K 7/12

76/6/A/2013 WYROK z dnia 15 lipca 2013 r. Sygn. akt K 7/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 8 sierpnia 2013 r. w Dz. U. poz.

1. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel – sprawozdawca Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 15 lipca 2013 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: ustawy z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706) z art. 123 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a:
2. Ustawa z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706) jest zgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
3. Art. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji. UZASADNIENIE I
4. Grupa posłów na Sejm RP VII kadencji (dalej: grupa posłów lub wnioskodawca) 1 lutego 2012 r. wniosła o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706; dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.) z art. 123 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Zarzuty podniesione we wniosku zostały uzasadnione w oparciu o następujące argumenty: 1.
5. Zdaniem wnioskodawcy ustawa zmieniająca z 2011 r. jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowana ustawa, będąc w istocie „ustawą podatkową”, nie mogła być uchwalona w trybie pilnym. Zgodnie art. 123 ust. 1 Konstytucji trybu pilnego nie można nadać m.in. projektom „ustaw podatkowych”. W doktrynie prawa wskazuje się, że ustanowienie podatku i jego zmiana wymagają rozwagi i nie mogą być przedmiotem pospiesznego i skróconego trybu postępowania ustawodawczego. Co więcej, wnioskodawca podziela stanowisko wyrażone przez niektórych przedstawicieli doktryny prawa, że pojęcie „ustawa podatkowa” obejmuje nie tylko podatki, ale również inne daniny publiczne. Przemawiać ma za tym szerokie rozumienie ustawy podatkowej przyjęte w art. 217 Konstytucji. W konsekwencji zakaz procedowania w trybie pilnym odnosi się nie tylko do projektów ustaw podatkowych, ale także regulujących inne daniny publiczne. Zdaniem wnioskodawcy „niezależnie zatem od tego, czy przyjąć, że świadczenie ponoszone przez pracodawcę z tytułu finansowania składki na ubezpieczenia rentowe pracownika jest podatkiem, czy też inną niż podatek daniną publiczną, to zgodnie z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP projektowi ustawy regulującej obowiązek ponoszenia tego świadczenia (w tym również zmiany tej ustawy) nie można nadać trybu pilnego”. Świadczenie ponoszone przez pracodawcę z tytułu finansowania składki na ubezpieczenie rentowe ma – podobnie jak podatek – charakter pieniężny, przymusowy, bezzwrotny, ustalany jednostronnie przez organ publicznoprawny. W przypadku opłacania składki rentowej przez pracodawcę nie może być mowy o jakiejkolwiek odpłatności, skoro to ubezpieczony (pracownik), a nie płatnik, będzie beneficjentem ewentualnego świadczenia w związku z obowiązkowym ubezpieczeniem rentowym. Ponadto składki na ubezpieczenie społeczne, w tym ubezpieczenie rentowe, stanowią przychód Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS), będącego państwowym funduszem celowym. W myśl art. 111 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych) przychody państwowych funduszy celowych nie stanowią dochodu budżetu państwa, ale dochód Państwa. Tym samym, w opinii wnioskodawcy, składka na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez pracodawcę wypełnia w całości definicję podatku, ma bowiem również charakter nieodpłatny i stanowi dochód publiczny. Wniosku tego nie zmienia nazwanie tego świadczenia „składką”, a nie podatkiem. Wnioskodawca zakłada, że nawet gdyby uznać, iż świadczenie ponoszone przez pracodawcę w związku z finansowaniem składek na ubezpieczenia rentowe nie jest podatkiem, to niewątpliwie jest ono daniną publiczną. Jak wskazano wyżej, wyłączenie trybu pilnego dotyczy szeroko rozumianych projektów ustaw podatkowych, obejmujących także inne niż podatki daniny publiczne. 1.
6. Zdaniem wnioskodawcy tryb wprowadzenia ustawy zmieniającej z 2011 r. i brak zachowania odpowiedniej vacatio legis narusza również zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony bezpieczeństwa prawnego oraz należytego zabezpieczenia interesów w toku, wynikające z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca uważa, że nie ulega wątpliwości, iż ustawa zmieniająca z 2011 r. nie spełnia wymogu odpowiedniej vacatio legis. Zmiany zostały bowiem ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 30 grudnia 2011 r., a więc zaledwie dwa dni przed rozpoczęciem kolejnego roku. Przy czym brak jest uzasadnienia prawnego dla tak krótkiego okresu. Deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, występujący od kilku lat, trudno uznać za zjawisko nagłe i zaskakujące, wymagające natychmiastowej ingerencji ustawodawcy. Co więcej, w opinii wnioskodawcy, ustawa zmieniająca z 2011 r. wprowadziła modyfikację dotyczącą składki rentowej rozliczanej w cyklu rocznym. Składka z tytułu ubezpieczenia rentowego, opłacana przez pracodawcę, jest określana jako stopa procentowa, a maksymalne roczne obciążenie z tytułu składki rentowej jest z góry określone i znane przed rozpoczęciem rocznego okresu. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 10 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego ogłasza w Dzienniku Urzędowym RP „Monitor Polski” do końca poprzedniego roku kalendarzowego, w drodze obwieszczenia, kwotę ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składki, o której mowa w ust. 1, oraz przyjętą do jej ustalenia kwotę prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia. W opinii wnioskodawcy składka na ubezpieczenie rentowe, w części opłacanej przez pracodawcę, jest rozliczana rocznie, skoro do rocznych dochodów odnoszona jest maksymalna podstawa jej wymiaru, a tym samym jej roczna i łączna wysokość. Biorąc pod uwagę charakter składki na ubezpieczenie rentowe – rozliczanej w skali rocznej, zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, wprowadzając kwestionowaną ustawę, naruszył zakaz zmian w trakcie trwania roku podatkowego, a w konsekwencji także nakaz ochrony interesów w toku – interesów płatnika składki.
7. Marszałek Sejmu w piśmie z 18 września 2012 r. przedstawił stanowisko Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) ustawa zmieniająca z 2011 r. jest zgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Powyższe stanowisko zostało uzasadnione z powołaniem następujących argumentów: 2.
8. Marszałek Sejmu wychodzi z założenia, że ocena zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia przez ustawę zmieniającą z 2011 r. art. 123 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie trybu pilnego, uzależniona jest od odpowiedzi, czy pojęcie „ustawy podatkowej”, użyte w art. 123 ust. 1 Konstytucji, stosuje się również do danin publicznych o niepodatkowym charakterze. Zdaniem Marszałka Sejmu, pogląd wnioskodawcy o podatkowym charakterze składek na ubezpieczenie społeczne w części opłacanej przez płatnika nie znajduje potwierdzenia ani w piśmiennictwie, ani w judykaturze. Akceptowane jest bowiem stanowisko, że składki na ubezpieczenia rentowe stanowią rodzaj daniny publicznej o niepodatkowym charakterze. W piśmiennictwie brak jest jednak jednolitego stanowiska w kwestii rozumienia pojęcia „ustawa podatkowa” na gruncie art. 123 ust. 1 Konstytucji. W doktrynie prawa przyjmuje się, że termin „ustawa podatkowa” winien być interpretowany w kontekście art. 217 Konstytucji. Jedni przedstawiciele doktryny prezentują przy tym stanowisko, że „ustawą podatkową” w rozumieniu art. 123 ust. 1 Konstytucji jest każda ustawa dotycząca materii wymienionych w art. 217 Konstytucji, a więc nie tylko regulująca różne aspekty podatkowe, ale również dotycząca generalnie danin publicznych. Drudzy natomiast wychodzą z założenia, że pojęcie „ustawy podatkowej” na gruncie art. 123 ust. 1 Konstytucji winno podlegać ścisłej interpretacji, wykluczającej uznanie za ustawy podatkowe także ustaw dotyczących innych danin publicznych. W opinii Marszałka Sejmu należy przychylić się do drugiego z prezentowanych poglądów. Związek między art. 123 ust. 1 Konstytucji a art. 217 Konstytucji sprowadza się do tego, że pierwszy ze wskazanych przepisów posługuje się pojęciem „ustawa podatkowa”, a drugi odnosi się do najważniejszych elementów podatków, które wymagają regulacji ustawowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że ustawami podatkowymi są takie ustawy, które w odniesieniu do podatków regulują jedną z materii wymienionych w art. 217 Konstytucji. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że ustawą podatkową jest każda ustawa regulująca kwestie danin publicznych. Pojęcie „podatku” jest bowiem pojęciem węższym od pojęcia „danin publicznych”. W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 123 ust. 1 Konstytucji odnosi się wyłącznie do ustaw podatkowych, a nie do ustaw dotyczących innych danin publicznych. Założenie racjonalnego ustawodawcy nakazuje przyjąć, że w obrębie danego aktu normatywnego prawodawca posługuje się użytymi w nim pojęciami w sposób jednolity, a różnym pojęciom nadaje różną treść. Ponadto, sposób sformułowania art. 123 ust. 1 Konstytucji przemawia za przyjęciem literalnej wykładni tego przepisu. Wyliczając rodzaje projektów ustaw, którym nie może być nadana klauzula pilności, ustrojodawca posłużył się zwrotem „z wyjątkiem”. Oznacza to, że Rada Ministrów została wyposażona w generalne uprawnienie do wniesienia swoich projektów ustaw w trybie pilnym. Wyłączenie powyższego uprawnienia dotyczy jedynie tych kategorii ustaw, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 123 ust. 1 Konstytucji. Wyjątków nie należy rozpatrywać rozszerzająco. Stąd też trudno zgodzić się ze sposobem interpretacji art. 123 ust. 1 Konstytucji odwołującym się wprost do treści art. 217 Konstytucji, który nie definiuje pojęcia „ustawy podatkowej”, ale określa jedynie zasadę wyłączności ustawy w zakresie prawa daninowego. W konsekwencji należy uznać, że ustawa zmieniająca z 2011 r. jest zgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji. 2.
9. Marszałek Sejmu prezentuje stanowisko, że zarzut naruszenia przez ustawę zmieniającą z 2011 r. zasad prawidłowej legislacji, obejmujących zakaz dokonywania zmian w trakcie roku podatkowego, ochrony interesów w toku oraz odpowiedniej vacatio legis (art. 2 Konstytucji), nie jest prawidłowo sformułowany. Adekwatnym przedmiotem kontroli dla przywołanego wzorca jest art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. Wymienione zarzuty są bowiem immanentnie związane z datą wejścia w życie kwestionowanej ustawy, a więc regulacją zawartą w jej art.
10. 2.2.
11. Zdaniem Marszałka Sejmu art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. nie narusza zakazu dokonywania zmian w trakcie roku podatkowego (art. 2 Konstytucji). Zakaz ten dotyczy bowiem podatków rozliczanych w cyklu rocznym. Brak jest zatem podstaw do zaliczenia do tej kategorii składek na ubezpieczenia rentowe w części opłacanej przez płatnika. Składki na ubezpieczenia rentowe są świadczeniami opłacanymi w wymiarze miesięcznym (art. 17 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Nie zmienia tego tzw. roczny limit składki na ubezpieczenie rentowe, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Limit składek powoduje jedynie, że po jego przekroczeniu dalsze składki nie są odprowadzane. Za klasyfikacją składek rentowych jako podatków rozliczanych w wymiarze rocznym nie przemawia również definicja przychodu odsyłająca bezpośrednio do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 18 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Niezależnie od braku podstaw do zaliczenia składek na ubezpieczenia rentowe do kategorii podatków rozliczanych w wymiarze rocznym, należy wskazać, że zakaz zmian w trakcie roku podatkowego został sformułowany wyłącznie w odniesieniu do podatków. Trybunał Konstytucyjny w żadnym ze swoich orzeczeń nie odniósł tego zakazu do danin publicznych o niepodatkowym charakterze. 2.2.
12. W opinii Marszałka Sejmu art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. nie narusza także wymogu zachowania odpowiedniej vacatio legis (art. 2 Konstytucji). Wymóg zachowania co najmniej miesięcznej vacatio legis stanowi pochodną zakazu wprowadzania zmian w trakcie roku podatkowego i służy realizacji tych samych wartości. Składki na ubezpieczenia rentowe nie są rozliczane w wymiarze rocznym, zatem nie odnosi się do nich wymóg zachowania co najmniej miesięcznej vacatio legis. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca był uprawniony do w pełni swobodnego kształtowania okresu spoczywania ustawy zmieniającej z 2011 r. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że zmiany regulacji podatkowych, które nie są rozliczane w skali rocznej, powinny być dokonane z zachowaniem stosownej vacatio legis. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, długość vacatio legis wyznaczają dwa zdarzenia, a mianowicie: ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw oraz wejście jej w życie. W stosunku do ustawy zmieniającej z 2011 r. okres jej spoczywania wyniósł ponad miesiąc – dokładnie 32 dni, spełnia to zatem wymóg co najmniej miesięcznej vacatio legis. 2.2.
13. W przekonaniu Marszałka Sejmu art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. nie narusza również zasady ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji). Ochrona interesów w toku odnosi się bowiem do takich przedsięwzięć gospodarczych i finansowych, które są podejmowane w dłuższym horyzoncie czasowym – rozpoczęte na gruncie dotychczas obowiązującego stanu prawnego i kontynuowane po zmianie przepisów. Minimum wyznacza roczny okres rozrachunkowy podatku. Zasada ta nie znajduje zatem zastosowania w przypadku podatków, a więc i składek rozliczanych w okresie rozliczeniowym krótszym niż rok.
14. Prokurator Generalny w piśmie z 28 marca 2012 r. przedstawił stanowisko, że ustawa zmieniająca z 2011 r. jest niezgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodna z art. 2 Konstytucji. Stanowisko powyższe zostało uzasadnione następującymi argumentami. 3.
15. W opinii Prokuratora Generalnego, z uwagi na treść zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę, konieczne jest ustalenie konstytucyjnego znaczenia terminu „ustawa podatkowa” użytego w art. 123 ust. 1 Konstytucji. Konstytucja nie zawiera definicji tego pojęcia, nie zostało ono też jednoznacznie zdefiniowane w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W doktrynie dominuje pogląd, że sens temu wyrażeniu nadaje dopiero art. 217 Konstytucji. Pod pojęciem „ustawy podatkowej” należy więc rozumieć nie tylko ustawę dotyczącą podatków sensu stricto, lecz również ustawę regulującą inne daniny publiczne. W związku z powyższym, zdaniem Prokuratora Generalnego, zasadne wydaje się przyjęcie, że pojęcie „ustawa podatkowa”, w rozumieniu art. 123 ust. 1 Konstytucji, obejmuje również ustawę zmieniającą istotne elementy innej niż podatek daniny publicznej. 3.
16. Utożsamianie składki na ubezpieczenie rentowe z podatkiem możliwe jest jedynie na płaszczyźnie ekonomicznej. W aspekcie prawnym dominuje pogląd o odmienności tych obciążeń publicznych. Główne różnice sprowadzają się do tego, że podatek uiszczany jest na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, składki natomiast przeznaczone są na rzecz instytucji ubezpieczenia społecznego. Opłacanie podatku nie daje prawa do żadnych świadczeń – jest nieodpłatne. Opłacane składki rodzą uprawnienia, są elementem tytułu prawnego do określonego świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Podatek ma ponadto charakter ogólny – przeznaczony jest na finansowanie ogółu zadań państwa lub samorządu. Składki mają zaś charakter celowy – przeznaczone są na finansowanie zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Stąd też, w opinii Prokuratora Generalnego, stanowisko wnioskodawcy przyjmujące identyczność charakteru prawnego podatku i składki na ubezpieczenie rentowe nie znajduje dostatecznego oparcia doktrynalnego. 3.
17. Na poziomie doktrynalnym, konstytucyjnym i ustawowym nie wydaje się budzić kontrowersji pogląd, że składki na ubezpieczenia społeczne w ogólności, w tym składki na ubezpieczenia rentowe, są rodzajem daniny publicznej w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Konstytucja nie zawiera definicji „daniny publicznej”. Trybunał Konstytucyjny przyjmuje jednak w swym orzecznictwie, że danina publiczna to przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą temu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, preferencyjne), które służy wypełnieniu zdań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw. Podobnie na poziomie ustawodawcy zwykłego art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zalicza składki na ubezpieczenia społeczne do rodzaju danin publicznych, stanowiących dochody publiczne. Zdaniem Prokuratora Generalnego, skoro składka na ubezpieczenie rentowe jest daniną publiczną, a ustawa zmieniająca istotne elementy tej daniny mieści się w pojęciu „ustawy podatkowej”, to nadanie przez Radę Ministrów projektowi ustawy zmieniającej z 2011 r. klauzuli pilności i procedowanie nad projektem w pilnym trybie ustawodawczym naruszyło art. 123 ust. 1 Konstytucji. 3.
18. Prokurator Generalny wychodzi z założenia, że zarzut wnioskodawcy co do naruszenia przez ustawę zmieniającą z 2011 r. zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji, a mianowicie odpowiedniej vacatio legis, zakazu wprowadzania zmian w trakcie roku podatkowego oraz ochrony interesów w toku, można podzielić tylko wtedy, gdyby uznać, że składka na ubezpieczenie rentowe jest rozliczana w cyklu rocznym. Tymczasem składka na ubezpieczenie rentowe nie jest daniną publiczną opłacaną w skali rocznej. Składki rentowe to stałe, ustalone procentowo części wynagrodzenia odprowadzane przez płatnika miesięcznie aż do osiągnięcia określonej na dany rok maksymalnej kwoty składek. Nie ma więc podstaw do uznania niekonstytucyjności ustawy zmieniającej z 2011 r. z powodu jej uchwalenia i ogłoszenia w terminie późniejszym niż jeden miesiąc przed końcem roku kalendarzowego. Bezpodstawny jest też zarzut dotyczący naruszenia zakazu modyfikacji obciążeń w trakcie trwania roku podatkowego. W opinii Prokuratora Generalnego, za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia zasady ochrony interesów w toku. Ustawodawca, stojąc przed koniecznością sanowania finansów publicznych, zachował jednak wysoki poziom ochrony płatników składek rentowych. Kwestionowana ustawa została uchwalona i ogłoszona w 2011 r. Przewidziano w niej stosunkowo długi, bo ponadmiesięczny okres vacatio legis. Wreszcie, stopień zwiększenia wymiaru składki rentowej nie jest znaczny i oznacza powrót do stanu z pierwszej połowy 2007 r. W konsekwencji ustawa zmieniająca z 2011 r. nie narusza zasad przyjętych dla legislacji podatkowej.
19. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 26 marca 2012 r. przedstawił w imieniu Prezesa Rady Ministrów opinię odnośnie nieprzewidzianych w budżecie państwa skutków finansowych, jakie może wywołać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Skutki finansowe podwyższenia składki rentowej zostały uwzględnione w ustawie budżetowej na 2012 r. W roku 2012 zaplanowano wzrost o kwotę 7 mld zł przychodów z tytułu zwiększonej składki rentowej. Zatem ewentualne wycofanie się z podwyżki składki rentowej związane z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego skutkowałoby powstaniem ogromnego niedoboru w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przypadku zdecydowanie niższych wpływów do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zaistniałaby konieczność sfinansowania powstałego niedoboru w formie dotacji lub pożyczki z budżetu państwa. Ewentualne przywrócenie poprzedniej, niższej składki na ubezpieczenie rentowe dla pracodawców wpłynęłoby też negatywnie na objęcie Polski procedurą nadmiernego deficytu.
20. Przewodniczący składu orzekającego zarządzeniem z 16 października 2012 r. powołał biegłych w niniejszej sprawie w celu sporządzenia ekspertyzy, tj. odpowiedzi na następujące pytania: „1) Czy składki na ubezpieczenia rentowe, w szczególności finansowane z własnych środków płatnika składek, o których mowa w art. 16 ust. 1b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych), mają charakter podatkowy? 2) Czy przepisy określające lub zmieniające wysokość składki na ubezpieczenia rentowe, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, mogą być uznane za przepisy ustawy podatkowej w rozumienie art. 123 Konstytucji?”.
21. Powołani w niniejszej sprawie biegli przedstawili następujące ekspertyzy: 1) Prof. dr hab. Cezary Kosikowski w Opinii prawnej z 27 listopada 2012 r. przedstawił i uzasadnił ocenę, że, po pierwsze, składki na ubezpieczenie rentowe, w szczególności finansowane z własnych środków płatnika składek, o których mowa w art. 16 ust. 1b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie mają charakteru podatkowego – nie są podatkiem; po drugie, przepisy określające lub zmieniające wysokość składki na ubezpieczenie rentowe, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie mogą być uznane za przepisy ustawy podatkowej w rozumieniu art. 123 ust. 1 Konstytucji; 2) Dr hab. Krzysztof Ślebzak w Ekspertyzie z 10 grudnia 2012 r. przedstawił i uzasadnił opinię, że, po pierwsze składka na ubezpieczenie społeczne nie ma charakteru podzielonego; po drugie, składka na ubezpieczenie społeczne nie jest podatkiem i nie ma charakteru podatkowego; po trzecie, składka na ubezpieczenie społeczne nie jest również daniną publiczną, a szerzej dochodem publicznym, w rozumieniu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych; po czwarte wreszcie, przepisy określające lub zmieniające wysokość składki na ubezpieczenie rentowe, o których mowa w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, nie mogą być uznane za przepisy ustawy podatkowej w rozumieniu art. 123 Konstytucji. II Na rozprawie 15 lipca 2013 r. przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmienił dotychczasowe stanowisko, uznając, że kwestionowana ustawa z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706) jest zgodna z art. 123 ust. 1 Konstytucji, gdyż przemawiają za tym wartości konstytucyjne, wskazane w wyroku TK z 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 (OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134), a mianowicie: „działanie ustawodawcy powodowane było koniecznością ochrony stabilności finansowej państwa i zachowania równowagi budżetowej. Ustawodawca dokonywał zaskarżonych zmian prawa w niekorzystnym stanie finansowym państwa, wymagającym szybkich i skutecznych decyzji zmierzających do zrównoważenia budżetu, równolegle z innymi przedsięwzięciami oszczędnościowymi”. W pozostałym zakresie przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał pisemne stanowisko. Pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone w pismach procesowych. Rozprawa toczyła się przy uczestnictwie zaproszonych przedstawicieli związków zawodowych i organizacji pracodawców. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
22. Uwagi wstępne. 1.
23. Przedmiot kontroli. Grupa posłów na Sejm (dalej: grupa posłów lub wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie niezgodności ustawy z dnia 21 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 291, poz. 1706; dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.) z art. 123 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Przedmiotem ustawy zmieniającej z 2011 r. jest podwyższenie wysokości składki na ubezpieczenie rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych). Do 31 stycznia 2012 r. wysokość składki na ubezpieczenie rentowe wynosiła 6% podstawy wymiaru, z czego 1,5% było finansowane przez ubezpieczonych z własnych środków, a 4,5% przez płatników składek (art. 16 ust. 1b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2011 r.). Kwestionowaną ustawą zmieniającą z 2011 r. podniesiono o 2 punkty procentowe wysokość składki na ubezpieczenie rentowe z 6% na 8% podstawy wymiaru. Wzrost składki na ubezpieczenie rentowe obciążył wyłącznie płatnika. Ubezpieczony finansuje z własnych środków składki na ubezpieczenia rentowe na dotychczasowym poziomie, tj. nadal w wysokości 1,5% postawy wymiaru. Natomiast płatnik finansuje składki w wysokości 6,5% podstawy wymiaru. 1.
24. Ustawa zmieniająca z 2011 r., jako projekt rządowy, została uchwalona w pilnym trybie ustawodawczym. Prezes Rady Ministrów w swoim exposé wygłoszonym 18 listopada 2011 r., przedstawiając plan obniżenia relacji długu publicznego do PKB w 2012 r. do 52% PKB, zapowiedział m.in. podniesienie stopy procentowej składki na powszechne ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatników o 2 punkty procentowe (zob. druk sejmowy nr 84/VII kadencja). 24 listopada 2011 r. rządowy projekt ustawy zmieniającej z 2011 r. został przesłany do konsultacji społecznych z prośbą o przedstawienie stanowiska w terminie 21 dni. Skrócony proces konsultacji wynikał bezpośrednio z charakteru projektu. Projekt został przesłany do zaopiniowania następującym organizacjom pracobiorców i pracodawców: NSZZ „Solidarność”, Ogólnopolskiemu Porozumieniu Związków Zawodowych, Forum Związków Zawodowych, Pracodawcom Rzeczypospolitej Polskiej, Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, Związkowi Rzemiosła Polskiego, BCC – Związkowi Pracodawców oraz Krajowej Izbie Gospodarczej. Związek Rzemiosła Polskiego i BCC – Związek Pracodawców negatywnie ocenili projekt ustawy, a Krajowa Izba Gospodarcza, Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej, PKPP Lewiatan oraz NSZZ Solidarność, zgadzając z koniecznością równoważenia funduszu rentowego, krytycznie zaopiniowali projekt ustawy. Projekt został także skierowany do zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. 7 grudnia 2011 r. projekt został przedstawiony na posiedzeniu Zespołu Trójstronnej Komisji ds. ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, ze zm.) projekt ustawy został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nie wpłynęły zgłoszenia podmiotów zainteresowanych pracami nad projektem ustawy. 6 grudnia Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy budżetowej na rok 2012 i zadecydowała, że podniesienie składki rentowej nastąpi od 1 lutego 2012 r. 16 grudnia 2011 r. wpłynął do Sejmu rządowy projekt pilny ustawy zmieniającej z 2011 r. (druk sejmowy nr 84/VII kadencji) i został skierowany do I czytania w komisjach. Rada Ministrów uznała projekt ustawy za pilny w związku koniecznością zapewnienia ochrony ważnego interesu publicznego, jakim jest zmniejszenie zadłużenia państwa i wejście w życie proponowanej regulacji od 1 lutego 2012 r. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 2011 r. wskazano, że proponowana zmiana pozwoli ograniczyć deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie funduszu rentowego o około 7 mld zł w skali roku oraz zwiększyć pokrycie wydatków funduszu wpływami ze składek – z niespełna 60% do około 75% w 2012 r., a w perspektywie wieloletniej powinna sprzyjać zbilansowaniu wpływów i wydatków funduszu rentowego (druk sejmowy nr 84/VII kadencji). 20 grudnia 2011 r. odbyło się I czytanie projektu w Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. W sprawozdaniu z 20 grudnia 2011 r. komisje wniosły o uchwalenie projektu bez poprawek (druk sejmowy nr 91/VII kadencji). 21 grudnia 2011 r. odbyło się II czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu i niezwłocznie przystąpiono do III czytania. Tego samego dnia Sejm uchwalił ustawę zmieniającą z 2011 r. stosunkiem głosów 251 za, 184 przeciw oraz 1 głos wstrzymujący, i przekazał uchwaloną ustawę Senatowi, który nie wniósł do niej poprawek. 22 grudnia 2011 r. ustawę uchwaloną przez Sejm przekazano Prezydentowi, który 27 grudnia 2011 r. podpisał ustawę zmieniającą z 2011 r. Ustawa zmieniająca z 2011 r. została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 291, poz. 1706, z 30 grudnia 2011 r., i zgodnie z jej art. 2, weszła w życie 1 lutego 2012 r. 1.
25. Przedmiot i wzorce kontroli. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność ustawy zmieniającej z 2011 r. z punktu widzenia niedopuszczalnego trybu jej uchwalenia (art. 123 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenia standardów legislacyjnych wymaganych dla stanowienia regulacji podatkowych (art. 2 Konstytucji). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarzut naruszenia standardów legislacyjnych wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a zatem odpowiedniej vacatio legis, zakazu dokonywania zmian w trakcie roku podatkowego oraz ochrony interesów w toku, jest powiązany z datą wejścia w życie kwestionowanej ustawy, a więc regulacją zawartą w jej art.
26. Wnioskodawca nie kwestionuje bowiem w tym wypadku materii ustawowej – wprowadzanych zmian, ale zbyt szybki termin ich wejścia w życie. W przypadku zarzutu naruszenia pilnego trybu ustawodawczego (art. 123 ust. 1 Konstytucji) zarzut niekonstytucyjności dotyczy całej ustawy zmieniającej z 2011 r. Jest oczywiste, że zarzut naruszenia trybu ustawodawczego – uchwalenia ustawy podatkowej w niedopuszczalnym trybie pilnym – zwraca się przeciwko wszystkim przepisom zakwestionowanej ustawy. Jak wskazano wyżej, inaczej przedstawia się natomiast sytuacja w odniesieniu do zarzutu naruszenia standardów legislacyjnych wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego. Adekwatnym przedmiotem kontroli dla przywołanego wzorca z art. 2 Konstytucji jest przede wszystkim art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r., stanowiący, że wchodzi ona w życie 1 lutego 2012 r. Takie stanowisko prezentuje także Marszałek Sejmu. Oczywiście nie sposób ocenić konstytucyjności samego art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. w całkowitym oderwaniu od materii nowelizacyjnej. Zarzut niekonstytucyjności dotyczy bowiem zasad prawidłowej legislacji w aspekcie zmian podatkowych. Sformułowanie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji jednoznacznie wskazuje jednak, że przedmiotem kontroli nie jest cała ustawa zmieniająca z 2011 r., ale jedynie te jej postanowienia, które określiły zbyt szybki i stąd nieodpowiedni termin jej wejścia w życie. Należy zatem rozważyć, czy nie mamy do czynienia z sytuacją falsa demonstratio. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie potwierdzał obowiązywanie zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której decydujące znaczenie należy przypisać nie tyle żądaniu wskazanemu w petitum wniosku, ile całej jego treści z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu pisma (por. np. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 6 marca 2007 r., sygn. SK 54/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 23 i 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie podziela również pogląd, zgodnie z którym orzekanie w granicach zaskarżenia uwzględniać musi ugruntowaną w europejskiej kulturze prawnej zasadę falsa demonstratio non nocet. W myśl tej zasady decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120). Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do przedmiotu kontroli, ale także wzorców kontroli (zob. wyrok z 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01; por. również wyroki TK z: 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80; 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82). Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że z wniosku grupy posłów wynika ponad wszelką wątpliwość, że de facto zarzut niekonstytucyjności dotyczy art. 2 ustawy zmieniającej z 2011 r. naruszającego odpowiedni okres vacatio legis, zakaz wprowadzania zmian w trakcie roku podatkowego oraz ochronę interesów w toku – art. 2 Konstytucji. 1.
27. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność ustawy zmieniającej z 2011 r. jednak przede wszystkim z perspektywy trybu ustawodawczego, w jakim została podjęta i uchwalona, a mianowicie trybu pilnego – art. 123 ust. 1 Konstytucji. Z tej też przyczyny, a także ze względu na to, że zarzut naruszenia przez kwestionowaną ustawę trybu pilnego jest dalej idący w swych konsekwencjach, należy go rozważyć w pierwszej kolejności.
28. Tryb pilny – art. 123 Konstytucji. 2.
29. Art. 123 ust. 1 Konstytucji stanowi, że: „Rada Ministrów może uznać uchwalony przez siebie projekt ustawy za pilny, z wyjątkiem projektów ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej, Sejmu i Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów”. Zgodnie z art. 123 ust. 2 Konstytucji odrębności w postępowaniu ustawodawczym w sprawie projektu pilnego określają regulamin Sejmu i Senatu. W myśl art. 123 ust. 3 Konstytucji w postępowaniu w sprawie ustawy, której projekt został uznany za pilny, termin jej rozpatrzenia przez Senat wynosi 14 dni, a termin podpisania ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej wynosi 7 dni. Tryb pilny stanowi szczególną, przyspieszoną procedurę ustawodawczą. Istota trybu pilnego polega na priorytetowym potraktowaniu rządowego projektu danej ustawy, a co za tym idzie na znacznym przyspieszeniu całego trybu ustawodawczego. Parlament zachowuje przy tym pełnię kompetencji ustawodawczych (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 123, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. II, Warszawa 2001, s. 1). Odstępstwo od zwykłego trybu ustawodawczego podyktowane jest względami pragmatycznymi umożliwiającymi efektywniejsze, a zatem przede wszystkim szybsze przeprowadzenie projektu rządowego przez procedurę ustawodawczą. Tryb pilny służy zatem racjonalizacji parlamentaryzmu i nie może być postrzegany jako wyłom od demokratycznych zasad stanowienia prawa. Tryb pilny powinien prowadzić do przyspieszenia procedury legislacyjnej przy jednoczesnym zagwarantowaniu dyskursu parlamentarnego, z poszanowaniem praw mniejszości politycznych i zachowaniem niezbędnej dozy refleksji. Tryb pilny przewidziany w art. 123 Konstytucji to procedura legislacyjna o charakterze konstytucyjnym i „zewnętrznym” w stosunku do prac parlamentu (zob. S. Patyra, Tryb pilny w teorii i praktyce procesu ustawodawczego pod rządami Konstytucji z 1997 r., „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” nr 1