Ts 132/12

392/4/B/2013 POSTANOWIENIE z dnia 29 kwietnia 2013 r. Sygn. akt Ts 132/12 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej ELEWARR Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie w sprawie zgodności: art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 4 czerwca 2012 r., sporządzonej przez pełnomocnika, skarżąca – ELEWARR Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej: skarżąca), zakwestionowała zgodność z Konstytucją art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zaskarżonemu przepisowi p.p.s.a. w zakresie, w jakim „wyklucza możliwość rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na czynność o charakterze władczym (imperium) Najwyższej Izby Kontroli ze względu na niezgodność tej czynności z prawem, co w sprawie skarżącej dotyczy ustalenia przez NIK niewłaściwej podstawy prawnej kontroli, a to w związku ze statusem prawnym skarżącej, i w konsekwencji niewłaściwego zakresu kontroli (art. 2 ust. 1 zamiast art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli [Dz. U. z 2012 r. poz. 82, ze zm.; dalej: ustawa o NIK])” skarżąca zarzuciła niezgodność z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną w związku z następującą sprawą. Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła wobec skarżącej postępowanie kontrolne. Skarżąca złożyła zastrzeżenia do protokołów kontroli, kwestionując zasady i podstawy jej przeprowadzenia. W szczególności podniosła, że jej status prawny wykluczał zrealizowanie kontroli w zakresie określonym w art. 2 ust. 1 ustawy o NIK. Zastrzeżenia skarżącej zostały ostatecznie oddalone uchwałą Komisji Odwoławczej NIK – Departamentu Środowiska, Rolnictwa i Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzoną następnie postanowieniem wiceprezesa NIK. Po bezskutecznym wezwaniu NIK do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na działania NIK w przedmiocie czynności kontrolnych. Skarga została odrzucona postanowieniem tego sądu z 9 lutego 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 103/11). W uzasadnieniu sąd I instancji stwierdził, że skarga była niedopuszczalna, ponieważ NIK nie jest organem administracji państwowej, którego działalność podlega kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał również, że wystąpienie pokontrolne nie wykazuje waloru władczego określenia sytuacji prawnej indywidualnego adresata, niezbędnego do uznania go za orzeczenie administracyjne. Ponadto stwierdził, że działania kontrolne NIK nie mieszczą się w żadnej z kategorii spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna skarżącej od tego orzeczenia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2012 r. (sygn. akt II GSK 759/11). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu odnośnie do kwalifikacji ustrojowej NIK oraz charakteru prawnego czynności kontrolnych, jako niepodlegających kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu tego orzeczenia sąd II instancji podkreślił również, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych do weryfikacji wyników kontroli NIK nie może być uznane za ograniczenie prawa do sądu, czy też zamknięcie drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji). Ochrona prawna podmiotu kontrolowanego może być bowiem realizowana w inny sposób, na drodze innego postępowania, jeżeli na podstawie wyników kontroli zostanie ono wszczęte. Uzasadniając szczegółowo zarzuty skargi konstytucyjnej, skarżąca zastrzegła na wstępie, że znana jest jej treść art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.). Jak stanowi ten przepis: „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe”. Skarżąca wyjaśniła również, że zdecydowała się na skorzystanie z drogi sądowej przed sądem powszechnym, co jednak – jej zdaniem – nie rozwiązuje poruszonego w skardze problemu konstytucyjnego. W dalszej części uzasadnienia skarżąca wskazała na naruszenie jej konstytucyjnego prawa do sądu właściwego ze względu na charakter stosunku prawnego powstałego między NIK a podmiotem kontrolowanym, a także z uwagi na rodzaj sprawy rozpoznawanej przez sąd (cywilna lub administracyjna). Zdaniem skarżącej o właściwości sądu decydować winien w tym przypadku nie charakter ustrojowy NIK, jako organu kontroli państwowej, ale rodzaj czynności podejmowanych przez ten organ. Wszelkie odstępstwa od zasady prawa do sądu właściwego muszą mieć zaś wyraźną podstawę w akcie ustawowym. Następnie skarżąca podjęła polemikę z argumentami wyrażonymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, wskazującymi na brak kognicji tych sądów (poza nielicznymi sprawami pracowniczymi kontrolerów) względem postępowania kontrolnego przeprowadzanego przez NIK. W przekonaniu skarżącej w pojęciu „administracji publicznej” zastosowanym w treści art. 3 p.p.s.a. mieści się również działalność wykonywana przez inne – aniżeli organy administracji publicznej sensu stricto – organy państwowe oraz inne podmioty. Ponadto, w ujęciu doktrynalnym, kontrola jest uznawana za czynność administrowania. Za iluzoryczne uznała przy tym skarżąca twierdzenie o niewładczym charakterze kontroli. Podkreśliła, że poddanie się kontroli ma charakter obowiązkowy, a kontrolowany nie może nie zgodzić się na jej przeprowadzenie. Skarżąca wyjaśniła dalej, że w jej przypadku doszło do naruszenia publicznego prawa podmiotowego o charakterze negatywnym. Treść tego prawa polega zaś na „roszczeniu do administracji o zaniechanie ingerencji w sferę uznanej uprzednio wolności lub przyznanego stanu prawnego”. W szczególności skarżąca złożyła skargę w celu ustalenia prawidłowości zastosowanej wobec niej podstawy kontroli (art. 2 ust. 1 czy art. 2 ust. 3 ustawy o NIK). Skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcia podejmowane przez NIK dotyczące statusu podmiotu kontrolowanego powinny być rozpatrywane przez sądy administracyjne na zasadach ogólnych, a NIK nie może korzystać w tym zakresie ze swoistego „immunitetu sądowego”. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem wyłącznie takiego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a ponadto doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw lub wolności. Obowiązkiem skarżącego wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest przy tym wskazanie sposobu, w jaki kwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące mu konstytucyjne prawa podmiotowe.
2. Skarżąca sformułowała zarzut niezgodności art. 3 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji i statuowanymi w tych przepisach prawem do sądu oraz zakazem zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności. Zarzut skarżącej ujęty został w sposób zakresowy i dotyczy wykluczenia przez ustawodawcę możliwości rozpoznania przez sąd administracyjny skargi na czynności (władcze, jak podkreśla skarżąca) kontrolne NIK, spowodowanej niewłaściwą podstawą prawną tych czynności. Skarżąca zastrzegła jednocześnie, że – formułując zarzuty skargi – uwzględniła treść art. 1991 k.p.c., a nawet zdecydowała się na uruchomienie postępowania również przed sądem powszechnym.
3. Ocena zarzutów skargi konstytucyjnej, przeprowadzona pod kątem wymogu określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, musi być przeprowadzona odrębnie dla każdego ze wskazanych przez nią wzorców kontroli. Pomimo łącznego ujęcia podstawy skargi konstytucyjnej, każdy ze wskazanych w niej przepisów Konstytucji wyraża bowiem treściowo odrębne prawa podmiotowe, aczkolwiek pozostające w istotnym funkcjonalnym związku. Prawo do sądu (zarówno w ujęciu ogólnym, jak i w odniesieniu do poszczególnych jego elementów składowych) niewątpliwie ściśle wiąże się z wyrażonym przez ustrojodawcę zakazem zamykania drogi sądowej (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 listopada 2001 r., P 6/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 248). Okoliczności sprawy, w związku z którą skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną, a zwłaszcza sposób uzasadnienia sformułowanych zarzutów, wymagają jednakże oddzielnego odniesienia się do art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji.
4. Istotę niezgodności art. 3 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżąca upatruje w naruszeniu jej prawa do sądu właściwego. W ocenie skarżącej sądem właściwym winien być przy tym sąd administracyjny, na poparcie czego wskazała szereg argumentów, które miały podważyć stanowisko konsekwentnie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z nim czynności kontrolne podejmowane przez NIK, tak z uwagi na ich niewiążący charakter, jak i ustrojową kwalifikację samej NIK, pozostają poza zakresem kognicji sądów administracyjnych, określonym w art. 3 p.p.s.a. W związku z powyższym argumentacja skarżącej sprowadza się do polemiki z dwoma powyższymi negatywnymi przesłankami właściwości sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżąca wyjaśniła również, że znana jest jej regulacja prawna pozwalająca na uruchomienie drogi postępowania przed sądem powszechnym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego należy w związku z tym stwierdzić, że wyjaśnienie przez skarżącą sposobu naruszenia prawa podmiotowego wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji nie może być uznane za spełniające wymóg określony w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Przede wszystkim trzeba zaznaczyć, że argumentacji skarżącej wskazującej na konstytucyjną konieczność zagwarantowania dostępu do drogi sądowoadministracyjnej nie towarzyszy niezbędne wyjaśnienie, dlaczego – w jej ocenie – droga postępowania przed sądem powszechnym jest niewystarczającą gwarancją realizacji prawa z art. 45 Konstytucji. Sformułowaniu przez skarżącą tezy o naruszeniu tego prawa przez brak dostępu do sądu administracyjnego towarzyszyć musi też odniesienie się do stworzonej przez ustawodawcę możliwości uruchomienia postępowania przed sądem powszechnym. Dodatkowo należy podkreślić, że wobec – niekwestionowanej przez skarżącą – szczególnej pozycji ustrojowej NIK, a także specyfiki (w porównaniu do działań podejmowanych przez organy administracji publicznej) kompetencji wykonywanych przez ten organ, to właśnie ścieżka postępowania przez sądami powszechnymi powinna być uwzględniana w pierwszej kolejności w kontekście prawa statuowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Konstatacja ta wzmocniona jest dodatkowo odwołaniem się do mechanizmu domniemania właściwości tej kategorii sądów, przewidzianego w art. 177 Konstytucji. Tymczasem tego rodzaju niezbędnego – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – odniesienia w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej zabrakło.
5. Wskazana wyżej okoliczność musi również determinować ocenę sposobu wyjaśnienia przez skarżącą zarzutu naruszenia – przewidzianego w art. 77 ust. 2 Konstytucji – zakazu zamykania przez ustawodawcę drogi sądowej dochodzenia naruszonych praw i wolności. Przedstawiając zarzut niekonstytucyjności art. 3 p.p.s.a., skarżąca utożsamiła drogę sądową gwarantowaną przez ustawodawcę wyłącznie z postępowaniem przed sądem administracyjnym. Tymczasem adekwatna dla okoliczności sprawy skarżącej ocena zarzutu naruszenia przez ustawodawcę zakazu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 Konstytucji, nie mogła abstrahować od pozostającej w dyspozycji skarżącej ścieżki postępowania przed sądem powszechnym. Ścieżki, która – co Trybunał już podkreślił – dodatkowo korzysta z pierwszeństwa wynikającego z domniemania właściwości przewidzianego w art. 177 Konstytucji. Świadome (jak to wynika z uzasadnienia skargi konstytucyjnej) pominięcie przez skarżącą tego aspektu problemu zgodności z Konstytucją doprowadziło Trybunał do stwierdzenia, że nie uczyniła ona w ten sposób zadość wymogom wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Ze względu na powyższe okoliczności, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2, a także art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.