przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, niemożliwym jest wskazanie przez Zamawiającego, który rozpisał przetarg jedynie na odbiór odpadów, jednej, konkretnej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Skład orzekający nie podziela tego przekonania. Zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminy organizują przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, iż ustawodawca zamawiającemu pozostawił możliwość wyboru co do zakresu usługi objętego przedmiotem zamówienia. To zamawiający rozstrzyga, czy rozpisując przetarg, czyni wykonawcę odpowiedzialnym za samo odbieranie odpadów i przekazywanie ich do określonej regionalnej instalacji do ich przetwarzania, czy też zobowiązuje go nie tylko do samego ich odbierania, ale również do zagospodarowania w sposób odpowiadający przepisom prawa. Jedynie w drugim przypadku, Zamawiający, czyniąc wykonawcę odpowiedzialnym za zagospodarowanie odpadów, nie jest upoważniony do wskazania jednej tylko regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów (oczywiście z zastrzeżeniem, iż nie jest do tego zmuszony innymi, obiektywnymi okolicznościami). Wybór takiej instalacji, w granicach obowiązujących przepisów, pozostawić musi on wówczas wykonawcy. Odmiennie należy ocenić przypadek pierwszy, gdzie zamawiający powierza wykonawcy jedynie odbieranie odpadów, nie zobowiązując go jednocześnie do ich zagospodarowania. W tej sytuacji właściwym jest pozostawienie Zamawiającemu możliwości wyboru regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, tak aby mógł on w sposób należyty zabezpieczyć swoje interesy. Możliwość odrębnego wyboru przez gminę podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację do przetwarzania odpadów komunalnych dopuszcza przepis art. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uprawnienia gmin rozszerza dodatkowo art. 19 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152 poz. 897 z późn. zm.), którą powołany art. 3a został do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wprowadzony. Podkreślenia wymaga, iż Odwołujący nie wykazał, aby Zamawiający w postępowaniu o udzielenie zamówienia, w którym wniósł on swoje odwołanie, dopuścił się naruszenie przepisów, tak art. 3a, czy też art. 19 powołanych ustaw. W rozpoznawanym przypadku przedmiot zamówienia, zgodnie z pkt 2.1 SIWZ obejmuje jedynie odbiór odpadów komunalnych wytworzonych w sektorze II Suwałk – wykonawca jest zobowiązany odebrać odpady, a następnie przekazać je do wskazanej w SIWZ instalacji PGO. Tym samym, uwzględniając powyższe, uznać należało, iż prawem Zamawiającego było wskazanie jednej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, do której wybrany wykonawca zobowiązany będzie przekazywać odebrane odpady. Uwzględniając tak określony zakres świadczenia wykonawcy, a także przepis art. 9e ust. 1 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, istotnym wydaje sie to, czy wskazana przez Zamawiającego instalacja PGO może zostać uznana za regionalną instalację do przetwarzania odpadów. W ocenie Izby, Odwołujący nie wykazał, aby instalacja PGO nie była jedną z właściwych dla Zamawiającego, a istotne, wręcz przyznał, iż instalacja ta taką właśnie jest. W uzasadnieniu odwołania, stwierdził on bowiem, iż „pozbawione jest podstaw prawnych wskazanie w ogłoszeniu o zamówieniu i w SIWZ tylko jednej zastępczej instalacji do obsługi regionu”. Jak stanowi art. 38 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21), zwanej dalej ustawą o odpadach, wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Określa ona regiony gospodarki odpadami komunalnymi, a także regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W odniesieniu do Zamawiającego właściwym jest „Plan Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017” przyjęty uchwałą Nr XX/233/12 z dnia 21 czerwca 2012 r., a także uchwała Nr XX/234/12 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania tegoż planu. W załączniku nr 1 do drugiej z powołanych uchwał, zaliczono Zamawiającego do Regionu Północnego (poz. 31). Z kolei w załączniku nr 2 do tej samej uchwały wskazano, iż w przypadku Regionu Północnego brak jest funkcjonujących regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w przypadku instalacji MBP (instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielania ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku) i kompostowni na odpady zielone (instalacja do przetwarzania selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzania z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych). W odniesieniu do instalacji MBP, jako instalacje przewidziane do zastępczej obsługi Regionu Północnego wskazano na ZUOK w Suwałkach, CIGO w Studziankach oraz ZZO EURO-Sokółka, w przypadku kompostowni na odpady zielone, zastępczą obsługę tego regionu zapewniać mają ZUOK w Suwałkach oraz ZUOK w Hryniewiczach. W przypadku ostatniego rodzaju regionalnej instalacji ujętej w powołanym załączniku, tj. składowiska (instalacja do składowania odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych), jako na funkcjonujące instalacje wskazano na ZUOK w Suwałkach i ZZO Koszarówka. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż w każdym z rodzajów regionalnych instalacji (czy to zastępczej, wyznaczonej do czasu uruchomienia lub uzyskania przez regionalne instalacje wystarczającej mocy przerobowej do przetwarzania odpadów komunalnych z regionu, czy to funkcjonujących już regionalnych instalacji) powołana uchwała wskazuje na ZUOK w Suwałkach, jako na jedną z instalacji właściwą do obsługi Regionu Północnego. Jak wykazał Zamawiający, Zakład Utylizacji Odpadów Komunalnych w Suwałkach (ZUOK w Suwałkach), mocą uchwały nr XVII/171/2011 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 30 grudnia 2011 r. został zlikwidowany, zaś jego działalność, w oparciu o mienie ZUOK w Suwałkach, kontynuuje powołane przez Zamawiającego Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami w Suwałkach sp. z o.o. (PGO). Kolejną uchwałą, nr XXX/319/2012 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 28 grudnia 2012 r., powierzone zostało PGO realizacja zadania własnego Zamawiającego w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Uwzględniając te okoliczności, Izba uznała, iż przywoływana w „Planie Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017” instalacja ZUOK w Suwałkach jest obecnie instalacją obsługiwaną przez PGO, a tym samym jest instalacją, która jest jedną z właściwych do obsługi Regionu Północnego. Ustalenia te potwierdza również zawarte w powołanym Planie na str. 173 i n., w tabelach od 6.1-32 do 6.1.-35, wskazanie na PGO w kolumnie opisanej hasłem „nazwa zakładu”, jako na jeden z podmiotów odpowiedzialnych za instalacje MBP, kompostownie na odpady zielone oraz składowiska obsługujące Region Północny. Kierując się tak poczynionymi ustaleniami, Izba uznała, iż nie zostało wykazane, aby Zamawiający dopuścił się również naruszenia art. 9e ust. 1 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazał bowiem jako miejsce przekazania przez wykonawcę odebranych odpadów jedną z instalacji właściwych do obsługi Regionu Północnego, a tym samym zapewnił wykonawcy wypełnienie obowiązku nałożonego na niego powołanym przepisem. Na marginesie wskazać należy, iż Odwołujący nie podjął we wniesionym odwołaniu, ani też w toku rozprawy przed Izbą, próby merytorycznego uzasadnienia sformułowanych w pkt 1 odwołania twierdzeń o zaistnieniu naruszenia przez Zamawiającego przywołanych tam przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podkreślenia wymaga w tym kontekście, iż przywołane w uzasadnieniu stanowisko Sądu Najwyższego, mające w ocenie Odwołującego potwierdzać słuszność tych zarzutów, podważa w sposób oczywisty ich zasadność (pamiętać przy tym należy, iż orzeczenie to zostało wydane w odmiennym stanie prawnym, tj. przed wejściem powoływanej ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw). Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 marca 2010 r., III SK 37/09, uznał m.in., że „wskazanie jednego miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów nie narusza prawa (wyrok NSA z 16 kwietnia 2008 r., II OSK 140/08, niepublikowany). Także doktryna przyjmuje, że wyznaczenie tylko jednego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych jest działaniem dozwolonym i organ gminy nie ma obowiązku wskazania więcej niż jednego miejsca odzysku (...) W tych okolicznościach należy przyjąć, że gmina może ograniczyć liczbę składowisk, z których mogą korzystać przedsiębiorcy świadczący na jej terenie usługi odbioru odpadów komunalnych od mieszkańców. W rezultacie tego rodzaju zachowanie gminy nie może stanowić nadużycia pozycji dominującej.” Mając to na uwadze, Izba uznała, iż Odwołujący nie wykazał, aby Zamawiający naruszając przepisy ustawy Pzp jednocześnie dopuścił się naruszenia art. 9 ust. 2 pkt 1) i art. 24 ust. 2 pkt 3) ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a także art. 3 i art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uwzględniając powyższe Izba uznała, iż nie zostało przez Odwołującego wykazane, aby Zamawiający dopuścił się naruszenia przepisów przywołanych w pkt 1 odwołania. W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w pkt 2 odwołania, Izba rozpoznała odrębnie zarzuty zawarte w pkt 2.a) i 2.b) odwołania. W odniesieniu do pierwszego z nich, Izba uznała, iż zasadnie Odwołujący podnosił, iż nie zostały w pierwotnej, objętej odwołaniem, treści SIWZ określone ilości odpadów z podziałem na poszczególne frakcje, a w szczególności nie została tam podana ilość odpadów gromadzonych selektywnie. Stan ten, w kontekście przepisu art. 29 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z art. 6d ust. 4 pkt 2) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ocenić należało jako naganny i stanowiący naruszenie powołanych przepisów – w opisie przedmiotu zamówienia nie zostały bowiem uwzględnione wszystkie okoliczności, które mogły mieć wpływ na sporządzenie oferty. Odwołujący, podnosząc ten zarzut, wnosił o wskazanie maksymalnej ilości odpadów, z podaniem proporcji frakcji (zmieszanych i selektywnych). W ocenie Izby oczekiwaniom Odwołującego odpowiada zmiana postanowień SIWZ dokonana pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r. Kierując się tym przekonaniem, a także przepisem art. 192 ust. 2 ustawy Pzp, Izba uznała, iż stwierdzone naruszenie, wobec dokonanej przez Zamawiającego zmiany postanowień SIWZ, nie może mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, a tym samym nie może ono przesądzić o uwzględnieniu odwołania. W odniesieniu do drugiego z punktów (pkt 2.b) odwołania), Izba uznała, iż Odwołujący nie wykazał, iż zarzucane treści SIWZ braki są istotne, a tym samym powinny zostać uznane za nazbyt obciążające wykonawców i nie mieszczące się w granicach normalnego ryzyka gospodarczego. Jak wykazał Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie powołując się na dane GUS, zmiany liczby mieszkańców Suwałk, będące nieodzownym elementem funkcjonowania każdego miasta, na przestrzeni ostatnich lat, były nieznaczne, przy czym dawała się zauważyć tendencja do zmniejszania się tej liczby, nie zaś, czego obawiał się Odwołujący, do jej zwiększania. Zauważyć przy tym należy, iż w § 12 wzoru umowy, Zamawiający dopuścił możliwość zmiany umowy w zakresie zamiany w częstotliwości wywozu odpadów spowodowanej zmianami Regulaminu, a także w przypadku zmiany prawa, w szczególności prawa miejscowego, które będzie miało istotny wpływ na postanowienia umowy. Mając powyższe na uwadze, Izba uznała, iż Odwołujący nie wykazał, aby zarzuty zawarte w pkt 2.b) odwołania zasługiwały na uwzględnienie, nie przedstawił bowiem dowodów zaistnienia faktów świadczących o naruszeniu przez Zamawiającego przepisów ustawy Pzp, w szczególności art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 ust. 1. Odnosząc się do zawartego w pkt 2 twierdzenia o dokonaniu przez Zamawiającego naruszenia przepisu art. 3531 kc w zw. z art. 14 ustawy Pzp, Izba uznała, iż w odwołaniu teza ta nie została w stopniu dostatecznym sprecyzowana, aby mogła ona zostać uznana za zarzut zasługujący na uwzględnienie. Zarzut skonkretyzowany w pkt 3 odwołania oparty został na przekonaniu, iż przez użyte w § 6 ust. 1 wzoru umowy wyrażenie „właściciel nieruchomości” należy rozumieć wyłącznie właściciela w rozumieniu kodeksu cywilnego. W ocenie Izby wykładnia powołanego zapisu wzoru umowy dokonana przez Odwołującego była zbyt daleko idąca. Jak to jest przyjęte na gruncie prawa cywilnego, oświadczenie woli należy tłumaczyć z uwzględnieniem okoliczności w jakich zostało ono złożone, istotny jest zamiar stron i cel umowy. Mając to na uwadze, Izba ustaliła,
wzoru umowy w sprawach nieuregulowanych tą umową stosuje się przepisy ustawy Pzp, ustawy o odpadach, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz kodeksu cywilnego. Istotnym jest również to,
Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Suwałk (przyjęty uchwałą nr XXVI/269/2012 Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 26 września 2012 r.). W Regulaminie tym, jak to już wskazano będącym integralną częścią umowy, elementem jej treści, zdefiniowano pojęcie właściciela nieruchomości. Wskazano tam, iż przez pojęcie to należy rozumieć: „współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością; jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali, obowiązki właściciela nieruchomości obciążają osoby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 oraz z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), lub właścicieli lokali, jeżeli zarząd nie został wybrany; wykonawcy robót budowlanych w przypadku budowy”. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem prawa powszechnie obowiązującym. Zauważenia również wymaga, że pojęcie „właściciela nieruchomości” zdefiniowane zostało również w ustawie art. 2 ust. 1 pkt 4) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przywołane tu okoliczności, w ocenie Izby, przemawiają za uznaniem wykładni treści § 6 ust. 1 wzoru umowy dokonanej przez Odwołującego za niewłaściwą. To z kolei przemawia za stwierdzeniem, iż nie zostało w toku postępowania odwoławczego udowodnione, aby którykolwiek z przepisów przywołany w pkt 3 odwołania jako naruszony, został przez Zamawiającego de facto naruszony. Na marginesie należy wskazać, iż kwestia zakresu pojęciowego wyrażenia „właściciel nieruchomości” była przedmiotem wyjaśnień Zamawiającego skierowanych do wykonawców, a zawartych w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. Kolejny zarzut, sformułowany w pkt 4 odwołania, został oparty na przekonaniu, iż przeterminowanych leków gromadzonych przez mieszkańców w wytypowanych aptekach nie można uznać za odpady komunalne, co powodować miało, że nie powinny one zostać objęte przedmiotem zamówienia. W ocenie Izby twierdzenia Odwołującego nie znalazły uzasadnienia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach pod pojęciem „odpady komunalne” rozumieć należy odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeżeli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości. Z definicji tej wynika, iż w poczet odpadów komunalnych zaliczyć należy m.in. wszelkie odpady, które powstały w gospodarstwach domowych, które nie są pojazdami wycofanymi z eksploatacji. Mieszczą się zatem w niej również przeterminowane leki, o ile są one odpadami powstałymi w gospodarstwach domowych. Z definicją tą współbrzmią zapisy „Planu Gospodarki Odpadami Województwa Podlaskiego na lata 2012-2017”, w którym na stronie 101 zaliczono przeterminowane leki do odpadów komunalnych wymagających prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania. Zapis ten został powielony w § 1 ust. 1 pkt 7) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Suwałk. Zgodnie z § 12 ust. 4 tegoż Regulaminu przeterminowane leki należy umieszczać w odpowiednio oznaczonych pojemnikach zlokalizowanych w aptekach, przychodniach oraz w punkcie selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uwzględniając powyższe, Izba uznała, iż nie istniały przeszkody ku temu, aby przeterminowane leki, jako odpady powstałe w gospodarstwach domowych, zostały uznane za odpady komunalne, a tym samym uwzględnione wśród odpadów, które zobowiązany będzie odbierać wybrany wykonawca. Z uwagi, na fakt, iż zarzut sformułowany w pkt 4 zasadzał się na przekonaniu odmiennym, Izba uznała, że nie zostało udowodnione, aby zarzut ten zasługiwał na uznanie, nie zostało bowiem wykazane, aby naruszone zostały przez Zamawiającego przepisy przywołane w odwołaniu w pkt 4. Ostatnim z zarzutów, zawartym w pkt 5 odwołania, było twierdzenie o naruszeniu przez Zamawiającego przywołanych tam przepisów ustawy Pzp oraz kodeksu cywilnego poprzez przeniesienie na wykonawcę ryzyka związanego z mieszaniem selektywnych odpadów przez mieszkańców, a w konsekwencji obciążanie Wykonawcy za to karami umownymi. W pierwszej kolejności, Izba uznała, iż swą argumentację prezentowaną w powołanym punkcie odwołania, a także w odnoszącej się do niego części uzasadnienia tegoż odwołania, Odwołujący odniósł jedynie do treści § 10 ust. 2 pkt 1) lit. e) i f) wzoru umowy, mimo iż na jako stanowiące naruszenie przywołanych przez siebie przepisów wskazał również na zapisy zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1) lit. a) i d) wzoru umowy. Mając to na uwadze, Izba, uwzględniając argumentację odnoszącą się do uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie zarzutów podnoszonych w pkt 3 i 1 odwołania, uznała, iż nie zostało wykazane, aby Zamawiający konstruując treść § 10 ust. 2 pkt 1) lit. a) i d) wzoru umowy dopuścił się naruszenia przywołanych w odwołaniu w pkt 5 przepisów prawa. Odmiennie Izba oceniła zarzut podnoszony wobec treści § 10 ust. 2 pkt 1) lit. e) i f) wzoru umowy. Zgodnie z art. 483 kc strony mogą zastrzec w umowie, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna). Uwzględnić przy tym należy,
art. 471 kc dłużnik obowiązany jest do naprawienia szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania, chyba że niewykonanie lub nienależyte wykonanie jest następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Zgodnie z art. 9e ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakazano mieszania selektywnie zebranych odpadów komunalnych ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości. Ustawa ta, w art. 9f, nałożyła również na wykonawcę odbierającego odpady, w przypadku gdy właściciel nieruchomości niedopełnia obowiązku selektywnego zbierania odpadów, obowiązek przyjęcia tych odpadów jako zmieszane i powiadomienia o tym gminy. Mając na uwadze powyższe uznać należało, iż zapisy § 10 ust. 2 pkt 1) lit.
2 pkt 1) lit.
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.