K 33/12

63/5/A/2013 WYROK z dnia 26 czerwca 2013 r. Sygn. akt K 33/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 18 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 825. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Mirosław Granat Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja – sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. U. poz. 748) z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze, art. 88, art. 146 i art. 219 Konstytucji oraz art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.), o r z e k a: Ustawa z dnia 11 maja 2012 r. o ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. U. poz. 748) nie jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.). Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Grupa posłów na Sejm VII kadencji, na podstawie wniosku z 26 lipca 2012 r., zakwestionowała ustawę z dnia 11 maja 2012 r. o ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. U. poz. 748; dalej: ustawa o ratyfikacji decyzji). Zdaniem wnioskodawcy, po pierwsze, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji w zakresie trybu, w jakim została uchwalona, ze względu na: – stworzenie prawno-traktatowych podstaw do przekazania organizacji międzynarodowej – Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności – kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, a to w kwestii zarządzania warunkami uczestnictwa Polski w unii walutowej, przyznanie organom tegoż Europejskiego Mechanizmu Stabilności kompetencji władczych do decydowania o warunkach uczestnictwa Polski w unii walutowej, rozszerzenia, w stosunku do Polski, jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Trybunału Obrachunkowego; – stworzenie prawnych podstaw do ograniczenia uprawnień Sejmu do prowadzenia polityki budżetowej oraz uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia polityki gospodarczej, przez przyznanie Komisji Europejskiej uprawnienia do określania zasad mechanizmu korygującego gospodarkę finansową państwa, co, poza przyjęciem niewłaściwego trybu wyrażenia zgody na ratyfikację, powoduje dodatkowo naruszenie art. 219 i art. 146 Konstytucji. Po drugie, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna z art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE) ze względu na to, że decyzja nr 2011/199/UE została wydana bez podstawy prawnej i w konsekwencji ratyfikacja przedmiotowej decyzji prowadzi nie tylko do jej zatwierdzenia w sposób sprzeczny z art. 90 Konstytucji, ale również powoduje, że do porządku prawnego wejdą przepisy, które zostały wprowadzone do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE) w sposób nielegalny i z tego względu nie mogą stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co dodatkowo narusza art. 88 Konstytucji. Wnioskodawca wniósł ponadto w końcowej części wniosku „o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny wykładni dotyczącej formy związywania się przez Rzeczpospolitą Polską decyzjami organu ponadnarodowego jakim jest Rada Europejska oraz wykładni dotyczącej procedury obowiązującej organy władzy państwowej w Polsce do przyjmowania i negocjowania takich decyzji”. 1.1. Wnioskodawca wskazał, że właściwym trybem ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. Urz. UE L 91 z 6.04. 2011, s. 1; dalej: decyzja Rady) jest tryb określony w art. 90 Konstytucji. Ustawa o ratyfikacji decyzji Rady, uchwalona w trybie określonym w art. 89 Konstytucji, nie spełnia wymogu zgodności z polskim porządkiem konstytucyjnym i jego duchem. Zmiana TFUE, dokonana tą decyzją, odczytywana łącznie z normami wprowadzonymi przez Traktat o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności (dalej też: TEMS) oraz rozpatrywana w kontekście Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (dalej też: pakt fiskalny), powoduje, że doszło do przekazania kompetencji władczych na poziom ponadnarodowy – do Komisji i Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE). Wnioskodawca podniósł, że wybór trybu właściwego dla wyrażenia zgody na ratyfikację polega przede wszystkim na ustaleniu i rozstrzygnięciu, czy w konkretnym wypadku mamy do czynienia z przekazaniem kompetencji w zakresie wykonywania władzy państwowej organowi międzynarodowemu lub organizacji międzynarodowej. Pojęcie kompetencji należy przy tym rozumieć jako uprawnienia władzy najwyższej do stanowienia prawa i wydawania nakazów zabezpieczonych przymusem. W ocenie wnioskodawcy, chodzi zatem o formalną istotę władzy, tj. wolę i jej realizację. Przekazanie kompetencji organom Unii Europejskiej (dalej też: UE) oznacza pojawienie się woli innych podmiotów w konkretnych obszarach tradycyjnych decyzji państwowych i wycofania się z nich państwa. Wynikające z traktatów możliwości przekazania uprawnień władczych polegają na umożliwieniu władzy ponadnarodowej egzekwowania jej woli w kwestii zadań państwowych. W efekcie na terytorium państwa zamiast władzy państwowej następuje działanie innego władztwa. Władztwo ponadnarodowe jest przy tym całkowicie autonomiczne w stosunku do władzy państwowej. Zdaniem wnioskodawcy, praktyka Unii Europejskiej pokazuje wyraźnie, że w sytuacji, w której kompetencje traktatowe okazują się niewystarczające dla osiągnięcia założonych celów, te ostatnie mają priorytet. UE korzysta wtedy z tzw. kompetencji domyślnych definiowanych przez te cele. 1.1.1. W ocenie wnioskodawcy, decyzja Rady powinna być interpretowana nie tylko na podstawie brzmienia art. 136 ust. 3 TFUE, ale łącznie z postanowieniami podpisanego przez obecne państwa członkowskie unii walutowej TEMS, a także w kontekście podpisanego również przez Polskę paktu fiskalnego, który jest częściowo powiązany z TEMS. TEMS stanowi, w przekonaniu wnioskodawcy, niezbędny element analizy zgodności przyjętej ustawy ratyfikacyjnej z Konstytucją, ponieważ przewiduje w motywie 7 preambuły automatyczne członkostwo w Europejskim Mechanizmie Stabilności (dalej także: EMS) każdego państwa dołączającego do strefy euro, bez możliwości renegocjacji TEMS, a zatem ustala już obecnie warunki polskiego wejścia do unii walutowej, które z kolei przewidziane jest wprost w traktacie akcesyjnym Polski i objęte jedynie czasową derogacją. Zdaniem wnioskodawcy, można zatem wnosić, że z TEMS, dla którego podstawą jest zmieniony art. 136 TFUE, wynika objęte jedynie czasowym wyłączeniem, prawne zobowiązanie Polski do uczestniczenia w nowej organizacji międzynarodowej o nazwie Europejski Mechanizm Stabilności. Do tego członkostwa Polska zobowiązuje się automatycznie na podstawie zmiany TFUE. Nie można być członkiem unii walutowej – do czego zobowiązuje Polskę traktat akcesyjny – nie będąc jednocześnie członkiem EMS. EMS ma własne organy decyzyjne, procedury głosowania większościowego oraz poddaje państwa członkowskie, w zakresie związania TEMS, dodatkowej jurysdykcji TSUE i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Tym samym dochodzi do szczególnej sytuacji, w ramach której następuje związanie się de facto nową umową międzynarodową (przez przyjęcie zmiany art. 136 TFUE), z jednoczesnym czasowym odroczeniem wejścia w życie tego związania. Nie zmienia to nie tylko natury związania, które ma charakter obowiązkowy, lecz dodatkowo pogarsza stan wyjściowy decyzji o ratyfikacji, gdyż jako państwo czasowo wyłączone ze strefy euro, Polska nie uczestniczyła w negocjacji TEMS i tym samym nie miała wpływu na treść zobowiązania, które na siebie przyjmuje. TEMS przewiduje możliwość dobrowolnego uczestnictwa w działaniach nowej organizacji międzynarodowej także państw członkowskich UE, niebędących członkami unii walutowej, na zasadach określonych przez Radę Zarządzającą EMS. Tym samym stwarza prawną możliwość uczestniczenia Polski w nowej organizacji międzynarodowej na warunkach określonych przez podmiot zewnętrzny. Wnioskodawca wychodzi przy tym z założenia, że – zachowując równoważność prawa – zmiana Traktatu, przyjmowanego w trybie art. 90 Konstytucji, powinna także dokonywać się w identycznym trybie. Gwarantuje to realizację zasady, że treść aktu prawnego może być zmieniona tylko aktem prawnym tej samej rangi. 1.1.2. Zmianę TFUE należy rozpatrywać – w ocenie wnioskodawcy – także w powiązaniu z paktem fiskalnym, który w swojej treści odwołuje się wprost do Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Taka konstrukcja oraz uregulowanie w pakcie fiskalnym kwestii, które należą do TFUE, determinuje, w ocenie wnioskodawcy, wniosek, że pakt uzupełnia w praktyce rozwiązanie przewidziane w art. 136 ust. 3 TFUE i przyjęte decyzją Rady, wprowadzając szereg zobowiązań. Jednocześnie w zakresie wykonania zobowiązań wynikających z paktu fiskalnego państwa strony poddały się jurysdykcji TSUE. Przedmiotem jurysdykcji TSUE jest przy tym nie tylko zwykła interpretacja i stosowanie paktu, ale uzyskuje on kompetencję w zakresie weryfikacji i kontroli wykonywania zobowiązania do zmiany Konstytucji (art. 8 w związku z art. 3 ust. 2 paktu). Faktycznie zatem TSUE decyduje nie tylko o tym, czy dana norma została przyjęta, ale również ma istotny wpływ na zakres dokonywanej zmiany. Powoduje to z kolei, że o treści normy rangi konstytucyjnej decydował będzie organ zewnętrzny, a nie Sejm i Senat. Z uwagi na powyższe, w ocenie wnioskodawcy, zmiana dokonana decyzją Rady, odczytywana łącznie z normami wprowadzonymi przez TEMS oraz rozpatrywana w kontekście paktu fiskalnego, powoduje, że „bez żadnych wątpliwości mamy do czynienia z przekazaniem kompetencji władczych na poziom ponadnarodowy (do Komisji i ETS)”. W konsekwencji ustawa o ratyfikacji decyzji powinna zostać podjęta w trybie wynikającym z art. 90 Konstytucji, a nie na podstawie art. 89 ust. 1 Konstytucji. 1.2. W ocenie wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji narusza także art. 48 ust. 6 TUE, gdyż zmiana art. 136 TFUE prowadzi do zwiększenia kompetencji przyznanych UE w traktatach, przez zgodę na utworzenie nowej organizacji międzynarodowej, poszerzenie jurysdykcji TSUE i Trybunału Obrachunkowego oraz istotną zmianę sposobu decydowania (tzw. odwróconą większością). Procedura uproszczona została zastosowana bez podstawy prawnej (z przekroczeniem kompetencji Rady Europejskiej w zakresie wydania obowiązujących przepisów). Art. 48 ust. 6 TUE wprost statuuje zasadę, zgodnie z którą decyzja nie może być podjęta przez Radę, jeżeli zwiększa (nawet jeśli nie jest to jej celem) kompetencje UE przyznane w traktatach. Ustawa o ratyfikacji decyzji prowadzi zatem do naruszenia TUE. Wspólnoty i Unia Europejska funkcjonują, zgodnie z traktatami konstytuującymi te organizacje, na zasadzie i w obrębie kompetencji powierzonych przez państwa członkowskie. Sprawia to, że Wspólnoty i ich instytucje mogą działać tylko w zakresie przewidzianym przez unormowania traktatowe. Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy prawodawcze organy wspólnotowe (unijne) wydając określone przepisy prawa działały w ramach kompetencji przekazanych i wykonywały je zgodnie z zasadami pomocniczości (subsydiarności) i proporcjonalności. 2. W imieniu Sejmu stanowisko zajął Marszałek Sejmu w piśmie z 11 lutego 2013 r., wnosząc o stwierdzenie, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji oraz art. 48 ust. 6 TUE. Ponadto, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w zakresie dotyczącym badania zgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 88, art. 146 oraz art. 219 Konstytucji. 2.1. Na wstępie Marszałek Sejmu przedstawił kontekst normatywny, w jakim nastąpiło przyjęcie zaskarżonej ustawy. Szeroko omówił genezę i treść decyzji Rady oraz TEMS. Podsumowując relację pomiędzy art. 136 ust. 3 TFUE i TEMS, Marszałek Sejmu nawiązał do rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości z 27 października 2012 r. w sprawie Pringle przeciwko Irlandii (sygn. C-370/12), stwierdzającego, że prawo państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji TEMS nie jest uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady. Również w praktyce państwa w obrocie prawnomiędzynarodowym opowiedziały się za taką interpretacją. TEMS, zgodnie z jego art. 48, wszedł w życie 27 września 2012 r., a decyzja Rady nie weszła w życie wcześniej. Zdaniem Marszałka Sejmu, zważywszy na autonomiczność bytu prawnego TEMS oraz nowelizacji TFUE, ocena, czy art. 136 ust. 3 TFUE przenosi kompetencje organów władzy państwowej, nie może opierać się na kontroli postanowień TEMS. Marszałek Sejmu stwierdził ponadto, że wynik analizy treści art. 44 TEMS nie uzasadnia obaw wnioskodawcy co do automatyzmu włączenia Polski do EMS. W motywie nr 7 TEMS sygnatariusze wyrażają przekonanie, że państwa członkowskie, którym zostanie uchylona derogacja, powinny stać się stroną TEMS z takimi samymi prawami i obowiązkami jak dotychczasowe strony traktatu. A zatem wyjaśnienie to należy interpretować jako gwarancję niedyskryminacji, a nie nakaz przystąpienia. Z treści TEMS wynika, że może on obowiązywać (od samego początku) jako umowa międzynarodowa wiążąca tylko niektóre państwa strefy euro (do 3 października 2012 r. jego stroną nie była Estonia). Rozstrzygnięcie, czy przystąpić do EMS, pozostawiono swobodnej decyzji państwa członkowskiego, jeśli jego walutą jest (stało się) euro. Procedura przystąpienia zostaje wszczęta wyłącznie na wniosek państwa członkowskiego. Nie może być zatem mowy o żadnym automatyzmie związania postanowieniami TEMS. Decyzja, czy wiązać się TEMS, a także w jakiej procedurze (ratyfikacyjnej), zostanie podjęta w przyszłości. Również ewentualna ocena konstytucyjności TEMS może nastąpić dopiero w momencie wiązania (związania) się tą umową międzynarodową. Polska obecnie nie jest sygnatariuszem tego traktatu (nie podpisała go i nie wszczęła postępowania ratyfikacyjnego), a więc ocena jego konstytucyjności pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, określoną w art. 188 Konstytucji. 2.2. W ocenie Sejmu, podstawowym problemem konstytucyjnym w kontekście zarzutów wnioskodawcy, jest ustalenie, czy decyzja Rady przenosi (nowe) kompetencje polskich organów władzy państwowej na rzecz Unii Europejskiej. Istotne dla rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego jest określenie relacji pomiędzy zwiększeniem kompetencji przyznanych UE (art. 48 ust. 6 TUE) a przekazaniem kompetencji (art. 90 Konstytucji). Zdaniem Sejmu, kompetencje polskich organów władzy państwowej przekazywane UE nie są tożsame z kompetencjami tej organizacji międzynarodowej. Zakres jej kompetencji nie stanowi sumy uprawnień przekazanych przez państwa członkowskie. Fundamentalną zasadą konstrukcyjną Unii Europejskiej jest zasada przyznania. „Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie” (art. 5 ust. 2 TUE). Upoważnienie do realizowania kompetencji przez organy unijne pochodzi od państw członkowskich, które pozostają trwale „panami traktatów” (Herren der Verträge). Źródłem imperium Unii Europejskiej są ukonstytuowane w demokratyczne państwa narody Europy. Unia Europejska nie posiada zatem pierwotnie żadnych własnych kompetencji; z uwagi na to, że jest organizacją międzynarodową nie posiada również tzw. kompetencji do tworzenia kompetencji (Kompetenz-Komptenz). Warunkiem legalności decyzji RE przyjętej w uproszczonym trybie zmiany traktatu (art. 48 ust. 6 TUE) jest niezwiększenie w ten sposób kompetencji przyznanych Unii Europejskiej. Odrzucając – ze względu na brak tożsamości kompetencji państwowych i unijnych – tzw. teorię hipoteki (w myśl jej założeń, na organizację międzynarodową przechodzą prawa zwierzchnie państw o takim samym zakresie i takich samych granicach, jak przed ich przekazaniem), stwierdzenie nierozszerzenia zakresu uprawnień unijnych, na skutek zastosowania uproszczonej procedury zmiany traktatu, nie rozstrzyga, czy w danym wypadku nie nastąpiło przeniesienie kompetencji organów władzy państwowej. Jednakże wypowiedź organów unijnych, w tym przede wszystkim Trybunału Sprawiedliwości, na temat tego, czy jest spełniona wskazana w art. 48 ust. 6 TUE przesłanka niezwiększania kompetencji UE, jest istotną wskazówką dla oceny, czy doszło do przekazania kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Co do zasady, przekazanie kompetencji państwa członkowskiego w rygorystycznym trybie określonym w Konstytucji (w wypadku Polski na podstawie art. 90 Konstytucji), będzie – zdaniem Sejmu – powodowało „przyrost” sfery możności po stronie unijnej. 2.3. Zagadnienie, czy decyzja Rady narusza zakaz zwiększania kompetencji UE, wskazany w art. 48 ust. 6 TUE, zostało ocenione przez Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie Pringle. Stwierdzenie przez Trybunał Sprawiedliwości braku „przyrostu” kompetencji Unii Europejskiej, stanowi istotną wskazówkę dla oceny właściwego trybu ratyfikacji przez Polskę decyzji Rady, gdyż nie jest możliwe przekazanie nowych kompetencji Unii Europejskiej, skoro jej instytucje nie mogą i nie będą ich wykonywać; zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie drugie TUE wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach – a brak przyznania stwierdził wyłącznie właściwy do wykładni traktatów Trybunał Sprawiedliwości – należą do państw członkowskich. Jeśli sąd unijny stwierdza dochowanie warunków wskazanych w art. 48 ust. 6 TUE, to zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108): „jakiekolwiek przekazanie kompetencji w tym przypadku nie jest możliwe, ponieważ artykuł 48 ustęp 6 akapit trzeci Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że przedmiotowa decyzja «nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach». Nie nastąpi więc przekazanie «kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach»”. 2.4. Marszałek Sejmu podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny, dokonując oceny konstytucyjności przyjętej procedury ratyfikacyjnej, nie jest związany rozstrzygnięciami Trybunału Sprawiedliwości o ważności decyzji Rady, nawet pośrednio, gdyż taka kontrola jest wyłączną domeną sądu konstytucyjnego. Uznanie przez Trybunał Sprawiedliwości, że nie doszło do naruszenia warunku legalności decyzji RE (przesłanki niezwiększania kompetencji UE) nie może zamykać Trybunałowi Konstytucyjnemu drogi do oceny spełnienia wymogów konstytucyjnych. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność zapewnienia gwarancyjnego charakteru art. 90 Konstytucji. Nie można zatem wykluczyć potencjalnych kolizji pomiędzy orzeczeniami tych dwóch trybunałów w omawianym zakresie. Ze względu na brak tożsamości (zakresu) kompetencji państwa członkowskiego i unijnych, rozbieżność płaszczyzn badania Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Sprawiedliwości oraz konieczność zachowania przez sąd konstytucyjny gwarancyjnego charakteru art. 90 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny nie jest związany odpowiedzią na pytanie prejudycjalne sądu unijnego, który stwierdza ważność decyzji RE podejmowanej w trybie art. 48 ust. 6 TUE. Taki skutek wyroku sądu unijnego nie wynika również z prawa unijnego. Leges fundamentales polskiego i unijnego porządku prawnego współgrają i dopełniają się w tym zakresie. Konieczne jest zatem przeprowadzenie analizy zgodności decyzji Rady (w sposób pośredni, gdyż przedmiotem kontroli pozostaje ustawa o ratyfikacji decyzji) przez sąd konstytucyjny, chociaż wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Pringle już zapadł. 2.5. Marszałek Sejmu podkreślił, że choć Trybunał Konstytucyjny nie jest związany wskazanym wyżej wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości, jego ustalenia mogą być pomocne dla oceny konstytucyjności ustawy o ratyfikacji decyzji, gdyż w przywołanej sprawie zostały również omówione zarzuty podniesione przez wnioskodawcę. Marszałek Sejmu podzielił stanowisko Trybunału Sprawiedliwości, że z treści art. 136 ust. 3 TFUE nie wynika zwiększenie kompetencji UE. Nowa treść traktatowa potwierdza istnienie kompetencji państw członkowskich do ustanowienia mechanizmu stabilności. Unia Europejska (jej instytucje) nie uzyskują żadnych nowych uprawnień; to wszak państwa członkowskie mają utworzyć nowy mechanizm, a przepis wyraźnie przypisuje tę kompetencję państwom. Nowy art. 136 ust. 3 TFUE ma zatem charakter informacyjny, a nie kompetencyjny; stwierdza jedynie istnienie praw państw członkowskich, które państwa miały niezależnie od tej regulacji. Nie dochodzi zatem do przekazania Unii Europejskiej kompetencji organów władzy państwowej. Z takiego też założenia wyszedł ustawodawca, dokonując wyboru procedury legislacyjnej dla ustawy o ratyfikacji decyzji. Skądinąd, w opisanych okolicznościach nawet gdyby Rzeczypospolita Polska była państwem, którego walutą jest euro, nie nastąpiłoby przeniesienie na UE nowych kompetencji, w rozumieniu art. 90 ust. 1 Konstytucji. Tym bardziej o przekazaniu nie może być więc mowy w sytuacji, w której Polska nie jest adresatem hipotezy nowego art. 136 ust. 3 TFUE. Stanowisko, że wskutek ratyfikacji decyzji Rady oraz TEMS nie nastąpiło przeniesienie praw suwerennych, zajęły sądy konstytucyjne Niemiec (zob. wyrok Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 12 września 2012 r., sygn. akt 2 BvR 1390/12), Estonii (zob. Constitutional Judgment z 12 lipca 2012 r., sygn. akt 3-4-1-6-12) i Irlandii (zob. Judgments of Supreme Court z 19 października 2012 r., sygn. akt 339/2012). Marszałek Sejmu, podtrzymując tezę o niedopuszczalności badania konstytucyjności TEMS, zwrócił uwagę na wywód Trybunału Sprawiedliwości, w którym odnosi się on do zarzutu, który również podnosi wnioskodawca: rozszerzenia zakresu działania instytucji unijnych (Komisji, Europejskiego Banku Centralnego (dalej: EBC, TSUE). Stwierdził, że w także w tym zakresie nie może być mowy o „przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej”. Podobnie w odniesieniu do kompetencji Trybunału Obrachunkowego. 2.6. Nawiązując do poglądu wnioskodawcy o potrzebie powiązania art. 136 ust. 3 TFUE z paktem fiskalnym, Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że w treści decyzji Rady nie wspomina się o pakcie fiskalnym. Zostaje on wymieniony dopiero w treści TEMS. Z uwagi na odrębny byt prawny decyzji Rady oraz TEMS, nawiązanie do postanowień paktu fiskalnego w treści TEMS nie może mieć wpływu na charakter decyzji Rady. Proces ratyfikacji decyzji Rady jest niezależny od procesu wiązania się przez Polskę postanowieniami paktu fiskalnego. Ten ostatni trwa (zob. druk sejmowy nr 961/VII kadencja); może być samodzielnie przedmiotem oceny konstytucyjności. 2.7. W ocenie Marszałka Sejmu, w świetle analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zachowanie wymogów określonych w art. 90 ust. 1 Konstytucji (triada ograniczeń konstytucyjnych) jest konieczne jedynie w wypadku przeprowadzania zmiany traktatu, w wyniku której następuje przekazanie kompetencji. W badanej sprawie taka relacja nie zachodzi. W związku z powyższym, zdaniem Sejmu, nie można odnaleźć argumentów za koniecznością ratyfikacji decyzji Rady w trybie art. 90 Konstytucji. Tym samym właściwym trybem przyjęcia tej decyzji była procedura zwykła, zgodnie z art. 89 Konstytucji. Konsekwencją tych konstatacji jest stwierdzenie nieadekwatności wskazanego przez wnioskodawcę wzorca kontroli; zastosowanie art. 90 Konstytucji nie byłoby bowiem właściwym trybem wyrażania zgody na ratyfikację. A zatem trzeba uznać, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze in fine Konstytucji. 2.8. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE, Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 48 ust. 6 TUE, który ma stanowić wzorzec kontroli ustawy ratyfikacyjnej, określa wymogi legalności procedury wyłącznie decyzji Rady Europejskiej. W odróżnieniu od kompetencji EBC w zakresie opiniowania aktów władz krajowych (zob. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112), art. 48 ust. 6 TUE odnosi się wyłącznie do procedury przyjmowania aktu instytucji unijnej, nie określa polskiej procedury ratyfikacyjnej, lecz wyraźnie odsyła w tym zakresie do regulacji konstytucyjnej państw członkowskich. W konsekwencji art. 48 ust. 6 TUE jest nieadekwatnym wzorcem badania prawidłowości przebiegu procedury legislacyjnej polskiej ustawy ratyfikacyjnej. W związku z powyższym trzeba stwierdzić, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie jest niezgodna z art. 48 ust. 6 TUE. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 23 kwietnia 2013 r. zajął następujące stanowisko: 1) ustawa o ratyfikacji decyzji nie jest niezgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji; 2) w pozostałym zakresie postępowanie podlega – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK – umorzeniu ze względu na niedopuszczalność orzekania. 3.1. Prokurator Generalny uznał, że podstawowe znaczenie dla oceny zasadności zarzutu wnioskodawcy ma ustalenie, czy objęta zaskarżoną ustawą decyzja Rady przewiduje możliwość przekazania przez władze polskie na rzecz określonej organizacji międzynarodowej „kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach”. W podsumowaniu obszernej analizy orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów przedstawicieli doktryny, Prokurator Generalny stwierdził, że ewentualne „przekazanie kompetencji organów państwowych w niektórych sprawach”, w wyniku dokonania zmiany umowy międzynarodowej w procedurze uproszczonej, nie byłoby możliwe, ponieważ art. 48 ust. 6 akapit trzeci TUE, stanowi, że decyzja, zmieniająca wszystkie lub część postanowień części trzeciej TFUE, „nie może zwiększyć kompetencji przyznanych Unii w Traktatach”. Potencjalne zwiększenie kompetencji przyznanych UE mogłoby nastąpić, niezależnie od formy umowy międzynarodowej, wyłącznie przez przekazanie własnych kompetencji przez państwo członkowskie. Wobec domniemania kompetencji państwa suwerennego, zwiększenie kompetencji Unii Europejskiej zawsze będzie następowało – zgodnie z zasadą przyznania – przez przekazanie tych kompetencji przez suwerenne państwa członkowskie. Innej dozwolonej drogi nie ma, gdyż nie ma tzw. kompetencji niczyich, które UE mogłaby zawłaszczyć – vide art. 5 ust. 2 TUE (w wersji skonsolidowanej). Zdaniem Prokuratora Generalnego, dopuszczalny wydaje się również wniosek, że treść regulacji art. 48 ust. 6 akapitu trzeciego TUE współbrzmi z treścią art. 90 ust. 2 Konstytucji, który statuuje rygorystyczną procedurę wyrażenia zgody na ratyfikację wyłącznie dla umowy międzynarodowej przekazującej organizacji międzynarodowej (organowi międzynarodowemu) kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. W celu uniknięcia kolizji z postanowieniami art. 48 ust. 6 in fine TUE – żadna podejmowana przez Radę Europejską decyzja, zmieniająca postanowienia traktatów stanowiących podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej, nie powinna prowadzić do sytuacji, w której dochodziłoby do przekazania przez Rzeczpospolitą Polską – jako państwo członkowskie Unii – „kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach”, niezależnie od przyjętej in concreto procedury ratyfikacyjnej. Art. 90 Konstytucji znajduje zastosowanie tylko w wypadku przekazania kompetencji, natomiast inne zmiany traktatów, stanowiących podstawę funkcjonowania Unii Europejskiej, nie są objęte zakresem stosowania rozważanego przepisu konstytucyjnego (w tym takie jak, przyjęta w uproszczonej procedurze, rewizja jednego z postanowień części trzeciej TFUE dokonana decyzją Rady). 3.2. Rozważania w kwestii wpływu zmian wprowadzanych w art. 136 TFUE na wybór właściwego trybu ratyfikacyjnego, Prokurator Generalny rozpoczął od wskazania, że we wprowadzonym decyzją Rady ust. 3 w art. 136 TFUE brak jest podmiotowego zdefiniowania organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, na rzecz którego miałoby takie przekazanie nastąpić. W motywach omawianej decyzji wprowadzono klauzulę zapewniającą niezwiększanie kompetencji Unii Europejskiej ponad te, które i tak są jej przyznane w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania UE, a zatem w takich umowach międzynarodowych, które zostały również ratyfikowane przez Rzeczpospolitą Polską w zgodzie z postanowieniami Konstytucji. Z treści normatywnej art. 136 ust. 3 TFUE nie można odkodować następstw w postaci rezygnacji z wykonywania przez państwo członkowskie, którego walutą jest euro, własnej kompetencji ani otwarcia krajowego systemu prawnego tego państwa na oddziaływanie kompetencji władczych organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego w sferze normowania (obowiązywanie przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych). W ust. 3 brak jest nadto określenia metody, którą państwa członkowskie, należące do strefy euro, mogą ustanowić wskazany w tym przepisie mechanizm stabilności. W ocenie Prokuratora Generalnego, decyzja Rady nie daje podstaw do stwierdzenia, że wraz z jej wejściem w życie dojdzie do przeniesienia kompetencji na „organizację międzynarodową” w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Decyzja Rady stwierdza jedynie, że mechanizm stabilności będzie uruchamiany, jeżeli zajdzie potrzeba ochrony strefy euro jako całości oraz udzielenia niezbędnej pomocy finansowej państwom członkowskim, których walutą jest euro. Nie zawiera natomiast żadnych wskazówek co do sposobu funkcjonowania owego mechanizmu. Nie nakazuje tworzenia żadnych nowych organizacji międzynarodowych, na które mogłyby zostać scedowane jakieś kompetencje państw członkowskich. Nie pozwala również na stwierdzenie, że jakieś nowe kompetencje, nawet domniemane, przyznawane są Unii Europejskiej lub jej organom. Przepis wprowadzony do art. 136 TFUE zawiera jedynie deklarację potwierdzenia kompetencji państw członkowskich strefy euro do ustanowienia mechanizmu wzajemnej pomocy finansowej. Zmiana dokonana w TFUE nie wprowadza żadnych jakościowo nowych rozwiązań w prawie unijnym. Jest w niej mowa tylko o możliwości podjęcia pewnych działań przez część państw członkowskich. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż w wyniku ratyfikacji decyzji Rady dojdzie do przeniesienia jakichś kompetencji polskich władz publicznych na organy lub organizacje międzynarodowe. W konsekwencji decyzja Rady nie daje podstaw do stwierdzenia, że wraz z jej wejściem w życie dojdzie do przeniesienia kompetencji na „organizację międzynarodową” w rozumieniu art. 90 Konstytucji. 3.3. Prokurator Generalny, omawiając relację pomiędzy decyzją Rady a postanowieniami TEMS, odwołał się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle. Zaznaczył przy tym, że rozważania zawarte w powołanym wyroku dotyczą przede wszystkim rozumienia pojęcia „przeniesienia kompetencji” na gruncie prawa Unii Europejskiej, jako elementu konstrukcji warunku dopuszczalności zastosowania procedury uproszczonej, przewidzianej w art. 48 ust. 6 TUE, niemniej jednak mogą stanowić ważną dyrektywę interpretacyjną pojęcia „przeniesienie kompetencji” w rozumieniu art. 90 Konstytucji, także w aspekcie kontroli konstytucyjności ustawy o ratyfikacji oraz niezbędnej w tym celu oceny decyzji Rady. Skoro TSUE uznał, że zmiana art. 136 TFUE na mocy art. 1 decyzji Rady potwierdza wyłącznie kompetencję przysługującą państwom członkowskim do ustanowienia takiego mechanizmu, to, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 2 TUE, państwa członkowskie, których walutą jest euro, mają prawo zawrzeć między sobą umowę o utworzeniu takiego mechanizmu stabilności jak przewidziany w tej decyzji. Ten przepis utrwala zatem istnienie kompetencji państw członkowskich w zakresie ustanowienia mechanizmu stabilności i ma za zadanie zapewnić, aby funkcjonował on w zgodzie z prawem Unii Europejskiej. Jeżeli zatem decyzja Rady nie dokonuje żadnych zmian w zakresie kompetencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, to kompetencja w zakresie decydowania o udziale w ustanawianiu mechanizmu stabilności lub o późniejszym do niego przystąpieniu będzie pozostawała (również po wprowadzeniu ust. 3 do art. 136 TFUE) nadal po stronie państwa członkowskiego. Powyższe pozwala wysnuć wniosek, że przez ratyfikację decyzji Rady nie dochodzi do „przeniesienia kompetencji organów władzy państwowej” Rzeczypospolitej Polskiej na jakąkolwiek organizację lub organ międzynarodowy, w tym na EMS. Nie został zatem spełniony – w wypadku zaskarżonej ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację – konstytucyjny wymóg warunkujący zastosowanie kwalifikowanej procedury ratyfikacyjnej przewidzianej w art. 90 ust. 1 Konstytucji. 3.4. Prokurator Generalny zwrócił ponadto uwagę, że zbliżone stanowisko odnośnie do relacji zmiany w art. 136 TFUE oraz TEMS wyraził Federalny Sąd Konstytucyjny Republiki Federalnej Niemiec, który w wyroku z 12 września 2012 r. (sygn. akt 2 BvR 1390/12), dotyczącym aktu zatwierdzającego decyzję Rady oraz aktów ratyfikacyjnych TEMS, aktu dotyczącego finansowego zaangażowania Republiki Federalnej Niemiec w EMS oraz paktu fiskalnego, stwierdził, że decyzja nie podważa fundamentów Unii Gospodarczo-Walutowej, nie prowadzi do naruszenia autonomii budżetowej państw, nie skutkuje przeniesieniem kompetencji na rzecz Unii Europejskiej i nie jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokracji, a w konsekwencji nie narusza postanowień art. 38 ust. 1, art. 20 ust. 1 i 2 w związku z art. 79 ust. 3 ustawy zasadniczej (konstytucji) RFN. Orzeczenie to stanowi – dokonaną przez sąd konstytucyjny państwa członkowskiego – ocenę skutków przyjęcia decyzji Rady dla podziału kompetencji między państwami członkowskimi Unii Europejskiej a samą Unią Europejską i wzmacnia argumentację o niezasadności zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji należy uznać za nieuzasadniony, ze względu na wykazaną wyżej nieadekwatność tak skonstruowanej normy jako wzorca kontroli do oceny zgodności z ustawą zasadniczą ustawy ratyfikacyjnej. 3.5. W opinii Prokuratora Generalnego, wniosek grupy posłów – w części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 146 i art. 219, a także art. 88 Konstytucji – nie spełnia wymagań ustawowych, od których uzależnione jest jego merytoryczne rozpoznanie, gdyż nie zawiera żadnego uzasadnienia zarzutu naruszenia tych norm Konstytucji. Jako że w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym ciężar wykazania zarzutu niekonstytucyjności spoczywa na wnioskodawcy lub skarżącym, wadliwość wniosku lub skargi w tym zakresie daje Trybunałowi Konstytucyjnemu podstawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.6. Odnosząc się do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE – ze względu na to, że decyzja Rady miała zostać wydana z naruszeniem wskazanego przepisu prawa Unii Europejskiej, w związku z czym sama ustawa miała być uchwalona z naruszeniem Konstytucji – Prokurator Generalny stwierdził, że w rzeczywistości wnioskodawca kwestionuje zgodność decyzji Rady z pierwotnym prawem unijnym, a nie ustawy o ratyfikacji decyzji z tym wzorcem. Do rozstrzygnięcia kwestii, będącej rzeczywistym przedmiotem zarzutu wnioskodawcy, jest właściwy tylko TSUE. W rezultacie, postępowanie w zakresie tego zarzutu powinno zostać umorzone, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z powodu niedopuszczalności orzekania. 4. Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych o zajęcie stanowiska w sprawie. W piśmie z 5 kwietnia 2013 r. Minister Spraw Zagranicznych zajął następujące stanowisko:

1. a)ustawa o ratyfikacji decyzji jest zgodna z art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji,
2. b)w zakresie, w jakim wnioskodawca zarzuca niezgodność ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 88 Konstytucji jako skutek niezgodności decyzji Rady z art. 48 ust. 6 TUE, a także niezgodność z art. 146 oraz art. 219 Konstytucji, postępowanie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. W wypadku przyjęcia przez Trybunał Konstytucyjny zarzutu naruszenia przez ustawę o ratyfikacji decyzji art. 146 i art. 219 Konstytucji do rozpatrzenia merytorycznego, zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony. 4.1. W uzasadnieniu stanowiska Minister Spraw Zagranicznych stwierdził na wstępie, że zasadniczą sprawą dla oceny zasadności zarzutu wnioskodawcy jest ustalenie, czy na podstawie decyzji Rady doszło do przekazania przez władze polskie na rzecz określonej organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, o którym mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Jednocześnie wskazał, że Konstytucja nie definiuje pojęcia „przekazania kompetencji”, co ma decydujące znaczenie dla określenia prawidłowości wyboru trybu ratyfikacji. W tej sytuacji konieczne jest, dla określenia znaczenia tego pojęcia, sięgnięcie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz dorobku doktryny prawa konstytucyjnego. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, z przeprowadzonej analizy wynika, że aby uznać, że doszło do „przekazania kompetencji”, wymagane jest spełnienie co najmniej następujących warunków:
3. a)rezygnacja z wykonywania w określonym zakresie z własnych kompetencji (zwłaszcza prawodawczych) w określonych dziedzinach; nie chodzi zatem o ograniczenie wykonywania kompetencji przez organy władzy państwowej, co w jakimś, choćby niewielkim stopniu, następuje niemalże w każdej umowie międzynarodowej, lecz o przeniesienie praw zwierzchnich należących do państwa na organizację lub organ międzynarodowy,
4. b)otwarcie krajowego systemu prawnego na oddziaływanie kompetencji władczych organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego kształtujących stosunki prawne w sferze normowania przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych, uzupełnione o skuteczny mechanizm egzekwowania ich przestrzegania. Podkreślił przy tym, że w polskiej praktyce konstytucyjnej nie ma zastosowania zasada, że umowy zmieniające umowę przekazującą kompetencje (ratyfikowaną w trybie art. 90 Konstytucji), ratyfikuje się w tym samym trybie. Nie decyduje zatem kryterium formalne, bada się natomiast, czy konkretne przepisy umowy zmieniającej „przekazują” kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych, w wyniku ratyfikacji decyzji Rady nie doszło do przeniesienia kompetencji państwa polskiego na żadną organizację ani żaden organ międzynarodowy, w tym na EMS. Przemawiają za tym następujące argumenty. W nowym ust. 3 w art. 136 TFUE nie ma podmiotowego zdefiniowania organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, na rzecz których miałoby takie przekazanie nastąpić. W dodanym ust. 3 milczy się na temat sposobu, w jaki państwa członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności. W decyzji Rady stwierdza się jedynie, że mechanizm stabilności będzie udzielał niezbędnej pomocy finansowej, ale nie ma żadnych wskazówek co do sposobu funkcjonowania owego mechanizmu. Nie nakazuje on przy tym tworzenia żadnych nowych organizacji międzynarodowych, na które mogłyby zostać scedowane kompetencje państw członkowskich. Nie pozwala również na stwierdzenie, że nowe kompetencje, nawet domniemane, przyznawane są Unii Europejskiej lub jej organom. Decyzja Rady sama w sobie nie może zatem stanowić podstawy do stwierdzenia, że wraz z jej wejściem w życie dojdzie do przeniesienia kompetencji na „organizację międzynarodową” w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Wprowadzony do art. 136 TFUE nowy ust. 3 nie skutkuje rezygnacją z wykonywania przez państwo członkowskie własnej kompetencji ani otwarciem krajowego systemu prawnego na oddziaływanie kompetencji władczych organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego, kształtujących stosunki prawne w sferze normowania przyjmowanych przez tę organizację aktów prawnych. Przepis ten ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, tj. potwierdza expressis verbis to, co było i tak wcześniej dopuszczalne, a mianowicie kompetencje w zakresie ustanowienia przez państwa członkowskie mechanizmu wzajemnej pomocy finansowej. Powyższe stanowisko znajduje oparcie w opiniach instytucji unijnych wydanych odnośnie do decyzji Rady oraz w orzecznictwie TSUE. Chociaż rozważania zawarte w tych opiniach i wyrokach dotyczą przede wszystkim rozumienia pojęcia przeniesienia kompetencji na gruncie prawa Unii Europejskiej, jako warunku dopuszczalności zastosowania procedury uproszczonej przewidzianej w art. 48 ust. 6 TUE, niemniej stanowią istotną wskazówkę interpretacyjną odnośnie do wykładni pojęcia „przeniesienie kompetencji” z art. 90 Konstytucji w kontekście ustawy o ratyfikacji i decyzji Rady. Komisja Europejska w swojej opinii w sprawie projektu decyzji Rady stwierdziła wyraźnie, że zaproponowane zmiany nie zmieniają kompetencji Unii Europejskiej określonych w TFUE. Podobne stanowisko w tej sprawie zajął EBC. Projekt decyzji został poparty również przez Parlament Europejski, który równocześnie przypomniał, że stosowanie art. 48 ust. 6 TUE stanowi wyjątkową procedurę zmiany traktatów. Zasadność powyższego stanowiska potwierdzają również wnioski, do których doszedł Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 27 listopada 2012 r. w sprawie Pringle. Minister Spraw Zagranicznych podkreślił, że art. 5 ust. 1 TUE wyraźnie stanowi, że „Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania”. Jeżeli zatem decyzja Rady nie dokonuje żadnych zmian w zakresie kompetencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, to, zgodnie z ww. zasadą, kompetencja do decydowania o udziale w ustanawianiu mechanizmu stabilności lub o późniejszym do niego przystąpieniu pozostała po wprowadzeniu ust. 3 do art. 136 TFUE nadal po stronie państwa członkowskiego. Na zasadność powyższej argumentacji i konkluzji nie wpływa, przewidziane w TEMS, powierzenie powstałemu mechanizmowi (organizacji międzynarodowej), a także TSUE i Europejskiemu Trybunałowi Obrachunkowemu, określonych zadań. W opinii Ministra Spraw Zagranicznych, nie ma podstaw do uznania słuszności poglądu, że decyzja Rady powinna być interpretowana łącznie z postanowieniami TEMS, gdyż traktat ten nie ma charakteru traktatu rewizyjnego (prawa pierwotnego Unii Europejskiej), ale stanowi umowę międzynarodową odrębną od unijnego porządku prawnego. Chociaż na mocy tej umowy powstała organizacja międzynarodowa, której powierzono określone zadania, to jednak samą tę umowę należy oddzielić od skutków decyzji Rady. Państwa członkowskie nie stają się, wbrew temu co zostało zawarte w uzasadnieniu wniosku grupy posłów, automatycznie umawiającymi się stronami TEMS z tytułu samego faktu wprowadzenia ust. 3 do art. 136 TFUE lub przyjęcia w przyszłości euro jako waluty krajowej. W dalszym ciągu decyzja o przystąpieniu do organizacji, którą jest EMS, pozostaje w zakresie kompetencji władz polskich. Treść TEMS nie powinna mieć zatem wpływu na analizę art. 136 ust. 3 TFUE pod kątem spełniania przesłanki „przeniesienia kompetencji” w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Odrębną kwestią pozostaje pytanie, jakiego trybu ratyfikacji będzie wymagało w przyszłości przystąpienie przez Polskę do TEMS. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest przedmiotem wniosku grupy posłów i pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy. Podobnie dla zasadności konkluzji przedstawionej powyżej nie ma znaczenia treść przywoływanego wielokrotnie we wniosku grupy posłów paktu fiskalnego. Reasumując przedstawioną część rozważań, Minister Spraw Zagranicznych stwierdził, że przez ratyfikację decyzji Rady nie doszło do przeniesienia kompetencji państwa polskiego na organizację lub organ międzynarodowy, w tym na EMS. W konsekwencji nie został spełniony w omawianym wypadku istotny wymóg warunkujący uruchomienie specjalnej procedury ratyfikacyjnej na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji. 4.2. Minister Spraw Zagranicznych wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zarzutu naruszenia art. 146 i art. 219 Konstytucji, ze względu na brak jego uzasadnienia. Z ostrożności procesowej wskazał, że zarzut ten jest niezasadny wobec stwierdzenia, że ratyfikacja decyzji Rady nie skutkuje przekazaniem jakiejkolwiek organizacji międzynarodowej kompetencji organów władzy państwowej (w tym Rady Ministrów i Sejmu, o których mowa odpowiednio w art. 146 i art. 219 Konstytucji). 4.3. Minister Spraw Zagranicznych odniósł się również do zarzutu niezgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 48 ust. 6 TUE, a w konsekwencji także z art. 88 Konstytucji. W jego ocenie, w rzeczywistości wnioskodawca kwestionuje w tym zakresie zgodność decyzji Rady z art. 48 ust. 6 TUE, a nie samej ustawy o ratyfikacji decyzji z umową międzynarodową. W tym kontekście Minister Spraw Zagranicznych podkreślił, że – jak zresztą wskazał Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Pringle – to Trybunał Sprawiedliwości, jako instytucja powołana na podstawie art. 19 ust. 1 akapitu pierwszego TUE do zapewniania poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów, jest właściwy do badania ważności decyzji Rady Europejskiej wydanej na podstawie art. 48 ust. 6 TUE, w tym do kontroli, czy zostały spełnione warunki zastosowania przewidzianej w tym przepisie uproszczonej procedury zmiany traktatów. Rozstrzygnięcie kwestii, będącej istotą zarzutu sformułowanego przez wnioskodawcę, znajduje się zatem poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, określonym przede wszystkim w art. 188 Konstytucji i w art. 2 ustawy o TK. W konsekwencji postępowanie w zakresie tego zarzutu powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. II Na rozprawie 26 czerwca 2013 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Wnioskodawca dowodził, że ustawa o ratyfikacji decyzji wiąże się z przekazaniem kompetencji organów władzy państwowej organizacji międzynarodowej. Podkreślił, że przekazanie to ma złożony charakter, gdyż zmiana art. 136 TFUE pozostaje w bezpośrednim związku z przyjętym przez państwa członkowskie strefy euro TEMS i – z chwilą przystąpienia Polski do TEMS – skutkuje przekazaniem Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności (EMS) kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach, w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, TEMS stanowi niezbędny element badania zgodności ustawy o ratyfikacji decyzji z art. 90 Konstytucji. Wnioskodawca podkreślił również, że całkowite skutki ratyfikacji decyzji Rady dla polskiego systemu prawa nie są obecnie możliwe do przewidzenia. Pozostali uczestnicy postępowania wyrazili przekonanie, że ustawa o ratyfikacji decyzji nie prowadzi ani obecnie, ani w przyszłości do przekazania organizacji międzynarodowej (EMS) kompetencji organów władzy państwowej. W dalszym ciągu decyzja o przystąpieniu do organizacji, jaką jest EMS, pozostaje w zakresie kompetencji władz polskich. Przedstawiciel Ministra Spraw Zagranicznych podkreślił, że do przekazania kompetencji, o których mowa w TEMS, konieczne byłoby najpierw uchylenie derogacji, o której mowa w art. 140 TFUE, a następnie ratyfikacja TEMS. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot zaskarżenia. 1.1. Grupa posłów na Sejm VII kadencji zakwestionowała tryb uchwalenia ustawy z dnia 11 maja 2012 r. o ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. U. poz. 748; dalej: ustawa o ratyfikacji decyzji). Ustawa o ratyfikacji decyzji została podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 26 czerwca 2012 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 2 lipca 2012 r. i weszła w życie 17 lipca 2012 r. Treść zakwestionowanej ustawy jest następująca: „Art. 1. Wyraża się zgodę na dokonanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ratyfikacji decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. Urz. UE L 91 z 06.04.2011, str. 1). Art. 2. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia”. Zakwestionowana ustawa wyraża zgodę na ratyfikację decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro (Dz. Urz. UE L 91 z 06.04.2011; dalej: decyzja Rady). Zmieniony art. 136 usytuowany jest w rozdziale 4, tytułu VIII części trzeciej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2, ze zm.; dalej: TFUE), zatytułowanym „Postanowienia szczególne dla Państw Członkowskich, których walutą jest euro”. Zgodnie z art. 1 decyzji Rady, w art. 136 TFUE dodaje się ustęp 3 w brzmieniu: „Państwa Członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. Decyzja Rady o zmianie art. 136 TFUE została podjęta „z uwzględnieniem” art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30, ze zm.; dalej: TUE). Na podstawie art. 12 ust. 2a ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, ze zm.; dalej: ustawa o umowach międzynarodowych), akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 TUE, podlegają ratyfikacji; jest to realizacja wskazanego w art. 48 ust. 6 TUE warunku zatwierdzenia wydawanych w tym trybie decyzji zgodnie z odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi państw członkowskich. Prezydent RP ratyfikował decyzję Rady 25 października 2012 r. Zgodnie z art. 2 decyzji Rady: „Państwa członkowskie niezwłocznie notyfikują Sekretarzowi Generalnemu Rady zakończenie procedur służących zatwierdzeniu niniejszej decyzji zgodnie ze swoimi odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Niniejsza decyzja wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. pod warunkiem otrzymania przed tą datą wszystkich notyfikacji, o których mowa w akapicie pierwszym, lub – w przeciwnym wypadku – pierwszego dnia miesiąca następującego po otrzymaniu ostatniej z notyfikacji, o których mowa w akapicie pierwszym”. Decyzja Rady weszła w życie po zatwierdzeniu jej przez wszystkie państwa członkowskie, zgodnie z ich postanowieniami konstytucyjnymi. Przewidywanego terminu (1 stycznia 2013 r.) nie udało się dotrzymać ponieważ Republika Czeska ratyfikowała decyzję Rady dopiero 3 kwietnia 2013 r., a zatem decyzja Rady weszła w życie 1 maja 2013 r. (zob. Oświadczenie rządowe z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie mocy obowiązującej decyzji Rady Europejskiej 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro; Dz. U. poz. 783). 1.2. Problem konstytucyjny w świetle postawionych zarzutów. 1.2.1. Zdaniem wnioskodawcy, zakwestionowana ustawa o ratyfikacji decyzji stwarza prawno-traktatowe podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej – Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności (dalej: EMS) – kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Dlatego też zgoda na ratyfikację decyzji Rady powinna być wyrażona w trybie art. 90 Konstytucji, a nie w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. W kontekście tego zarzutu wnioskodawca wskazał na naruszenie art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji, a „dodatkowo”, na naruszenie art. 219 i art. 146 Konstytucji, „ze względu na (…) stworzenie prawnych podstaw do ograniczenia uprawnień Sejmu do prowadzenia polityki budżetowej oraz uprawnienia Rady Ministrów do prowadzenia polityki gospodarczej, przez przyznanie Komisji Europejskiej uprawnienia do określania zasad mechanizmu korygującego gospodarkę finansową państwa”. W ocenie wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji jest niezgodna także z art. 48 ust. 6 TUE ze względu na to, że decyzja Rady została wydana bez podstawy prawnej i w konsekwencji jej ratyfikacja prowadzi nie tylko do jej zatwierdzenia w sposób sprzeczny z art. 90 Konstytucji, ale również powoduje, że „do porządku prawnego wejdą przepisy, które zostały wprowadzone do Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w sposób nielegalny i z tego względu nie mogą stanowić źródła prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej, co dodatkowo narusza art. 88 Konstytucji”. 1.2.2. Zarzut sformułowany przez wnioskodawcę w punkcie 1 petitum wniosku wymagał rozstrzygnięcia, czy uchwalenie ustawy o ratyfikacji decyzji oznacza – w rozumieniu art. 90 Konstytucji – przekazanie przez Rzeczpospolitą kompetencji organów władzy państwowej na rzecz organizacji międzynarodowej lub organu międzynarodowego. Na tle niniejszej sprawy wyłoniło się przy tym istotne zagadnienie, czy tryb uchwalania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację, przewidziany w art. 90 Konstytucji, jest wymagany także wówczas, gdy „przekazanie kompetencji organów państwa” w związku z ratyfikacją umowy międzynarodowej może wystąpić potencjalnie, w bliżej nieokreślonej przyszłości. W istocie wnioskodawca zarzucił, że ustawa „stwarza” podstawy do przekazania kompetencji, a nie że do ich przekazania doszło z chwilą ratyfikacji decyzji Rady. Na taki tok rozumowania wnioskodawcy wskazuje jego twierdzenie o konieczności interpretacji zmiany art. 136 TFUE łącznie z postanowieniami Traktatu o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności (Treaty Establishing the European Stability Mechanism; dalej: TEMS), oraz Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (dalej: pakt fiskalny). Drugi zarzut, dotyczący naruszenia przez ustawę o ratyfikacji decyzji art. 48 ust. 6 TUE, jedynie pośrednio wiąże się z zasadniczym zagadnieniem. To, w jakim trybie została przyjęta decyzja Rady, nie ma bezpośredniego związku z oceną konstytucyjności ustawy o ratyfikacji decyzji w kontekście art. 90 w związku z art. 120 zdanie pierwsze Konstytucji. 2. Specyfika kontroli konstytucyjności ustawy ratyfikacyjnej. 2.1. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej jest ustawą specyficzną ze względu na zawartą w niej treść normatywną. Dopuszczalność badania przez Trybunał Konstytucyjny ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację decyzji Rady nie budzi wątpliwości. W wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 (OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49), Trybunał stwierdził: „Rozpatrywanie kwestii konstytucyjności ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy przekazującej kompetencje mieści się w obrębie kognicji Trybunału Konstytucyjnego (akt ten pozostaje bowiem ustawą w rozumieniu art. 188 Konstytucji). Prezydent RP w trybie kontroli prewencyjnej, a inne podmioty określone w art. 191 Konstytucji (w tym pięćdziesięciu posłów lub trzydziestu senatorów) mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie już uchwalonej ustawy upoważniającej” Stosownie do art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak i kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub zawarcia i ratyfikacji umowy. Pomimo odrębności przedmiotu i treści normatywnej, ustawa ratyfikacyjna jest ustawą i żaden przepis określający kompetencje TK nie wyłącza jej spod kontroli tego organu. Kontrola konstytucyjności ustawy ratyfikacyjnej dotyczyć może wszystkich elementów ustawy: treści ustawy, kompetencji do jej wydania oraz trybu wymaganego do wydania ustawy (art. 42 ustawy o TK). Nie treść ustawy, nad wyraz krótka, lecz istnienie kompetencji do wydania ustawy ratyfikacyjnej oraz dochowanie trybu uchwalenia ustawy (wobec istniejących w doktrynie i w praktyce wątpliwości co do sposobu rozumienia niektórych jego elementów) mogą w praktyce mieć największe znaczenie (zob. K. Działocha, uwaga 6 do art. 89 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 1999). 2.2. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się (choć w innym otoczeniu konstytucyjnym) na temat charakteru i zakresu kontroli ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację. W uchwale z 30 listopada 1994 r., sygn. W 10/94 (OTK w 1994 r., cz. 2, poz. 48), stwierdził, że jest to ustawa kompetencyjna, której treścią jest nie tylko wskazanie organu upoważnionego do działania, ale też charakter tego działania; jest nim ratyfikowanie wskazanej w ustawie umowy międzynarodowej. Analiza treści ustawy upoważniającej musi być dokonywana poprzez analizę treści umowy międzynarodowej, której ustawa ta dotyczy. Trybunał podkreślił przy tym, że chodzi tu tylko o kontrolę ustawy upoważniającej, a nie o kontrolę samej umowy międzynarodowej jako takiej. Jednocześnie zaznaczył, że niesporna jest kognicja Trybunału Konstytucyjnego do kontroli konstytucyjności ustaw upoważniających – tak jak i kontrola wszelkich aktów normatywnych – z punktu widzenia poszczególnych kryteriów. Trybunał bada zarówno treść takiego aktu, jak i kompetencję oraz dochowanie ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. 2.3. Powyższy pogląd jest aktualny na gruncie Konstytucji z 1997 r. Należy przyjąć, że przez kontrolę ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację dokonuje się pośrednio kontroli samych umów międzynarodowych, zgodnie z założeniem, że jeżeli umowa zawiera postanowienia kolidujące z Konstytucją, to ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikowanie takiej umowy też jest sprzeczna z Konstytucją (zob. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 188, [w:] Konstytucja…, Warszawa 2007). Nie jest to oczywiście kontrola konstytucyjności umowy międzynarodowej w rozumieniu art. 188 pkt 1 Konstytucji, lecz analiza jej treści, jako konieczny warunek uchwalenia zgodnej z Konstytucją ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację. Kontrola ta, w wypadku postawienia zarzutu natury formalnej, ogranicza się do ustalenia, czy umowa należy do kategorii umów, o które chodzi w art. 90 ust. 1 Konstytucji, a w związku z tym, czy ustawodawca przyjął właściwy tryb uchwalenia ustawy. 2.4. Wskazany zakres badania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację jest uzasadniony w wypadku postawienia zarzutu niezgodnego z Konstytucją doboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację. Trybunał Konstytucyjny nie badał dotychczas takiej ustawy, ale odniósł się do kwestii trybu uchwalenia ustawy o podobnym charakterze w wyroku z 18 lutego 2009 r., sygn. Kp 3/08 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Przedmiotem postępowania (wszczętego na podstawie wniosku Prezydenta złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji) był art. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o upoważnieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do złożenia oświadczenia o uznaniu właściwości Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich na podstawie art. 35 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: ustawa z 10 lipca 2008 r.). Na rozprawie przedstawiciel wnioskodawcy zgłosił wątpliwości dotyczące naruszenia procedury legislacyjnej przez zastosowanie niewłaściwego trybu uchwalenia zaskarżonej ustawy. Podniósł, że ustawa wyrażająca zgodę na złożenie oświadczenia o uznaniu właściwości ETS na podstawie art. 35 TUE powinna zostać uchwalona w trybie przewidzianym w art. 90 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku nie podzielił poglądu, że skutkiem omawianego oświadczenia jest przekazanie kompetencji sądów albo – według innego sformułowania – uszczuplenie kompetencji orzeczniczych polskich sądów na rzecz instytucji organizacji międzynarodowej, którą jest Trybunał Sprawiedliwości, a co za tym idzie nie było wymagane uchwalenie zaskarżonej ustawy w trybie art. 90 Konstytucji. Konkluzję tę Trybunał Konstytucyjny podjął na podstawie analizy merytorycznej treści oświadczenia i stwierdził, że oświadczenie składane na podstawie art. 35 ust. 2 TUE oznacza jedynie aktualizację tej kompetencji, nie zaś jej powstanie. Trybunał Konstytucyjny dokonał zatem w wyroku o sygn. Kp 3/08 analizy treści oświadczenia, które miało zostać złożone przez Prezydenta, z punktu widzenia przesłanki ujętej w art. 90 Konstytucji. 2.5. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, charakter zaskarżonej w niniejszym postępowaniu ustawy i zakres sformułowanych zarzutów wymaga uwzględnienia nie tylko treści decyzji Rady, która podlega ratyfikacji, ale także szerszego kontekstu normatywnego, który wiąże się z ratyfikacją decyzji Rady. To nie oznacza jednak oceny konstytucyjności art. 136 ust. 3 TFUE, TEMS czy paktu fiskalnego. 3. Geneza i ratio legis decyzji Rady. 3.1. Pogłębiający się kryzys dotkliwie zaszkodził wzrostowi gospodarczemu i spowodował wzrost poziomu deficytu i zadłużenia niektórych państw członkowskich UE. Skutkiem tego było znaczne pogorszenie warunków zaciągania przez te państwa pożyczek. Państwa członkowskie UE dostrzegły, że problem ten może stanowić poważne zagrożenie dla stabilności finansowej Unii Europejskiej jako całości. Konieczne stało się podjęcie działań stabilizacyjnych, także w ramach Unii. Pierwszy pakiet pomocowy udzielony najbardziej potrzebującej go Grecji przybrał formę pożyczek dwustronnych udzielanych w powiązaniu z pomocą wielostronną przyznaną przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i koordynowanych przez Komisję (por. decyzję Rady (2011/734 UE) z dnia 12 lipca 2011 r. skierowaną do Grecji celem wzmocnienia i pogłębienia nadzoru budżetowego oraz wezwania Grecji do zastosowania środków służących ograniczeniu deficytu uznanych za niezbędne w celu likwidacji nadmiernego deficytu, Dz. Urz. UE L 296 z 2.07. 2011, s. 38). 3.1.1. Dalsze środki zaradcze podejmowano w ramach Unii, znalazły oparcie w art. 122 ust. 2 TFUE, przewidującym możliwość przyznania pomocy finansowej państwu członkowskiemu, które ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą. Uznano, że trudności takie mogą być spowodowane także poważnym pogorszeniem międzynarodowego otoczenia gospodarczego i finansowego. Z tego względu rozporządzeniem Rady (UE) nr 407/2010 z dnia 11 maja 2010 r. został ustanowiony europejski mechanizm stabilizacji finansowej (Dz. Urz. UE L 118 z 11.05.2010, s. 1; European Financial Stabilisation Mechanism; dalej: EFSM), którego celem było zachowanie stabilności finansowej w Unii Europejskiej. Mechanizm ten miał umożliwiać Unii skoordynowaną, szybką i skuteczną odpowiedź na poważne trudności danego państwa członkowskiego. Jednocześnie powołano do życia Europejski Instrument Stabilności Finansowej (European Financial Stability Facility; dalej: EFSF), jako spółkę akcyjną (société anonyme, public limited liability company) prawa luksemburskiego z siedzibą w Luksemburgu. Środki na pożyczki i linie kredytowe w ramach EFSM pozyskiwała Komisja Europejska, emitując papiery dłużne na rynku europejskim gwarantowane przez budżet Unii Europejskiej. Natomiast wsparcie udzielane przez EFSF finansowane było przez emisję instrumentów dłużnych gwarantowanych przez państwa strefy euro. EFSF był uprawniony do działania w oparciu o program zapobiegawczy, udzielania państwom nieobjętym programem dostosowawczym pożyczek na dokapitalizowanie instytucji finansowych oraz interwencji na wtórnych rynkach obligacji państwowych (na podstawie decyzji EBC oraz jednomyślnej decyzji krajów udziałowców EFSF). W wyjątkowych sytuacjach EFSF miał także możliwość podejmowania interwencji na pierwotnym rynku obligacji państwowych. Ze wsparcia oferowanego przez mechanizm tymczasowy skorzystały następujące państwa: Irlandia, Portugalia, Grecja, Hiszpania i Cypr. Nie ulegało jednak wątpliwości, że środki zaradcze podejmowane w ramach art. 122 ust. 2 TFUE mają charakter doraźny i nie nadają się do zapobiegania różnym rodzajom ryzyka systemowego związanego z funkcjonowaniem wspólnej waluty. Za konieczne uznano powołanie stałego mechanizmu zapewniającego zachowanie stabilności finansowej w unii walutowej, w ramach którego możliwe będzie udzielenie pomocy finansowej potrzebującemu państwu członkowskiemu. 3.1.2. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w październiku 2010 r. szefowie państw lub rządów zgodzili się co do tego, że państwa członkowskie powinny ustanowić stały mechanizm kryzysowy. Zasadnicze ustalenia stanowiące podstawę powołania EMS zostały przyjęte na posiedzeniu Rady Europejskiej 16-17 grudnia 2010 r. Rada uznała, że skoro mechanizm taki ma służyć ochronie stabilności finansowej strefy euro jako całości, to uzupełni on środki podejmowane do tej pory na podstawie art. 122 ust. 2 TFUE. Konsekwencją takiego stanowiska było stwierdzenie, że utworzenie mechanizmu stabilizacyjnego nie zwiększa kompetencji przyznanych Unii w traktatach i wprowadzenie do TFUE normy przewidującej możliwość jego ustanowienia jest dopuszczalne w trybie przewidzianym w art. 48 ust. 6 TUE. Rada Europejska podczas posiedzenia w dniach 24-25 marca 2011 r. przyjęła jednomyślnie decyzję Rady nr 2011/199/UE w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro i wezwała państwa członkowskie do szybkiego rozpoczęcia krajowych procedur ratyfikacyjnych – tak aby decyzja ta weszła w życie 1 stycznia 2013 r. Decyzją Rady został dodany ust. 3 w art. 136 TFUE, wyraźnie przewidujący możliwość utworzenia przez państwa, których walutą jest euro, stałego mechanizmu stabilizacyjnego. Decyzja ta – na podstawie art. 48 ust. 6 TUE – wymagała zatwierdzenia przez państwa członkowskie UE zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Należy przy tym podkreślić, że art. 122 TFUE nie został uchylony, a zatem Unia zachowuje kompetencje przyznane jej w tym przepisie. 3.2. Znaczenie normatywne art. 136 ust. 3 TFUE. 3.2.1. Dodany na podstawie decyzji Rady art. 136 ust. 3 TFUE ma następujące brzmienie: „Państwa Członkowskie, których walutą jest euro, mogą ustanowić mechanizm stabilności uruchamiany, jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że przepis ten ani nie tworzy samodzielnie mechanizmu stabilizacyjnego poddanego prawu UE, ani nie nakłada na państwa członkowskie UE, ani nawet na państwa członkowskie strefy euro, obowiązku jego utworzenia. W tym zakresie jego treść normatywna sprowadza się do uznania kompetencji państw członkowskich do stworzenia takiego mechanizmu z użyciem instrumentów prawa międzynarodowego. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że państwa członkowskie UE dysponują – w ramach swojej suwerenności – kompetencją do zawierania umów międzynarodowych, o ile nie narusza to zobowiązań przyjętych przez nie w traktatach stanowiących podstawę funkcjonowania UE, z uwzględnieniem w szczególności art. 3 TFUE. W tym kontekście nowo wprowadzona norma jednoznacznie precyzuje, że powołanie takiego mechanizmu, poza ramami instytucjonalnymi UE, nie narusza ani wyłącznej kompetencji UE do prowadzenia polityki pieniężnej strefy euro, ani zakazu zawartego w art. 125 TFUE. Nie sposób także nie zauważyć, że norma art. 136 ust. 3 TFUE nie określa dokładnie ani charakteru prawnego, ani szczegółowej konstrukcji mechanizmu stabilizacyjnego. Zawiera jedynie cechujące się wysokim stopniem ogólności wskazanie, że utworzony mechanizm stabilizacyjny może po pierwsze, zostać uruchomiony tylko wówczas, gdy będzie to niezbędne do ochrony stabilności finansowej strefy euro jako całości, a po drugie, że udzielenie w jego ramach niezbędnej pomocy będzie podlegało rygorystycznym warunkom. Postanowienie to ani nie zobowiązuje instytucji Unii do współdziałania w ramach nowo tworzonego mechanizmu, ani – tym bardziej – nie określa, jakie kompetencje miałyby tym instytucjom przysługiwać. 3.2.2. Jak wspomniano wyżej, przed powstaniem EMS, podstawą prawną udzielania pomocy w ramach UE był art. 122 ust. 2 TFUE. Zgodnie z tym przepisem, w wypadku gdy państwo członkowskie ma trudności lub jest istotnie zagrożone poważnymi trudnościami z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności pozostających poza jego kontrolą, Rada, na wniosek Komisji, może przyznać danemu państwu członkowskiemu, pod pewnymi warunkami, pomoc finansową Unii. Jednoznacznie odwołuje się on zatem do okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych; żadne postanowienia traktatowe nie przewidują natomiast możliwości powołania stałego mechanizmu antykryzysowego czy stabilizacyjnego. Możliwość powołania stałego mechanizmu, gwarantującego stabilność strefy euro jako całości i finansowanego przez państwa członkowskie strefy euro, w drodze umowy międzynarodowej budziła wątpliwości z punktu widzenia, po pierwsze, naruszenia kompetencji wyłącznych UE do prowadzenia polityki pieniężnej strefy euro (art. 3 ust. 1 lit. c TFUE), a po drugie, zakresu zastosowania zawartego w art. 125 TFUE zakazu finansowania przez Unię lub jej państwa członkowskie deficytu budżetowego innych państw członkowskich (zob. J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, rozdział II, pkt 5.2). Celem wprowadzenia art. 136 ust. 3 TFUE było usunięcie tych wątpliwości. Zgodnie z art. 125 ust. 1 TFUE: „Unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Państwo Członkowskie nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych innego Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu” (tzw. zakaz bail-out). Został on wprowadzony przez traktat z Maastricht, a jego celem było zapewnienie, by państwa członkowskie prowadziły zrównoważoną politykę budżetową i były zmuszone do dostosowania się do rynkowych zasad pozyskiwania środków pieniężnych służących finansowaniu zadłużenia publicznego. Wątpliwości dotyczące znaczenia art. 125 ust. 1 TFUE stanowiły poważny argument rozważany w kontekście stworzenia EMS. „Niezbędność” wprowadzenia art. 136 ust. 3 TFUE, o której wspomina motyw 2 preambuły decyzji Rady, należy na tym tle rozumieć jako zaspokojenie potrzeby pewności prawa, polegające na wskazaniu, że art. 125 ust. 1 TFUE powinien być rozumiany tylko jako zakaz bezpośredniego przejmowania przez Unię i jej państwa członkowskie zobowiązań innych państw członkowskich oraz zakaz tworzenia mechanizmów zniechęcających państwa członkowskie do prowadzenia zrównoważonej polityki budżetowej. Temu ostatniemu celowi służy w szczególności zdanie drugie dodanego do art. 136 ust. 3, zgodnie z którym „Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. W takim ujęciu art. 136 ust. 3 TFUE nie zawiera żadnych nowych treści normatywnych, potwierdza jedynie przysługiwanie państwom członkowskim UE, w tym państwom strefy euro, kompetencji – w nieznacznym tylko stopniu ograniczonej przez treść art. 125 ust. 1 TFUE – do zawierania umów międzynarodowych, również takich, których celem jest stworzenie mechanizmów pomocowych. 3.3. Relacja pomiędzy art. 136 ust. 3 TFUE a TEMS. Traktat o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności został podpisany przez państwa członkowskie strefy euro 2 lutego 2012 r. TEMS i zgodnie z jego art. 48 wszedł w życie 27 września 2012 r., a decyzja Rady weszła w życie dopiero 1 maja 2013 r. Chronologia tych wydarzeń dowodzi, że brak jest zależności między dodaniem ust. 3 w art. 136 TFUE a ratyfikacją decyzji Rady a ratyfikacją TEMS. O zmianie art. 136 TFUE informuje się w motywie 2 preambuły TEMS. Wzajemna relacja pomiędzy art. 136 ust. 3 TFUE a TEMS wzbudziła wątpliwości irlandzkiego sądu konstytucyjnego (dalej także: Supreme Court), który zdecydował się zadać pytanie prejudycjalne Trybunałowi Sprawiedliwości, czy uprawnienie państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji umowy międzynarodowej takiej jak TEMS jest uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady (szerzej na temat tego wyroku w pkt 7.4 w części III niniejszego uzasadnienia). Zgodnie z rozstrzygnięciem Trybunału Sprawiedliwości (zob. wyrok z 27 listopada 2012 r. w sprawie C-370/12, Thomas Pringle przeciwko Irlandii; dalej: wyrok w sprawie Pringle), prawo państwa członkowskiego do zawarcia i ratyfikacji TEMS nie jest uzależnione od wejścia w życie decyzji Rady. Również praktyka państw w obrocie prawnomiędzynarodowym opowiedziała się za taką interpretacją. 4. TEMS i pakt fiskalny. Zdaniem wnioskodawcy, decyzja Rady powinna być interpretowana nie tylko na podstawie brzmienia art. 136 ust. 3 TFUE, ale łącznie z postanowieniami podpisanego przez obecne państwa członkowskie unii walutowej TEMS oraz w kontekście podpisanego również przez Polskę paktu fiskalnego, który jest powiązany z TEMS. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, po przeanalizowaniu wskazanych aktów można zauważyć, że ich uwzględnienie w procesie rozpatrywania postawionego przez wnioskodawców zarzutu, ma ograniczony i zróżnicowany zakres. O ile można wskazać związek TEMS z art. 136 ust. 3 TFUE, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że interpretacja decyzji Rady wymaga odwołania się do treści paktu fiskalnego. Decyzja Rady jest podstawą zmiany prawa pierwotnego Unii (TFUE) i nie sposób jej interpretować w świetle umowy międzynarodowej państw członkowskich, jaką jest pakt fiskalny. Sejm, Prokurator Generalny oraz Minister Spraw Zagranicznych wskazali, że decyzja Rady oraz TEMS są aktami, których byt prawny jest niezależny. Istotnie, zmieniony decyzją Rady art. 136 ust. 3 TFUE nie nakazuje utworzenia mechanizmu (państwa członkowskie mogą utworzyć mechanizm stabilności), zaś przepisy końcowe TEMS określają jego moment wejścia w życie niezależnie od obowiązywania zmiany TFUE. Jak zaznaczono wcześniej, TEMS obowiązuje od 27 września 2012 r., zaś art. 136 ust. 3 TFUE od 1 maja 2013 r. Autonomiczność bytu prawnego TEMS oraz nowelizacji TFUE stwierdził Trybunał Sprawiedliwości w wyroku w sprawie Pringle. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie można jednak abstrahować zupełnie od treści TEMS. Poza aspektem formalnym (TEMS nawiązuje w motywie 2 preambuły do art. 136 ust. 3 TFUE), należy uwzględnić aspekt merytoryczny. Art. 136 ust. 3 TFUE uznaje dopuszczalność ustanowienia stałego mechanizmu stabilności, który ma być uruchamiany, „jeżeli będzie to niezbędne do ochrony stabilności strefy euro jako całości. Udzielenie wszelkiej niezbędnej pomocy finansowej w ramach takiego mechanizmu będzie podlegało rygorystycznym warunkom”. To ostatnie zastrzeżenie ma na celu zapewnienie, że mechanizm będzie funkcjonował w zgodzie z prawem Unii, w tym z działaniami podjętymi przez Unię w ramach koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich. Postanowienia art. 136 ust. 3 TFUE nie przesądzają formy prawnej mechanizmu ani stopnia jego powiązania z prawem UE, to jednak TEMS – będąc umową międzynarodową, zawartą poza ramami prawnymi UE – przewiduje udział instytucji Unii, w szczególności Komisji i EBC. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ocena, czy decyzja Rady wiąże się z powierzeniem kompetencji organów władzy państwowej, powinna być wsparta analizą postanowień TEMS. 4.1. Charakter TEMS. 4.1.1. W lipcu 2011 r. państwa członkowskie strefy euro podpisały pierwszą wersję Traktatu o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Ostateczny tekst traktatu – po wprowadzeniu zmian wynikających z uzgodnień międzyrządowych zmierzających do zwiększenia efektywności tego instrumentu – został podpisany 2 lutego 2012 r. Traktat przewiduje powołanie przez państwa strony instytucji międzynarodowej pod nazwą Europejski Mechanizm Stabilności (European Stability Mechanism), której te państwa stają się członkami (art. 1 TEMS). Powstanie EMS ma przyczynić się do wzrostu zaufania oraz zapewnić solidarność i finansową stabilność strefy euro. Instytucja ta ma dysponować mocną podstawą finansową i szerokim wachlarzem środków, służących jako zapora przeciw skutkom kryzysu finansowego w państwach członkowskich strefy euro (zob. oświadczenie Przewodniczącego Komisji Europejskiej Hermana Van Rompuya z 2 lutego 2012 r. o podpisaniu Traktatu o utworzeniu Europejskiego Mechanizmu Stabilności, EUCO 19/12). Zdolność EMS do udzielania pożyczek w chwili jego powstania wynosi 500 mld euro. Przejmie on zadania wykonywane do tej pory przez EFSF, który może uruchamiać nowe programy pomocowe tylko do lipca 2013 r. Obydwie instytucje będą jednak funkcjonować równolegle do czasu rozwiązania EFSF, które nastąpi z chwilą zwrotu ostatniej pożyczki udzielonej przez ten podmiot oraz rozliczenia się z podmiotami finansującymi jego działalność. 4.1.2. EMS został utworzony jako organizacja międzyrządowa, podlegająca prawu międzynarodowemu. Jego finansowanie ma zapewnić kapitał subskrybowany w wysokości 700 mld euro, w tym kapitał opłacony w wysokości 80 mld euro oraz kapitał na żądanie w wysokości 620 mld euro, wnoszony przez państwa członkowskie strefy euro – co do zasady – zgodnie z kluczem kapitałowym EBC (klucz kontrybucji EMS). W celu wykonywania swoich zadań EMS może udzielać pożyczek państwom doświadczającym znacznych trudności płatniczych lub którym trudności takie grożą, nabywać obligacje państw-członków EMS na rynku pierwotnym lub wtórym, podejmować działania w oparciu o program zapobiegawczy przez udostępnienie linii kredytowej oraz zapewniać rekapitalizację instytucji finansowych za pośrednictwem pożyczek udzielanych rządom, w tym także państw niebędących członkami EMS. Kryzys finansowy pokazał, że problemy płatnicze jednego z państw członkowskich Unii Gospodarczej i Walutowej rodzą problemy systemowe i mają znaczący wpływ na ocenę wiarygodności kredytowej pozostałych. Negatywnym skutkom tylko w ograniczonym zakresie można było przeciwdziałać, wykorzystując możliwości przewidziane w prawie unijnym. We wspólnym interesie państw posiadających wspólną walutę leży szybkie rozwiązywanie problemów, w szczególności z wykorzystaniem własnych instrumentów, takich jak EMS, bez konieczności korzystania z pomocy podmiotów zewnętrznych. Każde z państw sygnatariuszy TEMS, w wypadku popadnięcia w trudności finansowe, uzyskało zarazem możliwość skorzystania z pomocy przyznawanej w ramach stałego mechanizmu ratunkowego funkcjonującego na określonych m.in. przez siebie zasadach i zminimalizowania w ten sposób niebezpieczeństw wynikających z konieczności poszukiwania tymczasowych rozwiązań. EMS stanowi organizację międzyrządową, wyposażoną w osobowość prawną (art. 32 ust. 2 TEMS), z siedzibą w Luksemburgu (art. 31 ust. 1 TEMS), podlegającą prawu międzynarodowemu. Został on powiązany z Unią Europejską w ten sposób, że określone zadania zostały powierzone Komisji Europejskiej działającej we współpracy z EBC. Należą do nich, po złożeniu przez państwo członkowskie wniosku o udzielenie pomocy z EMS: – ustalenie ryzyka zaburzenia stabilności strefy euro albo jej członka, ustalenie, czy zadłużenie publiczne wnioskodawcy jest zrównoważone oraz ocena zapotrzebowania finansowego wnioskodawcy (art. 13 ust. 1 TEMS); – prowadzenie negocjacji dotyczących memorandum of understanding, określającego warunki udzielenia pomocy (art. 13 ust. 3 TEMS); – nadzór nad realizacją warunków udzielenia pomocy (art. 13 ust. 7 TEMS). Komisja Europejska została umocowana do podpisania w imieniu EMS memorandum of understanding (art. 13 ust. 4 TEMS). Członek Komisji Europejskiej i Prezes EBC mogą ponadto brać udział w posiedzeniach rady zarządzającej EMS na prawach obserwatora (art. 5 ust. 3 TEMS). Głównym ośrodkiem decyzyjnym EMS jest jednak zarząd (Board of Governors) EMS, składający się z ministrów odpowiedzialnych za finanse państw strefy euro; Komisja działa jedynie „na zlecenie” EMS. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej też: TSUE) został na mocy TEMS umocowany do rozstrzygania sporów między państwami członkami oraz między państwem członkiem i EMS, dotyczących wykładni i stosowania traktatu oraz statutu EMS, jeżeli państwo-strona kwestionuje decyzję podjętą w tej sprawie przez zarząd (Board of Governors) EMS. Trybunał będzie jednak działał jako sąd międzynarodowy, a nie unijny. TSUE jednoznacznie potwierdził, że jego kompetencja w ramach TEMS zasadza się na art. 273 TFUE. 4.1.3. Zgodnie z motywem 7 preambuły TEMS, wszystkie państwa członkowskie UE, których walutą jest euro, powinny stać się członkami EMS mającymi takie same pełne prawa i obowiązki, jak państwa założycielskie. W odniesieniu do procedury przystępowania nowych państw, art. 2 TEMS przewiduje, że jest on otwarty do podpisu od chwili wejścia w życie decyzji o uchyleniu derogacji wprowadzenia euro. Nowi członkowie mają być przyjmowani na takich samych zasadach, jak państwa podpisujące pierwotną wersję TEMS. Zostały one sprecyzowane w art. 44 TEMS w ten sposób, że nowe państwo członkowskie składa wniosek po podjęciu przez Radę Europejską decyzji o uchyleniu derogacji. Wniosek ten musi być skierowany do EMS, który ma osobowość prawną. Zarząd (Board of Governors) EMS zatwierdza wniosek oraz związane z nim regulacje techniczne oraz zmiany dostosowujące TEMS, będące bezpośrednim skutkiem przystąpienia nowego członka. Przystępujący staje się członkiem EMS po zatwierdzeniu wniosku z chwilą złożenia dokumentów przystąpienia u depozytariusza, który powiadamia o tym pozostałych członków EMS. Udział kapitałowy nowego państwa członkowskiego w EMS (klucz kontrybucji EMS) zostanie w tym wypadku ustalony zgodnie z zasadami obowiązującymi pierwotnych członków, tj. zgodnie z kluczem kapitałowym EBC (art. 2 ust. 3 w związku z art. 11 TEMS). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 47 TEMS, traktat wymaga ratyfikacji bądź zatwierdzenia przez państwa członków. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, nie można mówić o związaniu postanowieniami TEMS w sytuacji, gdy państwa UE, których walutą nie jest euro, zdecydują się ad hoc uczestniczyć razem z EMS w operacjach udzielania wsparcia stabilizacyjnego dla państw członkowskich strefy euro (zob. motyw 9 preambuły TEMS oraz art. 5 ust. 4 i art. 6 ust. 3 TEMS). Udzielenie pomocy finansowej ad hoc przez państwo objęte derogacją jest dobrowolne i odbywa się na podstawie umów bilateralnych. Z postanowień TEMS wynika obowiązek odpowiednich organów EMS, tj. rady gubernatorów lub rady dyrektorów, zaproszenia przedstawicieli danego państwa członkowskiego UE – w charakterze obserwatorów – na posiedzenia tego organu poświęcone pomocy udzielonej przez EMS oraz nadzorowi nad jej wykorzystaniem sprawowanemu przez organy tej instytucji. 4.2. Przystąpienie na wniosek. Wnioskodawca przyjął założenie, że akceptacja zmiany art. 136 ust. 3 TFUE w powiązaniu z TEMS doprowadzi do zmodyfikowania warunków przystąpienia Polski do strefy euro (przez automatyczne członkostwo w EMS), bez możliwości renegocjacji TEMS. Według wnioskodawcy, TEMS – dla którego podstawą prawną jest zmieniony art. 136 TFUE – oznacza, objęte jedynie czasowym wyłączeniem, prawne zobowiązanie Polski do uczestnictwa w nowej organizacji międzynarodowej pod nazwą Europejski Mechanizm Stabilności. Z takim rozumowaniem wnioskodawcy nie można się zgodzić. TEMS, w motywie 7 preambuły, przewiduje, że po przystąpieniu do strefy euro państwo członkowskie UE powinno stać się członkiem EMS mającym takie same prawa i obowiązki, jak inne strony TEMS. Jednakże TEMS nie przewiduje automatycznego włączenia do EMS (uzyskania statusu strony umowy) tych państw, które zmienią swój status z państwa objętego derogacją (albo o statusie szczególnym, jak Dania i Wielka Brytania) na państwo, którego walutą jest euro. Jak zaznaczono wcześniej, zgodnie z art. 2 TEMS („Nowi członkowie”) każde państwo członkowskie UE może zostać członkiem EMS, po wejściu w życie decyzji Rady UE podjętej na podstawie art. 140 ust. 2 TFUE o uchyleniu derogacji w stosunku do tego państwa członkowskiego w związku z przyjęciem euro. TEMS jest zatem przykładem umowy międzynarodowej warunkowo otwartej, a uchylenie statusu derogacji jest warunkiem, którego spełnienie umożliwia dopiero ubieganie się o przystąpienie do TEMS. Jak wynika z powyższego, przystąpienie do TEMS jest możliwe wyłącznie z inicjatywy państwa, któremu uchylono derogację. Dlatego też z zaprezentowanym przez wnioskodawcę tokiem rozumowania nie można się zgodzić. Należy przy tym podkreślić, że z brzmienia art. 136 ust. 3 TFUE, a także z samego TEMS nie wynika, aby dla funkcjonowania EMS konieczne było uczestnictwo w EMS wszystkich państw członkowskich, których walutą jest euro. Innymi słowy ani z art. 136 ust. 3 TFUE, ani z TEMS nie wynika obowiązek uczestnictwa w EMS państwa członkowskiego, którego walutą jest euro. Co prawda w motywie nr 7 preambuły TEMS sygnatariusze tej umowy międzynarodowej wyrazili oczekiwanie, iż wszystkie państwa członkowskie strefy euro staną się członkami EMS, lecz nie jest to warunek prawny wejścia w życie TEMS i Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Zgodnie z art. 48 TEMS, traktat miał wejść w życie po złożeniu dokumentów ratyfikacyjnych, przyjęciu albo akceptacji przez sygnatariuszy, których udziały reprezentują co najmniej 90% całego subskrybowanego kapitału wskazanego w załączniku nr II do TEMS. Aby ta regulacja weszła w życie, dopuszczalne było zatem przyjęcie postanowień TEMS tylko przez niektóre państwa strefy euro. Tak też się stało. TEMS wszedł w życie 27 września 2012 r., po zakończeniu procesu ratyfikacji przez 16 z 17 państw, których walutą jest euro (zob. Bekantmachung über das Inkrafttreten des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (EMS), BGBI, część II nr 30 z 9 października 2012 r.; Bundesgesetzblatt für die Republik Österreich, część III nr 138 z 28 września 2012 r.). W stosunku do Estonii TEMS wszedł w życie wraz ze złożeniem przez nią dokumentów ratyfikacyjnych 3 października 2012 r. Tym samym dopiero od 3 października 2012 r. wszystkie państwa, których walutą jest euro, są stronami TEMS. 4.3. Pakt fiskalny. 4.3.1. Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej (tzw. pakt fiskalny) jest wielostronną umową międzynarodową. Ma na celu zapewnienie przez rządy zdrowych i stabilnych finansów publicznych oraz dążenie do unikania nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych przez wprowadzenie „zasady zrównoważonego budżetu” oraz automatycznego mechanizmu korygującego. Zgodnie z art. 1 paktu fiskalnego, państwa członkowskie UE, zgadzają się wzmocnić filar gospodarczy Unii Gospodarczej i Walutowej przez przyjęcie reguł mających na celu wzmocnienie dyscypliny budżetowej przez pakt budżetowy, wzmocnienie koordynacji polityk gospodarczych oraz poprawę zarządzania strefą euro, wspierając tym samym osiąganie celów Unii Europejskiej w zakresie trwałego wzrostu, zatrudnienia, konkurencyjności i spójności społecznej. Nie tworzy on natomiast mechanizmu stabilności w rozumieniu poddawanego analizie w niniejszym postępowaniu art. 136 ust. 3 TFUE. Podobnie jak TEMS, także pakt fiskalny wymaga odrębnej ratyfikacji. Proces ratyfikacji decyzji Rady był niezależny od procesu związania się przez Polskę postanowieniami paktu fiskalnego. 4.3.2. Pakt znajduje pełne zastosowanie do państw członkowskich UE, których walutą jest euro. Pozostałe państwa członkowskie UE – o ile podpisały pakt – związane są jedynie postanowieniami zawartymi w tytule V (art. 14 ust. 4 paktu fiskalnego). W odniesieniu do państw objętych derogacją, które ratyfikowały pakt, staje się on w pełni skuteczny od dnia uchylenia decyzji o derogacji, chyba że zainteresowane państwo oświadczy, że pragnie być wcześniej związane wszystkimi lub niektórymi postanowieniami tytułów III i IV paktu fiskalnego. Wśród motywów paktu odnotowano, że wolą państw stron jest jak najszybsze włączenie postanowień paktu do traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej. Jednocześnie, zgodnie z art. 2 paktu ma on zastosowanie w zakresie, w jakim jest zgodny z traktatami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej oraz z prawem Unii Europejskiej i nie narusza kompetencji Unii do podejmowania działań w ramach unii gospodarczej. Państwa strony zobowiązały się stosować i interpretować postanowienia paktu zgodnie z Traktatami stanowiącymi podstawę Unii Europejskiej, w szczególności z art. 4 ust. 3 TUE, oraz z prawem Unii Europejskiej, w tym z przepisami dotyczącymi procedury w wypadkach, w których konieczne jest przyjęcie prawodawstwa wtórnego. 4.3.3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ma podstaw do wskazywania bezpośredniego związku pomiędzy zgodą na ratyfikację decyzji Rady, a postanowieniami paktu fiskalnego. W treści decyzji Rady nie wspomina się o pakcie fiskalnym. Zostaje on wymieniony dopiero w treści TEMS. Z uwagi na odrębny byt prawny decyzji Rady oraz TEMS, nawiązanie do postanowień paktu fiskalnego w treści TEMS nie może mieć wpływu na ocenę charakteru decyzji Rady. Jak podkreślono wcześniej, proces ratyfikacji decyzji Rady jest niezależny od procesu wiązania się przez Polskę postanowieniami paktu fiskalnego. Z formalnego punktu widzenia, pakt fiskalny – jako odrębny traktat – nie może zmieniać traktatów założycielskich UE i nie tworzy organizacji lub organu międzynarodowego, na rzecz których Polska mogłaby przekazać kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Należy zaznaczyć, że Sejm 20 lutego 2013 r., przyjął ustawę o ratyfikacji Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej pomiędzy Królestwem Belgii, Republiką Bułgarii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Estońską, Irlandią, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Republiką Włoską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Węgrami, Maltą, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Portugalską, Rumunią, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką, Republiką Finlandii i Królestwem Szwecji, sporządzonego w Brukseli dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. poz. 283). 5. Tryby ratyfikacji umowy międzynarodowej. 5.1. Wymogi konstytucyjne i ustawowe. 5.1.1. Ratyfikacja jest prawną formą związania się przez Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi oraz niektórymi szczególnymi aktami prawnymi Unii Europejskiej. Konstytucja określa sposób wiązania się przez Polskę umowami międzynarodowymi i wejścia tych umów do polskiego systemu prawa. Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym przedstawicielem państwa. Konsekwencją powyższej zasady jest art. 133 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, w myśl którego Prezydent ratyfikuje umowy międzynarodowe. Związanie się przez Polskę umową międzynarodową i uczynienie jej elementem prawa krajowego wymaga ratyfikacji przez Prezydenta. Jest to warunek konieczny i zarazem wystarczający. Jeżeli ratyfikacja umowy międzynarodowej nie wymaga zgody wyrażonej w ustawie, wówczas o zamiarze przedłożenia umowy Prezydentowi do ratyfikacji Prezes Rady Ministrów zawiadamia Sejm (art. 89 ust. 2 Konstytucji). Jeżeli zachodzą szczególne przesłanki, o których mowa w art. 89 ust. 1 lub art. 90 ust. 1 Konstytucji, uaktualnia się dyspozycja wymienionych przepisów; ratyfikacja umowy wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Zgodnie art. 89 ust. 3 Konstytucji, zasady oraz tryb zawierania, ratyfikowania i wypowiadania umów międzynarodowych określa ustawa. Ustawa o umowach międzynarodowych potwierdza, że związanie Rzeczypospolitej Polskiej umową międzynarodową wymaga zgody wyrażonej w drodze ratyfikacji lub przez zatwierdzenie (art. 12 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych). Na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o umowach międzynarodowych ratyfikacji podlegają umowy międzynarodowe, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji, oraz inne umowy międzynarodowe, które przewidują wymóg ratyfikacji albo ją dopuszczają, a szczególne okoliczności to uzasadniają. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2a ustawy o umowach międzynarodowych (dodanym na podstawie art. 23 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej; Dz. U. Nr 213, poz. 1395) „Ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w art. 25, art. 218 ust. 8 akapit drugi zdanie drugie, art. 223 ust. 1, art. 262 lub art. 311 akapit trzeci Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Przepis ten został wprowadzony z uwagi na konieczność określenia w ustawie właściwej procedury postępowania w wypadku aktów prawnych Unii Europejskiej, które nie stanowią typowych umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 15 ust. 5 ustawy o umowach międzynarodowych do uchwały Rady Ministrów o przedłożeniu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do ratyfikacji aktu prawnego Unii Europejskiej, o którym mowa w art. 12 ust. 2a tej ustawy, stosuje się odpowiednio ust. 1-4 w art. 15 tej ustawy (dotyczące umów międzynarodowych). To znaczy, że przedłożenie aktu prawnego Unii Europejskiej Prezydentowi do ratyfikacji jest dokonywane po uzyskaniu zgody, o której mowa w art. 89 ust. 1 lub art. 90 Konstytucji albo po zawiadomieniu Sejmu – zgodnie z art. 89 ust. 2 Konstytucji (zob. art. 15 ust. 3 ustawy o umowach międzynarodowych). 5.1.2. Konstytucja przewiduje trzy procedury zmierzające do ratyfikacji umowy międzynarodowej. Dwie z nich wymagają wyrażenia zgody na ratyfikację w ustawie (art. 89 ust. 1 oraz art. 90 Konstytucji). Trzecia procedura, dotycząca umów międzynarodowych, które nie wymagają wyrażenia zgody na ratyfikację w ustawie, ogranicza się do nałożenia na Prezesa Rady Ministrów obowiązku zawiadomienia Sejmu o zamiarze przedłożenia umowy do ratyfikacji Prezydentowi (art. 89 ust. 2 Konstytucji). O tym, która z powyższych procedur powinna być zastosowana, decyduje treść konkretnej umowy międzynarodowej. Zgodnie z art. 89 ust. 1 Konstytucji, ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej i jej wypowiedzenie wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, jeżeli dotyczy: 1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych, 2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji, 3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej, 4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym, 5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy. Niewątpliwie zatem art. 89 ust. 1 Konstytucji określa tryb ratyfikacji i wypowiedzenia umowy międzynarodowej o określonej, szczególnie doniosłej dla państwa treści oraz ustala katalog takich umów. Tryb ten (zwany ratyfikacją złożoną, dużą ratyfikacją) polega na wyrażeniu w drodze ustawy zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przed jej ratyfikacją przez Prezydenta. Jest tą częścią całego procesu ratyfikacji, która przebiega na płaszczyźnie prawa konstytucyjnego (zob. K. Działocha, op.cit., uwaga 2 do art. 89). Wobec braku szczególnych uregulowań dotyczących trybu uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji, stosuje się do niej wymagania ogólnie przyjęte w art. 118-123 Konstytucji. To znaczy, że Sejm uchwala ustawę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 120 zdanie pierwsze in principio Konstytucji). Umowa, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, czyli umowa międzynarodowa, na podstawie której Rzeczpospolita Polska przekazuje organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, wymaga podwyższonych wymagań. Swoiste „zaostrzenie” trybu polega na podniesieniu progu koniecznej większości w Sejmie i w Senacie z pułapu większości zwykłej (względnej) do pułapu większości 2/3 głosów zarówno w Sejmie jak i w Senacie. Określona w art. 90 ust. 2 Konstytucji wymagana większość w Sejmie i w Senacie, w wypadku udzielania zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji, jest znacząco wyższa niż większość wymagana do stanowienia ustaw (zwykłych). Pozostaje ona tożsama z wymiarem kwalifikowanej większości w Sejmie i jest wyższa w odniesieniu do Senatu, w porównaniu z większością wymaganą do uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (art. 235 ust. 4 Konstytucji). W kategoriach ilościowych trzeba więc uznać omawiane tu wymogi za co najmniej równe – z punktu widzenia reprezentatywności i legitymizacji – wymogom stawianym w wypadku zmiany Konstytucji. Okoliczność ta jest dodatkowym argumentem na rzecz oceny, że przekazywanie kompetencji organów władzy publicznej „w niektórych sprawach” następuje z zachowaniem wysokich wymagań reprezentatywności i skali akceptacji podejmowanych rozstrzygnięć (zob. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04). Należy podkreślić, że tryb przewidziany w art. 90 Konstytucji wzmacnia pozycję Senatu w procesie legislacyjnym. Odrębność tego trybu polega także na tym, że obydwie izby parlamentu są przy uchwalaniu tego typu ustawy równoprawne, bo bez zgody którejkolwiek z izb nie ma możliwości uchwalenia ustawy. To znaczy, że nie ma w takim wypadku zastosowania art. 121 Konstytucji określający kompetencje Senatu w procesie uchwalania ustaw i tryb rozpatrywania przez Sejm uchwał Senatu dotyczących ustaw uchwalonych przez Sejm (zob. wyrok TK z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43). Okoliczność ta jest dodatkowym argumentem na rzecz oceny, że przekazywanie kompetencji organów władzy publicznej „w niektórych sprawach” następuje z zachowaniem wysokich wymagań reprezentatywności i skali akceptacji podejmowanych rozstrzygnięć. Sejm i Senat funkcjonują w tym zakresie jako organy reprezentujące Naród – suwerena, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 4 ust. 2 Konstytucji. Bezpośrednie odwołanie się do suwerennej decyzji Narodu występuje jeszcze intensywniej w wypadku przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego, upoważniającego, w myśl art. 90 ust. 3-4 Konstytucji, do ratyfikacji umowy międzynarodowej o przekazaniu kompetencji organów władzy w niektórych sprawach. Konstytucja, przewidując w art. 89 i art. 90 Konstytucji konieczność uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację, daje wyraz temu, że umowy międzynarodowe – mające szczególne znaczenie z punktu widzenia Konstytucji – wymagają mocniejszej demokratycznej legitymacji udzielanej albo przez parlament, albo przez naród. 5.2. Relacja pomiędzy art. 89 ust. 1 i art. 90 Konstytucji. 5.2.1. W art. 89 ust. 1 Konstytucji mowa jest wprost o określonych kategoriach spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa, natomiast w art. 90 ust. 1 Konstytucji wskazanie kategorii spraw następuje pośrednio, przez odesłanie do „kompetencji organów władzy państwowej”. Przedmiotem umowy międzynarodowej mogą więc być sprawy, które mieszczą się w zakresie normowania zarówno art. 89 jak i art. 90 Konstytucji. W praktyce może to utrudniać rozgraniczenie zakresu zastosowania obu przepisów. Katalog spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji wskazuje, że większość ratyfikowanych umów międzynarodowych wpływa (modyfikuje) na sposób wykonywania kompetencji przez organy krajowe. W wielu wypadkach umowy te wprowadzają ograniczenia wykonywania kompetencji przez organy władzy państwowej lub nakładają na te organy obowiązki niewynikające z prawa krajowego (np. umowy o wykonywaniu orzeczeń sądów obcych). Co więcej, katalog ten wskazuje, że przedmiot tych umów może mieć szczególne znaczenie konstytucyjne. Jednakże w odniesieniu do tych umów nie stosuje się tak rygorystycznej procedury, jak w wypadku umów, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Należy więc przyjąć, że nie każda umowa wpływająca na sposób wykonywania kompetencji przez organy krajowe, ograniczająca te kompetencje lub modyfikująca je przez nałożenie nowych obowiązków na organy krajowe, stanowi przekazanie kompetencji w rozumieniu art. 90 Konstytucji. Przyjęcie założenia przeciwnego prowadziłoby do prawie całkowitego pokrywania się zakresu przedmiotowego art. 89 i art. 90 Konstytucji. To byłoby sprzeczne z zamiarem racjonalnego ustrojodawcy, który założył, że w wypadku materii istotnych konstytucyjnie, powodujących modyfikacje kompetencji organów krajowych właściwy jest tryb wskazany w art. 89 ust. 1 Konstytucji, a tylko w razie przekazania kompetencji właściwy jest tryb wskazany w art. 90 Konstytucji. Wyjątkowości art. 90 Konstytucji należy upatrywać także w roli, która została mu historycznie przypisana. Nie podlega dyskusji, że obecny art. 90 Konstytucji był rozumiany jako przepis, który ma umożliwić członkostwo w Unii Europejskiej, chociaż nie wynika to wprost z jego treści (zob. K Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007, s. 25, zob. także R. Chruściak, Procedury przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w pracach nad Konstytucją, „Państwo i Prawo” z. 5/2003, s. 53). Art. 90 Konstytucji, określany mianem „klauzuli integracyjnej” wprowadził szczególny tryb ratyfikacji umów międzynarodowych, na podstawie których Polska zamierza „przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Ustawa ratyfikacyjna rozpatrywana w trybie art. 90 Konstytucji jest szczególnym rodzajem ustawy nie tylko ze względu na kwalifikowane wymogi jej uchwalenia, ale przede wszystkim z uwagi na jej cel, którym jest wyrażenie zgody na ratyfikację umów umożliwiających uczestnictwo Polski w procesach integracyjnych. Procedura i warunki wyrażenia zgody na ratyfikację w trybie art. 90 Konstytucji zostały przez ustrojodawcę celowo odróżnione od procedury uchwalania ustaw zwykłych, w tym innych ustaw ratyfikacyjnych, o których mowa w art. 89 Konstytucji. Źródłem tego rozróżnienia jest to, że chodzi o umowy dotyczące uczestnictwa w procesach integracyjnych w formach, które mają w ostateczności wpływ na praktyczny wymiar zasady suwerenności państwa zakotwiczonej w rozdziale I Konstytucji (zob. Z Kędzia, Opinia w sprawie wybranych aspektów prawnych ratyfikacji umowy międzynarodowej, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2009, s. 184). 5.2.2. Znaczenie, jakie przypisał ustrojodawca art. 90 Konstytucji, odzwierciedla się w praktyce. Tryb przewidziany w tym przepisie został wykorzystany jedynie dwukrotnie: w procesie ratyfikacji traktatu akcesyjnego oraz Traktatu z Lizbony. O przeprowadzeniu procedury ratyfikacyjnej na podstawie art. 90, a nie na podstawie art. 89 Konstytucji, przesądzać powinna zatem treść umowy międzynarodowej. Jeśli umowa wiąże się z przekazaniem kompetencji organów władzy państwowej, właściwy jest tryb szczególny. 5.3. Tryb uchwalenia ustawy o ratyfikacji decyzji. 5.3.1. Ustawę o ratyfikacji decyzji uchwalono w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o ratyfikacji decyzji (druk sejmowy nr 37/VII kadencja) podniesiono, że „Decyzja Rady Europejskiej z 25 marca 2011 r. spełnia przesłanki określone w art. 12 ust. 2a ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (...), zgodnie z którym ratyfikacji podlegają akty prawne Unii Europejskiej, o których mowa w art. 48 ust. 6 Traktatu o Unii Europejskiej. Ponieważ decyzja spełnia przesłanki określone w art. 89 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż dotyczy członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej (art. 89 ust. 1 pkt 3), związanie Rzeczypospolitej Polskiej decyzją Rady Europejskiej nr 2011/199/UE z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w odniesieniu do mechanizmu stabilności dla państw członkowskich, których walutą jest euro, powinno nastąpić w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, czyli ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie”. 5.3.2. Według wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji, powinna być uchwalona w trybie art. 90 ust. 2-4 Konstytucji, gdyż skutkuje przekazaniem kompetencji władczych. Należy zaznaczyć, że na etapie prac legislacyjnych zgłoszono poselski projekt uchwały w sprawie trybu wyrażenia zgodny na ratyfikację decyzji (druk sejmowy nr 114/VII kadencja). Uchwała przewidywała, że ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację zostanie uchwalona w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja „stwarza podstawę traktatową do przekazania na poziom ponadnarodowy kompetencji organów państwa, chyba że rząd będzie chciał przed wejściem do strefy euro renegocjować TFUE w tym zakresie”. Projekt uchwały został odrzucony na 14 posiedzeniu Sejmu 10 maja 2012 r. Sejm przystąpił do procedowania nad ustawą w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. Wątpliwości co do trybu uchwalenia ustawy zgłaszano także w toku prac legislacyjnych nad rządowym projektem ustawy o ratyfikacji (zob. pierwsze czytanie w Komisji do Spraw Unii Europejskiej i Komisji Spraw Zagranicznych – Biuletyn nr 125/VII kadencja oraz drugie czytanie – Sprawozdanie Stenograficzne z 14. posiedzenia Sejmu 10 maja 2012 r., s. 168-181). Posłowie odwoływali się m.in. do ekspertyz Biura Analiz Sejmu (zob. Opinie w sprawie Decyzji Rady Europejskiej z dnia 16-17 grudnia 2010 r. dotyczącej zmiany art. 136 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności procedury jej stanowienia w UE oraz procedury jej ratyfikacji, „Przegląd Sejmowy” nr 2/2012, s. 147-176; ich podsumowanie oraz kolejne ekspertyzy zamieszczono w „Przeglądzie Sejmowym” nr 3/2012, s. 177-215). Ostatecznie ustawa o ratyfikacji decyzji została uchwalona w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji. Jak wynika z przebiegu prac legislacyjnych, rozbieżność stanowisk dotyczyła tego, czy ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację decyzji powinna być uchwalona w trybie przewidzianym w art. 89 ust. 1 Konstytucji, czy też w trybie przewidzianym w art. 90 ust. 2-4 Konstytucji. Zdaniem Rady Ministrów, przedkładającej projekt ustawy o ratyfikacji decyzji, wystąpienie przesłanki w postaci „członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej” wskazywało na adekwatność trybu przewidzianego w art. 89 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, ustawa o ratyfikacji decyzji ma cechy umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji, gdyż stwarza prawno-traktatową podstawę do przekazania organizacji międzynarodowej – Europejskiemu Mechanizmowi Stabilności – kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach. 6. Przesłanki zastosowania trybu przewidzianego w art. 90 Konstytucji. 6.1. Szczególny tryb ratyfikacji – art. 90 Konstytucji. 6.1.1. Analizowaną jednomyślną decyzję Rady można, z materialnego punktu widzenia, traktować jako sui generis umowę międzynarodową. Wynika to choćby z jej celu, jakim jest zmiana TFUE będącego umową międzynarodową. Należy też przyjąć, że decyzja Rady dotyczy – choć nie wprost – członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Można to uzasadnić, wskazując, że proponowane rozwiązanie tworzy nową sytuację w zakresie statusu dwóch grup państw członkowskich, tj. tych, które przyjęły euro, i tych, w których w obiegu nadal pozostają rodzime waluty. Ponadto z proponowanej zmiany TFUE wynikają istotne konsekwencje związane z przyjęciem wspólnej waluty euro. W tym sensie zasadność zastosowania instytucji ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 133 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 89 ust. 1 Konstytucji) nie budzi zastrzeżeń (zob. P. Czarny, Opinie w sprawie Decyzji Rady Europejskiej, op.cit., „Przegląd Sejmowy” nr 2/2012, s. 165). Według wnioskodawcy, zmiana dokonana decyzją Rady, odczytywana łącznie z normami wprowadzonymi przez TEMS oraz rozpatrywana w kontekście paktu fiskalnego, prowadzi do przekazania kompetencji władczych na poziom ponadnarodowy, a w związku z tym ustawa o ratyfikacji decyzji powinna być uchwalona w trybie przewidzianym w art. 90 Konstytucji. 6.1.2. W doktrynie przyjmuje się, że art. 90 Konstytucji został ustanowiony z myślą o stworzeniu konstytucyjnej podstawy przystąpienia Polski do Unii Europejskiej (zob. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 115; C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolitą Polską na rzecz Unii Europejskiej i jego następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toruń 1999, s. 145). Stąd posługiwanie się w odniesieniu do art. 90 Konstytucji określeniami „klauzula europejska” czy też „klauzula integracyjna”, wskazującymi na wąskie rozumienie art. 90 Konstytucji. Przypisanie takiej roli art. 90 Konstytucji potwierdza przedłożony przez Prezydenta projekt ustawy o zmianie Konstytucji (druk sejmowy nr 3598/VI kadencja), w którym proponowano skreślenie art. 90 Konstytucji i uregulowanie kwestii członkostwa Polski w UE w nowym rozdziale: „Członkostwo Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej” (zob. Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, red. P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 28). Omawiany przepis nie miał w praktyce zastosowania w odniesieniu do organizacji międzynarodowych innych niż Unia Europejska, jakkolwiek rozważano taką możliwość przy okazji ratyfikacji przez Polskę statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego (zob. Opinie w sprawie ratyfikacji przez Polskę Rzymskiego Statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2001, s. 129-172), a także na tle umowy ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki dotyczącej tzw. tarczy rakietowej (zob. R. Piotrowski, Instalacja systemu obrony przeciwrakietowej w świetle Konstytucji RP; J. Kranz, A. Wyrozumska, Kilka uwag o umowie polsko-amerykańskiej w sprawie tarczy antyrakietowej, [w:] Dwugłos o aspektach prawnych tarczy antyrakietowej w Polsce, „Państwo i Prawo” z. 7/2009, s. 20-49). Tryb ratyfikacji przewidziany w art. 90 Konstytucji, jak wspomniano wcześniej, był zastosowany dwukrotnie: w procesie ratyfikacji traktatu akcesyjnego oraz Traktatu z Lizbony, przy czym w uzasadnieniu projektu ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. zaznaczono, że procedura ratyfikacyjna Traktatu z Lizbony w Polsce powinna opierać się na postanowieniach art. 90 Konstytucji. „Przeprowadzenie procedury ratyfikacyjnej na podstawie art. 90, a nie na podstawie art. 89 Konstytucji RP, wynika z treści Traktatu z Lizbony, który zmienia w takim zakresie przedmiot regulacji dotychczasowych Traktatów stanowiących Unię Europejską, że oznacza to dalsze przekazanie, względnie modyfikacje przekazania «kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach» na przyszłą, jednolitą organizację międzynarodową – Unię Europejską” (druk sejmowy nr 280/VI kadencja). Ustawodawca, decydując o wyborze trybu, w którym zostanie uchwalona ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej (art. 89 ust. 1 lub art. 90 ust. 2-4 Konstytucji) musi oprzeć się zatem na analizie treści umowy i jej skutków. O wyborze trybu decyduje charakter wprowadzanych regulacji. Niewątpliwie art. 90 Konstytucji znajduje zastosowanie wówczas, gdy spełni się przesłanka w postaci przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu „kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Zasadnicze kontrowersje zasadzają się na „wąskim”, bądź „szerokim” rozumieniu tej przesłanki, co oznacza w pierwszym wypadku, powiązanie art. 90 Konstytucji tylko z umowami międzynarodowymi, na podstawie których dochodzi wprost do przekazania kompetencji (zob. traktat akcesyjny czy Traktat z Lizbony), a w drugim, także z umowami, które skutkują zmianami zakresu przekazanych kompetencji lub zmianami sposobu wykonywania kompetencji wcześniej przekazanych. 6.2. Przekazanie kompetencji jako przesłanka zastosowania art. 90 Konstytucji – ujęcie doktrynalne. Art. 90 ust. 1 składa się z trzech sekwencji zawierających określone, lecz ściśle ze sobą połączone treści normatywne: 1) Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej, 2) przekazać kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach, 3) organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu. „Norma Konstytucji mówiąca o przekazaniu («może przekazać») organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach oznacza akt, w wyniku którego RP rezygnuje z wyłączności wykonywania swej władzy w oznaczonym zakresie, dopuszczając do stosowania w tym zakresie, w swoich stosunkach wewnętrznych, aktów prawnych organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego), zwłaszcza do bezpośredniego stosowania prawa stanowionego przez te organizacje. Dochodzi zatem do przekazania nawet nie poszczególnych kompetencji (ustawodawczych, wykonawczych czy sądowych) organów państwowych, lecz kompetencji w niektórych sprawach. «Przekazanie» w tym rozumieniu nie oznacza natomiast przekazania suwerenności państwa polskiego na rzecz podmiotu międzynarodowego” (K. Działocha, op.cit., uwaga 3 do art. 90). W doktrynie podkreśla się, że przekazanie kompetencji polega z jednej strony na zrzeczeniu się przez państwo swej kompetencji w określonej dziedzinie na rzecz danej organizacji międzynarodowej, z drugiej zaś na jednoczesnym umożliwieniu tej organizacji wyłączności stanowienia w niektórych dziedzinach prawa obowiązującego bezpośrednio w porządku prawnym państwa i zapewnieniu mu pierwszeństwa przed innymi normami (w tym ustawowymi) prawa krajowego. Do przekazania kompetencji konieczne jest łączne spełnienie obu warunków. Nie każde zatem zaciągnięcie zobowiązania międzynarodowego prowadzi do przekazania kompetencji (zob. A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe oraz prawo Unii Europejskiej a konstytucyjny system źródeł prawa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz, Warszawa 2006, s. 78). Według J. Barcza i J. Kranza, na przekazanie kompetencji w rozumieniu art. 90 Konstytucji składają się następujące elementy: 1) otwarcie krajowego systemu prawnego na wyłączność kompetencji władczych organizacji międzynarodowej (organu międzynarodowego), kształtujących bezpośrednio (bezpośrednie stosowanie i bezpośredni skutek) stosunki prawne w sferze obowiązywania jej prawa (wobec podmiotów, przedmiotów, zdarzeń lub sytuacji – przede wszystkim w sferze jurysdykcji państw członkowskich); 2) trwała rezygnacja przez państwo z niektórych swych kompetencji władczych (zwłaszcza prawodawczych) w określonych dziedzinach; 3) powierzenie organizacji międzynarodowej (organowi międzynarodowemu) kompetencji władczych, w tym również w zakresie szerszym niż kompetencje, z których państwo rezygnuje (zob. J. Barcz, J. Kranz, Powierzenie kompetencji na rzecz UE a Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności i Traktat o unii fiskalnej. Uwagi w świetle orzecznictwa niemieckiego FTK i wyroku TSUE w sprawie C-370/12, „Przegląd Sejmowy” nr 4/2013, s. 23 i nast.). Obszernego omówienia pojęcia „przekazywanie kompetencji” dokonał K. Wojtyczek, stwierdzając w podsumowaniu: „Przekazanie kompetencji oznacza powierzenie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu określonych kompetencji władczych wobec podmiotów podlegających władzy Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach należących do jej jurysdykcji. W rezultacie organizacja lub organ międzynarodowy sprawuje samodzielnie władzę nad podmiotami podległymi władzy zainteresowanych państw. Jednocześnie powstają bardzo złożone powiązania kompetencyjne między organizacją lub organem międzynarodowym a państwami członkowskimi, zapewniające skuteczność przekazanych kompetencji. W wyniku przekazania kompetencji organizacja lub organ międzynarodowy uzyskuje kompetencje, które nie odpowiadają w pełni dotychczasowym kompetencjom państw członkowskich. Władza organizacji i organów międzynarodowych wykracza znacznie poza sumę odpowiadających im kompetencji organów władzy państwowej i tworzy całkowicie nową jakość, umożliwiając realizację zadań publicznych, które nie mogą być realizowane przez poszczególne państwa samodzielnie ani nawet za pomocą tradycyjnych form współpracy międzynarodowej” (K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji..., s. 206). Interpretacja terminu „kompetencje organów władzy państwowej” musi uwzględniać przy tym cele art. 90 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten z jednej strony upoważnia państwo do przekazywania kompetencji organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu, a z drugiej strony przewiduje szczególną procedurę przekazywania tych kompetencji. Podstawowym celem prawodawczym jest umożliwienie państwu skutecznego działania w stosunkach międzynarodowych o charakterze integracyjnym. Wykładnia nie może utrudniać zdolności państwa do podejmowania niezbędnych działań w stosunkach międzynarodowych, a w szczególności przystępowania do takich organizacji i pogłębiania integracji (tamże, s. 114). Już z tej krótkiej prezentacji poglądów przedstawicieli doktryny wynika, że rozumienie przesłanki „przekazania kompetencji” nie jest jednolite i w związku z tym prowadzi do odmiennych konkluzji w kwestii zasadności stosowania, w odniesieniu do konkretnej umowy międzynarodowej, trybu przewidzianego w art. 90 ust. 2 Konstytucji. 6.3. Art. 90 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. 6.3.1. Trybunał Konstytucyjny, podkreślając szczególny charakter trybu uchwalania ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, nie dokonywał dotychczas interpretacji pojęć użytych w art. 90 Konstytucji. W dwóch kluczowych wyrokach (z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04 oraz z 24 listopada 2010 r., sygn. K 32/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 108), Trybunał przyjął założenie, że do przekazania kompetencji już doszło, i skupiał się na tym, czy w ogóle przekazanie kompetencji było dopuszczalne z punktu widzenia zasady suwerenności ora