Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.), w części zawierającej słowa „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1”,
art. 95 ust. 1 tej ustawy z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: Art. 94 ust. 5 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, 742 i 1544
z 2013 r. poz. 675 i 829) w zakresie, w jakim uzależniają prawo niepublicznych szkół wyższych do dotacji ze środków publicznych od warunków ustalonych w rozporządzeniu, są niezgodne z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307
z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. W świetle art. 94 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.; dalej: p.s.w.) uczelnia niepubliczna, spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1 tej ustawy, „może otrzymać” dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych
uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich
dotacje na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w art. 94 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5
8-10 p.s.w. Art. 95 ust. 1 tej ustawy obliguje zaś ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (dalej: minister) do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje, o których mowa w art. 94 tej ustawy,
sposobu kontroli ich wykorzystania, uwzględniając jakość kształcenia w uczelni, liczbę nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy, liczbę kształconych w uczelni studentów studiów stacjonarnych i uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, zaangażowanie własnych środków w rozwój bazy materialnej uczelni
osiągnięcia uczelni w dotychczasowym kształceniu. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO lub wnioskodawca) w piśmie z 24 kwietnia 2013 r. wniósł o stwierdzenie, że: art. 94 ust. 5 p.s.w. (w części zawierającej słowa „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1” p.s.w.)
art. 95 ust. 1 p.s.w. (w całości) są niezgodne z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. 2.
ustawowy obowiązek wydania rozporządzenia na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. Obie wykładnie prowadzą – zdaniem wnioskodawcy – do uznania sprzeczności kwestionowanej regulacji z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, w pierwszym wypadku sprzeczność ta byłaby jednak szczególnie rażąca. W opinii Rzecznika, zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 70 ust. 3 Konstytucji, który wyraźnie zastrzega, że warunki udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych stanowią materię zarezerwowaną wyłącznie dla ustawy. Jego zdaniem, ze wskazanego wzorca kontroli wynika, że „żaden kluczowy element decydujący o warunkach przyznania szkołom niepublicznym finansowego wsparcia ze strony państwa nie może zostać przeniesiony do aktów normatywnych rangi podustawowej”. Art. 70 ust. 3 Konstytucji pełni funkcję gwarancyjną – unormowanie finansowania szkół niepublicznych w ustawie ma zapewnić przewidywalność (pewność i stałość) systemu wsparcia tych instytucji przez państwo. W świetle tego przepisu „w ustawie powinna się znaleźć podstawa prawna do udzielenia dotacji, a nie jedynie podstawa do uregulowania tej kwestii w aktach normatywnych rangi podustawowej”. Tymczasem „ustawa nie zawiera żadnych konkretnych, samodzielnych i możliwych do wyegzekwowania wymogów przyznawania dotacji”. Niezgodność badanych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji polega zaś – zdaniem RPO – na tym, że przewidują one uregulowanie w rozporządzeniu kwestii zastrzeżonych dla ustawy i to na dodatek w sposób samoistny, co powoduje, że rozporządzenie zastępuje regulację ustawową (zamiast ją wykonywać). Minister ma prawo podejmowania decyzji o procedurze i wszystkich kryteriach przyznawania dotacji, ich wysokości
sposobie kontroli ich wykorzystywania. Zawarte w art. 95 ust. 1 p.s.w. wytyczne (np. „jakość kształcenia”) są ogólne i ocenne, ponadto nie można ich uznać za relewantne w wypadku wszystkich rodzajów dotacji (w opinii wnioskodawcy, np. poziom edukacji nie powinien mieć wpływu na dotacje na stypendia socjalne albo stypendia specjalne dla studentów niepełnosprawnych). 2.
art. 95 ust. 1 p.s.w. są niezgodne z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny podkreślił, że zawarty w art. 70 ust. 3 Konstytucji nakaz unormowania warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych oznacza jednocześnie zakaz uregulowania tej materii w akcie niższego rzędu. Tymczasem art. 95 ust. 1 p.s.w. wprost nakazuje wydanie w tym zakresie rozporządzenia, a zawarta w nim delegacja ma charakter obligatoryjny, wobec czego minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie powinien uchylać się od jej wykonania. Natomiast art. 94 ust. 5 p.s.w. jedynie formalnie zawiera odesłanie do przepisu ustawowego, lecz w istocie odsyła do przepisów wykonawczych, co stanowi wadliwe zastosowanie techniki legislacyjnej odesłania. Równocześnie jednak Prokurator Generalny podkreślił, że nie ma podstaw do uznania niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 70 ust. 3 Konstytucji w zakresie trybu występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje
kontroli sposobu ich wykorzystania – delegacja ustawowa w tym obszarze (pod warunkiem jej zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji) mogłaby bowiem zostać wykonana w drodze rozporządzenia. W kontekście art. 92 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny wskazał, że ani kwestionowane przepisy, ani inne regulacje zawarte w zaskarżonej ustawie nie zawierają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, o którym mowa w art. 94 ust. 5 i art. 95 ust. 1 p.s.w. Na przykład wymieniona w art. 95 ust. 1 p.s.w. „jakość kształcenia w uczelni” nawiązuje do art. 48-53a p.s.w., regulujących tryb działania i zadania Polskiej Komisji Akredytacyjnej, jednakże nie wiadomo, jaka minimalna ocena w czterostopniowej przewidzianej w ustawie skali będzie uprawniać do ubiegania się o dotacje. Przesądza to o niezgodności badanych rozwiązań z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Oceniając skutki ewentualnego negatywnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny uznał – odmiennie niż wnioskodawca – że w takim wypadku art. 94 ust. 5 p.s.w. stanie się przepisem pustym, a dodatkowo w dalszym ciągu nie będzie określał warunków występowania o dotacje przez szkoły niepubliczne. Spowoduje to utrwalenie już istniejącej luki w systemie prawa i nadanie temu przepisowi treści sprzecznej z wolą ustawodawcy konstytucyjnego, nakazującego unormowanie omawianej materii w ustawie. Wobec tego wskazane jest odroczenie utraty mocy obowiązującej tej regulacji na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji.
trzykrotnego finansowania kształcenia uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich. Byłoby to „sprzeczne z celem ustawy i zasadą racjonalnego ustawodawcy, a ponadto mogłoby wręcz stanowić nieuzasadnione uprzywilejowanie uczelni niepublicznych”. Ponadto wskazana w art. 94 ust. 5 pkt 2 p.s.w. możliwość przekazania dotacji na zadania wymienione w art. 94 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 p.s.w. nie może być zrealizowana, gdyż – zgodnie z definicjami zawartymi w art. 2 ustawy – uczelnią wojskową, artystyczną
morską może być wyłącznie uczelnia państwowa. W jego opinii, w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. kwestia dofinansowania uczelni niepublicznych „nie mogłaby być uregulowana w sposób odmienny niż w art. 94b ust. 1 pkt 4 ustawy. Dlatego też wykonanie tego upoważnienia w innym miejscu przepisów omawianej ustawy oznacza, że cel delegacji ustawowej do wydania tego rozporządzenia został przez ustawodawcę zrealizowany”. Dodatkowo Minister podniósł, że w rządowym projekcie ustawy z dnia 16 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym
o zmianie niektórych innych ustaw (skierowanym do uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych) zaproponował: uchylenie w całości art. 94 ust. 5 p.s.w.; nadanie art. 95 p.s.w. następującego brzmienia: „
do spraw nauki – w sposób wystarczający rozwój i funkcjonowanie uczelni niepublicznych”. Zaskarżone przepisy nie naruszają więc Konstytucji. W załączeniu Minister przedstawił informację na temat liczby studentów i doktorantów w uczelniach niepublicznych
wysokości dotacji otrzymywanych przez te placówki w latach 2011-
poprawność upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego. Występuje między nimi istotna zależność: w sytuacji ustalenia, że warunki występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje ze środków budżetowych mogą być unormowane tylko w ustawie, sam sposób ujęcia upoważnienia ustawowego przestaje być istotny, ponieważ nie może ono w ogóle zostać sformułowane. W kontekście art. 70 ust. 3 Konstytucji wskazano, że z przepisu tego wynika nakaz udziału władz publicznych w finansowaniu szkolnictwa niepublicznego, podczas gdy sam poziom finansowania został pozostawiony uznaniu ustawodawcy. Ustawodawca powinien uwzględnić – z jednej strony – potrzebę zachowania równowagi budżetu państwa, a z drugiej – zakaz naruszania istoty instytucji wskazanej w art. 70 ust. 3 Konstytucji. Tymczasem po szesnastu latach obowiązywania tego przepisu nie doszło do jego całkowitego tzw. ustawodawczego wejścia w życie. Ustawodawca wykonał regulację konstytucyjną tylko w formalny sposób, ponieważ – wobec deficytów ustawy i niewydania rozporządzenia – szkoły niepubliczne nie mogą skorzystać z instytucji zapowiedzianej w Konstytucji. „Przyjęte rozwiązanie jest dysfunkcyjne, a ustawodawca jest nieuczciwy względem adresatów normy. Konstatacja ta dotyczy także rozporządzeniodawcy, który nie wywiązał się ze swojej obligatoryjnej kompetencji”. Dodatkowo w opinii zauważono, że „ustawowy sposób ukształtowania sytuacji prawnej uczelni niepublicznych powoduje nieuzasadnioną dysproporcję i nierównorzędność pozycji szkół publicznych i niepublicznych”, co może budzić zastrzeżenia m.in. w kontekście zasady pomocniczości. W konkluzji opinii zawarty jest wniosek o niezgodności art. 94 ust. 5 p.s.w. w części zawierającej słowa: „spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 95 ust. 1” i art. 95 ust. 1 p.s.w. z art. 70 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji
aprobata dla (postulowanego przez Prokuratora Generalnego) odroczenia wejścia w życie ewentualnego negatywnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. II Na rozprawę 10 grudnia 2013 r. stawili się uczestnicy postępowania, Przewodniczący Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego (osobiście)
pełnomocnicy Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Podtrzymali oni stanowiska wyrażone na piśmie, a ponadto udzielili odpowiedzi na pytania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawiciel wnioskodawcy wyjaśnił, że Rzecznik Praw Obywatelskich zdecydował się wskazać jako wzorzec kontroli art. 70 ust. 3 Konstytucji w całości ze względu na gwarancyjną funkcję tego przepisu, niemniej w niniejszej sprawie najważniejsze znaczenie ma zdanie trzecie tego przepisu. Podtrzymał również wniosek o uwzględnienie w niniejszej sprawie jako merytorycznego wzorca kontroli także art. 92 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się zaś do wniosku o odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów w wypadku stwierdzenia ich niekonstytucyjności, przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, ponieważ wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie będzie powodowało żadnej „wtórnej” niekonstytucyjności. Podobne stanowisko odnośnie tego wniosku przedstawił przedstawiciel Sejmu. Pełnomocnicy Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oświadczyli, że istnieją dwa powody niewydania rozporządzenia na podstawie zaskarżonych przepisów: dostępność innych źródeł finansowania
ograniczone środki budżetowe. Równocześnie przyznali, że zaskarżone przepisy nie były podstawą uzyskiwania jakichkolwiek dotacji przez uczelnie niepubliczne. Luki ten nie wypełniają inne regulacje, które umożliwiają uzyskanie środków przede wszystkim na działania projakościowe i badawcze (a nie – działalność dydaktyczną czy inne cele wskazane w kwestionowanych unormowaniach). Pełnomocnicy oświadczyli również, że niewydanie rozporządzenia na podstawie zaskarżonych przepisów nie było powodem żadnych interwencji przedstawicieli niepublicznych szkół wyższych u Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Przewodniczący Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego stwierdził, że postulaty należytego uregulowania zasad otrzymywania dotacji ze środków publicznych (w tym wydania rozporządzenia na podstawie zaskarżonych przepisów) były od lat kierowane do odpowiednich ministrów (zarówno w formie pisemnych wystąpień rektorów szkół wyższych lub ich organizacji, jak i ustnie podczas spotkań w resorcie). Podkreślił, że pilne uregulowanie tej kwestii leży przede wszystkim w interesie studentów, którzy powinni mieć zapewnione zasady sprawiedliwego dostępu do wybranych przez siebie szkół wyższych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaga to pewnego uściślenia. Po pierwsze, należy zawęzić zakres zastosowania w niniejszej sprawie art. 70 ust. 3 Konstytucji do zdania trzeciego tego przepisu. To właśnie w tej jednostce redakcyjnej zawarta jest bowiem zasada ustawowej regulacji warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych, korespondująca z zarzutami wnioskodawcy. Rzecznik nie podważa natomiast konstytucyjności kwestionowanych regulacji z uwagi na wolność wyboru rodzaju szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji) czy zakładania szkół (art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji). Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia wątpliwości na tle tych przepisów, postępowanie w tym zakresie należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Po drugie, należy określić relacje między wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami kontroli
ocenić ich adekwatność do zarzutów stawianych zaskarżonym regulacjom. Uzasadnienie wniosku nie pozostawia wątpliwości, że istota problemu konstytucyjnego w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy (i ewentualnie – w jakim zakresie) dopuszczalne jest normowanie zasad otrzymywania dotacji przez szkoły niepubliczne w akcie rangi podustawowej (rozporządzeniu). Zastrzeżeniom tym odpowiada więc w sposób oczywisty art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, podkreślający konieczność ustawowej formy regulacji warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych – adekwatność tego wzorca kontroli nie budzi więc zastrzeżeń. Trudniejsza jest natomiast ocena zasadności powołania w niniejszej sprawie art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym „Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania
wytyczne dotyczące treści aktu”. Z jednej strony, skoro przepis ten wskazuje zasady wydawania rozporządzeń, a priori zakłada więc, że w danym obszarze dopuszczalne jest stanowienie aktów wykonawczych (nie obowiązuje w nim zasada absolutnej wyłączności ustawy). W takim ujęciu, niedopuszczalne (bo prowadzące do wewnętrznej sprzeczności) byłoby równoczesne formułowanie zarzutów na tle art. 70 ust. 3 zdanie trzecie i art. 92 ust. 1 Konstytucji, zakres stosowania tych przepisów byłby bowiem rozłączny (pierwszy z nich byłby właściwy tylko w sytuacji zakazu regulacji danej materii w aktach wykonawczych, a drugi – tylko gdyby wydawanie rozporządzeń było co do zasady dopuszczalne, a sporny był tylko właściwy podział materii między ustawę i akt wykonawczy). Z drugiej strony, w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazywano, że upoważnienie ustawowe w rozumieniu art. 92 ust. 1 Konstytucji musi spełniać pewne wymogi materialnoprawne. W szczególności podkreślano, że choć sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i zawarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy, to należy badać, czy w ustawie zawarto w ogóle jakieś wytyczne
czy sposób ich zredagowania „pozostaje w zgodzie z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nakazami, by pewne kwestie były regulowane w całości w ustawie” (wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 111; teza powtórzona m.in. w wyrokach z: 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156; 17 października 2000 r., sygn. K 16/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 253; 2 lipca 2003 r., sygn. P 27/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 59; 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68; 27 marca 2013 r., sygn. K 27/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 29). Trybunał Konstytucyjny na potrzeby niniejszej sprawy przyjmuje, że art. 92 ust. 1 Konstytucji może być adekwatnym wzorcem kontroli zarzutów naruszenia zasady wyłączności ustawy, jednak jest to konieczne tylko w sytuacjach, gdy w piśmie inicjującym postępowanie nie wskazano bardziej szczegółowych wzorców kontroli, z których zasada ta wynika (por. np. ze sfery prawa do edukacji wyroki z: 24 września 2013 r., sygn. K 35/12, niepubl. – dotyczący uregulowania w rozporządzeniu m.in. zasad oceniania i promowania uczniów
8 stycznia 2013 r., sygn. K 38/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 1 – dotyczący uregulowania w rozporządzeniu zasad naboru do szkół i przedszkoli). Takie ukształtowanie relacji między wzorcami kontroli odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą orzeczenie merytoryczne powinno dotyczyć tylko wzorca bardziej szczegółowego, ściślej wiążącego się ze stawianymi zarzutami (por. analiza tej zasady w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123). Biorąc pod uwagę, że wnioskodawca nie wywodzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji żadnych treści wykraczających poza materię unormowaną w art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, postępowanie co do zbadania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 92 ust. 1 Konstytucji należy umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność wydania wyroku. 1.
uczelnie niepubliczne (utworzone przez osobę fizyczną albo osobę prawną niebędącą państwową ani samorządową osobą prawną – tzw. założycieli – por. art. 2 ust. 1 pkt 1-4 p.s.w.). Ustawy tej nie stosuje się do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych prowadzonych przez kościoły i związki wyznaniowe, z wyjątkiem Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego (por. art. 1 ust. 2 p.s.w.), zaliczanych w doktrynie do uczelni niepublicznych. Omawiana ustawa określa m.in. zasady finansowania działalności uczelni (zwłaszcza działalności edukacyjnej, bo pokrywanie kosztów badań naukowych ze środków publicznych jest obecnie regulowane przede wszystkim w ustawie z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, Dz. U. Nr 96, poz. 615, ze zm.; dalej: ustawa o finansowaniu nauki – por. art. 97 p.s.w.). Rozwiązania szczegółowe w tym zakresie są także zawarte w aktach wykonawczych, m.in.: rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 lipca 2011 r. w sprawie sposobu podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych
jednostek naukowych na pomoc materialną dla studentów i doktorantów (Dz. U. Nr 160, poz. 957; dalej: rozporządzenie socjalne z 2011 r.) – wydanym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 2 p.s.w. (było ono poprzedzone rozporządzeniami z 2007 r. i 2008 r.); rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 21 października 2011 r. w sprawie sposobu podziału i trybu przekazywania podmiotowej dotacji na dofinansowanie zadań projakościowych z budżetu państwa (Dz. U. Nr 251, poz. 1508, ze zm.; dalej: rozporządzenie projakościowe z 2011 r.) – wydanym na podstawie art. 96a p.s.w. (akt ten nie miał wcześniejszego odpowiednika); rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 8 lutego 2012 r. w sprawie sposobu podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 202, ze zm.; dalej: rozporządzenie ogólne z 2012 r.) – wydanym na podstawie art. 96 ust. 2 p.s.w. (było ono poprzedzone rozporządzeniami z 2007 r. i 2008 r.). Ponadto wysokość niektórych opłat wskazanych w ustawie jest regulowana decyzjami organów poszczególnych uczelni (por. np. art. 98 ust. 2a
art. 99 ust. 2, 3 i 4 p.s.w.). 2.2.1. Działalność dydaktyczna i naukowa uczelni publicznych (zwanych wcześniej „państwowymi”) zawsze była finansowana przede wszystkim z budżetu państwa. To źródło finansowania zostało wymienione jako pierwsze już w art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.; dalej: ustawa o szkolnictwie wyższym z 1990 r. lub u.s.w. z 1990 r.). Podobnie kwestię tę rozstrzygnięto w obecnie obowiązującej ustawie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 p.s.w., działalność uczelni publicznych jest finansowana z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone (obowiązkowo)
może być finansowana z przychodów własnych (fakultatywnie). W obecnym stanie prawnym uczelnie publiczne otrzymują dotacje m.in. na: kształcenie studentów studiów stacjonarnych (z pewnym wyjątkami – por. art. 94 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 99 ust. 1a i art. 99 ust. 1 pkt 1a p.s.w.); utrzymanie uczelni (np. na remonty – por. art. 94 ust. 1 pkt 1 p.s.w.); bezzwrotną pomocą materialną dla studentów i doktorantów (m.in. stypendia socjalne
rektorskie i ministerialne – por. art. 94 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 173 ust. 1 i art. 199 ust. 1 p.s.w.); dofinansowanie lub finansowanie kosztów realizacji inwestycji (por. art. 94 ust. 1 pkt 10 p.s.w.); stwarzanie niepełnosprawnym studentom i doktorantom warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia (por. art. 94 ust. 1 pkt 11 p.s.w.); dofinansowanie działań projakościowych, m.in. przez zwiększanie wynagrodzeń dla pracowników
specjalne stypendia naukowe dla studentów i doktorantów uczelni o statusie Krajowego Naukowego Ośrodka Wiodącego (tj. prowadzących badania naukowe „na najwyższym poziomie w określonej dziedzinie nauki, powiązane z prowadzonymi studiami doktoranckimi o najwyższej jakości”, wyłonionych w drodze konkursu – por. art. 94a i art. 94b p.s.w.);
inne środki finansowe z budżetu państwa
z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków (art. 94 ust. 6 p.s.w.). Powyższe dotacje przybierają formę najczęściej dotacji podmiotowych (dotacją celową jest jedynie dotacja, o której mowa w art. 94 ust. 1 pkt 10 – por. art. 94c p.s.w.) W świetle art. 98 p.s.w. innymi przychodami uczelni publicznych mogą być m.in.: środki z budżetu państwa uzyskane na podstawie ustawy o finansowaniu nauki; opłaty za świadczone usługi edukacyjne, opłaty za rekrutację na studia i wydanie dyplomu; dochody uzyskiwane z usług, opłat licencyjnych i działalności kulturalnej; przychody z działalności gospodarczej, udziałów i odsetek, sprzedaży, najmu albo dzierżawy mienia; przychody z tytułu darowizn, dziedziczenia, zapisów
ofiarności publicznej; środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi (w praktyce chodzi w szczególności o środki pochodzące z Unii Europejskiej, np. Programu Operacyjnego „Kapitał Ludzki”). Uczelnia publiczna może pokrywać koszty swojej działalności, zobowiązania
wydatki na rozwój i inne potrzeby wyłącznie ze źródeł wskazanych w ustawie (por. art. 100 w związku z art. 98 ust. 1 p.s.w.). 2.2.2. Finansowanie działalności naukowej i dydaktycznej uczelni niepublicznych jest pozostawione co do zasady uznaniu ich założycieli. Prawnie regulowane są jedynie zasady sprawozdawczości
możliwości uzyskania środków publicznych. Dofinansowanie działalności uczelni niepublicznych (zwanych wówczas „niepaństwowymi”) ze środków publicznych było przewidziane już w ustawie o szkolnictwie wyższym z 1990 r. (por. art. 25 w związku z art. 24 u.s.w. z 1990 r.). Jednostki te mogły co do zasady ubiegać się o takie same dotacje jak uczelnie „państwowe”, na warunkach i w trybie wskazanym w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (por. art. 25 ust. 2 u.s.w. z 1990 r., w brzmieniu nadanym 30 marca 2001 r. przez art. 32 pkt 1 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych
o zmianie niektórych ustaw, Dz. U. Nr 120, poz. 1268). Pod rządami tej ustawy wydano dwa takie akty wykonawcze, dotyczące wyłącznie uczelni „niepaństwowych”: rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków i trybu występowania uczelni niepaństwowej o dotacje z budżetu państwa (Dz. U. Nr 62, poz. 558, które weszło w życie 29 kwietnia 2003 r. i obowiązywało do 30 sierpnia 2005 r.); rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 sierpnia 2005 r. w sprawie warunków i trybu występowania uczelni niepaństwowej o dotacje z budżetu państwa (Dz. U. Nr 166, poz. 1386, które weszło w życie 31 sierpnia 2005 r. i obowiązywało do 31 grudnia 2006 r.). W obecnym stanie prawnym budżetowe źródła pokrywania działalności dydaktycznej i naukowej uczelni niepublicznych są uregulowane w tych samych aktach prawnych co finanse uczelni publicznych, tj. przede wszystkim w prawie o szkolnictwie wyższym, ustawie o finansowaniu nauki
odpowiednich aktach wykonawczych. Uczelnie niepubliczne obowiązkowo otrzymują dotacje ze środków publicznych jedynie na trzy cele: bezzwrotną pomoc materialną dla studentów i doktorantów (por. art. 94 ust. 4 p.s.w. – funkcjonujący w prawie o szkolnictwie wyższym w niezmienionej formie od wejścia w życie tej ustawy, tj. od 1 września 2005 r. – w związku z art. 173 ust. 1 i art. 199 ust. 1 p.s.w.
rozporządzenie socjalne z 2011 r.); stwarzanie niepełnosprawnym studentom i doktorantom warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia (por. art. 94 ust. 4a p.s.w., który wszedł w życie 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 1 pkt 70 lit. c ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym
o stopniach i tytule w zakresie sztuki
o zmianie niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 84, poz. 455, dalej: nowela z 2011 r.,
i załącznik nr 11 do rozporządzenia ogólnego z 2012 r.); dotacje projakościowe na kształcenie doktorantów w uczelniach niepublicznych (por. art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w., który został dodany do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 71 noweli z 2011 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2012 r.,
i załącznik nr 4 do rozporządzenia projakościowego z 2011 r.; należy zwrócić uwagę, że kształcenie doktorantów w uczelniach publicznych jest finansowane z obowiązkowej dotacji podmiotowej, przyznawanej na podstawie art. 94 ust. 1 pkt 1 p.s.w.). Ponadto mogą one (lecz nie muszą) otrzymać także ze środków publicznych: dotację przeznaczoną na pokrycie części opłat wnoszonych przez studentów studiów stacjonarnych
uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich na zasadach określonych w rozporządzeniu ministra wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. (możliwość ta teoretycznie istniała na mocy art. 94 ust. 5 pkt 1 p.s.w. od wejścia w życie tej ustawy, tj. od 1 września 2005 r., lecz – ze względu na niewydanie przez ministra odpowiedniego rozporządzenia – nigdy nie była możliwa do wyegzekwowania); dotację na dofinansowanie kosztów realizacji zadań wymienionych w art. 94 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5
8-10 p.s.w., tj. niektórych zadań (m.in. kształcenia studentów i doktorantów, utrzymania uczelni
realizacji inwestycji) finansowanych w wypadku uczelni publicznych z obowiązkowych dotacji ze środków publicznych, na zasadach określonych w rozporządzeniu ministra wydanym na podstawie art. 95 ust. 1 p.s.w. (także w tym wypadku możliwość otrzymania dotacji przewidywał art. 94 ust. 5 pkt 2 p.s.w. obowiązujący od 1 września 2005 r., lecz przepis ten – wobec niewydania przewidzianego w nim rozporządzenia – miał znaczenie wyłącznie deklaratywne); dofinansowanie działań projakościowych, co do zasady według takich samych reguł jak uczelnie publiczne, czyli m.in. pod warunkiem wygrania odpowiedniego konkursu (art. 94b p.s.w., przewidujący dofinansowywanie działań projakościowych, nie różnicuje warunków uzyskania dotacji w zależności od statusu podmiotu – ze wspomnianym wyjątkiem dotacji projakościowej na kształcenie doktorantów, uregulowanej w art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w., którą należy uznać za obligatoryjne źródło finansowania); inne środki finansowe z budżetu państwa
z budżetów jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków – fakultatywnie, na takich samych zasadach jak uczelnie publiczne (art. 94 ust. 6 p.s.w. nie różnicuje warunków uzyskania tych przychodów w zależności od statusu podmiotu); środki z ustawy o finansowaniu nauki (na takich samych zasadach jak uczelnie publiczne; art. 97 p.s.w., odsyłający w tym zakresie do ustawy o finansowaniu nauki, nie zastrzega dostępu do tych środków tylko dla szkół publicznych); środki pochodzące ze źródeł zagranicznych (zwłaszcza z Unii Europejskiej, w tym wspomnianego Programu Operacyjnego „Kapitał Ludzki” – prawo o szkolnictwie wyższym nie zawiera wprawdzie odpowiednika art. 98 ust. 1 pkt 11 p.s.w., stanowiącego podstawę do ubiegania się o tego typu środki przez uczelnie publiczne, lecz możliwość ta wynika bezpośrednio z przepisów regulujących poszczególne programy lub fundusze). Wszystkie powyższe potencjalne źródła finansowania mają charakter fakultatywny – uczelnie niepubliczne nie mają żadnej gwarancji otrzymania jakichkolwiek kwot. Wynika to z następujących okoliczności: Po pierwsze, nie wszystkie wymienione źródła finansowania muszą w ogóle być dostępne – o ile państwo ma obowiązek przewidzieć w budżecie środki np. na działania projakościowe – w tym wspomniane obligatoryjne dotacje na kształcenie doktorantów w uczelniach niepublicznych (por. art. 94b p.s.w.), istnienie, wielkość i przeznaczenie np. „innych środków z budżetu państwa”, o których mowa w art. 94 ust. 6 p.s.w., nie są w żadnym stopniu przesądzone na poziomie ustawy. Po drugie, nawet jeżeli jakiś program finansowania został stworzony, kryteria korzystania z niego mogą w praktyce wykluczać uczelnie niepubliczne. Zazwyczaj środki te są rozdzielane w trybie konkursowym (jest to charakterystyczne zwłaszcza dla środków z ustawy o finansowaniu nauki, funduszy unijnych
dotacji projakościowych – z wyjątkiem dotacji na kształcenie doktorantów), co może stanowić znaczną przeszkodę dla słabszych kadrowo i organizacyjne uczelni prywatnych, zwłaszcza nowo powstałych. Po trzecie, barierą jest także brak możliwości egzekwowania omówionych przepisów: jak wskazano wyżej, dostęp do dotacji przyznawanych na podstawie art. 95 ust. 2 p.s.w. jest w praktyce iluzoryczny, ponieważ brakuje odpowiednich rozporządzeń wykonawczych, a obowiązujące przepisy prawa o szkolnictwie wyższym nie mogą być bezpośrednio stosowane (nie są bowiem dostatecznie precyzyjne). Powyższe okoliczności powodują, że środki publiczne nie mogą stanowić podstawowego źródła finansowania działalności naukowej i dydaktycznej uczelni niepublicznych. Podmioty te nie powinny nawet brać pod uwagę dotacji ze środków publicznych podczas planowania budżetu (zwłaszcza długookresowego), ponieważ nie mogą racjonalnie przewidzieć, czy i jakie środki otrzymają (lub mogą otrzymać). 2.3. W związku z tym, że niniejsza sprawa dotyczy dotacji dla szkół niepublicznych uregulowanych w art. 94 ust. 5 p.s.w., Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne ich bardziej szczegółowe omówienie, z uwzględnieniem wątpliwości interpretacyjnych sygnalizowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Dotacje te są odpowiednikami obowiązkowych dotacji przyznawanych z budżetu państwa szkołom publicznym (por. art. 94 ust. 1 p.s.w., do którego odsyła art. 94 ust. 5 p.s.w.). Świadczenia te nie są jednak w pełni symetryczne ani pod względem przeznaczenia otrzymywanych środków, ani też możliwego poziomu finansowania czy pewności ich uzyskania. Po pierwsze, szkoły niepubliczne nie mają prawa do dwóch rodzajów dotacji przyznawanych szkołom publicznym: na zadania uczelni służb państwowych związane z bezpieczeństwem obywateli (por. art. 94 ust. 1 pkt 3 p.s.w.)
na zadania uczelni kształcącej personel lotniczy dla lotnictwa cywilnego, związane z utrzymaniem powietrznych statków szkolnych i specjalistycznych ośrodków szkoleniowych kadr powietrznych (art. 94 ust. 1 pkt 6 p.s.w.). Równocześnie, choć w analizowanym art. 94 ust. 5 p.s.w. nie zostały wymienione dotacje uregulowane w art. 94 ust. 1 pkt 7 i 11 (przeznaczone na bezzwrotną pomoc materialną dla studentów i doktorantów
stwarzanie niepełnosprawnym studentom i doktorantom warunków do pełnego udziału w procesie kształcenia), szkoły niepubliczne te dwa rodzaje dotacji otrzymują (obligatoryjnie, tak jak szkoły publiczne) na podstawie innych przepisów (tj. art. 94 ust. 4 i art. 94 ust. 4a p.s.w.). W tym więc zakresie można mówić o pełnej analogii między zasadami przyznawania środków wszystkim szkołom bez względu na ich status. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w świetle obecnych przepisów możliwe jest uzyskanie dwóch alternatywnych form dotacji na kształcenie doktorantów w uczelniach niepublicznych: dotacji ogólnej (na podstawie art. 94 ust. 5 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 95 ust. 1 p.s.w. i odpowiedniego rozporządzenia ministra – gdyby zostało wydane)
dotacji projakościowej (na podstawie art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w.
i załącznika nr 4 do rozporządzenia projakościowego z 2011 r.), przy czym nie ma możliwości uzyskania środków z obydwu źródeł równocześnie (wynika to z pkt 2 załącznika nr 4 do rozporządzenia projakościowego z 2011 r., który to przepis nie ma jednak większego znaczenia praktycznego, wobec braku rozporządzenia umożliwiającego ubieganie się o dotacje ogólne). Po drugie, o ile szkoły publiczne otrzymują dotacje wymienione w art. 94 ust. 1 p.s.w. na całość danego typu działalności (w tym zakresie obowiązuje zasada pełnego finansowania), to szkoły niepubliczne mogą otrzymać środki publiczne na pokrycie jedynie „części opłat” (por. art. 94 ust. 5 pkt 1 p.s.w.) lub niepełne „dofinansowanie” kosztów realizacji zadań (por. art. 94 ust. 5 pkt 2 p.s.w.). Zasada ta dotyczy także kosztów kształcenia doktorantów – dofinansowanie zarówno z dotacji ogólnej (por. art. 94 ust. 5 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 1 i art. 95 ust. 1 p.s.w.), jak i dotacji projakościowej (por. art. 94b ust. 1 pkt 4 p.s.w.
i załącznik nr 4 do rozporządzenia projakościowego z 2011 r., a zwłaszcza limit kwotowy określony w pkt 1 tego załącznika) ma tylko charakter częściowy i nie pokrywa całości związanych z tym kosztów. Wyjątkiem od zasady, że środki publiczne nie muszą zapewniać pełnego finansowania zadań szkół niepublicznych, mogą ewentualnie być wspomniane wyżej dotacje na stypendia socjalne i wspomagające kształcenie osób niepełnosprawnych (por. art. 94 ust. 4 i art. 94 ust. 4a p.s.w., które nie przesądzają, czy przekazywane środki mają stanowić całość, czy tylko część źródeł finansowania tych zadań). Po trzecie, analizowane dotacje dla szkół publicznych mają charakter obligatoryjny – budżet państwa musi gwarantować wszystkim tego typu placówkom odpowiednie środki na cele wskazane w art. 94 ust. 1 p.s.w. Obowiązkowy lub fakultatywny status dotacji dla szkół niepublicznych, wymienionych w art. 95 ust. 1 p.s.w., jest natomiast sporny (świadczą o tym chociażby przedstawione w niniejszej sprawie stanowiska uczestników postępowania). Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że delegacja do wydania rozporządzenia, zawarta w analizowanym art. 94 ust. 5 p.s.w., przez ponad osiem lat obowiązywania tego przepisu ani nie została wykonana, ani usunięta z ustawy (która w tym czasie była prawie trzydzieści razy nowelizowana). Wywoływało to ostrą krytykę ze strony środowisk akademickich (np. Polskiego Związku Pracodawców Prywatnych Edukacji PKPP „Lewiatan” – por. www.pzppe.org.pl)
było przedmiotem wystąpień Rzecznika Praw Obywatelskich (np. pismo z 15 maja 2012 r. do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego), a także licznych interpelacji i zapytań poselskich (zwłaszcza w latach 2011-2012). Ocena tego zaniechania nie mieści się w ramach niniejszego postępowania. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 146 ust. 4 pkt 1 Konstytucji zapewnienie wykonywania ustaw należy do konstytucyjnych obowiązków Rady Ministrów. W tym kontekście powody bezczynności Ministra, wskazane przez jego pełnomocników podczas rozprawy (tj. dostępność innych źródeł finansowania i ograniczone środki finansowe), nie są wystarczającym usprawiedliwieniem niewydania rozporządzenia. 2.
udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa”. W niniejszej sprawie adekwatny jest jeden z elementów tego przepisu, a mianowicie nakaz ustawowej formy regulacji warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych, wobec czego dalsze rozważania zostaną ograniczone tylko do tego zagadnienia. Art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji we wskazanym zakresie nie był dotychczas parametrem kontroli regulacji badanych przez Trybunał Konstytucyjny, konieczna jest więc analiza jego treści. Po pierwsze, art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji w relewantnym zakresie niewątpliwie formułuje zasadę wyłączności ustawowej formy regulacji „warunków udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych”. Tego typu przepisy występują w Konstytucji dosyć często – ustawowa forma regulacji jest wymagana zwłaszcza dla: ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw i wolności (por. np. art. 31 ust. 3 Konstytucji
inne z rozdziału II Konstytucji: art. 34 ust. 1 zdanie drugie, art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 1 zdanie drugie, art. 42 ust. 2 zdanie drugie, art. 46, art. 48 ust. 2, art. 49 zdanie drugie, art. 50 zdanie drugie, art. 51 ust. 1, ust. 3 zdanie drugie
ust. 5, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 5, art. 54 ust, 2 zdanie drugie, art. 55 ust. 2, art. 56 ust. 1, art. 57 zdanie drugie, art. 58 ust. 3, art. 59 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 3 i 4, art. 63 zdanie drugie, art. 64 ust. 3, art. 65 ust. 1 zdanie drugie, ust. 2, ust. 3 zdanie drugie, ust. 4, art. 66 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2, art. 67 ust. 1 zdanie drugie i ust. 2, art. 68 ust. 2 zdanie drugie, art. 69, art. 70 ust. 1 zdanie trzecie, ust. 2 zdanie drugie, ust. 3 zdanie trzecie, ust. 4 zdanie drugie, ust. 5, art. 71 ust. 2, art. 75 ust. 2, art. 76 zdanie drugie, art. 78 zdanie drugie, art. 79 ust. 1, art. 80, art. 81, art. 85 ust. 2 i 3
art. 86 zdanie drugie, a także – zamieszczone w innych rozdziałach Konstytucji: art. 22, art. 25 ust. 5, art. 198 ust. 3 i art. 228 ust. 3 i 4); regulacji podstawowych kwestii związanych z ustrojem i funkcjonowaniem państwa (np. przeprowadzania wyborów, wyłaniania niektórych organów państwa, organizacji i sposobu działania organów publicznych czy budżetu państwa, ale też szczegółów dotyczących godła, barwy i hymnu państwowego – por. art. 15 ust. 2, art. 17 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 5, art. 72 ust. 4, art. 100 ust. 3, art. 101 ust. 2, art. 103 ust. 3, art. 105 ust. 6, art. 106, art. 111 ust. 2, art. 118 ust. 2 zdanie drugie, art. 125 ust. 5, art. 127 ust. 7, art. 129 ust. 2, art. 134 ust. 3 zdanie drugie, ust. 4 zdanie trzecie i ust. 6, art. 152 ust. 2, art. 164 ust. 2, art. 167 ust. 3, art. 168, art. 169 ust. 2 zdanie drugie i ust. 3, art. 172 ust. 3, art. 180 ust. 2, ust. 3 zdanie drugie i ust. 4, art. 181 zdanie pierwsze, art. 182, art. 183 ust. 2, art. 184 zdanie pierwsze, art. 187 ust. 4, art. 197, art. 201, art. 204 ust. 1 pkt 3, art. 207, art. 208 ust. 2, art. 210, art. 215, art. 216, art. 217, art. 218, art. 219 ust. 1 i 2
art. 227 ust. 7); niektórych zasad tworzenia prawa (np. wytycznych do wydania aktów wykonawczych, zgody na ratyfikację niektórych umów międzynarodowych albo zmiany Konstytucji – por. art. 88 ust. 2, art. 89 ust. 1 i 3, art. 92 ust. 1, art. 94 zdanie drugie, art. 219 ust. 2 i art. 236 ust. 2). Mimo odrębności przedmiotów normowania, cechą wspólną wszystkich tych przepisów jest ich funkcja. Nakaz zastosowania formy ustawowej powoduje bowiem, że dane kwestie są regulowane w aktach tworzonych przez wyspecjalizowany, kolegialny organ władzy ustawodawczej, wybierany w powszechnych wyborach, a więc podlegający kontroli politycznej wyborców i dysponujący silną legitymacją demokratyczną. Zasady inicjatywy ustawodawczej (por. art. 118 Konstytucji), konieczność przeprowadzenia projektów ustaw przez konstytucyjnie wymagane trzy czytania w Sejmie (por. art. 119 i art. 120 Konstytucji), a następnie poddanie ustaw ocenie Senatu (por. art. 121 Konstytucji) i uzyskanie dla nich podpisu Prezydenta (por. art. 122 Konstytucji) sprzyjają jawności i przewidywalności procesu ustawodawczego, realizuje więc nakaz budowy zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji). W porównaniu z wydawanymi nawet jednoosobowo aktami wykonawczymi, powoduje to względną stabilność przyjętych rozwiązań, co należy ocenić pozytywnie z punktu widzenia zasady pewności prawa (por. art. 2 Konstytucji). Nie ulega wątpliwości, że nakaz zachowania formy ustawowej w badanym zakresie pełni funkcje gwarancyjne (służebne) wobec praw lub wolności wynikających z art. 70 ust. 1-3 Konstytucji: prawa do nauki, wolności wyboru rodzaju szkoły, a zwłaszcza prawa zakładania szkół niepublicznych. Jego rola jest taka sama, jak nakaz określenia w ustawie źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 167 ust. 3 Konstytucji
wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 20 lutego 2002 r., sygn. K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4 i 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 7) dla działania struktur municypalnych – regulacja ustawowa ma zapewniać pewność i przejrzystość ekonomicznych podstaw działalności szkół niepublicznych (nawet jeżeli tylko częściową, bo ograniczoną do źródeł publicznych). Po drugie, konsekwencją art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji jest nie „możliwość”, lecz „obowiązek” wydania przez ustawodawcę odpowiednich aktów prawnych. Analizowane rozwiązanie jest więc „silniejszym” wariantem zasady wyłączności ustawowej, w przeciwieństwie do przepisów pozostawiających ustawodawcy swobodę decyzji co do normowania lub nienormowania danej kwestii, a narzucających formę regulacji tylko wtedy, gdy – ze względu na prowadzoną politykę – zdecyduje się on działać (por. np. art. 17 Konstytucji, zgodnie z którym ustawodawca może tworzyć różne rodzaje samorządów innych niż samorząd terytorialny, ale ich ewentualne wykreowanie musi nastąpić w formie ustawy). Po trzecie, wbrew pozorom, zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski – regulacji ustawowej wymagają tylko „warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych”. Ze względu na kształt zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie elementy składowe tego wyrażenia powinny zostać szczegółowo wyjaśnione. Pod względem podmiotowym obejmuje ono wszystkie „szkoły niepubliczne”, tj. takie, których założycielami nie są organy władzy publicznej (państwowej lub samorządowej), niezależnie od skali i szczebla działalności (a więc lege non distiguenta – także niepubliczne szkoły wyższe, w tym założone przez związki wyznaniowe). Nie znaczy to jednak, że finansowaniem w takim samym stopniu muszą być objęte wszystkie szkoły niepubliczne – możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi). Z uwagi na systematykę art. 70 Konstytucji, zasadne wydaje się oczekiwanie, że dotowane na podstawie tego przepisu niepubliczne szkoły będą prowadziły głównie działalność dydaktyczną i to na nią właśnie przeznaczały otrzymane środki publiczne (wolność badań naukowych jest bowiem gwarantowana w art. 73 Konstytucji, przy czym przepis ten nie reguluje źródeł finansowania tego typu aktywności ani nie łączy explicite formy wykonywania tej wolności ze szkołami). Pod względem przedmiotowym „udział państwa w finansowaniu szkół niepublicznych” obejmuje przeznaczanie środków publicznych na działalność danego typu podmiotów, bez względu na formę i tryb przydzielania funduszy. W pojęciu tym będą się więc mieściły zarówno dotacje celowe albo podmiotowe, bezzwrotne lub preferencyjne pożyczki, jak i darowizny mienia, otrzymywane na przykład pod warunkiem spełnienia ustawowych kryteriów (np. liczby studentów lub pracowników albo jakości kształcenia) lub rozdzielane w drodze konkursów. Należy zwrócić uwagę, że użyte w analizowanym sformułowaniu słowo „udział” samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania („udział” z definicji może być mniejszy lub większy). Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zdanie trzecie byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności: w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne (podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa bowiem na ich założycielach, a nie na władzy publicznej). Podczas ustalania skali udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych ustawodawca niewątpliwie powinien jednak brać pod uwagę potrzebę zapewnienia powszechności dostępu do edukacji (por. art. 70 ust. 4 Konstytucji)
zasadę równości (art. 32 Konstytucji), które mogą być ograniczane jedynie w zgodzie z przesłankami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji (w tym m.in. ze względu na konieczność zapewnienia równowagi budżetowej). „Warunki”, o których mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć w taki sam sposób jak w języku potocznym. Pojęcie to zostało bowiem przejęte do języka prawnego z języka naturalnego, zachowując dotychczasowe znaczenie, i w Konstytucji jest stosowane dosyć często (także dla określenia zadań ustawodawcy – por. nakaz uregulowania w ustawie warunków: udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych – art. 68 ust. 2 zdanie drugie; zakładania i działalności szkół niepublicznych – art. 70 ust. 3 zdanie trzecie; udzielania indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów – art. 70 ust. 4; skutecznego wypełniania obowiązków poselskich – art. 106; ważności wyborów parlamentarnych, prezydenckich i samorządowych – art. 100 ust. 3, art. 127 ust. 7 i art. 169 ust. 2 zdanie drugie; odwołania Szefa Sztabu Generalnego i dowódców rodzajów Sił Zbrojnych przed upływem kadencji – art. 134 ust. 3 Konstytucji). Pozytywną treść nakazu uregulowania w ustawie „warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych” należy rozumieć jako obowiązek zawarcia w ustawie pełnej (wyczerpującej) listy konkretnych, samodzielnych i możliwych do wyegzekwowania „wymogów” („przesłanek”, „podstaw”, „kryteriów”) uzyskania takich środków przez szkoły niepubliczne. Wobec braku dalszego dookreślenia tego pojęcia w art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, należy przyjąć, że obejmuje to zarówno czynniki merytoryczne (np. przyznawanie dotacji w zależności od skali działalności lub osiągnięć naukowych danej placówki, czy też ich potrzeb lub możliwości), jak i reguły proceduralne (np. częstotliwość przyznawania tych środków, podmioty uprawnione do podejmowania decyzji w tym zakresie, procedurę rozpatrywania i oceniania wniosków, tryb odwoławczy) – słowem: wszystkie okoliczności decydujące o przyznaniu lub nieprzyznaniu finansowania. Analizowana regulacja nie narzuca przy tym żadnej treści tych „warunków”, wymaga jedynie, aby w ustawie były one uregulowane w sposób kompletny (w tym sensie ma więc charakter zasady formalnej, a nie materialnoprawnej). Pewne ramy merytoryczne swobody ustawodawcy w tym zakresie wyznaczają natomiast inne przepisy Konstytucji, zwłaszcza wspomniane już zasady powszechnego dostępu do edukacji (por. art. 70 ust. 4 Konstytucji)
równości (art. 32 Konstytucji). Negatywna definicja „warunków” udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych musi uwzględniać to, że inne aspekty tej aktywności (które same w sobie nie stanowią kryteriów dostępu do środków publicznych) mogą być uregulowane w aktach wykonawczych (o ile oczywiście nie dotyczą obszarów, w których forma ustawowa jest konieczna z uwagi na inne przepisy ustawy zasadniczej, np. ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw lub wolności albo budżetu państwa – por. art. 31 ust. 3 i art. 219 ust. 1 Konstytucji). Nie ma więc na przykład przeszkód, aby cechy podmiotów ubiegających się o dotacje publiczne, brane pod uwagę podczas przyznawania tych środków i wyczerpująco określone w ustawie, były wpisywane do formularza, którego wzór został ustalony w rozporządzeniu, wydanym na podstawie ustawy i wykonującym jej postanowienia. W takim wypadku nie dochodziłoby bowiem do samoistnego merytorycznego uregulowania w rozporządzeniu „warunków” udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych – akt wykonawczy tylko organizacyjnie (technicznie) ułatwiałby realizację ustawowych zasad przydzielania środków publicznych, nie dodając do nich żadnych dodatkowych kryteriów (por. podobne rozumienie zasady wyłączności ustawowej podczas określania warunków pomocy materialnej dla uczniów i studentów, wynikającej z art. 70 ust. 4 Konstytucji, w wyroku z 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32,
w sferze ocen i zasad kwalifikowania uczniów – we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/12). 3.3. Zarzuty na tle art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji wnioskodawca kieruje do dwóch powiązanych ze sobą przepisów – art. 94 ust. 5 w związku z art. 95 ust. 1 p.s.w. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest więc stwierdzenie, czy zakres materii, przekazywanej tymi unormowaniami do uregulowania w rozporządzeniu (tj. „warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje […]
sposób kontroli ich wykorzystania”), mieści się w konstytucyjnym pojęciu „warunków udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych” (art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji). 3.3.1. Poprawne ustalenie relacji między tymi przepisami wymaga uwzględnienia dwóch założeń metodologicznych: Po pierwsze, należy zwrócić uwagę, że wprawdzie zasady techniki prawodawczej nakazują nadawanie takim samym pojęciom takiego samego znaczenia (tzw. zakaz interpretacji homonimicznej), jednak reguła ta jest modyfikowana przez zasadę hierarchicznej budowy systemu prawa. Jak stwierdzał Trybunał Konstytucyjny, „Przy wykładni pojęć konstytucyjnych definicje formułowane w aktach niższego rzędu nie mogą mieć znaczenia wiążącego i przesądzającego o sposobie ich interpretacji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału, pojęcia konstytucyjne mają charakter autonomiczny wobec obowiązującego ustawodawstwa” (por. np. wyrok z 27 kwietnia 2005 r., sygn. P 1/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 42
powołane tam inne orzeczenia). Po drugie, należy także mieć na uwadze specyfikę badanych regulacji, które dotyczą upoważnienia do wydania rozporządzenia, a więc aktu wykonawczego normującego sprawy „rodzajowo jednorodne z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji norm ustawy” (teza orzeczenia z 22 kwietnia 1987 r., sygn. K 1/87, OTK w 1987 r., poz. 3; podobnie – po wejściu w życie obecnej Konstytucji – m.in. wyroki z: 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257; 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67; 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). W świetle dotychczasowego dorobku Trybunału Konstytucyjnego, tego typu przepisy powinny co do zasady być wyraźnie wyodrębnione i kompleksowo regulować treść przewidywanego aktu wykonawczego. Mogą one jednak być także sformułowanie w sposób lakoniczny, pod warunkiem że odpowiednie wytyczne zostały zamieszczone w innych przepisach ustawy upoważniającej (por. wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120). W takim wypadku, do oceny konstytucyjności przepisu upoważniającego konieczna jest analiza całej ustawy, w której jest on zawarty. 3.3.2. Biorąc pod uwagę powyższe zasady, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje: Zgodnie z art. 95 ust. 1 p.s.w. przedmiotem rozporządzenia mają być trzy powiązane ze sobą zagadnienia z zakresu finansowania szkół niepublicznych ze środków publicznych: „warunki” występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje – czyli kryteria merytoryczne, które muszą być spełnione przez beneficjentów pomocy publicznej, w tym także zasady dokonywania selekcji aplikacji i przydzielania środków; „tryb” występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje – a więc procedurę ubiegania się o dotacje (od terminu i formy składania, rozpatrywania i rozliczania wniosków po skład i kompetencje organów odpowiedzialnych za poszczególne etapy tego postępowania); „sposób kontroli ich wykorzystania” – tj. działania podejmowanie wobec podmiotów, które już otrzymały dofinansowanie ze środków publicznych, mające na celu m.in. sprawdzenie, czy zostały one wykorzystane racjonalnie i w sposób zgodny z przeznaczeniem (zarówno ustalanie kryteriów kontroli, jak i procedur
skutków). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kształt poszczególnych rozwiązań określonych tymi pojęciami nie został przesądzony w zaskarżonych przepisach. Art. 95 ust. 1 p.s.w. zawiera listę czynników, które powinny zostać uwzględnione podczas wydawania rozporządzenia („jakość kształcenia w uczelni, liczba nauczycieli akademickich, dla których uczelnia jest podstawowym miejscem pracy, liczba kształconych w uczelni studentów studiów stacjonarnych i uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, zaangażowanie własnych środków w rozwój bazy materialnej uczelni
osiągnięcia uczelni w dotychczasowym kształceniu”). Wszystkie wymienione w nim kryteria mają jednak charakter ogólny: nie pozwalają ani na skonstruowanie żadnej skali oceny wniosków o dotacje (np. nie przewidują progów liczby studentów albo prowadzonych kierunków studiów uprawniających do otrzymania środków publicznych), ani nie wskazują, w jaki sposób mają one być uwzględnione (np. czy dotacje mają być proporcjonalne do liczby nauczycieli akademickich, czy też jedynie dla ich uzyskania konieczne ma być tylko wykazanie pewnego minimum kadrowego). Żadne z nich nie jest na tyle precyzyjne, by mogło samodzielnie stanowić przesłankę przyznania lub odmowy przyznania środków publicznych (wszak każda uczelnia z definicji ma studentów, pracowników, jakieś własne zasoby i mniejsze lub większe sukcesy edukacyjne). Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega także możliwości, aby konkretne warunki przyznawania dotacji wymienionych w art. 94 ust. 5 p.s.w. ustalić na podstawie innych przepisów prawa o szkolnictwie wyższym. Wprawdzie pewne potencjalne znaczenie mogłyby mieć niektóre przepisy ogólne (np. zasada autonomii uczelni czy zasada wolności badań naukowych – por. art. 4 ust. 1 i 2 p.s.w.), lecz także one nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, które uczelnie niepubliczne powinny otrzymywać środki publiczne i na jakich zasadach. Reasumując, należy stwierdzić, że w świetle zaskarżonych przepisów ustawodawca scedował określenie „warunków i trybu występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje […]
sposobu kontroli ich wykorzystania” na właściwego ministra, pozostawiając mu znaczną swobodę wyboru konkretnych rozwiązań. Zawarte w ustawie wytyczne merytoryczne nie mają charakteru samoistnych, konkretnych kryteriów finansowania wyższych szkół niepublicznych, ponieważ na ich podstawie nie można rozstrzygnąć o zakresie podmiotowym ani przedmiotowym należnego dofinansowania (uwzględnienie każdego z nich może następować na różne sposoby, a dodatkowo organ może też według swoich preferencji ukształtować relacje między poszczególnymi przesłankami i ich znaczenie dla ostatecznego wyniku postępowania). W rezultacie o otrzymaniu dotacji będą przesądzały samodzielnie zasady przyjęte przez ministra w rozporządzeniu, których treść nie została wyznaczona przez żadne przepisy prawa o szkolnictwie wyższym (ani zaskarżone art. 94 ust. 5 i art. 95 ust. 1 p.s.w., ani też inne). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że takie uregulowanie zasad przyznawania dotacji uczelniom niepublicznym jest sprzeczne z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji. Inaczej niż sugerowano to w stanowisku Sejmu, należy uznać, że wszystkie kwestie przekazane przez zaskarżone przepisy do unormowania w rozporządzeniu (tj. „warunki i tryb występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje […]
sposób kontroli ich wykorzystania”) mieszczą się w „warunkach udziału władz publicznych w finansowaniu szkół niepublicznych” w rozumieniu art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji, a więc wymagają regulacji ustawowej. Użyte w tym ostatnim przepisie pojęcie „warunki” ma bowiem (por. dokonana wyżej analiza wzorca kontroli) znaczenie szersze niż przyjęte w art. 94 ust. 5 i art. 95 ust. 1 p.s.w. – obejmuje zarówno kryteria (przesłanki, warunki) merytoryczne przyznania dotacji szkołom niepublicznym (a więc „warunki” w rozumieniu zaskarżonych przepisów), jak również kwestie proceduralne na wszystkich etapach postępowania (od przydzielania środków, przez nadzór nad ich bieżącym wykorzystywaniem, po kontrolę efektów końcowych udzielonego wsparcia). Nakaz unormowania „warunków i trybu występowania przez uczelnie niepubliczne o dotacje […]
sposobu kontroli ich wykorzystania” w rozporządzeniu narusza więc zasadę wyłączności ustawowej regulacji tego typu materii, wynikającą z art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że sprzeczność zaskarżonych przepisów ze wskazanym wzorcem kontroli ma charakter oczywisty i rażący. Art. 95 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 5 nie dość, że nakazują ministrowi zastosowanie nieprawidłowej formy regulacji (rozporządzenia zamiast ustawy), to jeszcze pozostawiają mu praktycznie całkowitą swobodę decydowania o treści aktu wykonawczego (który staje się tym samym samoistnym źródłem prawa). Dodatkowo ten sam organ jest odpowiedzialny także za rozpoznawanie wniosków o dotacje – skupia więc kompetencje prawotwórcze i wykonawcze. W rezultacie gwarancyjna funkcja art. 70 ust. 3 zdanie trzecie Konstytucji przestaje mieć jakiekolwiek znaczenie, a przepis ten staje się jedynie pozornym źródłem praw uczelni niepublicznych, ich pracowników i studentów.
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.