Ts 130/09

483/6/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 7 listopada 2012 r. Sygn. akt Ts 130/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca Mirosław Granat – sprawozdawca Marek Zubik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Marzanny Z. i Pawła W., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 2 czerwca 2009 r. skarżący – Marzanna Z. i Paweł W. zakwestionowali zgodność z Konstytucją przepisów dwóch ustaw. Art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: u.s.g.), rozumianemu w ten sposób, że przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarżący zarzucili niezgodność z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Taki sam zarzut niezgodności z Konstytucją sformułowali skarżący wobec art.. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., rozumianemu w ten sposób, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi w przypadku uprzedniego odrzucenia skargi tego samego skarżącego w tej samej sprawie, pomimo ustania przyczyn, dla których skarga została odrzucona przy pierwotnym wniesieniu. Postanowieniem z 17 maja 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że skarżący nie wykonali prawidłowo obowiązku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Formułując zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów u.s.g. oraz p.p.s.a., odwołali się do dekodowanej z tych uregulowań – a uznanej przez skarżących za niekonstytucyjną – normy prawnej przyjętej za podstawę orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z treścią tej normy ˝nie można instytucji wezwania, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, mogącej być powtarzaną wielokrotnie bez ograniczeń˝. Takie stanowisko znajdowało też potwierdzenie w wielu wcześniejszych judykatach sądów administracyjnych. Kwestionując powyższy pogląd, skarżący uznali go za naruszający konstytucyjne prawo do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego stanowisko skarżących jest oczywiście bezzasadne. Prowadziłoby ono bowiem do podważenia skuteczności ustawowych uregulowań dotyczących terminów warunkujących korzystanie ze skargi do sądu administracyjnego, jak również do nieuprawnionego pominięcia fazy postępowania administracyjnego, inicjowanej wezwaniem kierowanym do organu samorządu. Za pozbawiony racji Trybunał uznał również pogląd o zasadności kwalifikowania skargi określonej w art. 101 ust. 1 u.s.g. jako szczególnej odmiany instytucji pozwu, przewidzianej w przepisach procedury cywilnej. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał nie znalazł także podstaw do podjęcia w sprawie skarżących postanowienia,, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o TK. W zażaleniu na postanowienie Trybunału skarżący podnieśli, że – wobec wskazania przez nich naruszonego prawa do sądu – przesłanką odmowy nadania skardze dalszego biegu musiało być niewyjaśnienie w skardze sposobu naruszenia tego prawa. Takiej oceny nie usprawiedliwiało – zdaniem skarżących – dozwolone odwołanie się do utrwalonego sposobu interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. przez sądy administracyjne. Wykluczało ono przyjęcie, że skargę kieruje się przeciwko jednorazowemu, wadliwemu aktowi zastosowania zaskarżonego przepisu w sprawie skarżących. Ponadto w zażaleniu skarżący wskazali, że zarzuty niezgodności z Konstytucją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. miały charakter uzupełniający wobec głównego przedmiotu skargi konstytucyjnej. Z tego powodu za usprawiedliwione uznali skarżący wskazanie możliwych (hipotetycznych) sytuacji, w których przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie. Skarżący wyjaśnili ponadto, że pominęli w swojej skardze argument niezgodności kwestionowanej regulacji z art. 31 ust. 3 Konstytucji wobec zapadłego 4 listopada 2003 r. wyroku TK, w którym art. 101 ust. 2 u.s.g. uznany został za zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji, z uwagi na dopuszczalność ograniczenia prawa do sądu w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem skarżących właśnie dopuszczalność tylko jednokrotnego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa w podjętej uchwale, także w przypadku, gdy uprzednia skarga została odrzucona, narusza konstytucyjne prawo do sądu. Skarżący podnieśli, że kwestionując powyższe stanowisko, Trybunał sięgnął do argumentów merytorycznych, nie wziął też pod uwagę specyfiki postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Decyduje o niej przedmiot postępowania, którym jest akt prawny o charakterze generalnym (powszechnie obowiązującym), podczas gdy inne sprawy prowadzone przez sąd administracyjny mają charakter indywidualny. Specyfika tego postępowania pozbawia więc – zdaniem skarżących – zasadności tezę Trybunału o ˝bezpodstawnym uprzywilejowaniu skarżących wobec innych podmiotów inicjujących postępowanie sądowoadministracyjne˝. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zażalenie skarżących nie dostarczyło argumentów, które podważyłyby prawidłowość i zasadność postanowienia o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem wstępnej kontroli w fazie postępowania wywołanej zażaleniem na postanowienie Trybunału o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu pozostaje jedynie orzeczenie Trybunału nie zaś zarzuty samej skargi (tym bardziej uzupełnione treścią wniesionego zażalenia). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w zaskarżonym postanowieniu zasadnie przyjęto, że sposób wyjaśnienia przez skarżących zarzutu naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu nie spełnił wymogów wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Przede wszystkim uprawnione było stwierdzenie, że u podstaw zarzutu tkwiło błędne przekonanie skarżących o objęciu gwarancją konstytucyjną możliwości wielokrotnego inicjowania procedury kontrolnej przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. Ponownie należy podkreślić, że skarga konstytucyjna wniesiona została w związku ze sprawą, w której skarżący uprzednio dwukrotnie podejmowali próby uruchomienia postępowania kontrolnego, jednakże z uwagi na towarzyszące temu uchybienia formalne ich działania nie doprowadziły do wydania merytorycznego orzeczenia sądu administracyjnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że zaskarżony przepis – w przypadku poprawnego zrealizowania przewidzianych w nich przesłanek – prowadzi do niedozwolonego ograniczenia (a tym bardziej wyłączenia) możliwości skorzystania z prawa do sądu. Jak to słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2008 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.g.n., winno być traktowane jako surogat środka odwoławczego. Korzystanie z tego środka, podobnie jak w przypadku innych środków odwoławczych, musi być traktowane jako realizacja określonego (co do formy i czasu skorzystania) prawa podmiotowego strony postępowania. Korzystanie z tego prawa nie może jednak sprowadzać się do dowolnego, wielokrotnego uruchamiania tej samej procedury sądowej kontroli działań administracji publicznej. Zdaniem Trybunału przeciwko takiej interpretacji dopuszczającej pełną dowolność zachowań strony w tym zakresie, przemawia zarówno sens prawa statuowanego w art. 78 Konstytucji, jak i konieczność uwzględnienia następstw zasady równości wobec prawa, czy też wymogów niezbędnej stabilizacji obrotu prawnego. Trybunał nie podziela w tym zakresie wskazywanego przez skarżących argumentu związanego z publicznoprawnym wymiarem postępowania inicjowanego skargą przewidzianą w art. 101 ust. 1 u.g.n. Wbrew stanowisku przedstawionemu w zażaleniu to właśnie wzgląd na szczególny przedmiot kontroli realizowanej przez sąd administracyjny, jakim jest uchwała lub zarządzenie w sprawie z zakresu administracji publicznej, przemawia na rzecz takiego rozumienia kwestionowanego przepis, które nie będzie prowadzić do zupełnej dowolności w uruchamianiu procedury kontroli realizowanej przez sąd administracyjny. Taki kierunek wykładni koresponduje również z innymi przepisami, które także ustanawiają formalne ograniczenia możliwości wszczęcia postępowania przewidzianego w art. 101 ust. 1 u.g.n. (np. art. 101 ust. 3 i 4 u.g.n.). Trybunał podziela w pełni również stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu dotyczące braku podstaw do uwzględnienia argumentów wskazujących na prawdopodobne naruszenia prawa do sądu wywołane interpretacją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Hipotetyczny jedynie charakter wskazywanych zagrożeń wyklucza dopuszczalność ich badania w trybie skargi konstytucyjnej. Warunkiem merytorycznej oceny zarzutów dotyczących niekonstytucyjności zaskarżanego unormowania jest bowiem aktualny i realny charakter naruszenia prawa lub wolności skarżącego. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zasadnie odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.