jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Wskazać należy, że art. 417 k.c. reguluje odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej. Z kolei art. 417
Jak wskazano powyżej zakresem regulacji art.
objęte są również przypadki odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej za szkody związane z niewydaniem decyzji administracyjnych, jeśli ich wydanie przewiduje przepis prawa. W takim przypadku naprawienia szkody można żądać dopiero po stwierdzeniu „we właściwym postępowaniu” niezgodności z prawem niewydania decyzji, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie nie będzie wobec tego mógł samodzielnie rozstrzygnąć o niezgodności z prawem niewydania konkretnej decyzji administracyjnej, bowiem związany jest w tym zakresie rozstrzygnięciem organu działającego w ramach przewidzianego przez ustawodawcę właściwego postępowania, w którym strona będzie mogła uzyskać orzeczenie prejudycjalne, umożliwiające jej skuteczne dochodzenie roszczenia odszkodowawczego na drodze postępowania cywilnego. Zachowaniem wyrządzającym szkodę jest, w zakresie omawianego przypadku odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, stwierdzone prejudycjalnie niewydanie decyzji w sytuacji, gdy obowiązek jej wydania przewiduje przepis prawa. Chodzi tu jednak nie tylko o takie sytuacje, gdy nie wydano decyzji w ogóle, ale także o przypadki, gdy decyzji nie wydano w przewidzianym ustawowo terminie. Środkami prawnymi mającymi na celu realizację odpowiedzialności władzy publicznej na podstawie art.
– w zakresie dotyczącym niewydania decyzji administracyjnej – są: przewidziane w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz uregulowana w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej: PrPostAdm) instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy administracji publicznej. Zgodnie z brzmieniem art. 37 k.p.a. stronie, której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, w terminie ustalonym na podstawie art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie o zasadności zażalenia na zachowanie się organu niższej instancji ma decydujące znaczenie dla uznania, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z niezgodnym z prawem zachowaniem się organu administracji polegającym na niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Uznając zasadność zażalenia, organ wyższego stopnia nie tylko wyznaczy dodatkowy termin na załatwienie sprawy (a ponadto zarządzi wyjaśnienie przyczyn zwłoki, a w razie potrzeby, podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości), ale przede wszystkim umożliwi stronie wystąpienie na drogę sądową w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za poniesioną szkodę wskutek bezczynności organu. Przewidziana z kolei w art. 3 § 2 pkt 8 PrPostAdm skarga na bezczynność organów administracji publicznej stwarza stronie – mającej słabszą pozycję – możliwość uruchomienia kontroli stanu polegającego na uchylaniu się przez organ administracji publicznej od wykonania należących do niego obowiązków prawnych, a w szczególności przewlekaniu przezeń postępowania. Zgodnie jednak z powołanym przepisem, skarga na bezczynność organów może być wniesiona wyłącznie w przypadkach określonych w pkt 1–4a powołanego przepisu, tj. m.in. w przypadku zaniechania wydania decyzji administracyjnej. W przypadku gdy organ jest obowiązany podjąć określone działanie w prawnie wyznaczonym terminie, o bezczynności mówić można wtedy, gdy w tak zakreślonym terminie organ nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub podjęciem innej stosownej czynności. Jeżeli, w postępowaniu przed właściwym organem, stronie służyły środki zaskarżenia, to skarga na bezczynność tego organu będzie mogła być wniesiona dopiero po ich wyczerpaniu, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć – zgodnie z art. 52 § 2 PrPostAdm – sytuację, w której stronie nie przysługuje zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia będzie na gruncie omawianej regulacji realizowana na dwa sposoby. Po pierwsze, w sytuacji gdy skarga zostanie wniesiona na bezczynność organu powstrzymującego się od wydania decyzji lub postanowienia, skarżący będzie zobowiązany w pierwszej kolejności wykorzystać środek prawny wskazany w art. 37 k.p.a., tj. zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie takie może być wniesione zarówno w sytuacji, gdy nie dotrzymano terminu określonego w art. 35 k.p.a., jak i w przypadku, gdy nie załatwiono sprawy w terminie wyznaczonym postanowieniem wydanym przez organ w celu samozdyscyplinowania się (art. 36 k.p.a.), a także gdy organ procedował przewlekle, tj. podejmował czynności po upływie terminu, w jakim powinien był – działając zgodnie z prawem – czynności te podjąć. Wnoszona do wojewódzkiego sądu administracyjnego skarga na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest ograniczona żadnym terminem. Można ją wnieść aż do czasu wydania przez organ administracyjny decyzji, postanowienia lub dokonania innego aktu lub czynności, której brak świadczy o bezczynności lub przewlekłości postępowania, co oznacza, że nie znajdują tu zastosowania ograniczenia czasowe przewidziane w art. 53 PrPostAdm. Zgodnie z brzmieniem art. 149 PrPostAdm, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z chwilą stwierdzenia stanu bezczynności organu administracji publicznej w konkretnej sprawie, skarżący uzyskuje jednocześnie możliwość wystąpienia do sądu powszechnego o przyznanie mu odszkodowania za poniesione szkody. W tym też znaczeniu orzeczenie sądu administracyjnego będzie miało charakter prejudycjalny dla dochodzenia odszkodowania na drodze postępowania cywilnego. Orzeczenie sądu administracyjnego będzie miało charakter prejudycjalny w świetle art.
w zakresie, w jakim będzie stwierdzało bezczynność organu przejawiającą się niewydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej (tak m.in.: A. Olejniczak, System Prawa Prywatnego. Prawo Zobowiązań – Cz. Ogólna, Tom 6, 2014, Wyd. 2; E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2014; K. Osajda, Kodeks cywilny. Komentarz, 2014 Wyd. 10; wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2012 r. I ACa 724/12, Legalis; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2011 r. I CZ 62/11, Legalis; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2011 r. II CSK 570/10, Legalis; wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 23 listopada 2010 r. I ACa 902/10, Legalis). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że powód dochodząc odszkodowania od pozwanego za niewydanie decyzji o warunkach zabudowy w przewidzianym terminie winien legitymować się stosownym orzeczeniem uzyskanym na drodze postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego stwierdzającym stan bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu przez pozwanego postępowania i niewydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nieruchomości powoda. Jak ustalono powyżej, powód nie legitymuje się takim prejudykatem, albowiem w toku trwającego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani po umorzeniu postępowania decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 1 lipca 2013 r., powód nie składał zażalenia na przewlekłość postępowania prowadzonego przez pozwanego ani na niezałatwienie sprawy w rozsądnym terminie w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Powód nie składał także skargi na bezczynność organu w trybie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powód nie składał także odwołań ani zażaleń na decyzje o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym powód nie legitymuje się orzeczeniem stwierdzającym bezprawność pozwanego w rozumieniu art.
Jak wskazano powyżej, Sąd nie mógł samodzielnie procedować i oceniać, czy pozwany powinien wydać warunki zabudowy dla nieruchomości powoda, czy zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie ww. decyzji. Sąd nie mógł także samodzielnie ocenić, czy pozwany prowadził postępowanie przewlekle i w jakim terminie winien wydać decyzję o warunkach zabudowy – z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. W związku z powyższym wobec braku przesłanek z art.
powództwo należało oddalić. Postępowania pozwanego nie sposób zakwalifikować jako działania bezprawnego w rozumieniu art. 417 k.c., albowiem powód nie wskazywał i nie wykazał, że na skutek innych bezprawnych działań pozwanego – nie zakwalifikowanych pod przepis art.
– doznał szkody. W ocenie Sądu powód nie wykazał, że w związku z niewydaniem decyzji o warunkach zabudowy poniósł szkodę. Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalna na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Postępowanie w tym przedmiocie prowadzone jest w oparciu o inne przepisy, niż postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, postępowania te zasadniczo są też od siebie niezależne, również inne organy właściwe są do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a inne decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W związku z powyższym nie sposób ustalić, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy skutkowałoby uzyskaniem przez powoda decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzonej inwestycji. Powyższego wniosku nie sposób jednoznacznie wyprowadzić z świetle ustaleń, że już w dniu 24 października 2006 r. Rada Miasta P. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla (...) w P. – uwzględniając wniosek (...) Spółdzielni Mieszkaniowej (...) w P. o wyłączeniu spod zabudowy m.in. nieruchomości powoda. Powód wskazał natomiast, że najpóźniej w lipcu 2011 r. zaistniały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zatem zakładając hipotetycznie, że pozwany uzyskałby w tym okresie decyzję o warunkach zabudowy, to wobec podjęcia przez Miasto P. planów w przedmiocie zmiany przeznaczenia wskazanego terenu na teren służący potrzebom mieszkańca osiedla i uchwalenia w dniu 16 kwietnia 2013 r. przez Radę Miasta P. Uchwały Nr (...) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla (...) w P., nie sposób wyprowadzić wniosku, że powód otrzymałby ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. powód nie wykazał również, aby pozwany wykazał się skrajnym brakiem obiektywizmu przy wydawaniu decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił powództwo jako bezzasadne. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na uwadze przepis art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w zw. z § 6 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. D.. SSR Maria Prusinowska
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.