Ts 112/12

210/2/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 23 kwietnia 2013 r. Sygn. akt Ts 112/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Teresa Liszcz – sprawozdawca Maria Gintowt-Jankowicz, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2012 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Beaty B., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W sporządzonej przez adwokata skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 kwietnia 2012 r. (data nadania), Beata B. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność art. 10, art. 16 ust. 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo określonego jako „art. 16 pkt 1”) oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo określonego jako „art. 24 pkt 1 ust. 1”) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223, poz. 1459, ze zm.; dalej: ustawa z 2008 r.) z art. 2, art. 9, art. 32 oraz art. 78 Konstytucji, a także art. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca zarzuciła kwestionowanym przepisom naruszenie konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego, dobrej legislacji, równości oraz ochrony prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy przez właściwy organ drugiej instancji, a także obowiązku wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Starsburgu (dalej: ETPCz; nieprawidłowo określonego w skardze jako „Trybunał Sprawiedliwości”). W ocenie skarżącej „scedowanie spraw wypłaty odszkodowań pochodzących ze środków budżetowych na instytucję prywatną, działającą w oparciu o własny regulamin, bez możliwości odwołania od decyzji i braku jakiejkolwiek kontroli ze strony administracji państwowej prowadzi do naruszenia prawa gwarantowanego przez art. 1 i 13 Konwencji oraz art. 9 ustawy zasadniczej”. W pozostałej części skargi skarżąca zawarła krytykę upoważnienia Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK) do wypłaty premii kompensacyjnej, a także wypłacenia przez Skarb Państwa Marii Hutten-Czapskiej (na podstawie wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 19 czerwca 2006 r. nr 35014/97, Hutten-Czapska przeciwko Polsce) odszkodowania – bez zobowiązania tej osoby do dokonania inwestycji w rozumieniu ustawy z 2008 r. Ponadto, do skargi zostały także dołączone – niezwiązane z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r. – pisma BGK z 10 i 11 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zwrotu bez rozpoznania kolejnych wniosków skarżącej o przyznanie jej premii kompensacyjnej. Postanowieniem z 9 lipca 2012 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej z następujących powodów. Po pierwsze – zarówno z treści uzasadnienia skargi konstytucyjnej, jak i ustaleń poczynionych z urzędu przez Trybunał Konstytucyjny, wynikało, że w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną, skarżąca nie skorzystała z przysługujących jej środków odwoławczych. W świetle bowiem art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę przysługuje – stanowiąca zwykły środek zaskarżenia – skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie rezygnacja przez skarżącą z wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 335/12) oznaczała niewyczerpanie drogi prawnej, a to z kolei stanowiło samodzielną negatywną przesłankę procesową, powodującą niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej (argumentum a contrario ex art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym [Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK]). Po drugie – wynikająca z art. 79 ust. 1 Konstytucji niedopuszczalność badania w trybie skargi konstytucyjnej zgodności zakwestionowanych przepisów ustawy z 2008 r. z art. 1 i art. 13 Konwencji. Po trzecie – oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia art. 78 Konstytucji przez art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. Zaskarżone przepisy dotyczą bowiem – odpowiednio – przesłanek przyznania premii kompensacyjnej, sposobu przyznawania tej premii oraz gromadzenia na nią środków; pozostają tym samym bez związku z treścią postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r., z którego wydaniem skarżąca wiązała prawo do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Natomiast przepisem, na podstawie którego uznano brak sądowoadministracyjnej kognicji w zakresie kontroli czynności BGK, dotyczących przyznawania premii kompensacyjnych, był art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, art. 78 ustawy zasadniczej nie stanowił w rozpoznawanej sprawie adekwatnego wzorca kontroli, gdyż dotyczy prawa jednostki do zaskarżenia decyzji i orzeczeń wydanych w pierwszej instancji przez podmioty sprawujące władztwo publiczne. Natomiast w sprawie leżącej u podstaw rozpoznawanej skargi „rozstrzygnięciem merytorycznym”, wydanym na podstawie przepisów ustawy z 2008 r., które kształtuje – w ocenie skarżącej – jej położenie prawne było pismo BGK z 2 grudnia 2011 r. o odmowie przyznania premii kompensacyjnej. Wskazane pismo, na mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594, ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, ze zm.), stanowiło jednak wyłącznie czynność bankową, a nie władczy akt administracyjny lub czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z 12 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1247/97, „Legalis”). Ponadto, BGK nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Po czwarte – nieprawidłowe powołanie jako wzorców kontroli w sprawach skargowych art. 2, art. 9 oraz art. 32 Konstytucji. Po piąte – niewykonanie przez skarżącą dyspozycji art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wedle którego po stronie podmiotu inicjującego postępowanie skargowe leży obowiązek uzasadnienia zarzutów postawionych w skardze konstytucyjnej wraz z powołaniem stosownej argumentacji na ich poparcie. Po szóste – niedopuszczalność oceny przez Trybunał Konstytucyjny sposobu wykonania przez Rzeczpospolitą Polską wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 19 czerwca 2006 r. nr 35014/97, Hutten-Czapska przeciwko Polsce. Pismem procesowym, sporządzonym przez adwokata i wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 18 lipca 2012 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie z 9 lipca 2012 r. Zdaniem skarżącej „podniesiony w uzasadnieniu postanowienia zarzut braku ostatecznego rozstrzygnięcia w orzeczeniu, z którego wydaniem skarżąca wiąże prawo do wniesienia skargi kasacyjnej [powinno być: skargi konstytucyjnej – przyp. TK] jest zarzutem chybionym. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest obowiązany rozpoznawać skargę w granicach ściśle określonych w art. 174 (…) [p.p.s.a.], a wynik tego postępowania był z góry wiadomy”. Ponadto, skarżąca podniosła, że skierowane do niej pismo BGK „de facto było aktem władczym, administracyjnym w zakresie, w jakim ustawodawca scedował przedmiotowe władztwo na organ bankowy”. Jednocześnie skarżąca stwierdziła, że „chybionym jest również stwierdzenie, aby art. 9 ustawy zasadniczej nie kreował po stronie obywateli praw i wolności, wręcz przeciwnie: art. 9 stawia wszelkie prawa i wolności obywateli gwarantowane umowami międzynarodowymi w randze prawa konstytucyjnego”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b in fine w związku z art. 36 ust. 6 i 7 w związku z art. 49 ustawy o TK). Na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał Konstytucyjny bada przede wszystkim, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu.
2. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie uznaje, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś odniesienie się do treści zażalenia musi zostać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 66 ustawy o TK Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przedmiotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Stąd należy przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu.
3. Niezwykle istotną kwestią jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy o TK na postanowienie w sprawie nienadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kontroli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. Ze względu na to, że w przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie nienadania dalszego biegu skardze, należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Zażalenie w żadnej mierze nie może więc być wykorzystywane do formułowania postulatów wobec Trybunału, jak też polemik z innymi organami wymiaru sprawiedliwości i administracji publicznej. Takie postępowanie musi zostać każdorazowo ocenione jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia.
4. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów skarżącej, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że w świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 46 ust. 1 ustawy o TK dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej uwarunkowana jest przedstawieniem przez skarżącego ostatecznego rozstrzygnięcia, wydanego po wyczerpaniu – o ile jest to przewidziane przepisami danej procedury – zwyczajnych środków odwoławczych.
5. Wskazywane przez skarżącą (zarówno w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, jak i zażalenia) jako „ostateczne rozstrzygnięcie” postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 335/12) przedstawionym wyżej kryteriom konstytucyjnym i ustawowym nie odpowiada. Rzeczone rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o odrzuceniu skargi skarżącej na pismo BGK w przedmiocie odmowy przyznania premii kompensacyjnej podlegało bowiem – co jednoznacznie wynika z art. 173 § 1 p.p.s.a. – kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter zwykłego środka odwoławczego. Niezaskarżenie postanowienia z 5 marca 2012 r. stanowiło uchybienie formalne, samoistnie przesądzające o niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi konstytucyjnej. Bez znaczenia jest przy tym subiektywne przekonanie skarżącej, że rozstrzygnięcie kasacyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie podtrzymałoby stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
6. Odnosząc się do twierdzenia skarżącej, że pismo BGK „de facto było aktem władczym”, które powinno być traktowane jako decyzja administracyjna, a tym samym – podlegać kontroli sądów administracyjnych, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że przedmiot zaskarżenia w analizowanej sprawie (tj. art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. – dotyczące przesłanek i sposobu przyznawania premii kompensacyjnej oraz gromadzenia na nią środków) nie wykazywał związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi. Tym samym – zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – Trybunał zasadnie uznał zarzuty skarżącej w przedmiocie niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 78 Konstytucji za oczywiście bezzasadne.
7. Na zakończenie Trybunał Konstytucyjny zwraca po raz kolejny uwagę, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż skarga konstytucyjna przysługuje tylko w wypadku, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji. W związku z tym wskazany przez skarżącą art. 1 i art. 13 Konwencji nie mogą stanowić wzorców kontroli w analizowanej sprawie. Podstawą skargi mogą być jedynie zarzuty naruszenia przez akt normatywny praw i wolności gwarantowanych bezpośrednio w samej Konstytucji (por. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r., SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29 oraz 15 kwietnia 2009 r., SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48, a także postanowienie TK z 28 stycznia 2010 r., Ts 320/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 106). Z kolei art. 9 Konstytucji nie kreuje po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż jest przepisem ustrojowym i dotyczy przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 36 ust. 7 w związku z art. 49 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji.