K 14/11

7/1/A/2013 WYROK z dnia 31 stycznia 2013 r. Sygn. akt K 14/11* * Sentencja została ogłoszona dnia 11 lutego 2013 r. w Dz. U. poz. 193. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Hermeliński – przewodniczący Zbigniew Cieślak Mirosław Granat Marek Kotlinowski Piotr Tuleja – sprawozdawca, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 4 grudnia 2012 r. oraz 15 i 31 stycznia 2013 r., połączonych wniosków: 1) Rady Miasta Stołecznego Warszawy o zbadanie zgodności:

1. a)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, ze zm.) z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.),
2. b)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta stołecznego Warszawy, z zasadą równości jednostek samorządu terytorialnego wynikającą art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
3. c)art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 167 ust. 3 Konstytucji,
4. d)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
5. e)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą adekwatności wynikającą z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
6. f)art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, 2) Rady Miasta Krakowa o zbadanie zgodności:
7. a)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
8. b)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta Krakowa, z zasadą równości jednostek samorządu terytorialnego wynikającą z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji,
9. c)art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 167 ust. 3 Konstytucji,
10. d)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 167 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
11. e)art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 167 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego,
12. f)art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 oraz w związku z art. 30 ust. 1 i art. 22 ust. 3-5 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z zasadą zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, o r z e k a: 1. Art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 i Nr 127, poz. 857, z 2011 r. Nr 139, poz. 814, Nr 207, poz. 1230 i Nr 234, poz. 1385 oraz z 2012 r. poz. 354) są zgodne z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) oraz nie są niezgodne z art. 32 Konstytucji. 2. Art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz nie są niezgodne z art. 32 Konstytucji. 3. Art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z zasadą zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. 4. Art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się minister właściwy do spraw finansów publicznych, dysponując budżetową rezerwą przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, w związku z uchwałą nr LXXIV/2284/2010 z 18 marca 2010 r. zmienioną uchwałą nr LXXXVI/2532/2010 z 15 lipca 2010 r., wystąpiła 30 sierpnia 2010 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) z wskazanymi przepisami Konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL). Przedmiotem wniosku są przepisy ustawy o dochodach, określające tzw. mechanizm poziomego (horyzontalnego) wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego (gmin oraz powiatów). Zakwestionowane przepisy, zdaniem wnioskodawcy, naruszają zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności (art. 2 Konstytucji), zasadę równości (art. 32 Konstytucji), zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego i zasadę adekwatności (art. 167 Konstytucji) oraz zasadę władztwa podatkowego (art. 168 Konstytucji), a także art. 9 ust. 1-3 i 5 EKSL. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w przedłożonym wniosku oraz w piśmie z 13 grudnia 2010 r. wykazała, że zakwestionowane przepisy dotyczą spraw objętych jej zakresem działania. Poszczególne zarzuty wnioskodawcy zostały sformułowane i uzasadnione w następujący sposób: 1.1. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, w związku z art. 9 ust. 5 EKSL. Przedmiotem zaskarżenia są przepisy określające sposób kalkulacji corocznych wpłat do budżetu państwa, dokonywanych przez gminy i powiaty (miasta na prawach powiatu) z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin oraz powiatów (tzw. wpłat wyrównawczych), jak również sposób rozdysponowywania środków pochodzących z tych wpłat. Jako wzorce kontroli zakwestionowanych regulacji wnioskodawca wskazał art. 2 Konstytucji (zasada proporcjonalności) w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji i w związku z art. 9 ust. 5 EKSL. Wnioskodawca, analizując zgodność zakwestionowanej regulacji z zasadą proporcjonalności (art. 2 Konstytucji), przeprowadził „test proporcjonalności” i wysnuł następujące wnioski: Zaskarżone przepisy ingerują w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego w sposób, który nie jest konieczny dla realizacji założonego przez ustawodawcę celu. Automatyzm związany z ustalaniem zobowiązanych i beneficjentów wpłat wyrównawczych według kryteriów określonych w ustawie, powoduje, że nawet jeśliby stan finansów państwa pozwalał na wyższe subwencjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, obowiązek dokonywania wpłat wyrównawczych nie zostanie zredukowany. Wpłaty wyrównawcze powinny być instytucją wyjątkową. Kryterium konieczności (niezbędności) nakazuje, by horyzontalne instrumenty wyrównawcze mogły działać dopiero wówczas, gdy słabsze finansowo jednostki samorządu nie będą w stanie, na poziomie pewnego minimum, realizować przypisanych im prawnie zadań w ramach zwyczajnych środków finansowych, o których mowa w art. 167 ust. 2 Konstytucji. Obowiązujące przepisy prowadzą zaś do sytuacji – nieuzasadnionej z punktu widzenia celu analizowanej instytucji – w której istnieją jednostki samorządu będące zarazem płatnikami, jak i beneficjentami wpłat wyrównawczych; na poparcie tej tezy wnioskodawca przedstawił dane liczbowe. Zaskarżone przepisy naruszają również drugą przesłankę proporcjonalności ingerencji – skuteczność. Celem ustawodawcy jest wyrównanie potencjału finansowego jednostek samorządu, przez ograniczenie dochodów bogatszych społeczności lokalnych na rzecz wzmocnienia stabilności finansowej społeczności biedniejszych. Ustawodawca nawiązał do kryterium „dochodu podatkowego” jednostek, definiując to pojęcie przez wyliczenie wyłącznie niektórych źródeł dochodów własnych gmin i powiatów, co nie odzwierciedla ich sytuacji finansowej. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o dochodach, podstawowym wyznacznikiem sytuacji finansowej gminy zobowiązanej do uiszczenia wpłaty wyrównawczej są wskaźniki G oraz Gg, ustalane na podstawie dochodów gmin „za rok poprzedzający rok bazowy”. Rokiem bazowym jest zaś, zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy o dochodach, rok poprzedzający rok budżetowy. W konsekwencji ocena sytuacji finansowej gmin pod kątem obowiązku uiszczania wpłat wyrównawczych jest dokonywana na podstawie danych sprzed dwóch lat. Analogiczne zastrzeżenia odnoszą się do powiatów. Wskaźniki P i Pp również obliczane są na podstawie dochodów powiatów „za rok poprzedzający rok bazowy” (art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o dochodach). Zaskarżone przepisy naruszają również trzecią z przesłanek proporcjonalności (tzw. proporcjonalność sensu stricto). Ingerencja w samodzielność finansową jednostek bogatszych nie jest dostatecznie usprawiedliwiona realizacją interesu publicznego, jakim jest ochrona stabilności finansowej jednostek biedniejszych. Wpłaty wyrównawcze nie powinny być ustalane na takim poziomie, który doprowadzi do ograniczenia stymulacyjnej roli dochodów własnych. 1.2. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z zasadą równości jednostek samorządu terytorialnego wynikającą z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, przepisy określające cechy gmin i powiatów zobowiązanych do uiszczania wpłat wyrównawczych, a także przepisy określające wysokość wpłat, w sposób nieuzasadniony zrównują ze sobą wszystkie gminy i powiaty, nie uwzględniając konstytucyjnie i ustawowo ugruntowanej specyfiki miasta stołecznego Warszawy. Ustawodawca powinien mieć na uwadze, że Warszawa jest – z jednej strony – jednostką samorządu terytorialnego, jednak – z drugiej strony – pełni szczególną rolę stolicy państwa. Zarzut naruszenia zasady równości, w opinii wnioskodawcy, potwierdzają dane odzwierciedlające procentowy udział wpłat wyrównawczych w dochodach i wydatkach miasta stołecznego Warszawy w porównaniu z analogicznymi wskaźnikami w innych miastach na prawach powiatu, a także dane wskazujące na różnicę między kwotą wpłat wyrównawczych a kwotą uzyskaną z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej. 1.3. Zarzut niezgodności art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach z art. 167 ust. 3 Konstytucji. Przedmiotem zaskarżenia w tym punkcie jest przepis określający sposób podziału środków pochodzących z wpłat wyrównawczych dokonanych przez gminy, zwiększających rezerwę budżetową przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, którą to rezerwą dysponuje minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego (art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach). Wnioskodawca wskazał, że z art. 167 ust. 3 Konstytucji wynika nakaz wyłączności ustawy dla określania źródeł dochodów jednostek samorządu. Norma znajdująca podstawę w zakwestionowanych przepisach ustawy o dochodach skutkuje oddaniem do dyspozycji Ministra Finansów kwoty utworzonej z wpłat wyrównawczych, nie wskazując przesłanek, jakimi powinien kierować się Minister dysponujący tą kwotą. 1.4. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 EKSL. Wnioskodawca wskazał, że na gruncie art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji można zidentyfikować zasadę „podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych. Zasada ta wiąże się z normą wyrażoną w art. 9 ust. 1 EKSL. Zapewnienie jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych „odpowiedniego” do przypadających im zadań wymaga, aby podstawowym źródłem finansowania ich działalności były dochody własne. Wnioskodawca zarzucił również, że ustawodawca zwykły dokonał redefinicji konstytucyjnego pojęcia „dochodu własnego” jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 167 ust. 2 Konstytucji, zaliczając do dochodów własnych gminy (powiatu) m.in. udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (art. 3 ust. 2 w związku z art. 4 ust. 2 i 3 oraz z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach). Zdaniem wnioskodawcy, „dochód własny” w rozumieniu art. 167 ust. 2 Konstytucji powinien być dochodem pochodzącym ze źródeł samorządowych (tj. „z dołu”), czyli m.in. z podatków i opłat lokalnych bądź z mienia komunalnego, a nie wskutek przekazania przez władzę centralną części jej własnych dochodów, pochodzących z podatków państwowych (tj. „z góry”). 1.5. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z zasadą adekwatności wynikającą z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 2 EKSL. W ocenie wnioskodawcy, instytucja wpłat wyrównawczych w kształcie określonym zakwestionowanymi przepisami, narusza zasadę adekwatności udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych w stosunku do zadań publicznych wykonywanych przez te jednostki; uniemożliwia prawidłowe i efektywne wykonywanie zadań publicznych przez miasto stołeczne Warszawa. Okoliczność, że wpłaty pochłaniają około 10% dochodów własnych oraz stanowią około 10% wydatków bieżących i średnio około 37,8% wydatków majątkowych, generuje konieczność rezygnacji przez miasto stołeczne Warszawa z licznych inwestycji, a także konieczność zaciągania nowych zobowiązań finansowych celem terminowego wywiązania się z powinności dokonywania wpłat. Wnioskodawca przedstawił argumenty za odrębnym unormowaniem obowiązku wpłat wyrównawczych w odniesieniu do Warszawy, nawiązując do argumentacji przedstawionej w kontekście zarzutu naruszenia zasady równości. Miasto stołeczne Warszawa – mimo znacznego obciążenia obowiązkiem corocznego dokonywania wpłat wyrównawczych – nie dysponuje jakimikolwiek dodatkowymi źródłami dochodów, które pozwalałyby na finansowanie zadań publicznych wynikających z pełnionej przez Warszawę funkcji stolicy państwa. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżony mechanizm wprowadza konstrukcję prawną nieadekwatną do rodzajów zadań samorządu terytorialnego. Po pierwsze, zaskarżone przepisy prowadzą do wydrążenia funkcji dochodów własnych przez nadmierne ograniczenie swobody jednostki samorządu dysponowania własnymi dochodami; prowadzi to do pozbawienia tych dochodów przypisanej im konstytucyjnie funkcji. Po drugie, nakładając na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek wspierania niestabilnych finansowo wspólnot lokalnych, ustawodawca powierzył tym jednostkom realizację zadania publicznego o charakterze ogólnopaństwowym. W ocenie wnioskodawcy, kumulacja wskazanych wadliwości prowadzi do naruszenia przez te przepisy zasady adekwatności (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji). 1.6. Zarzut niezgodności art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach z zasadą zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. Wnioskodawca podniósł, że art. 168 Konstytucji, odczytywany w związku z art. 9 ust. 3 EKSL, nakazuje ustawodawcy nie tylko stworzenie systemu podatków i opłat lokalnych, lecz także wyposażenie jednostek samorządu w odpowiednie elementy władztwa wobec tych podatków i opłat. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone unormowanie ustawy o dochodach prowadzi do tego, że szacowanie sytuacji finansowej gmin – na potrzeby ustalenia gmin zobowiązanych do wpłat wyrównawczych i uprawnionych do części równoważącej subwencji ogólnej – następuje co do zasady bez uwzględnienia stosowanych przez gminy preferencji podatkowych. O ile w wypadku gmin ubiegających się o część równoważącą subwencji ogólnej tego typu restrykcja jest uzasadniona, o tyle odniesienie jej do gmin, które uiszczają wpłaty wyrównawcze, budzi zastrzeżenia konstytucyjne. Wnioskodawca zauważa ponadto, że analizowane unormowanie obniża poziom swobody decyzyjnej gmin w zakresie podatków i opłat lokalnych, a tym samym prowadzi do ograniczenia samodzielności finansowej jednostek samorządu w zakresie dotyczącym władztwa podatkowego. Analizowany przepis ustawy o dochodach stanowi „pułapkę” na stabilne finansowo jednostki samorządu, które – działając w ramach konstytucyjnie przyznanego im upoważnienia (art. 168 Konstytucji) – decydują się na prowadzenie polityki w zakresie podatków i opłat lokalnych, odpowiedniej do ich kondycji finansowej. Zakwestionowany przepis narusza zasadę zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. 2. Marszałek Sejmu w piśmie z 16 września 2011 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że: 1) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 9 ust. 5 EKSL, 2) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach jest zgodny z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach, w zakresie, w jakim nie zawiera przesłanek, którymi powinien kierować się minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego, dysponując niewykorzystaną kwotą części równoważącej subwencji ogólnej, zasilającą budżetową rezerwę przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach jest zgodny z art. 167 ust 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 EKSL, 5) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 2 EKSL, 6) art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach jest zgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. 2.1. Marszałek Sejmu poprzedził ogólnymi uwagami rozważania dotyczące meritum. Zaznaczył, że ewentualne uznanie zasadności zarzutów wnioskodawcy prowadziłoby do niekonstytucyjności solidarnościowego systemu wpłat w kształcie, w jakim system ten funkcjonuje na podstawie zaskarżonych przepisów ustawy o dochodach. Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że przedmiot zaskarżenia ujęty w odrębnych punktach, a dotyczący art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach w powiązaniu z określonymi w tych punktach innymi przepisami tej ustawy, jest de facto tożsamy. Uzasadnia to łączne potraktowanie zarzutów wysuwanych przez wnioskodawcę wobec tych przepisów. Natomiast odrębnej analizy wymaga ocena zgodności art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach z zasadą równości jednostek samorządu terytorialnego oraz ocena art. 32 ust. 3 i art. 36 ust. 4 pkt 1 (w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o dochodach), dotyczących raczej marginalnych aspektów funkcjonowania horyzontalnego systemu wyrównawczego. 2.2. Ocena art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1, 2 i 5 EKSL. 2.2.1. Marszałek Sejmu uznał za nietrafny zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach w związku z określonymi przepisami tej ustawy z zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji, wysuwając następujące argumenty. Konstytucja wyraża normy, które stanowią aksjologiczne uzasadnienie instytucji horyzontalnego wyrównywania dysproporcji finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Instytucji wpłat korekcyjno-wyrównawczych nie wyklucza art. 167 ust. 2 Konstytucji. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego system wpłat wyrównawczych może mieć również trwały charakter, służąc niwelowaniu istotnych różnic w położeniu finansowym jednostek samorządu terytorialnego. Granice autonomii prawodawczej ustawodawcy wyznacza zakaz arbitralnej ingerencji w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego. O przekroczeniu tej granicy można by mówić dopiero wówczas, gdyby rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w sposób oczywisty, niejako prima facie, naruszały tę zasadę, abstrahując całkowicie od dochodów i wydatków wpływających na sytuację finansową gmin. Na gruncie zaskarżonej regulacji ustawodawca nie przekroczył tej granicy. Ustawodawca, dokonując wyboru określonego modelu mechanizmu, opartego na obiektywnych i merytorycznych kryteriach, działał w ramach przysługującej mu autonomii prawodawczej i nie naruszył zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, nie można podzielić zarzutu naruszenia zasady subsydiarności wpłat wyrównawczych. Zastosowanie tej instytucji jest dopuszczalne wówczas, gdy po podziale pierwotnym dochodów jednostek samorządu terytorialnego istnieją systemowe niedobory dochodów własnych samorządów „uboższych”, ustalane na podstawie ustawowego algorytmu. To, że przewidziany w zaskarżonych przepisach ustawy o dochodach katalog dochodów jednostek samorządu terytorialnego (branych pod uwagę przy ustalaniu podmiotów zobowiązanych do wpłat) został ograniczony, nie przesądza o niekonstytucyjności tych przepisów. Bezzasadny jest także zarzut, że ustalenie obowiązku wpłat wyrównawczych na podstawie danych finansowych sprzed dwóch lat prowadzi do wyników nieobiektywnych i nie pozwala na uwzględnienie możliwych fluktuacji uwarunkowań gospodarczych. Przyjęte rozwiązanie jest konieczne z uwagi na uregulowany prawem harmonogram sporządzania ustawy budżetowej, która powinna określać łączną kwotę subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Zdaniem Marszałka Sejmu, zaskarżone przepisy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowią tak daleko idącej ingerencji w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego, która uzasadniałaby twierdzenie o ich sprzeczności z zasadą proporcjonalności sensu stricto. Ingerencja ta jest celowa i znajduje uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych. W konkretnym wypadku istnieje ścisły funkcjonalny związek pomiędzy zasadą proporcjonalności a zasadą adekwatności zadań samorządów i ich wyposażenia w środki finansowe. Stwierdzenie, że kwestionowane regulacje nie naruszają zasady adekwatności wynikającej z art. 167 ust. 1 Konstytucji, powinno determinować wniosek o zgodności tych przepisów z zasadą proporcjonalności w podanym wyżej rozumieniu. 2.2.2. W ocenie Marszałka Sejmu, bezzasadny jest również zarzut, że art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach jest niezgodny z zasadą „podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych. Przede wszystkim Marszałek Sejmu wyraził wątpliwość, czy na gruncie art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji można konstruować zasadę „podstawowego charakteru” dochodów własnych, skoro żaden z tych przepisów nie odnosi się bezpośrednio do relacji pomiędzy wielkością dochodów własnych samorządów a wielkością subwencji ogólnej i dotacji z budżetu centralnego. W ocenie Marszałka Sejmu, nie jest zasadny zarzut odwołujący się do „konstytucyjnie wątpliwej redefinicji” pojęcia dochodu własnego samorządów. Ustrojodawca nie zdefiniował pojęcia dochodu własnego na płaszczyźnie konstytucyjnej, toteż określenie uzupełniających źródeł tych dochodów leży w gestii ustawodawcy zwykłego, który korzysta w tym zakresie z autonomii legislacyjnej. 2.2.3. Sejm za bezpodstawny uznał zarzut niezgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z zasadą adekwatności udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych do wykonywanych przez nie zadań publicznych (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji). Sejm, kierując się przesłankami wypracowanymi w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że zaskarżone przepisy nie prowadzą do tak daleko idącej ingerencji w sytuację finansową wnioskodawcy, aby można było przyjąć naruszenie zasady adekwatności. Wielkość wpłat wyrównawczych, stanowiących – według danych podanych we wniosku – 10% dochodów własnych wnioskodawcy, nie prowadzi do „faktycznego przekreślenia” jego dochodów własnych. Wnioskodawca nie wykazał w sposób przekonujący, że dysproporcje między zakresem przypadających mu zadań publicznych a ogółem jego dochodów są tak rażące, że uzasadniają twierdzenie o naruszeniu konstytucyjnej zasady adekwatności. Ogólne stwierdzenie wnioskodawcy, że wypełnienie tego obowiązku „generuje konieczność rezygnacji przez miasto stołeczne Warszawa z licznych inwestycji”, nie wystarcza uzasadnienia tezy o naruszeniu zasady adekwatności. Nieprzekonywający jest również argument wnioskodawcy odwołujący się do konstytucyjnej funkcji Warszawy jako stolicy państwa oraz braku dodatkowych źródeł dochodów służących finansowaniu szczególnych zadań publicznych wynikających z tej funkcji. Po pierwsze, wnioskodawca nie podjął próby kwantyfikacji obciążeń finansowych, których źródłem może być prawnokonstytucyjny status Warszawy jako stolicy państwa. Po drugie, odwoływanie się wnioskodawcy do niedostatecznego wyposażenia w źródła dochodów finansowych nosi charakter skargi na lukę w prawie, tzn. na brak ustawowej regulacji, która zobowiązywałaby dysponenta budżetu centralnego do udzielenia dotacji celowej w związku z wypełnianiem zadań wynikających ze stołecznego charakteru miasta, określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.). 2.3. Ocena zgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu wskazał, że prawnokonstytucyjny status Warszawy jako stolicy państwa nie stanowi – z punktu widzenia celu instytucji wpłat wyrównawczych – okoliczności relewantnej, która uzasadniałaby wyodrębnienie Warszawy z kategorii „bogatszych” jednostek samorządu terytorialnego. Ze stołecznego charakteru Warszawy mogą wynikać zarówno obciążenia finansowe, wskazane przez wnioskodawcę, jak i wymierne korzyści gospodarcze, pozytywnie wpływające na stan finansów miasta. 2.4. Ocena zgodności art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach z art. 167 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu, zarzuty wnioskodawcy w tym punkcie są zasadne. Jakkolwiek zaskarżony art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach nie ma charakteru ustawowej delegacji sensu stricto do wydania przepisów wykonawczych, to jednak przekazuje Ministrowi Finansów kompetencję w zakresie dysponowania niewykorzystanymi środkami z wpłat wyrównawczych zasilających rezerwę budżetową przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, nie wskazując przesłanek, jakimi powinien kierować się minister. W związku z tym art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie zawiera przesłanek, którymi powinien kierować się minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego, dysponując niewykorzystaną kwotą części równoważącej subwencji ogólnej, zasilającą budżetową rezerwę przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji. 2.5. Ocena zgodności art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach z art. 2 i art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. Zdaniem Marszałka Sejmu, w wypadku zaskarżonych przepisów nie można mówić o naruszeniu zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego w znaczeniu przyjmowanym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, gdyż jednostki samorządu terytorialnego, nie są w żaden sposób „zaskakiwane” przez obowiązujące od kilku lat przepisy oraz mają możliwość pełnego ich uwzględnienia w procesie decyzyjnym. Również wywoływany przez zaskarżone przepisy „efekt zniechęcający”, na który wskazuje wnioskodawca, jakkolwiek istotny z punktu widzenia polityki tworzenia prawa, nie może jednak przesądzać o ich niekonstytucyjności. W kontekście podniesionych we wniosku zarzutów, Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 168 Konstytucji (powołany w związku z art. 9 ust. 3 EKSL) stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli zakwestionowanej regulacji. 2.6. W konkluzji stanowiska Marszałek Sejmu zaznaczył, że obowiązujący system horyzontalnego systemu wyrównawczego jest jednym z możliwych modeli redystrybucji części środków zasobniejszych jednostek samorządu terytorialnego. Zmieniające się warunki życia społecznego, a co za tym idzie funkcjonowania samorządów, jak również dynamika procesów gospodarczych, mogą uzasadnić odejście od aktualnych rozwiązań i przyjęcie przez prawodawcę innych rozwiązań w sferze finansów komunalnych. Czym innym jest jednak niezgodność przepisu z Konstytucją, a czym innym jego opcjonalny charakter, polegający na wyborze jednego z dopuszczalnych prawnie modeli regulacyjnych. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 6 marca 2012 r. zajął następujące stanowisko: 1) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach są zgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, w związku z art. 9 ust. 5 EKSL, 2) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach, w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta stołecznego Warszawy jako stolicy Rzeczypospolitej Polskiej, są zgodne z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5,art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach są zgodne z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 EKSL, 5) art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach są zgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 2 EKSL, 6) art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach jest zgodny z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. 3.1. Ocena art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust 2 ustawy o dochodach. Prokurator Generalny poddał wspólnej analizie zarzuty sformułowane w punktach 1,4 i 5 wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Zaznaczył przy tym, że wynik oceny zgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach z Konstytucją oraz EKSL, determinuje wynik oceny zgodności z tymi samymi wzorcami kontroli odpowiednich regulacji dotyczących powiatów (tj. art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach). W związku z tym szczegółowej ocenie, poprzedzonej obszerną analizą orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zostały poddane jedynie przepisy dotyczące gmin. 3.1.1. Prokurator Generalny, dokonując oceny zgodności mechanizmu wpłat wyrównawczo-korekcyjnych, łącznie z systemem wyposażania samorządów w dochody własne, subwencje i dotacje z budżetu państwa, z art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji, analizował, czy kwestionowane regulacje spełniają warunek: 1) ustawowego uregulowania w sposób kategorialny podstaw ich pobrania i zasad podziału, 2) celowego przeznaczenia wpłat na potrzeby innych samorządów, związanego ze skutkami finansowania obligatoryjnych zadań własnych, a nie na potrzeby ogólnopaństwowe, 3) określenia wysokości wpłat w taki sposób, by zmniejszały one dochody własne samorządów bogatszych tylko w zakresie niezbędnym, nie niwecząc zarazem znaczenia tych dochodów, 4) nadania wpłatom charakteru uzupełniającego mechanizm wyposażania samorządów w dochody w sposób określony w art. 167 ust. 2 Konstytucji – nie zaś jego zastępowania. Prokurator Generalny uznając, że zakwestionowana regulacja spełnia powyższe wymagania, przedstawił następujące argumenty. Po pierwsze, wysokość wpłat wyrównawczych jest określona w ustawie systemowo, w sposób zobiektywizowany. Po drugie, z analizowanych przepisów ustawy o dochodach wynika, że wpłaty samorządów bogatszych mają celowy charakter, muszą być przeznaczone na potrzeby samorządów uboższych. Wypłaty środków pochodzących z wpłat wyrównawczych na rzecz uboższych samorządów terytorialnych nie stanowią subwencji z budżetu państwa, lecz dochód tych samorządów, tyle że dochód ukształtowany przez ustawę (pochodzący z faktycznej dotacji samorządów bogatszych). Po trzecie, mechanizm wpłat wyrównawczych, chociaż niewątpliwie powoduje niekorzystny rezultat finansowy dla jednostek samorządu terytorialnego zobowiązanych do dokonywania tych wpłat, to jednak nie prowadzi per se do naruszenia zasady adekwatności w rozumieniu art. 167 ust. 1 Konstytucji. Po czwarte, nie może być mowy o efekcie „zastąpienia” dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego (powiększonych o część wyrównawczą subwencji ogólnej oraz dotacje celowe z budżetu państwa) przez mechanizm wypłat środków z części równoważącej subwencji ogólnej. Wpłaty wyrównawcze nie zastępują mechanizmu wyposażania samorządów w dochody, w sposób określony w art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, ale jedynie go uzupełniają. 3.1.2. Prokurator Generalny stwierdził, że warunkiem zgodności uregulowań odnoszących się do wpłat wyrównawczych z wymogiem konieczności (elementem zasady proporcjonalności) nie jest przejściowy charakter tej instytucji. Wpłaty wyrównawcze mogą stanowić stały element systemu. Z punktu widzenia mechanizmu, instytucja wyrównania poziomego ma charakter przejściowy; funkcjonuje wówczas, gdy zostają spełnione ustawowe kryteria. Zakres wsparcia finansowego z puli wpłat wyrównawczych należy do swobodnego uznania ustawodawcy, ograniczonego jedynie warunkiem, aby przekazywane środki nie zastępowały mechanizmu wyposażania samorządów w dochody w sposób określony w art. 167 ust. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny nie podzielił też zapatrywania wnioskodawcy, że instytucja wpłat wyrównawczych jest nieefektywna, nieskuteczna. To, że dopuszczalne jest przeznaczenie środków pochodzących z wpłat korekcyjno-wyrównawczych na pokrycie innych wydatków, niż te, z którymi związane są kryteria podziału części równoważącej subwencji ogólnej, nie jest równoznaczne z niekonstytucyjnością przyjętego rozwiązania. Zdaniem Prokuratora Generalnego, konstytucyjnych standardów nie naruszają też czasowe wymogi ustalania wpłat wyrównawczych (reguła ich ustalania na podstawie danych sprzed dwóch lat). Dane dotyczące dochodów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego za rok poprzedzający rok bazowy są danymi najbardziej aktualnymi, umożliwiającymi obliczenie subwencji ogólnej na dany rok i określenie wysokości wpłat wyrównawczych, które tworzą część równoważącą subwencji ogólnej. W ocenie Prokuratora Generalnego, nie są też uzasadnione zastrzeżenia wnioskodawcy dotyczące sposobu ustalania potencjału dochodowego jednostek zobowiązanych do wpłat wyrównawczych. Na gruncie ustawy o dochodach, w ramach swobody ustawodawcy określania treści prawa mieści się oszacowanie dochodów podatkowych gmin na podstawie niektórych tylko dochodów tych jednostek. Oczywiście granice tej swobody wyznaczają normy konstytucyjne, w tym wypadku art. 2 Konstytucji oraz art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. 3.1.3. Prokurator Generalny podniósł, że z przepisów Konstytucji nie wynika zasada „podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych. W art. 167 ust. 2 Konstytucji dochody własne jednostek samorządu terytorialnego zostały wymienione obok subwencji ogólnych i dotacji celowych z budżetu państwa. To oznacza, że wszystkie te trzy elementy składowe dochodów jednostek samorządu terytorialnego ustawodawca konstytucyjny uznał za równoważne. Konstytucja nie definiuje pojęcia „dochód własny gminy” (o powiatach ustawa zasadnicza nie wspomina), a więc jego określenie pozostawiono ustawodawcy zwykłemu. W konsekwencji ustawodawca mógł potraktować udział we wpływach z podatków dochodowych jako dochód własny gminy i powiatu (art. 4 ust. 2 i 3 oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o dochodach). Prokurator Generalny, reasumując tę część rozważań oraz mając na względzie, że przepisy art. 167 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji „konsumują” treść art. 9 ust. 1, 2 i 5 EKSL, stwierdził, że art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach jest zgodny z poszczególnymi wzorcami. 3.1.4. Prokurator Generalny uznał, że pozostałe przepisy (powołane jako związkowe obok art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach, tj. art. 20 ust. 3-5, art. 21 oraz art. 21a ustawy o dochodach, są zgodne z tymi wzorcami kontroli, z którymi zgodny okazał się art. 29 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy o dochodach. Konstatacja ta dotyczy także odpowiednich przepisów odnoszących się do powiatów (art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach). 3.2. Ocena zgodności art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta stołecznego Warszawy jako stolicy Rzeczypospolitej Polskiej, z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prokurator Generalny ustalił, że wspólną cechą istotną, decydującą o powstaniu obowiązku gmin (powiatów) dokonywania wpłat wyrównawczych, jest osiąganie dochodów wyższych niż przeciętne. Odmienne potraktowanie Warszawy byłoby odstępstwem od zasady równości. W ocenie Prokuratora Generalnego, postulowane przez wnioskodawcę „wyróżnienie” Warszawy przez zmniejszenie wpłat wyrównawczych łączyłoby się z koniecznością wykazania, w jakiej części wpłaty wyrównawcze uniemożliwiają Warszawie wykonywanie zadań publicznych związanych z posiadaną cechą stołeczności i, w konsekwencji (o ile przeprowadzenie tego rodzaju operacji byłoby w ogóle możliwe), zmniejszenia o tę część wysokości obowiązkowej wpłaty. Prokurator Generalny uznał, że zakwestionowane przepisy ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta stołecznego Warszawy jako stolicy Rzeczypospolitej Polskiej, są zgodne z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. 3.3. Ocena zgodności art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach z art. 167 ust. 3 Konstytucji. Na wstępie Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że zaskarżony art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach dotyczy kwot (nienależnych), pochodzących nie tylko z części równoważącej, ale też z części wyrównawczej oraz regionalnej subwencji ogólnej. Jednakże wskazanie przez wnioskodawcę jako związkowych odpowiednich przepisów art. 21a ustawy o dochodach przesądza, że przedmiotem zaskarżenia może być jedynie ta norma art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach, która odnosi się do części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin. W konsekwencji zachowana zostaje kompetencja Rady Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie zaskarżenia powołanej grupy przepisów w trybie wniosku. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach upoważnia do podziału tzw. resztówek w sposób uznaniowy, zindywidualizowany, a nie systemowy i kategorialny. Oceny tej nie może zmienić nałożony na Ministra Finansów obowiązek porozumienia z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego. Wynik „porozumienia” nie wiąże de facto podmiotu decyzyjnego, gdyż brak jest mechanizmu egzekwowania owego porozumienia przez samorządy. Przede wszystkim jednak treść porozumienia nie jest zdeterminowana warunkami ustawowymi. W konsekwencji art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji. 3.4. Ocena zgodności art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz z art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. W ocenie Prokuratora Generalnego, zaskarżona regulacja ustawy o dochodach, określająca sposób obliczania dochodów podatkowych gmin na użytek instytucji wpłat wyrównawczych, nie narusza zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Nie można zasadnie twierdzić, że gminy (w tym sam wnioskodawca) zostały zaskoczone wprowadzeniem przepisów określających zasady oszacowania ich sytuacji finansowej dla potrzeb instytucji wpłat wyrównawczych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 168 Konstytucji (w związku z art. 9 ust. 3 EKSL), Prokurator Generalny podniósł, że ustawodawca, wprowadzając system wpłat wyrównawczych, nie zniweczył ani nawet nie ograniczył kompetencji wnioskodawcy w zakresie ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Treść zaskarżonych przepisów ustawy o dochodach co najwyżej oznacza, że samorząd, prowadząc racjonalną politykę podatkową, powinien uwzględniać ustawowe przesłanki oszacowania własnej sytuacji finansowej na użytek instytucji wpłat wyrównawczych. W związku z tym art. 168 Konstytucji nie jest właściwym wzorcem kontroli kwestionowanych w tej części wniosku przepisów ustawy o dochodach (podobnie jak art. 9 ust. 3 EKSL). 4. Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji, podjęła 28 czerwca 2011 r. uchwałę nr XIX/220/11 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności niektórych przepisów ustawy o dochodach z Konstytucją oraz EKSL. Przedmiotem wniosku (z 14 listopada 2011 r.), tak jak w wypadku wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy, jest zespół przepisów ustawy o dochodach, określających zasady funkcjonowania instytucji wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin, w szczególności sposób obliczania wysokości wpłat oraz sposób ich przeznaczenia – tj. art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a, art. 29 ust. 2, art. 32 ust. 3, art. 36 ust. 4 pkt 1. Równocześnie, zdaniem wnioskodawcy, zastrzeżenia braku zgodności z Konstytucją i EKSL dotyczą odpowiednio przepisów regulujących wpłaty na część równoważącą subwencji ogólnej dla powiatów oraz określających zasady podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla powiatów (art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach). Rada Miasta Krakowa wykazała, że zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, ma legitymację do złożenia wniosku o zbadanie konstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy o dochodach. 4.1. W ocenie wnioskodawcy, przewidziana przez przepisy ustawy o dochodach instytucja wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej narusza w szczególności wynikające z przepisów konstytucyjnych i konwencyjnych: – nakaz proporcjonalności ingerencji w samodzielność finansową jednostek samorządu terytorialnego, tj. art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, – zasadę równości we wprowadzaniu ograniczeń samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, tj. art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, – zasadę odpowiedniości udziału samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, tj. art. 167 ust. 1 Konstytucji, – nakaz zachowania formy ustawy przy kreowaniu źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego, tj. art. 167 ust. 3 Konstytucji, – zasadę „podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych, tj. art. 167 ust. 2 Konstytucji, – nakaz stworzenia przez ustawodawcę systemu podatków i opłat lokalnych oraz wyposażenia jednostek samorządu w pewne elementy władztwa wobec tych podatków i opłat, tj. art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. Rada Miasta Krakowa stwierdziła, że instytucja wpłat do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej nie jest, co do zasady, niedopuszczalna. Jednak obecnie obowiązująca regulacja nie spełnia wymagań wynikających z Konstytucji i wiążących Rzeczpospolitą Polską aktów prawa międzynarodowego, a przy tym uniemożliwia prawidłową realizację funkcji tej instytucji prawnej. W szczególności, dokonywana na podstawie kwestionowanych przepisów redystrybucja dochodów podatkowych gmin i powiatów (w ramach wyrównania poziomego) nie niweluje obiektywnych różnic w sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego określonego szczebla, a ponadto nie sprzyja samodzielności finansowej gmin i powiatów. Zdaniem wnioskodawcy, instytucja wpłat na część równoważącą powoduje, że jednostki samorządu terytorialnego silniejsze finansowo, takie jak Gmina Miejska Kraków, tracą potencjał finansowy niezbędny do wykonywania nałożonych na nie zadań publicznych. Kwestionowana regulacja stanowi nadmierną ingerencję w gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność finansową Gminy Miejskiej Kraków jako miasta na prawach powiatu; pozbawia dochodów własnych w takim stopniu, że dochody te tracą swój podstawowy i stymulacyjny charakter. W konsekwencji ogranicza samodzielność finansową tej jednostki samorządu oraz pozbawia efektów własnych działań, zmierzających do zwiększenia wpływów płynących ze źródeł dochodów własnych. 4.2. Poszczególne zarzuty Rady Miasta Krakowa w przeważającej części zostały sformułowane i uzasadnione analogicznie treści wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy, toteż podkreślenia wymagają te argumenty, które nie zostały poruszone w uzasadnieniu zarzutów pierwszego wnioskodawcy. 4.2.1. Rada Miasta Krakowa zwróciła uwagę, że ustawa o dochodach nie wprowadza szczególnych regulacji odnoszących się do statusu finansowego miast na prawach powiatu, takich jak miasto Kraków, choć miasta na prawach powiatu są nie tylko największymi beneficjentami wpłat na część równoważącą, ale również dokonują najwyższych transferów tych wpłat do budżetu państwa. Zdaniem wnioskodawcy, stawianie Krakowa na równi z innymi miastami na prawach powiatu, w zakresie obowiązku dokonywania wpłat, oznacza de facto nieuzasadnione odstępstwo od zasady równości jednostek samorządu. Zobowiązania Krakowa do uiszczania wpłat do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej nie uwzględniają licznych szczególnych cech Krakowa. Podsumowując, wnioskodawca podniósł, że konieczność dbania o utrzymanie w niezmienionym stanie zabytków i dóbr kultury – stanowiących dziedzictwo zarówno o znaczeniu krajowym, jak i światowym – powoduje, iż na bieżące zaspokajanie potrzeb członków społeczności lokalnej Krakowa przeznaczanych jest mniej środków niż w innych miastach powiatowych. Obowiązek wydatkowania części tych środków na wpłaty do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej prowadzi do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji mieszkańców Gminy Miejskiej Kraków w stosunku do mieszkańców innych miast na prawach powiatu. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowane regulacje są niezgodne z zasadą równości jednostek samorządu terytorialnego w kontekście regulacji ograniczających samodzielność finansową jednostek samorządu, w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta Krakowa. 4.2.2. Zarzucając naruszenie zasady adekwatności, Rada Miasta Krakowa wskazała, jako wzorzec kontroli, art. 167 ust. 1 Konstytucji i art. 9 ust. 1 EKSL. Wnioskodawca stwierdził, że wprowadzona przez ustawodawcę instytucja wpłat na część równoważącą subwencji powoduje znaczne uszczuplenie dochodów Gminy Miejskiej Kraków – miasta na prawach powiatu. Rodzi to dla miasta niekorzystne skutki finansowe, wynikające między innymi z konieczności zaciągania kredytów celem sfinansowania zadłużenia i deficytu budżetowego. Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, wprowadzając instytucję wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej, zmodyfikował dochody publiczne Gminy Miejskiej Kraków w sposób, który przekreśla odpowiedniość jej udziału w tych dochodach. Wnioskodawca zauważa, że ograniczona pula dochodów publicznych wiąże się z koniecznością ich odpowiedniej alokacji pomiędzy poszczególne szczeble samorządu terytorialnego, w szczególności poprzez decyzje polityczne parlamentu. Przyznane gminom i powiatom dochody, pozyskane na podstawie źródeł dostępnych tym podmiotom, winny pozostawać w ich wyłącznej dyspozycji. Tymczasem obowiązek uiszczania wpłat do budżetu państwa na część równoważącą subwencji ogólnej prowadzi w istocie do zakwestionowania istoty samorządu, przez zniesienie swobody politycznej dysponowania zgromadzonymi środkami budżetu gminy (powiatu). Następstwem zaskarżonej regulacji, która stanowi ingerencję w samodzielność finansową jednostek samorządu, jest uszczuplenie dochodów gminy, nierekompensowane przez inne przepisy prawa. Nawiązując do sytuacji Gminy Miejskiej Kraków, wnioskodawca podniósł, że zgodnie z uchwałą nr VIII/62/11 Rady Miasta Krakowa z 16 lutego 2011 r. w sprawie budżetu miasta Krakowa na rok 2011 poziom deficytu budżetu miasta został ustalony na 20 317 766 zł. Jednocześnie, w § 2 uchwały, Rada postanowiła, że powyższy deficyt zostanie sfinansowany przychodami pochodzącymi z kredytów w kwocie 20 317 766 zł. Wpłata na część równoważącą, do której zobowiązana jest Gmina Miejska Kraków – w 2011 r. w wysokości 67 105 042 zł, pozwoliłaby na pokrycie w całości deficytu budżetowego miasta, jak również znacznej części zobowiązań z tytułu zaciągniętych wcześniej kredytów i pożyczek. 4.2.3. Dokonując analizy zakwestionowanych przepisów, tj. art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach, w odniesieniu do art. 167 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 EKSL, Rada Miasta Krakowa podniosła, że zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji, subwencja ogólna jest świadczeniem pochodzącym z budżetu państwa. W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że subwencja ogólna jest stałym, bezwarunkowym dochodem jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym, przysługującym każdej z tych jednostek bezpośrednio z budżetu państwa, ustalonym na podstawie obiektywnych kryteriów, a więc kreującym roszczenie publicznoprawne. Związane jest to z zasadą, zgodnie z którą celem subwencji jest uzupełniające, wobec dochodów własnych, finansowanie samorządu terytorialnego, a to zadanie – zgodnie z założeniem ustrojodawcy – ciąży na państwie. Subwencja ogólna nie może więc pochodzić ze źródeł innych niż budżet państwa. Na gruncie ustawy o dochodach część subwencji ogólnej pochodzi z wpłat jednostek samorządu terytorialnego, co – zdaniem wnioskodawcy – wypacza istotę tej instytucji i prowadzi do wniosku, że art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach są niezgodne z art. 167 ust. 2 Konstytucji. Dodatkowo powyższą argumentację wnioskodawca wsparł, wywodząc z art. 167 ust. 2 Konstytucji, podobnie jak Rada Miasta Stołecznego Warszawy, „zasadę podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych. Wnioskodawca za niezgodną z art. 167 ust. 2 Konstytucji uznaje regulację, która jako zasadę wprowadza podstawowe finansowanie działalności samorządu terytorialnego ze środków innych niż dochody własne. 4.2.4. Rada Miasta Krakowa, kwestionując art. 32 ust. 3 ustawy o dochodach, wskazała szerszy, aniżeli Rada Miasta Stołecznego Warszawy, zakres „przepisów związkowych”, powołując również art. 30 ust. 1 i art. 22 ust. 3-5 ustawy (Rada Miasta Stołecznego Warszawy, na podstawie stosownej uchwały wycofała ten zakres zaskarżenia). 4.3. Rada Miasta Krakowa, na podstawie § 27 ust. 1 Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego załącznik do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego (M. P. Nr 72, poz. 720), wniosła o rozważenie łącznego rozpatrzenia wniosku Rady Miasta Krakowa wraz z wnioskiem Rady Miasta Stołecznego Warszawy, sygn. K 14/11. 5. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 11 czerwca 2012 r. wniosek Rady Miasta Stołecznego Warszawy i wniosek Rady Miasta Krakowa zostały połączone do wspólnego rozpoznania. 6. Prokurator Generalny w piśmie z 9 lipca 2012 r., w związku z wnioskiem Rady Miasta Krakowa zajął dodatkowe stanowisko w sprawie, w szczególności przez stwierdzenie, że: art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie uwzględniają specyfiki miasta stołecznego Warszawy jako stolicy Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie uwzględniają specyfiki miasta Krakowa, jako, w szczególności, miasta obejmującego obszary wpisane na listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO, są zgodne z art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Prokurator Generalny zaznaczył, że treść zarzutów wnioskodawców w obu połączonych sprawach jest – co do zasady – podobna. Dlatego też argumentacja przedstawiona w piśmie Prokuratora Generalnego z 6 marca 2012 r. pozostaje aktualna także w sprawie wniosku Rady Miasta Krakowa, z tym że w dwóch punktach wymaga uzupełnienia. 6.1. Konieczność dokonania pierwszego uzupełnienia wynikała z treści zarzutu Rady Miasta Krakowa odnoszącego się do art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5 i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5 i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach, w zakresie, w jakim przepisy te nie uwzględniają specyfiki miasta Krakowa jako – w szczególności – miasta obejmującego obszary wpisane na listę światowego dziedzictwa kultury UNESCO. W związku z tym pkt 2 petitum stanowiska Prokuratora Generalnego zawartego w piśmie z 6 marca 2012 r. należało uzupełnić przez odniesienie zakresu wymienionych tam przepisów ustawy o dochodach także do Miasta Krakowa. Prokurator Generalny stwierdził, że odmienne potraktowanie Krakowa, podobnie jak i Warszawy, byłoby odstępstwem od zasady równości. Nie miałoby ono koniecznego charakteru relewantnego, ponieważ nie pozostawałoby w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią ustawy o dochodach. 6.2. Odpowiedniej korekty wymagał również pkt 6 petitum stanowiska Prokuratora Generalnego zawartego w piśmie z 6 marca 2012 r. w związku z treścią zarzutu Rady Miasta Krakowa. Rada Miasta Krakowa poza wskazanymi we wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy przepisami art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i z art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach, jako przedmiot zaskarżenia wymieniła dodatkowo – jako pozostające z nimi w związku – art. 30 ust. 1 i art. 22 ust. 3-5 tej ustawy. Wzorce kontroli w obu tych sprawach są identyczne. W piśmie z 6 marca 2012 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach jest zgodny z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji, oraz nie jest niezgodny z art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. Prokurator Generalny przyjął, że powyższa konkluzja (podobnie jak argumentacja Prokuratora Generalnego zawarta w piśmie) będzie miała zastosowanie również w kontekście powołanych art. 30 ust. 1 i art. 22 ust. 3-5 ustawy o dochodach (dotyczących powiatów). 7. Minister Finansów w piśmie z 13 lipca 2012 r. przedłożył stanowisko w sprawie połączonych wniosków Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz Rady Miasta Krakowa, wnosząc o stwierdzenie, że wszystkie zakwestionowane przepisy są zgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. 7.1. Minister Finansów podkreślił, że odpowiednie dane liczbowe przedstawione w piśmie dowodzą, że ciężar ekonomiczny finansowania samorządów ponosi przede wszystkim budżet państwa. Także system wyrównawczy jest finansowany głównie z budżetu państwa. W poszczególnych latach część wyrównawcza subwencji ogólnej wzrastała szybciej niż część równoważąca – czyli ta część, która ustalana jest w wysokości wpłat do budżetu państwa. Korzystanie w odniesieniu do gmin z instytucji wpłat, jak również jej rozszerzenie – poczynając od roku 2004 – na powiaty i województwa, jest konsekwencją zwiększenia źródeł dochodów własnych samorządów i rosnących dysproporcji w dochodach między poszczególnymi samorządami. Skoro dochody własne jednostek samorządu terytorialnego zostały zwiększone w sposób trwały, bez ograniczenia czasowego, to również instytucja wpłat dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego do budżetu państwa musi mieć charakter trwały. Wyrównywanie różnic w dochodach jednostek samorządu terytorialnego jest nieodłącznym elementem systemu wpłat, który nie musiałby być wprowadzony, gdyby nie było znaczących różnic w dochodach. 7.2. Minister Finansów nie zgodził się z oceną wnioskodawców, że system wpłat wyrównawczych (art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy) jest antymotywacyjny oraz pozbawia zachęt do generowania przez samorządy dochodów własnych. Wskazał, że wpłaty i utworzona z nich część równoważąca to uzupełniający element systemu wyrównawczego. Po dokonaniu wpłat wyrównawczych nie następuje zrównanie sytuacji finansowej jednostek, gdyż wpłaty nie pozbawiają jednostki wszystkich dochodów ponad próg określony w przepisach ustawy o dochodach. Jednostki po dokonaniu wpłat nadal zachowują dochody wyższe od średnich w kraju. Z przedstawionych przez Ministra Finansów danych liczbowych wynika, że dochody własne m.st. Warszawy oraz miasta Krakowa, pomimo dokonania wpłat, z roku na rok wzrastały. Minister Finansów zwrócił ponadto uwagę, że samorządy dysponują także dochodami własnymi, które nie stanowią podstawy do wyliczenia wpłat i mogą zostać przeznaczone w całości na realizację zadań publicznych. System finansowy jednostek samorządu terytorialnego zarówno nie prowadzi do pełnego wyrównania, ani nie pozbawia bodźców do generowania dochodów własnych. 7.3. Zdaniem Ministra Finansów, nie zasługują na uwzględnienie zastrzeżenia dotyczące sposobu ustalania potencjału dochodowego jednostek zobowiązanych do wpłat wyrównawczych. Ustawodawca włączył do dochodów stanowiących podstawę do naliczenia subwencji i wpłat dochody podatkowe charakteryzujące się stabilnością i regularnością wpływów oraz odgrywające znaczącą rolę ekonomiczną w katalogu dochodów własnych samorządów gminnych. 7.4. Minister Finansów wskazał, że sposób ustalania wskaźników dochodów podatkowych, na podstawie dochodów z roku poprzedzającego rok bazowy, pozwala na ich pełne i rzeczywiste ustalenie. Dane te są wykazywane w sprawozdaniach, których obowiązek sporządzenia wynika z odrębnych przepisów. Ponadto sposób ten jest związany z trybem opracowywania i uchwalania budżetu państwa określonym w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych). 7.5. Minister Finansów, przedstawiając stosowne dane liczbowe, wyraził pogląd, że wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów nie stanowią nadmiernego obciążenia dla jednostek dokonujących wpłat. W podsumowaniu Minister Finansów podkreślił, że zakwestionowane przepisy ustawy o dochodach, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, nie naruszają zasady proporcjonalności. Wnioskodawcy po dokonaniu wpłat nadal są zdolni do wykonywania przypisanych im zadań i nie stają się finansowo słabsi od beneficjentów wpłat. Ponadto istnienie systemu wpłat, dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego o ponadprzeciętnych dochodach, jest niewątpliwie rozwiązaniem wprowadzonym w interesie publicznym. 7.6. Zakwestionowane przepisy (art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy), w ocenie Ministra Finansów, pozostają w zgodzie także z zasadą adekwatności wynikającą z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Zasada adekwatności odnosi się do ogółu jednostek samorządu terytorialnego. Błędne jest stanowisko wnioskodawców, którzy ograniczają stosowanie tej zasady do wybranych jednostek samorządu terytorialnego i twierdzą, że instytucja wpłat uniemożliwia prawidłowe i efektywne wykonywanie przypisanych im zadań publicznych. Ponadto instytucja wpłat jest jednym z elementów systemu finansowania samorządów i nie można jej rozpatrywać w oderwaniu od funkcjonowania całego systemu, który jest tak ukształtowany, że pozwala na realizację ustawowych zadań. Wnioskodawcy pomijają przy tym podstawowe rozwiązania ustrojowe samorządu terytorialnego. Za gospodarkę finansową gminy, w tym za poziom deficytu i zadłużenia, odpowiadają właściwe organy gminy. Od ich decyzji zależy ustalenie realizowanych przedsięwzięć, sposobu finansowania, a w konsekwencji – zadłużenia jednostki. Nieuprawnione jest wskazywanie instytucji wpłat do budżetu państwa jako jednej z głównych przyczyn powstania deficytu i zaciągania kredytów. 7.7. W ocenie Ministra Finansów, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy zasady równości przez pominięcie w ustawie o dochodach specyfiki miasta stołecznego Warszawy i specyfiki miasta Krakowa. Ustawa o dochodach określa jednolite zasady dokonywania wpłat wyrównawczych, bez stosowania jakichkolwiek preferencji i przywilejów. Wszystkie jednostki spełniające kryteria określone w art. 29-31 ustawy o dochodach są zobowiązane do wnoszenia wpłat do budżetu państwa. Zdaniem Ministra Finansów, specyfika miast, których rady złożyły wnioski, powoduje nie tylko zwiększone wydatki, ale przede wszystkim wysoki poziom dochodów. Ponoszenie kosztów związanych z finansowaniem infrastruktury miejskiej użytkowanej przez osoby, które nie finansują rozwoju tej infrastruktury (ze względu na inne miejsce zameldowania), dotyczy nie tylko Warszawy czy Krakowa. W podobnej sytuacji jest wiele gmin (także niedużych gmin wiejskich), których położenie geograficzne (nad morzem, w górach, nad jeziorami, itp.) predestynuje do licznych wizyt turystów. 7.8. Minister Finansów nie dopatrzył się niezgodności art. 32 ust. 3 w związku z art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach z zasadą ochrony zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa i stanowionego przez nie prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji oraz z art. 168 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 3 EKSL. Zdaniem Ministra Finansów, oczekiwanie wnioskodawców, aby w wypadku jednostek dokonujących wpłat do dochodów nie uwzględniać skutków finansowych wynikających z zastosowania – przewidzianych w przepisach prawa podatkowego – ulg podatkowych, prowadziłby do sytuacji, w której dochody poszczególnych jednostek nie byłyby porównywalne. Analiza dochodów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego wskazuje, że są takie jednostki o dużych dochodach podatkowych, które po odliczeniu skutków finansowych ulg podatkowych, byłyby zwolnione z obowiązku wnoszenia wpłat. 7.9. W ocenie Ministra Finansów, art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach jest zgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji. Na podstawie kwestionowanego przepisu Minister Finansów ma kompetencję w zakresie dysponowania środkami zasilającymi rezerwę budżetową przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego. Wprawdzie przepis ten nie wskazuje szczegółowych przesłanek, jakimi powinien kierować się minister, dysponując tą kwotą, jednakże Minister Finansów nie podejmuje decyzji o rozdysponowaniu środków samodzielnie i uznaniowo. Minister Finansów każdorazowo ustala w porozumieniu z reprezentacją jednostek samorządu terytorialnego kryteria podziału środków tej rezerwy. Coroczne ustalanie kryteriów podziału rezerwy pozwala na dofinansowanie nie tylko samorządów biedniejszych, ale także samorządów, które znalazły się w trudnej sytuacji finansowej z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych. 8. W piśmie z 27 lipca 2012 r. Minister Finansów, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, przedstawił w trybie art. 44 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), opinię dotyczącą skutków finansowych orzeczenia Trybunału o niezgodności przepisów zakwestionowanych we wnioskach Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz Rady Miasta Krakowa. W ocenie Ministra Finansów, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisów ustawy o dochodach, może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi z budżetu państwa nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o TK. Wysokość nakładów finansowych będzie uzależniona od rozstrzygnięcia Trybunału. Kwota zaplanowana w budżecie na część równoważącą i regionalną subwencji ogólnej ma pokrycie w dochodach z tytułu wpłat jednostek samorządu terytorialnego. Zatem w wypadku stwierdzenia niezgodności z Konstytucją przepisów zobowiązujących gminy i powiaty do dokonywania wpłat nastąpi uszczuplenie dochodów przeznaczonych na wydatki z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów. W związku z powyższym, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności zakwestionowanych przepisów ustawy o dochodach z Konstytucją może wymagać nakładów finansowych nieprzewidzianych w ustawie budżetowej (w roku 2012 nieprzewidziane skutki dla budżetu państwa wiązałyby się z kwotą 1 719 744 tys. zł). Zdaniem Ministra Finansów, nie jest możliwe ujęcie w ustawie budżetowej na rok, w którym zapada wyrok, konsekwencji finansowych wyroku stwierdzającego niezgodność z Konstytucją zakwestionowanych przepisów. Jednostki samorządu terytorialnego po ogłoszeniu wyroku zaprzestałyby dokonywania wpłat stanowiących dochody budżetu państwa, natomiast budżet państwa w dalszym ciągu ponosiłby wydatki z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i dla powiatów. Praktycznie niemożliwe byłoby uniknięcie skutków finansowych również w odniesieniu do następnego roku budżetowego, jeżeli wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadłby po uchwaleniu ustawy budżetowej, która by takich nakładów nie przewidywała, albo przed jej uchwaleniem, lecz w terminie uniemożliwiającym dokonanie odpowiednich zmian w budżecie. 9. W piśmie z 30 sierpnia 2012 r. Marszałek Sejmu, przedstawił stanowisko Sejmu odnośnie do wniosku Rady Miasta Krakowa. Sejm, mając na uwadze, że wniosek Rady Miasta Krakowa zasadniczo pokrywa się z wnioskiem Rady Miasta Stołecznego Warszawy, podtrzymał konkluzje i uzasadnienie stanowiska Sejmu z 16 września 2011 r. Sejm uznał, że stanowisko to jest w pełni adekwatne również do zarzutów i twierdzeń zawartych we wniosku Rady Miasta Krakowa z 14 listopada 2011 r. Zarzuty wnioskodawcy są bezzasadne, z wyjątkiem zarzutów dotyczących art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach. Sejm zwrócił uwagę, że Rada Miasta Krakowa, kwestionując art. 32 ust. 3 ustawy o dochodach, wskazała – obok art. 29 ust. 1 i art. 20 ust. 3-5 ustawy o dochodach – jako przepisy związkowe, także art. 30 ust. 1 i art. 22 ust. 3-5 tej ustawy. Ponieważ zarzuty Rady Miasta Krakowa są w tym punkcie, co do istoty, zbieżne z zarzutami Rady Miasta Stołecznego Warszawy, argumentacja zawarta w piśmie z 16 września 2011 r. pozostaje i w tym wypadku aktualna. 10. Zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego z 20 sierpnia 2012 r. została powołana biegła w sprawie o sygn. K 14/11, w osobie prof. dr hab. Wiesławy Miemiec, w celu wydania pisemnej ekspertyzy co do najistotniejszych kwestii poruszonych we wnioskach. W podsumowaniu obszernej ekspertyzy biegła prof. Wiesława Miemiec zawarła następujące konkluzje: 10.1. Kryteria, na podstawie których identyfikuje się jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane do wpłat wyrównawczych (kryterium liczby mieszkańców i kryterium dochodu podatkowego) nie zostały dobrane właściwie. Kryterium liczby mieszkańców nie uwzględnia specyfiki dużych jednostek samorządu terytorialnego, takich jak Warszawa i Kraków, oraz struktury demograficznej czy sezonowego przypływu ludności w miejscowościach atrakcyjnych turystycznie czy leczniczo. W przypadku kryterium dochodów podatkowych, w przepisach prawa nie ma podstaw do ograniczenia kryteriów identyfikujących podmioty zobowiązane do wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej jedynie do wybranych dochodów podatkowych określonych w art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 3 ustawy o dochodach. Podobnie w przypadku kryteriów identyfikujących beneficjentów części równoważącej subwencji ogólnej nie ma prawnego uzasadnienia ograniczenia tych kryteriów jedynie do wybranych wydatków i wybranych dochodów jednostek samorządu terytorialnego określonych w art. 21a i art. 23a ustawy o dochodach. Kryteria określone w art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 3 oraz art. 21a i art. 23a tej ustawy mają charakter selektywny. Nie odzwierciedlają rzeczywistej siły dochodowej ani finansowego zapotrzebowania jednostek samorządu terytorialnego. Ani projektodawca w uzasadnieniu ustawy, ani Sejm, Prokurator Generalny i Minister Finansów w swoich pismach nie przedstawili pozaprawnego uzasadnienia ograniczenia tych kryteriów. 10.2. W świetle przepisów Konstytucji, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o dochodach, nie ma możliwości bazowania na bardziej aktualnych danych w przypadku ustalania wskaźników G, Gg oraz P, Pp niż „rok poprzedzający rok bazowy”. Mechanizm czasowego przesunięcia dezaktualizuje jednak kryteria, według których ustala się jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane do wpłat na część równoważącą subwencji ogólnej. Zmiana sposobu wyliczenia tych wskaźników, niewątpliwie uzasadniona, byłaby możliwa jedynie poprzez interwencję ustawodawcy w postaci zmiany art. 19 ustawy o dochodach oraz art. 114 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. 10.3. Mechanizm równoważenia poziomego dochodów nie zastąpił podstawowych instrumentów finansowania gmin oraz powiatów i nadal pełni jedynie rolę uzupełniającą. Jak zostało wykazane w ekspertyzie, część równoważąca subwencji ogólnej stanowi jedynie niewielki element dochodów ogółem gmin i powiatów. Warto dodać, że transfery z budżetu państwa do budżetów lokalnych, do których zalicza się subwencja ogólna i dotacje celowe, z założenia mające jedynie charakter uzupełniający w stosunku do dochodów własnych, w przypadku powiatów stały się podstawowym mechanizmem zapewniającym dochody temu szczeblowi samorządu terytorialnego. 10.4. Przedstawione przez wnioskodawców dane liczbowe nie uzasadniają tezy, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą wykonywać swych zadań w sposób określony w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w związku z koniecznością ponoszenia kosztów wpłat wyrównawczych. Wnioskodawcy nie przedstawiają danych, które udowodniłyby tę tezę. Dowodem mógłby być w tym przypadku rachunek symulacyjny wskazujący wszystkie zadania jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla wraz z przypisanymi im wydatkami, a następnie porównanie takich danych z ogólną kwotą dochodów tych jednostek samorządu terytorialnego. Jeśliby w wyniku przeprowadzenia takiego rachunku okazało się, że uzyskiwane przez wnioskodawców dochody nie wystarczają na wykonywanie wszystkich zadań nałożonych na nich przez przepisy prawa, a jednocześnie obligują do ponoszenia kosztów wpłat wyrównawczych, byłoby to dowodem na poparcie wysuniętej przez wnioskodawców tezy. II 1. Na rozprawie 4 grudnia 2012 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych. Przedstawiciele Ministra Finansów wyjaśnili, że zawarte w obowiązującej ustawie o dochodach zasady podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 191, poz. 1370, ze zm.) i wynikają z analizy sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego od momentu wejścia w życie ustawy o dochodach, ponieważ od tego dnia (tj. od 1 stycznia 2004 r.) na bieżąco dokonywana była ocena sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny postanowił odroczyć rozprawę do 15 stycznia 2013 r. oraz postanowił zwrócić się do Ministra Finansów o przedstawienie analiz finansowych, stanowiących podstawę opracowania mechanizmu wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego, oraz analiz finansowych dotyczących oceny funkcjonowania mechanizmu. 2. Minister Finansów, zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego podjętym na rozprawie 4 grudnia 2012 r., przedłożył wraz z pismem z 18 grudnia 2012 r., szereg dokumentów związanych z projektem ustawy o dochodach, monitorowaniem jej funkcjonowania i nowelizacją w 2007 r. 3. Wnioskodawcy – Rada Miasta Stołecznego Warszawy oraz Rada Miasta Krakowa – w piśmie z 8 stycznia 2013 r. odnieśli się do pisma Ministra Finansów, podnosząc przy tym, że przedłożone przez Ministra Finansów dokumenty mają charakter ogólnie dostępnych. Zarazem obrazują one ogólnie system finansowania jednostek samorządu terytorialnego i przebieg prac nad ustawą o dochodach i jej nowelizacją, lecz nie dostarczają argumentów, które pozwalałyby na formułowanie wniosków o rzeczywistym wpływie instytucji wpłat wyrównawczych i subwencji równoważącej na sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego. Wnioskodawcy podtrzymali swoje zarzuty i przedstawili dane liczbowe obrazujące wpływ wpłat wyrównawczych na ich sytuację finansową. III 1. Na rozprawie 15 stycznia 2013 r. przedstawiciel Sejmu złożył wniosek o odroczenie rozprawy w celu umożliwienia Ministrowi Finansów ustosunkowania się do pisma wnioskodawców z 8 stycznia 2013 r., w którym odnieśli się do przedstawionych przez Ministra Finansów (załączonych do pisma z 18 grudnia 2012 r.) dokumentów. 2. Trybunał Konstytucyjny postanowił odroczyć rozprawę do 31 stycznia 2013 r. 3. Minister Finansów w piśmie z 22 stycznia 2013 r. wskazał, że przedłożone w załączonym do pisma z 18 grudnia 2012 r. dokumenty jasno dowodzą faktu stałego prowadzenia analiz i monitoringu skutków obowiązywania ustawy o dochodach, w tym funkcjonowania mechanizmu wyrównawczego, obejmującego zarówno część wyrównawczą, jak i równoważącą oraz wpłaty korekcyjne. Minister Finansów odniósł się również do przywołanych, w piśmie wnioskodawców z 8 stycznia 2013 r., danych liczbowych i sposobu ich interpretacji. Podtrzymał w tym kontekście swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 13 lipca 2012 r. o zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów ustawy o dochodach. IV Na rozprawie 31 stycznia 2013 r. uczestnicy postępowania nawiązali do wyjaśnień Ministra Finansów zawartych w piśmie z 22 stycznia 2013 r. W konkluzjach swoich wystąpień podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych, z tym że Prokurator Generalny poparł stanowisko o niezgodności art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach w zakresie, w jakim nie przewiduje przesłanek rozdziału środków rezerwy, o której mowa w tym przepisie. V Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Legitymacja wnioskodawców. Postępowanie w sprawie o zbadanie zgodności niektórych przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, ze zm.; dalej: ustawa o dochodach) z Konstytucją oraz Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, sporządzoną w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: EKSL), zostało wszczęte na podstawie wniosku Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz wniosku Rady Miasta Krakowa. Zgodnie z art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wystąpić z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych jego zakresem działania. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy ustawy o dochodach, kształtujące system wpłat wyrównawczych oraz zasady podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów dotyczą spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz Rady Miasta Krakowa. Kwestionowane przepisy mają wpływ na kształt dochodów i wydatków wnioskodawców. Na wnioskodawcach (miastach na prawach powiatu) spoczywa obowiązek dokonywania corocznych wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej. W odniesieniu do miast na prawach powiatu, wpłaty do budżetu są ustalane odrębnie w części gminnej i w części powiatowej. Wpłaty te ujmowane są w budżetach zobowiązanych jednostek samorządu terytorialnego po stronie wydatków. Jednocześnie wnioskodawcy, jako potencjalni beneficjenci części równoważącej subwencji ogólnej poddają ocenie zasady rozdziału łącznej kwoty, pochodzącej z wpłat dokonywanych przez gminy i powiaty. Rada Miasta Stołecznego Warszawy jest organem stanowiącym i kontrolnym m.st. Warszawy, jako jednostki samorządu terytorialnego – gminy mającej status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. Nr 41, poz. 361, ze zm.; dalej: ustawa warszawska oraz art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm. w związku z art. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Do Rady Miasta Stołecznego Warszawy stosuje się przepisy powołanej ustawy o samorządzie gminnym, z uwzględnieniem tego, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w powołanej ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Z racji tego statusu, do m.st. Warszawy znajdują zastosowanie przepisy określające powinność dokonywania wpłat wyrównawczych zarówno przez gminy, jak i przez powiaty. Z tych przyczyn obie grupy przepisów są przedmiotem zaskarżenia w niniejszym wniosku. Taki sam status ma Rada Miasta Krakowa, działająca jako organ stanowiący i kontrolujący gminy miejskiej Kraków, mającej jednocześnie status miasta na prawach powiatu. Podobnie jak m.st. Warszawa, miasto Kraków jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w powołanej ustawie o samorządzie powiatowym. 2. Przedmiot zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie był zespół przepisów ustawy o dochodach, określających obowiązek gmin oraz powiatów (a więc także miast na prawach powiatu), w tym miasta stołecznego Warszawy i miasta Krakowa, dokonywania corocznych wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów (tzw. wpłat wyrównawczych). Wnioskodawcy podkreślili, że ich celem nie jest kwestionowanie „samej idei horyzontalnego wyrównania sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego”. W przekonaniu wnioskodawców, standardów wyznaczonych przez ustawę zasadniczą i akty prawa międzynarodowego nie spełniają przepisy określające sposób identyfikowania podmiotów zobowiązanych do dokonywania wpłat wyrównawczych oraz sposób kalkulacji tych wpłat, a także przepisy, według których identyfikuje się beneficjentów części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i powiatów. Głównym przedmiotem zaskarżenia był art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach, nakładające obowiązek wnoszenia wpłat, w powiązaniu z innymi regulacjami ustawy o dochodach, co w istocie oznacza kwestionowanie kryteriów, wedle których identyfikowane są jednostki samorządu terytorialnego (gminy i powiaty) zobowiązane do dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin i powiatów, oraz kryteriów podziału części równoważącej. Wobec wymienionych przepisów w powiązaniu z innymi przepisami ustawy o dochodach (tj. art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2, art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2), zostały sformułowane następujące zarzuty: 1) naruszenia zasady proporcjonalności (art. 2 w związku z art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 5 EKSL); 2) naruszenia zasady „podstawowego charakteru” dochodów własnych samorządu w zakresie finansowania zadań własnych (art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 EKSL); 3) naruszenia zasady adekwatności udziału jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych (art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji w związku z art. 9 ust. 1 i 2 EKSL); 4) naruszenia zasady równości jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji). Wnioskodawcy skierowali określone zarzuty łącznie – w odniesieniu do art. 29 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o dochodach w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy. Przepisy te regulują w istocie całokształt instytucji wpłat wyrównawczych i podziału kwot pochodzących z tych wpłat (tzn. części równoważącej subwencji ogólnej), zarówno w stosunku do gmin, jak i powiatów (a zatem i miast na prawach powiatu). Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie znaczenie kwestionowanych regulacji dla poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego, dokonał odrębnej oceny regulacji dotyczących gmin i powiatów, a także zwrócił uwagę na specyfikę miast na prawach powiatu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny uznał, że odrębnej oceny wymagają pozostałe zakwestionowane przepisy, tj. art. 32 ust. 3 oraz art. 36 ust. 4 pkt 1 ustawy o dochodach, w powiązaniu z innymi przepisami tej ustawy. 3. Wzorce kontroli. Główną tezą, na której zasadzają się wnioski Rady Miasta Stołecznego Warszawy oraz Rady Miasta Krakowa, jest zarzut nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjne prawa jednostek samorządu terytorialnego. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny dokonał najpierw oceny zasadności odwoływania się przez wnioskodawców, na gruncie niniejszej sprawy, do zasady proporcjonalności. 3.1. Zasada proporcjonalności – zarzut wnioskodawców. 3.1.1. Wnioskodawcy, kwestionując zgodność z Konstytucją art. 29 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 3-5, art. 21, art. 21a i art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 3-5, art. 23, art. 23a i art. 30 ust. 2 ustawy o dochodach, sformułowali zarzut nieproporcjonalnego ograniczenia przez te przepisy zasad stanowiących konstytucyjną podstawę funkcjonowania samorządu terytorialnego, zawartych w art. 167 ust. 1-4 i art. 168 Konstytucji. Nie negując samej możliwości ograniczania przywołanych zasad, wnioskodawcy podnieśli, że tego typu ingerencję ustawodawcy należy oceniać przez pryzmat zasady proporcjonalności, wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Argumentacja przedstawiona we wnioskach stanowi rozwinięcie tych właśnie założeń. W ocenie wnioskodawców, analiza mechanizmu wpłat wyrównawczych wymaga zastosowania tzw. testu proporcjonalności, na który składają się trzy elementy: zasada przydatności, zasada konieczności i zasada proporcjonalności sensu stricto. Tym samym wnioskodawcy, wywodząc zasadę proporcjonalności z art. 2 Konstytucji i odnosząc ją do jednostek samorządu terytorialnego, odwołują się do takiego rozumienia tej zasady, jakie wynika z obecnego art. 31 ust. 3 Konstytucji. Po zrekonstruowaniu analizowanego zarzutu Trybunał stwierdził, że w ocenie wnioskodawców, bez względu na źródło, z którego wyprowadza się zasadę proporcjonalności, przybiera ona taki sam kształt normatywny. W odniesieniu do regulacji ograniczających prawa lub wolności jednostki źródłem tym jest art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ilekroć natomiast analizujemy działania ustawodawcy, niezwiązane bezpośrednio z sytuacją jednostki, zasada proporcjonalności powinna być wywodzona z art. 2 Konstytucji. W obu przypadkach, zdaniem wnioskodawców, należy stosować identyczny test proporcjonalności. Niejako dla potwierdzenia tego stanowiska, we wniosku zaakcentowano, że przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Trybunał Konstytucyjny wywiódł zasadę proporcjonalności z zasady demokratycznego państwa prawnego i w oparciu o tę właśnie klauzulę zdekodował wówczas wszelkie aspekty proporcjonalności, unormowane obecnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na tej podstawie Rada Miasta Stołecznego Warszawy i Rada Miasta Krakowa przyjęły, że z art. 2 Konstytucji wciąż można wydobyć treść wyrażoną obecnie w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym, poprzez art. 2 Konstytucji, rozciągnięto możliwość zastosowania testu proporcjonalności także na inne niż adresaci konstytucyjnych wolności i praw podmioty (w tym jednostki samorządu terytorialnego). 3.1.2. Oparcia dla takiego rozumowania wnioskodawcy poszukiwali w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Orzecznictwo to nie jest jednak jednolite, także po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. W praktyce orzeczniczej Trybunału, ukształtowanej na tle spraw samorządowych, można zaobserwować istotne rozbieżności w sposobie pojmowania zasady proporcjonalności. Trybunał, oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, kilkakrotnie posługiwał się testem proporcjonalności (zob. wyroki z: 4 maja 1998 r., sygn. K 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31; 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87; 8 października 2001 r., sygn. K 11/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 210; 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4; 4 maja 2004 r., sygn. K 40/02, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 38; por. także rozważania w odniesieniu do pozycji banku centralnego – wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). Po bliższej analizie przywołanych orzeczeń można jednak wyciągnąć wniosek, że w stosowaniu owego testu trudno dostrzec spójne i konsekwentne podejście Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności zaś Trybunał nie podjął próby przedstawienia szerszego uzasadnienia swojego stanowiska. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pojawia się również pogląd dopuszczający stosowanie zasady proporcjonalności w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego i akcentujący mniejszy rygoryzm stosowania tej zasady do oceny ingerencji ustawodawcy w sferę samorządową, a zwłaszcza wykluczający stosowanie w tym kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki TK z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11 oraz z 20 marca 2007 r., sygn. K 35/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 28; zob. też zdanie odrębne sędziego L. Garlickiego od wyroku TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98). Test proporcjonalności nie był też stosowany przy okazji kontroli przepisów ustawy o dochodach w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. K 30/04 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 86). Warto przypomnieć, że przedstawione w sprawie o sygn. K 30/04 zarzuty koncentrowały się wokół problemu naruszenia proporcji między wysokością dochodów samorządu województwa a zakresem przypisanych mu zadań, zaś Trybunał punktem odniesienia wydanego wówczas rozstrzygnięcia uczynił zasadę adekwatności, wywiedzioną z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji. Podobnie w wyroku z 26 stycznia 2010 r., sygn. K 9/08 (OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4), Trybunał w swej argumentacji, opartej na treści art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji, podkreślił, że spełnienie warunku proporcjonalności jest uzależnione od wskazania wartości konstytucyjnych ważniejszych niż prawo jednostek samorządu terytorialnego do własności i zasada odpowiedniości dochodów do wydatków komunalnych. 3.1.3. Zasada proporcjonalności jest zasadą instrumentalną, jest stosowana w wielu gałęziach prawa i może pełnić różne funkcje. Na gruncie prawa konstytucyjnego i Konstytucji ma ona jednak ściśle sprecyzowany charakter związany z charakterem i funkcjami konstytucyjnych wolności człowieka i obywatela. W demokratycznym państwie prawnym podstawową funkcją konstytucyjnych wolności i praw jednostki jest funkcja ochronna. Prawa te mają gwarantować jednostce ochronę przed nadmierną ingerencją ze strony państwa. Wyznaczenie granicy dopuszczalnej ingerencji odbywa się m.in. w oparciu o zasadę proporcjonalności. Termin „zasada proporcjonalności” jest używany do określania „zasad moderujących działania władzy publicznej i minimalizujących zakres ingerencji w sferę praw człowieka” (K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 669). Takie ujęcie jest nieprzypadkowe – konstytucjonalizacja zasady proporcjonalności wiąże się bowiem przede wszystkim z procesem formowania się zasady państwa prawa i z realizacją tzw. funkcji ochronnej, określającej relacje państwo – jednostka. Z historycznego punktu widzenia, do sformułowania zasady proporcjonalności w jej obecnym kształcie, doprowadziło rozwinięcie ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji. Początkowo, w relacji państwo – jednostka, ów zakaz nadmiernej ingerencji wiązano przede wszystkim z potrzebą stosowania środków koniecznych i przydatnych do osiągnięcia zakładanych celów. Z biegiem czasu wypracowano także trzeci wymóg, określany dziś jako zasada proporcjonalności sensu stricto, wymagająca „ważenia” dobra poświęcanego i dobra, któremu służy ingerencja. Z tak rozbudowanej zasady wynikał nakaz rozstrzygania kolizji dóbr zgodnie z założeniem, że zastosowane środki mają pozostać w odpowiedniej proporcji do zakładanych celów. Ten trójstopniowy test proporcjonalności, jako element składowy materialnie pojmowanej zasady państwa prawnego, stał się podstawą oceny dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w prawa konstytucyjne jednostki. Już w pierwszym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, w którym podstawę rozstrzygnięcia stanowiła zasada proporcjonalności, Trybunał de facto utożsamił obie zasady – najpierw bowiem wywiódł zakaz nadmiernej ingerencji z zasady państwa prawnego, następnie zaś zdeterminował treść tej zasady, formułując pytania charakterystyczne dla testu proporcjonalności (zob. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12). Posługiwanie się owym testem proporcjonalności sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na trzy pytania: – czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, – czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, – czy rezultaty wprowadzanej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2001, t. II, s. 29). Co istotne, negatywna odpowiedź na którekolwiek z przytoczonych powyżej pytań uzasadnia dokonanie przez Trybunał derogacji zaskarżonej regulacji. Z analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada proporcjonalności stanowiła kryterium oceny ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji z 1997 r. Wskazuje się, że wówczas „tekstowym oparciem dla zasady proporcjonalności stała się zasada demokratycznego państwa prawnego” (L. Garlicki, op.cit., uwagi do art. 31 ust. 3, s. 28). Co więcej, wydobywanie przez Trybunał analizowanej zasady z klauzuli państwa prawnego sprawiło, że już w 1997 r. można było w niej dostrzec „ustabilizowany element państwa prawnego”. Ta stabilizacja znalazła potwierdzenie w brzmieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca, sytuując zasadę proporcjonalności w tym przepisie, potwierdził jednoznacznie, że ma ona wyznaczać zakres dopuszczalnej ingerencji władz publicznych w wolności i prawa jednostki. Wyznaczanie to odbywa się przez stosowanie trójstopniowego testu proporcjonalności. Wobec wyrażenia analizowanej zasady w art. 31 ust. 3 Konstytucji, powstało jednak pytanie o sens dalszego wyprowadzania zasady proporcjonalności z zasady państwa prawnego. Problem ten, częściowo rozstrzygnięty w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy – argumentacja wnioskodawców opiera się bowiem na wydobyciu zasady proporcjonalności z art. 2 Konstytucji i objęciu zakresem jej zastosowania jednostek samorządu terytorialnego. 3.1.4. W ocenie Trybunału, zasadne staje się zatem postawienie pytania o podstawę obowiązywania zasady proporcjonalności w polskim porządku prawnym oraz roli, jaką odgrywa ona w procesie kontroli konstytucyjności prawa. Jak już podkreślono, konstytucjonalizacja zasady proporcjonalności oraz jej współczesne rozumienie wynika z materialnej koncepcji państwa prawnego – w tę bowiem koncepcję wpisane było założenie zagwarantowania określonego stopnia ochrony praw i wolności człowieka. Emanacją tego założenia stał się „zakaz nadmiernej ingerencji”, skonkretyzowany właśnie w zasadzie proporcjonalności. Z opisanej powyżej relacji, zachodzącej pomiędzy zasadą proporcjonalności i zasadą państwa prawnego, wynika zatem, że postawione na wstępie pytanie odnieść należało do zasady proporcjonalności pojmowanej jako instrument dopuszczalnego ograniczania praw jednostki. Takie spojrzenie na zasadę proporcjonalności sprawia, że na gruncie Konstytucji z 1997 r. możemy wskazać trzy podstawy jej obowiązywania. Po pierwsze, zasada proporcjonalności wynika z samej struktury norm konstytucyjnych określających sytuację jednostki względem władzy publicznej. W stwierdzeniu tym zawarte jest najbardziej pierwotne uzasadnienie obowiązywania analizowanej zasady. Zważywszy, że część norm konstytucyjnych ma charakter zasad, wyrażających zakazy bądź nakazy optymalizacyjne, oraz że kolizje między tymi zasadami mogą być rozstrzygane wyłącznie na podstawie zasady proporcjonalności, należy przyjąć, że zasada ta ma charakter obowiązujący. Wyznaczona przez zasady konstytucyjne sytuacja prawna jednostki nie może być w sposób definitywny ustalana in abstracto bez odwołania się do zasady proporcjonalności (por. np. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU nr 4/1999, poz. 78; 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83; 23 marca 2010 r., sygn. SK 47/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 25). Ustrojodawca w art. 31 ust. 3 Konstytucji wyraźnie jednak zastrzegł, że taką rolę na gruncie Konstytucji zasada proporcjonalności odgrywa wyłącznie przy limitowaniu wolności i praw jednostki. Po drugie, zasada proporcjonalności jest wyprowadzana z art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również, w przypadku prawa do ochrony danych osobowych i wolności uzewnętrzniania religii, także z dwóch szczegółowych przepisów rozdziału II – art. 51 ust. 2 i art. 53 ust. 5 Konstytucji. Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wolności i praw zasada proporcjonalności wydobywana z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest obecnie głównym punktem odniesienia, umożliwiającym ocenę regulacji ustawowych. Treść analizowanego przepisu odpowiada zakazowi nadmiernej ingerencji. Art. 31 ust. 3 Konstytucji koncentruje się bowiem na wskazaniu przesłanek wprowadzania ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw, zaś zawarta w nim zasada proporcjonalności wyznacza maksymalne granice owych ograniczeń. Skoro większość konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego, dopuszczalne jest ich ograniczanie, to konieczne jest wyznaczenie na płaszczyźnie konstytucyjnej granic wprowadzanych przez ustawodawcę ograniczeń (zob. L. Garlicki, op.cit., uwagi do art. 31, s. 14-15). W świetle tak pojmowanej zasady proporcjonalności o stopniu intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki decydować będzie waga, jaką się przykłada do chronionego w ten sposób interesu. Po trzecie wreszcie, pod rządami Konstytucji z 1997 r., jedną z podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności wciąż pozostaje art. 2 i wyrażona w nim zasada demokratycznego państwa prawnego. Nawiązując do wcześniejszych rozważań, należy jednak wyraźnie zaakcentować, że wywodzenie zasady proporcjonalności z art. 2 Konstytucji winno odnosić się przede wszystkim do konstytucyjnych wolności i praw. Dlatego też z faktu zakotwiczenia zasady proporcjonalności w art. 2 Konstytucji, po wyciągnięciu zasady państwa prawnego „przed nawias” pozostałych regulacji Konstytucji, nie można wyprowadzać prostego wniosku, że taka treść zasady proporcjonalności, jaka charakteryzuje relację między władzą publiczną a jednostką (trójelementowy test proporcjonalności), będzie adekwatna do oceny regulacji odnoszących się do relacji zachodzących między poszczególnymi organami sprawującymi władzę państwową, do których należą także organy samorządu terytorialnego (rozdział VII Konstytucji). 3.1.5. Ratio legis przedstawionej powyżej zasady proporcjonalności uniemożliwia proste przeniesienie schematu rozumowania zakotwiczonego w art. 31 ust. 3 Konstytucji na grunt regulacji wyznaczających pozycję jednostek samorządu terytorialnego. Nie można zapominać, że wspólnoty samorządowe są usytuowane w obrębie władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji). W doktrynie prawa konstytucyjnego wyraźnie akcentuje się w związku z tym, że „mają charakter podmiotów władczych, ich działalność powinna polegać na dysponowaniu elementami tego władztwa (por. np. art. 94, art. 168 Konstytucji), podejmowane przez nie rozstrzygnięcia mogą mieć charakter wiążący, mogą podlegać przymusowej egzekucji, a odmowa ich realizacji może się spotkać także z sankcjami osobistymi” (P. Sarnecki, uwagi do art. 16, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. IV, Warszawa 2005, s. 3). Wynikająca z art. 16 Konstytucji zasada decentralizacji władzy publicznej sprawia, że jednostki samorządu terytorialnego „stają się (…) integralnym elementem struktury władzy publicznej w państwie. (…) Pozostający w ich dyspozycji zakres władztwa publicznego nie jest więc ich własną «władzą», lecz przejawem «zdecentralizowanej» wprawdzie, ale jednak zintegrowanej władzy państwowej, władzy jednego państwa polskiego” (P. Sarnecki, ibidem, s. 3). Z tego względu trudno opisywać granice ingerencji ustawodawcy w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego przez pryzmat testu proporcjonalności, charakterystycznego dla art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do osobliwej sytuacji, w której to jeden podmiot władzy publicznej może się powoływać względem innego podmiotu władzy publicznej na rygorystycznie rozumiany zakaz nadmiernej ingerencji, charakterystyczny dla ochrony jednostki przed działaniami tejże władzy (por. zdanie odrębne sędziego L. Garlickiego od wyroku TK 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98). Rygoryzm testu proporcjonalności nie może być wykorzystywany w celu określenia relacji między poszczególnymi podmiotami władzy publicznej. Możliwość posługiwania się przez Trybunał Konstytucyjny takim właśnie instrumentem ma w przypadku praw człowieka głębokie zakotwiczenie konstytucyjne – zasada proporcjonalności została wprowadzona po to, by wzmocnić gwarancje nieingerencji władzy publicznej w sferę wolności jednostki. Wolność ta jest pierwotna względem prawa pozytywnego, warunki jej ograniczania determinujące zakres dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy muszą być zatem precyzyjnie sformułowane już na poziomie konstytucyjnym. Dlatego na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny może w określonym zakresie ingerować w działalność ustawodawcy. Tak głębokiego uzasadnienia, legitymującego porównywalny zakres kontroli Trybunału, brakuje natomiast w przypadku możliwości oceny ingerencji ustawodawcy w ustrój samorządu terytorialnego. Trafnie wskazał L. Garlicki, że „[p]rzy rozważaniu tego typu unormowań większe znaczenie należy przypisywać domniemaniu konstytucyjności ustawy, a to m.in. oznacza, że Trybunał Konstytucyjny nie powinien zastępować ustawodawcy w formułowaniu ocen co do związku celów i środków. Są to bowiem oceny stricte polityczne i – poza sytuacjami, gdy wymaga tego wzgląd na ochronę jednostki, a zwłaszcza jej praw osobistych i politycznych – należy je pozostawiać ustawodawcy” (zdanie odrębne sędziego L. Garlickiego do wyroku TK 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98). 3.1.6. Konstytucyjna zasada proporcjonalności wywodzona z art. 2 Konstytucji i rozumiana jako ogólnie sformułowany zakaz nadmiernej ingerencji determinuje również relacje między państwem a samorządem terytorialnym. Aby sprecyzować normatywną treść tych relacji, należy odwołać się do art. 16 ust. 2 oraz art. 163-172 Konstytucji. Z zasad tych można wyprowadzić pewne ograniczenia swobody ustawodawcy kształtowania regulacji odnoszących się do samorządu terytorialnego. Jeśli przyjąć, że instrumentem gwarantującym prawidłową realizację zasady decentralizacji władzy publicznej i umożliwiającym ocenę zakresu ingerencji ustawodawcy w sferę samodzielności samorządu terytorialnego jest zasada proporcjonalności, należałoby konsekwentnie uznać, że w odniesieniu do samorządu terytorialnego zasada ta przybiera szczególną postać. W ten sposób podstawą obowiązywania zasady proporcjonalności w przypadku samorządu terytorialnego rzeczywiście pozostaje art. 2 Konstytucji, tyle tylko że interpretowany przez pryzmat szczegółowych regulacji konstytucyjnych stanowiących podstawę funkcjonowania samorządu terytorialnego. Instrumentalnie rozumiana zasada proporcjonalności stanowi zatem barierę przed zbyt daleko idącą ingerencją ustawodawcy w konstytucyjnie gwarantowaną zasadę decentralizacji władzy i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Norma wyprowadzona z wyrażonej w art. 15 Konstytucji zasady decentralizacji i z wyrażonej w art. 16 ust. 2 Konstytucji zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz wynikającej z art. 163 Konstytucji zasady pomocniczości w związku z art. 2 Konstytucji zakazuje takiej ingerencji ustawodawcy, która skutkowałaby niedopuszczalnym pozbawieniem jednostek samorządu terytorialnego zadań lub kompetencji bądź środków finansowych służących do realizacji tychże zadań. Ustawodawca nie może nadmiernie ingerować w sferę samodzielności samorządu terytorialnego, pozbawiając jednostki samorządu zarówno zadań, które ze względu na zasadę decentralizacji samorząd winien wykonywać, jak i środków finansowych przeznaczonych na realizację tychże zadań. Jednocześnie jednak sformułowany powyżej zakaz nadmiernej ingerencji ustawodawcy nie może być, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozumiany w ten sposób, że zawiera się w nim rygorystyczny test proporcjonalności, wymagający łącznego spełnienia wszystkich trzech zasad składowych, tj. zasady przydatności, zasady konieczności i zasady proporcjonalności sensu stricto. W tym wypadku wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada proporcjonalności sprowadza się jedynie do ogólnie rozumianego zakazu nadmiernej ingerencji w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Łącząc ją z wymogiem urzeczywistnienia przez państwo zasady decentralizacji oraz wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości, należy wskazać na konieczność ustalenia proporcji między zadaniami wykonywanymi przez samorząd a zadaniami wykonywanymi przez państwo i w konsekwencji środkami finansowymi, którymi dysponuje państwo, i środkami, którymi dysponuje samorząd. Z cytowanych wyżej przepisów Konstytucji wynika adresowany do ustawodawcy nakaz podzielenia dochodów publicznych między państwo a jednostki samorządu terytorialnego w odpowiedniej proporcji do przydzielonych im zadań (zob. A. Niezgoda, Podział zasobów publicznych między administrację rządową i samorządową, Warszawa 2012, s. 521). Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie zaskarżone przepisy oraz formułowane w związku z nimi zarzuty wnioskodawców jedynie pośrednio odnoszą się do tak rozumianej proporcjonalności. Wnioskodawcy kwestionują bowiem nie sposób podziału środków między samorząd terytorialny a państwo, lecz sposób podziału środków między samymi jednostkami samorządu terytorialnego. Tym bardziej trudno byłoby tak formułowane zarzuty oceniać przez pryzmat zasady proporcjonalności. Dlatego też należy uznać, że wnioskodawcy, wskazując na wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę proporcjonalności, nie obalili domniemania konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Trybunał uznał wzorzec w postaci art. 2 Konstytucji za dopuszczalny, przypisał mu jednak odmienne, niż to czynią wnioskodawcy, rozumienie. Z tego względu, w kontekście postawionych przez wnioskodawców zarzutów, konieczne stało się przeprowadzenie analizy kwestionowanych regulacji przede wszystkim z perspektywy wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji zasady adekwatności (zob. pkt 5.2 w części V niniejszego uzasadnienia). Zasada ta jest mechanizmem zabezpieczającym jednostki samorządu terytorialnego przed nadmierną ingerencją ustawodawcy, przez co stanowi jedną z gwarancji zasady decentralizacji i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. 3.2. Zasada równości. Trybunał Konstytucyjny rozważył również kwestię dopuszczalności badania zakwestionowanych regulacji z punktu widzenia zasady równości (wnioskodawcy z ostrożności procesowej wskazali art. 2 w związku z art. 32 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawców, w świetle art. 32 Konstytucji, nie znajduje uzasadnienia jednakowe traktowanie – w zakresie obowiązku dokonywania wpłat wyrównawczych – wszystkich, bez wyjątku, jednostek samorządu terytorialnego, spełniających kryteria określone w art. 29 i art. 30 ustawy o dochodach. Jednakowe potraktowanie wszystkich silniejszych finansowo gmin i powiatów, bez uwzględnienia szczególnego ustrojowego statusu, jaki uzyskały niektóre z nich, może, zdaniem wnioskodawców, uzasadniać zarzut naruszenia zasady równości. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nie w każdej sytuacji możliwe jest skuteczne sformułowanie zarzutu naruszenia zasady równości przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego. Trybunał wprawdzie nie wykluczył ani możliwości stosowania tej zasady wobec jednostek samorządu terytorialnego, ani możliwości czynienia art. 32 Konstytucji punktem odniesienia do oceny regulacji prawnych zakwestionowanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskami, jednakże trafność powoływania się na zasadę równości zależy od tego, czy różnicowanie jednostek samorządu terytorialnego prowadzi do nieuzasadnionych zróżnicowań ich mieszkańców. Trybunał Konstytucyjny może bowiem stwierdzić niezgodność regulacji prawnej dotyczącej samorządu terytorialnego z zasadą równości wtedy, gdy regulacja ta narusza zasadę równości jednostek (zob. wyroki z: 14 listopada 2000 r., sygn. K 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 259; 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182 oraz 9 czerwca 2010 r., sygn. K 29/07, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 49). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do twierdzenia, że zakwestionowane w kontekście zasady równości przepisy różnicują pozycję prawną jednostek samorządu terytorialnego w taki sposób, który skutkuje bezpośrednio naruszeniem zasady równości odnoszonej do ich mieszkańców. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 4 marca 2008 r., sygn. K 13/06 (OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 32 – umarzającym postępowanie dotyczące przepisów ustawy o dochodach, ze względu na utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów), „wydanie wyroku nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej między gminy, kwestionowany przez wnioskodawczynię, dotyczy bowiem regulacji między dwoma podmiotami władzy publicznej, w sferze stosunków publicznoprawnych. Część równoważąca subwencji ogólnej, jak również całość subwencji ogólnej jest przydzielana gminom z budżetu państwa jako konsekwencja uchwalonej przez parlament ustawy budżetowej”. Chodziło zatem o relacje publicznoprawne między dwoma podmiotami władzy publicznej, działającymi na podstawie swych kompetencji (formalnych i materialnych), wynikających z ustaw, w tym w szczególności z ustawy o dochodach jednostek oraz z ustawy budżetowej na dany rok. Podobna relacja występuje na tle regulacji zakwestionowanych w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy zaakcentowali ten aspekt regulacji, który wiąże się z koniecznością wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego w odpowiednie środki (zasada adekwatności). Zdaniem wnioskodawców, ze względu na specyfikę określonych kategorii miast i wykonywane przez nie zadania, uzasadnione jest odrębne ich traktowanie. Wnioskodawcy nie odnoszą zatem do omawianej regulacji zarzutu z punktu widzenia zróżnicowania poziomu zaspokojenia zindywidualizowanych potrzeb mieszkańców. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie ma podstaw do badania zakwestionowanych przepisów (art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 w związku z innymi przepisami ustawy o dochodach) z punktu widzenia zasady równości. Jednocześnie należy zaznaczyć, że argumentacja przedstawiona przez wnioskodawców nie musi być przy tym pominięta. Częściowo bowiem wpisuje się ona w zagadnienie dopuszczalnych ograniczeń zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a zwłaszcza zasady adekwatności, stanowiącej jej istotę. 3.3. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że dopuszczalnymi i adekwatnymi wzorcami kontroli w niniejszym postępowaniu są: art. 2 Konstytucji i wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, art. 2 w związku z art. 167 ust. 1-4 Konstytucji i wynikające z niego zasady: samodzielności finansowej samorządu terytorialnego, adekwatności środków finansowych i zadań, wyłączności ustawowej oraz art. 168 Konstytucji wyrażający zasadę ograniczonego władztwa podatkowego jednostek samorządu terytorialnego. Za adekwatny wzorzec kontroli należało uznać także art. 9 ust. 1-3 i 5 EKSL. Jak podkreślili zgodnie wnioskodawcy, art. 9 ust. 5 EKSL, wobec braku regulacji konstytucyjnej, stanowi istotny punkt odniesienia do ustalania warunków, jakie powinien spełniać mechanizm wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Z EKSL wynika jednoznacznie dla polskiego prawodawcy obowiązek ustanowienia odpowiednich regulacji ustawowych, które urzeczywistnią zagwarantowane w niej uprawnienia (zob. wyrok TK z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02. Powiązanie art. 167 Konstytucji z odpowiednimi przepisami EKSL jest niewątpliwie uzasadnione. Jednakże w wyroku z 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05 (OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 159), Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że przepisy EKSL odsyłają w zakresie wysokości zasobów finansowych społeczności lokalnych do Konstytucji i innych przepisów krajowych. Same nie zawierają więc konkretnej, normatywnej treści, ale powinny być brane pod uwagę przy interpretacji przepisów. Jednocześnie Trybunał przyjął, że wzorzec, który niewątpliwie pokrywa się z wzorcem wynikającym z art. 167 Konstytucji, nie wymaga odrębnej analizy (zob. też wyrok TK z 20 marca 2007 r., sygn. K 35/05. 4. Mechanizm wyrównania poziomego dochodów jednostek samorządu terytorialnego. 4.1. Ratio legis poziomego wyrównania dochodów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dochodach, dochodami jednostek samorządu terytorialnego są: 1) dochody własne; 2) subwencja ogólna; 3) dotacje celowe z budżetu państwa. Ustawodawca określił w art. 3 ust. 2 ustawy, że dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT) oraz z podatku dochodowego od osób prawnych (CIT). Udziały te są zróżnicowane w zależności od rodzaju podatku i poziomu jednostki samorządowej. W subwencji ogólnej (art. 7) wydzielono z kolei dla gmin i powiatów części: wyrównawczą i równoważącą, a dla województw odpowiednio części: wyrównawczą i regionalną, a dla wszystkich trzech poziomów samorządu także część oświatową. Część równoważąca dla gmin i powiatów oraz regionalna dla województw tworzona jest z wpłat tych jednostek samorządu do budżetu państwa z wpływów z udziałów w podatkach PIT i CIT; jest redystrybuowana poziomo (horyzontalnie), w ramach tego samego szczebla. W ten sposób jest realizowane tzw. wyrównanie poziome dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Ten rodzaj wyrównywania jest często stosowany w systemach finansowych samorządów europejskich. Budżet państwa przejmuje ustawowo określone nadwyżki dochodów bogatszych jednostek samorządu i następnie – w prawnej formie części równoważącej oraz regionalnej subwencji ogólnej – przekazuje innym jednostkom samorządu terytorialnego (zob. W. Miemiec, op.cit., s. 73). Przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu są przepisy składające się na mechanizm wyrównania dochodów jednostek samorządu terytorialnego (dalej też: j.s.t.) za pomocą środków pochodzących z wpłat jednostek samorządu terytorialnego przeznaczonych na część równoważącą subwencji ogólnej. W doktrynie system ten określany jest mianem „wyrównywanie poziome” (zob. W. Miemiec, op.cit., s. 73, „horyzontalny system wyrównawczy” (zob. T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 231) czy „podatek janosikowy” (zob. P. Swianiewicz, Finanse samorządowe. Koncepcje, realizacja, polityki lokalne, Warszawa 2011, s. 115). Trybunał Konstytucyjny, koncentrując się na analizie przepisów, które zostały zakwestionowane w niniejszej sprawie, posłużył się dalej określeniem „mechanizm wyrównania poziomego”. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że głównym elementem systemu wyrównywania dochodów j.s.t. jest nie część równoważąca subwencji ogólnej, lecz jej część wyrównawcza, tworzona i rozdzielana według częściowo odmiennych kryteriów na każdym stopniu samorządu terytorialnego, ale pochodząca z bezpośrednich transferów z budżetu państwa. Zredukowanie dysproporcji dochodów jednostek samorządu terytorialnego opiera się zatem w głównej mierze na transferach pionowych, część równoważąca subwencji ogólnej uzupełnia ten system. Jak poinformował Minister Finansów w piśmie z 13 lipca 2012 r., w 2011 r. subwencja ogólna dla j.s.t. wyniosła 48 348 162 tys. zł, w tym część równoważąca dla gmin wyniosła 440 546 tys. zł (0,91% całości subwencji ogólnej), a dla powiatów 1 137 235 tys. zł (2,35% całości subwencji). Budżet państwa uczestniczy więc w eliminowaniu różnic w dochodach jednostek samorządu terytorialnego, głównie za pomocą części wyrównawczej subwencji ogólnej, której największą część stanowi subwencja oświatowa. Dominującą rolą części równoważącej subwencji ogólnej jest w istocie rola korekcyjna. Kwota subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2013 r. wynosi 47 990 925 tys. zł, w tym część równoważąca dla gmin wynosi 450 709 tys. zł, a wyrównawcza 6 321 532 tys. zł; dla powiatów część równoważąca wynosi 1 076 612 tys. zł, a wyrównawcza 1 567 127 tys. zł (zob. www.mf.gov.pl). Instytucję wyrównania poziomego w postaci wpłat (tzw. wpłat wyrównawczych), uiszczanych przez niektóre gminy do budżetu państwa z przeznaczeniem na zwiększenie kwoty subwencji ogólnej, wprowadzono na mocy ustawy z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz. U. Nr 154, poz. 794). Obowiązek wnoszenia wpłat także przez powiaty i województwa został wprowadzony przez ustawę o dochodach. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy o dochodach, instytucja wyrównania poziomego miała być istotnym krokiem w kierunku decentralizacji państwa i umocnienia samorządności w Polsce. Miała też służyć „uzdrowieniu finansów publicznych” (zob. druk sejmowy nr 1732/IV kadencja). Takie ratio mechanizmu podkreślił Minister Finansów w swoim stanowisku, uzasadniając konstytucyjność przyjętych rozwiązań. Założenia przyjęte podczas tworzenia ustawy o dochodach przewidywały między innymi mocniejsze związanie sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego z koniunkturą gospodarki państwa oraz dalszą decentralizacją zadań i środków publicznych, a tym samym zwiększenie udziału samorządów w dysponowaniu środkami publicznymi. Jednym z podstawowych założeń było przekazanie jednostkom samorządu terytorialnego, jako zadań własnych, zadań z zakresu administracji rządowej, finansowanych dotychczas w formie dotacji. Zmiana charakteru zadań była połączona ze zmianą formy ich finansowania – z dotacji z budżetu państwa na finansowanie z dochodów własnych. Równ