustawy. Organem takim jest wojewoda, jako organ administracji rządowej pierwszej instancji. 4.2.3. Po podjęciu uchwały w sprawie o sygn. akt II UZP 12/93 Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o ustalenie, czy organem właściwym do wydania zaświadczenia o przybyciu przez określoną osobę do Polski jako repatriant lub dziecko repatrianta jest organ, w którego ewidencjach, rejestrach lub w innych danych znajdujących się w posiadaniu organu występują informacje świadczące:
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.