73/6/A/2013 WYROK z dnia 3 lipca 2013 r. Sygn. akt P 49/11* * Sentencja została ogłoszona dnia 26 lipca 2013 r. w Dz. U. poz. 842. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie

§ 6

, w stosunku do dziko występujących zwierząt należących do gatunków,

§ 2i 3, z wyjątkiem gatunków przy nazwach których w załączniku nr 1 do rozporządzenia zamieszczono symbol ”

§ 3rozporządzenia z 2004 r.

i został wymieniony w załączniku nr 2 do rozporządzenia 2004 r. Zatem będą miały do niego zastosowanie zakazy,

§ 6tego rozporządzenia.

Niezależnie od wyłączeń zawartych w rozporządzeniu z 2004 r. w sprawie ochrony gatunkowej ustawodawca przewidział możliwość uzyskania indywidualnych zwolnień od obowiązku ich stosowania. Na wniosek, organ w stosunku do zwierząt objętych ochroną częściową może udzielić zezwolenia na odstępstwo od zakazu polegającego na umyślnym zabijaniu, okaleczeniu i chwytaniu, gdy brak jest rozwiązań alternatywnych, jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji chronionych zwierząt oraz m.in. wynika z konieczności ograniczenia poważnych szkód w gospodarce, w szczególności rolnej, leśnej lub rybackiej, czy leży w interesie zdrowia i bezpieczeństwa powszechnego (por.: art. 56 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody). Derogacje są wydawane na wniosek zainteresowanego – w zależności od jej rodzaju – przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska albo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Innym instrumentem pozwalającym na odstępstwo od zakazów określonych w art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody m.in. w stosunku do bobra jest wprowadzone ustawą z dnia 13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 985) zezwolenie (wydawane w formie zarządzenia), stanowiące akt prawa miejscowego, wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W zezwoleniu tym organ może zezwolić na obszarze swojego działania, na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat na odstępstwo od tych zakazów. Warunkiem wydania zarządzenia jest brak rozwiązań alternatywnych. Ponadto, czynności, których dotyczy zarządzenie, nie mogą być szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji gatunków objętych zarządzeniem oraz leży to w interesie zdrowia lub bezpieczeństwa powszechnego lub, w wypadku bobra europejskiego, wynika to z konieczności ograniczenia poważnych szkód w odniesieniu do upraw rolnych, inwentarza żywego, lasów, rybostanu, wody lub innych rodzajów mienia. 2.

1. Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta wolnożyjące podlega różnym regulacjom ustawowym. Ustawodawca, kształtując odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody na gruncie ustawy o ochronie przyrody, odmiennie w stosunku do ogólnych zasad odpowiedzialności wynikających z kodeksu cywilnego określił zasady odpowiedzialności. Przyjęta koncepcja została ujęta w normę prawną o zawężonej przedmiotowo odpowiedzialności odszkodowawczej. Wprowadza odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez wybrane zwierzęta (żubry, rysie, wilki, niedźwiedzie, bobry) i polega na wskazaniu określonych dóbr (dla każdego gatunku oddzielnie), w których wystąpienie szkody pociąga obowiązek odszkodowawczy. 2.
2. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie przyrody z 1991 r.) inaczej kształtowała odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta objęte ochroną gatunkową. Istotne jest zwrócenie uwagi na dwa aspekty ówczesnej regulacji. Pierwszy: wówczas w ustawie wymienione zostały tylko trzy zwierzęta: żubry, niedźwiedzie i bobry, bez ograniczania rodzajów mienia, z którymi wiąże się odpowiedzialność odszkodowawcza (art. 52 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r.). Drugi: ustawodawca umożliwił rozszerzenie odpowiedzialności na szkody wyrządzone przez inne gatunki, w drodze rozporządzenia (art. 52 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody z 1991 r. zawierający upoważnienie dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia). Takie rozszerzenie nastąpiło na szkody wyrządzane przez wilki (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 1997 r. w sprawie gatunków zwierząt chronionych wyrządzających szkody, za które odpowiada Skarb Państwa, Dz. U. Nr 109, poz. 706).
3. Po nakreśleniu problematyki niniejszej sprawy i analizie przepisu zakwestionowanego przez sąd pytający, Trybunał przechodzi do odpowiedzi na pytanie, czy zgodne jest z Konstytucją wyłączenie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez bobry na działkach wykorzystywanych jako rekreacyjne. Argumenty podnoszone przez sąd pytający koncentrują się na wykazywaniu nierówności, jaka została spowodowana przez obecny stan prawny z powodu przyjęcia odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez bobry odnośnie do niektórych dóbr z wyłączeniem odpowiedzialności za szkody wyrządzone w pozostałych dobrach.
4. W pytaniu prawnym jako wzorzec kontroli wskazano art. 32 ust. 1 Konstytucji, wprowadzający zasadę równości wobec prawa oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, wprowadzający równą dla wszystkich ochronę prawną własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. 4.
5. Z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału wynika, że zasada równości wobec prawa wymaga, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, były traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. np. wyrok TK z 18 października 2011 r., sygn. SK 2/10, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 83 oraz orzeczenia TK z 11 kwietnia 1994 r., sygn. K 10/93, OTK w 1994 r., cz. 1, poz. 7 i 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1). Równość to także akceptacja odmiennego traktowania podmiotów, które wspólnych cech relewantnych nie mają. Jeśli zatem zróżnicowania sytuacji prawnej i faktycznej adresatów norm prawnych odpowiadają obiektywnie istniejącym między nimi odmiennościom, nie dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości (por. wyroki TK z: 23 marca 2010 r., sygn. SK 47/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 25 i 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów oraz analizą dotyczącą cech wspólnych i odmiennych (por. wyrok TK z 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35). W związku z tym, że równe traktowanie podmiotów podobnych ze względu na cechę nie wyklucza odmiennego ich traktowania w zakresie, w jakim nie posiadają cechy relewantnej, istotne jest prawidłowe określenie kryterium, na podstawie którego cecha jest ustalana. Zasada wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru absolutnego. Możliwe jest bowiem odmienne traktowanie podmiotów odznaczających się cechami wspólnymi, jeśli są spełnione następujące warunki: – po pierwsze, odstępstwa od zasady równości muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; – po drugie, powinny być zrównoważone, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi być zbilansowana z interesami, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; – po trzecie wreszcie, muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych; czynnikiem uzasadniającym odmienne traktowanie podmiotów podobnych może być m.in. zasada sprawiedliwości społecznej (zob. np. wyrok TK z 15 lipca 2010 r., sygn. K 63/07, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 60). 4.
6. Zarzuty pytania prawnego odnoszące się do naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji są kierowane do naruszenia wymaganej przez ten przepis równej ochrony prawa własności. Należy jednak zauważyć, że w kontekście sprawy ewentualnego naruszenia tego prawa należy upatrywać w zakazach wynikających z prawa ochrony przyrody odnoszących się do braku możliwości podejmowania działań mających zapobiegać szkodom w posiadanym mieniu wynikających z zachowań chronionego gatunku. Tymczasem w pytaniu prawnym nie są kwestionowane takie regulacje, lecz brak możliwości żądania od Skarbu Państwa odszkodowania. W tej sytuacji należy uznać, że zarzuty mające uzasadniać naruszenie prawa własności należy rozpatrywać w kontekście chronionych również przez przywołany wzorzec kontroli innych praw majątkowych. Dopuszczalność takiego orzekania wynika z tego, że choć Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie istnieje „konstytucyjne prawo do odszkodowania” jako takie i nawet art. 77 Konstytucji przesądza tylko o „wynagrodzeniu szkody” wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, nie zaś o pełnym odszkodowaniu (zob. wyrok z 2 czerwca 2003 r., sygn. SK 34/01, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 48), to jednak prawo do odszkodowania, jako prawo majątkowe, podlega konstytucyjnej ochronie, a jego ograniczenia nie mogą zamykać drogi sądowej ani prowadzić do naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych (zob. wyroki TK z: 12 października 2004 r., sygn. P 22/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 90 i 5 września 2005 r., sygn. P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Z orzecznictwa Trybunału wynika również, że ustawodawca ma w zasadzie swobodę w zakresie kreowania innych niż własność praw majątkowych, zarówno co do ich charakteru prawnego, jak i przenoszalności. Nie uzasadnia to jednak arbitralnego kształtowania treści i granic poszczególnych praw majątkowych, spełniających identyczne funkcje i chroniących podobne interesy (zob. wyrok TK z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85). Przywołany wzorzec pozostaje w ścisłym związku z zasadą ogólnej ochrony, która odnosi się do wszystkich dziedzin życia społecznego, gospodarczego i zawodowego. Równa ochrona innych praw majątkowych wynikająca z art. 64 ust. 2 Konstytucji jest jednym z przejawów równej ochrony prawnej wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4.
7. Nieustanowienie odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez bobry w działkach pełniących funkcję rekreacyjną, w sytuacji przyznania takiego odszkodowania za szkody wyrządzone w gospodarstwach rolnym, leśnym i rybackim narusza standardy wynikające z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji wskazanych w pytaniu prawnym jako wzorce kontroli. W rozpatrywanej sprawie takim kryterium jest wyrządzenie szkody przez bobry. Cechę relewantną posiadają te podmioty (np. właściciele nieruchomości, na której doszło do wyrządzenia szkody), którym taka szkoda została wyrządzona. Zatem w myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji wszystkie podmioty posiadające cechę relewantną powinny być traktowane w taki sam sposób. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że art. 126 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody różnicuje sytuację podmiotów, które poniosły taką szkodę wyrządzoną przez bobry w zależności od tego, w jakim dobru szkoda została wyrządzona. Wprowadzenie zróżnicowania nie oznacza zawsze niekonstytucyjności takiego rozwiązania. Po stwierdzeniu, że doszło do zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów posiadających cechę relewantną, kolejnym krokiem badania zgodności z zasadą równości wobec prawa jest ocena kryterium zróżnicowania, jego racjonalności i proporcjonalności oraz zgodności z wartościami, zasadami i innymi normami konstytucyjnymi. Chociaż ustawodawca dysponuje swobodą w określeniu kręgu podmiotów uprawnionych, rodzaju uszczerbku oraz przesłanek, od których może zależeć wysokość odszkodowania wypłacanego za szkody wyrządzone przez bobry, to uzasadnienie dokonanego wyróżnienia dóbr, za szkodę w których jest wypłacane odszkodowanie ze środków Skarbu Państwa, będące przedmiotem sprawy, nie znajduje podstawy w regulacjach konstytucyjnych. Nawet jeżeli przyjąć, za stanowiskiem przesłanym przez Ministra Środowiska, że dobra wyróżnione przez ustawodawcę, tj. gospodarstwa rolne, leśne i rybackie, stanowią trzy obszary działalności człowieka, w których stwierdzono najczęstsze szkody wyrządzane przez bobry, jak również, że szkody w tych dobrach są najbardziej konfliktogenne, to powyższe argumenty nie znajdą oparcia w wyjątkach odstąpienia od zasady równości wobec prawa. Dla kształtowania zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez bobry nie ma znaczenia okoliczność, czy uszczerbek powstał w mieniu stanowiącym gospodarstwo rolne, leśne lub rybackie, czy też działkę spełniającą funkcję rekreacyjną. Obowiązek zapewnienia przez ustawodawcę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych wynika wprost z art. 64 ust. 2 Konstytucji, wskazanego jako drugi wzorzec kontroli w rozpatrywanej sprawie. Dokonane przez regulację zawartą w art. 126 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody zróżnicowanie nie ma również charakteru relewantnego, tzn. nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów. Pozbawienie części podmiotów prawa do dochodzenia odszkodowania może mieć negatywny wpływ na realizację ochrony gatunkowej, nie prowadzi bowiem do większej akceptacji ustawowych zakazów z niej wynikających. Wręcz przeciwnie, może powodować działania skierowane przeciwko takim gatunkom, mające zapobiegać powstawaniu szkód i wynikających z chęci ochrony własności. Wprowadzone zróżnicowanie nie pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych, wręcz przeciwnie, przenosi koszty funkcjonowania ochrony gatunkowej na wybrane podmioty, które w przeważającej części wypadków muszą godzić się na znoszenie zachowań zwierząt objętych ochroną gatunkową (w sprawie będącej przedmiotem pytania prawnego – bobrów), nawet takich, które prowadzą do powstania szkód w dobrach będących ich własnością. Istniejące instrumenty prawne nie zawsze dają im możliwość podjęcia w zgodzie z prawem działań mających chronić posiadane dobra. Chociaż z Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe, którego treścią jest odszkodowanie ze środków Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez zwierzęta podlegające ochronie gatunkowej, to jednak w sytuacji, gdy ustawodawca przyznaje na podstawie rozwiązań ustawowych takie prawo jednym podmiotom, musi respektować konstytucyjne zasady. Wśród nich należy zwrócić uwagę na te zawarte w przywołanych jako wzorce kontroli w niniejszej sprawie, czyli zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Brak możliwości żądania odszkodowania ze środków Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez bobry na działce rekreacyjnej, w sytuacji przyznania takiego uprawnienia w stosunku do szkód wyrządzonych w gospodarstwach rolnych, leśnych i rybackich, wskazuje, że nastąpiła nieuzasadniona konstytucyjnie ingerencja władzy publicznej w sferę interesów ekonomicznych jednostki. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.