Jednak na rozprawie dnia 20 października 2014r, wskazując, że ,,podstaw odpowiedzialności pozwanego w niniejszej sprawie powód upatruje przede wszystkim w fakcie prowadzeniu przeciwko niemu egzekucji administracyjnej i w fakcie wyegzekwowania sum pieniężnych, które następnie okazały się nienależne" (k. 789), pełnomocnik strony powodowej w istocie dokonał zmiany powództwa. Ponieważ odpis pisma określonego jako ,,załącznik do protokołu rozprawy z dnia 20 października 2014r." doręczony został pełnomocnikowi strony pozwanej uznać należało, iż strona powodowa skutecznie zmieniła powództwo w zakresie podstawy faktycznej (art. 193§1 i 2 kpc), do której to zmiany odniósł się zresztą pełnomocnik strony pozwanej. Zmieniając powództwo strona powodowa wskazała nową jego podstawę faktyczną obok dotychczasowej, skoro użyła sformułowania, iż odpowiedzialność strony pozwanej upatruje przede wszystkim, a nie wyłącznie w ww okolicznościach. Wobec powyższego należało rozważyć, czy w sprawie zachodzą przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa wskazane w art.
417§1 kc. Początkowo strona powodowa odpowiedzialność strony pozwanej wywodziła z faktu, iż sprawa z jej wniosku z dnia 29.07.2011r. nie została załatwiona w terminie, a zatem iż doszło do przewlekłości postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu niezasadnie powołała się przy tym na art. 417§1 kc. Przepisy art.
- 3 kc regulują bowiem szczególne postacie bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, ograniczając tym samym odpowiedzialność określoną w art. 417 kc przez to, że wprowadzają one kwalifikowany sposób stwierdzenia bezprawności w przypadku określonych rodzajów aktów władczych. Skoro strona powodowa nie łączyła powstania szkody z wydaniem decyzji administracyjnej, lecz z uchybieniem terminu do załatwienia sprawy, określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, to w sprawie zastosowanie miał art.
Przepis art. 417 kc. i przepis art.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25.05.2011r, II CSK 570/10, Lex nr 738076, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20.01.2011r, I CSK 200/10, Lex nr 738076, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 3.04.2013r, I ACa 206/13, Lex nr 1314834, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 6.09.2012r, I ACa 724/12, Lex nr 1223203). Przesłanką odpowiedzialności na podstawie art.
kc, a zatem wyrządzenia szkody na skutek przewlekłości postępowania, jest skonkretyzowany obowiązek podjęcia przez organ sądowy lub administracyjny określonych działań władczych o charakterze indywidualnym. W niniejszej sprawie obowiązek ten wynikał z art. 12 ust. 6 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w myśl którego należność za wyłączenie z produkcji gruntów rolnych oraz gruntów leśnych pomniejsza się o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych, stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Niewątpliwie na stronie pozwanej spoczywał zatem obowiązek wydania decyzji administracyjnej. Jednak jej odpowiedzialność na podstawie art.
kc uzależniona była od stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a zatem uzyskanie prejudykatu, możliwe jest poprzez wniesienie skargi na bezczynność, określonej w art. 3§2 pkt 8 p.p.s.a. bądź wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 37 kpa, wówczas postanowienie organu wyższego stopnia stanowi prejudykat w rozumieniu art.
Należy podkreślić, że sąd powszechny nie ma uprawnień do czynienia samodzielnych ustaleń w tej kwestii (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 3.04.2013r, I ACa 206/13, Lex nr 1314834, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 6.09.2012r, I ACa 724/12, Lex nr 1223203). Zgodnie z art. 35§1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Strona powodowa wniosła w dniu 13.09.2011r. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 37 kpa. Pismo Zastępcy Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 26.10.2011r. uznać należy za postanowieniem, w którym rozstrzygnięto powyższe zażalenie. Wskazano w nim, że miało miejsce niezałatwienie sprawy w terminie. Nie stwierdzono przy tym rażącego naruszenia prawa. Postanowienie to odnosi się jednak do okresu od złożenia wniosku z dnia 29.07.2011r. do złożenia zażalenia z dnia 26.10.2011r. Nie wskazano w nim, iż niezasadne było zlecenie sporządzenia operatu szacunkowego w toku postępowania administracyjnego pomimo złożenia operatu wraz z ww wnioskiem. Zdaniem Sądu stwierdzenie przewlekłości postępowania administracyjnego dotyczyło tylko tego etapu postępowania, a zatem sąd powszechny nie jest władny do badania, czy postępowanie administracyjne po dniu 26.10.2011r. prowadzone było przewlekle. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby bowiem do samodzielnego dokonywania przez sąd cywilny ustaleń co do prawidłowości czynności podejmowanych przez organ administracyjny po tej dacie, w tym zasadności prowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego. Zgodnie z art. 35§2 kpa niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane alb znane organowi z urzędu bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Skoro prejudykat odnosi się do okresu od dnia 29.07.2011r. do dnia 26.10.2011r, to należałoby rozważyć, czy organ administracyjny mógłby wydać decyzję w niniejszej sprawie niezwłocznie na podstawie przedłożonego przez stronę powodową operatu szacunkowego. Organ wyższego stopnia nie stwierdził, iż niezasadne było podjęcie czynności zmierzających do zlecenia rzeczoznawcy majątkowemu wykonania operatu szacunkowego. Zasadniczym dowodem w postępowaniu o pomniejszenie należności z tytułu wyłączenia gruntu leśnego z produkcji jest właśnie operat szacunkowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych wskazuje się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o której stanowi art. 84 kpa. Ocena jego wiarygodności i mocy dowodowej należy do organu administracyjnego. W niniejszej sprawie zaś po zapoznaniu się z operatem dołączonym do pisma strony powodowej z dnia 29.07.2011r. pracownicy Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. stwierdzili, iż dotyczy on znacznie większej powierzchni niż wynikająca z decyzji z dnia 11 maja 2011r, wskazuje wartość gruntu w innej dacie niż wymagana, a nadto, że do porównania przyjęto w nim nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, co był niezgodne z dotychczasowo stosowaną praktyką. Dokonali oni zatem oceny, że operat ten nie może stanowić podstawy ustalenia wartości gruntu leśnego. Takie stanowisko było zasadne, skoro następnie w opinii nr (...) z dnia 10.04.2012r. Stowarzyszenie (...) we W. dokonało oceny prawidłowości sporządzenia tegoż operatu szacunkowego, wykonanego przez rzeczoznawców majątkowych K. Ż. i T. S., uznając go za nieprawidłowy. Operat ten bowiem sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tej sytuacji nawet jeśliby niezwłocznie zlecono sporządzenie operatu rzeczoznawcy majątkowemu E. R., to i tak niemożliwe byłoby zakończenie postępowania administracyjnego w terminie do dnia 13 września 2011r, tj. do dnia wniesienia zażalenia przez stronę powodową. Rzeczoznawca majątkowy sporządziłaby bowiem operat o treści takiej, jak operat z dnia (...) Strona powodowa zaś wniosłaby zarzuty do tak sporządzonego operatu i po ustosunkowaniu się przez biegłą do nich i tak zachodziłaby konieczność skierowania operatu do oceny przez stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych. Jeśliby nawet taką ocenę dokonano, to z opinii tej wynikałoby, iż operat ten nie może być podstawą ustalenia wartości gruntów leśnych. Konieczne byłoby zatem zlecenie wykonania nowego operatu rzeczoznawcy majątkowemu. W tych okolicznościach niemożliwe byłoby więc zakończenie sprawy w terminie wskazanym w kpa. Nie można zatem przyjąć, iż przewlekłość postępowania administracyjnego na tym jego etapie prowadziła do powstania szkody wskazanej w pozwie. Odnośnie dalszych czynności podejmowanych w toku postępowania dowodowego, to strona powodowa nie uzyskała prejudykatu, na podstawie którego sąd powszechny mógłby uznać, iż postępowanie to było przewlekłe. Przewlekłość postępowania administracyjnego zachodziłaby zaś w sytuacji, gdyby organ administracji prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, to jest podejmowałby czynności w dużym odstępie czasu lub wykonywał czynności pozorne, zbędne, powodujące, że formalnie nie był bezczynny. Należy dodatkowo wskazać, iż strona powodowa już po zawiadomieniu o wyłączeniu z produkcji gruntu leśnego, następnie w piśmie z dnia 26.10.2011r. złożyła wniosek o rezygnację w części z uzyskanego prawa do wyłączenia tego gruntu z produkcji. Wniosek ten spowodował konieczność wyjaśnienia, czy rzeczywiście dokonano wyłączenia. W dniu 28.10.2011r. pracownicy Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W. przeprowadzili zatem wizję na tym gruncie i stwierdzili, że drzewostan na ww działce został wycięty. Wobec czego decyzją z dnia 16.12.2011r. odmówiono potwierdzenia rezygnacji w części z uzyskanego przez stronę powodową prawa do wyłączenia z produkcji gruntów leśnych. Jak wskazano na rozprawie dnia 20.10.2014r. pełnomocnik strony powodowej dokonał zmiany powództwa, wskazując, że ,,podstaw odpowiedzialności pozwanego w niniejszej sprawie powód upatruje przede wszystkim w fakcie prowadzeniu przeciwko niemu egzekucji administracyjnej i w fakcie wyegzekwowania sum pieniężnych, które następnie okazały się nienależne". W ostatecznej decyzji z dnia 11.05.2011r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych we W., zezwalając stronie powodowej na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, ustalił należność z tytułu trwałego wyłączenia na kwotę 991.182,78 zł i wskazał, że kwota ta powinna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, niezależnie od tego, czy dojdzie do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Strona powodowa nie wniosła odwołania od tej decyzji. Bezprzedmiotowy jest zatem zarzut, iż nieprawidłowe było ustalenie już w decyzji o wyłączeniu gruntu leśnego z produkcji ww należności. Jeśliby bowiem strona powodowa wskazywała, iż szkoda wyrządzona została przez wydanie tej ostatecznej decyzji, w której - jej zdaniem - przedwcześnie ustalono należność za wyłączenie, to w myśl art. 417
kc nie określa odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wykonaniem orzeczeń lub decyzji w sposób sprzeczny z prawem. Wówczas powinien znaleźć zastosowanie art. 417 kc (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 14.02.2013r, I ACa 872/12, Lex nr 1298873). Jednak strona powodowa nie wywodzi odpowiedzialności Skarbu Państwa z nieprawidłowo podejmowanych czynności egzekucyjnych, lecz z samego faktu wszczęcia tego postępowania. Należy wskazać przy tym, że strona powodowa pismem z dnia 26.10.2011r. wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednak postanowieniem z dnia 27.10.2011r. Naczelnik Urzędu Skarbowego K. - P. odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych i powołując się na przepis art. 35§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Strona powodowa wskazała, że odpowiedzialność deliktową pozwanego wiąże nie tyle z decyzją z dnia 11.05.2011r, co z prowadzeniem przedwczesnej i niepotrzebnej egzekucji. Nie można jednak uznać, iż postępowanie egzekucyjne było przedwczesne. Administracyjny tytuł wykonawczy jest dokumentem urzędowym. Nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kpa. W niniejszej sprawie tytuł ten wystawiono jednak w dniu 12.10.2011r, kiedy decyzja z dnia 11.05.2011r. była ostateczna, po doręczeniu stronie powodowej w dniu 16.08.2011r. upomnienia do uiszczenia należności. Zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie bada z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej i nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W sprawie nie spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 56 ww ustawy, uzasadniające zawieszenie postępowania egzekucyjnego, ani przesłanki jego umorzenia powołane w art. 59 tej ustawy. Skoro należność wynikała z ostatecznej decyzji, była wymagalna i jej egzekucja nie była bezprawna. Kwota ta w tym czasie była zatem należna, skoro do jej pomniejszenia doszło dopiero decyzją z dnia 11.06.2012r. Jak ustalono w odpowiedzi na upomnienie strona powodowa zwróciła się Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o odroczenie terminu płatności kwoty 991.182,78zł. Wskazała na fakt wszczęcia postępowania w sprawie pomniejszenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji leśnej gruntu oraz podała, że wartość tego gruntu znacznie przekracza kwotę należności. Jednak – na co powołała się strona pozwana - ustawa z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przesuwania terminów płatności wynikających z wydawanych decyzji. Brak było zatem podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku strony powodowej. Strona powodowa, wyłączając grunty leśne z produkcji, znała treść decyzji z dnia 11.05.2011r. Miała zatem świadomość, w jakim terminie i w jakiej wysokości należność jest zobowiązana z tego tytułu uiścić. W chwili wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego nie było wiadome przy tym, o jaką kwotę należność ta zostanie pomniejszona. Należy mieć na względzie, iż przyjmowane wówczas przez organ administracyjny jako zasadne stanowisko odnośnie pomniejszania ww należności nie można uznać za oczywiście bezzasadne, skoro w później wydanej opinii prawnej z dnia 10 lutego 2012r. prof. zw. dr hab W. R., dokonując wykładni art. 12 ust. 6 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdził, że przy pomniejszaniu należności o wartość gruntu do pomniejszania należy przyjmować wartość gruntu leśnego, a nie wartość gruntu o zmienionym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniu. Strona pozwana dysponowała także ocenami prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych, określających wartość prawa własności gruntów dla potrzeb pomniejszenia powyższej należności dokonanych przez Komisję Opiniowania Wycen Stowarzyszenia (...) we W., w których to ocenach przyjmowano, że należność ta podlega pomniejszeniu o wartość gruntu leśnego, a nie o wartość gruntu wynikającą z jego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazywano - co istotne - na takie właśnie stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek (...) we W. w uzasadnieniu wyroku z dnia 10.04.2002r. (sygn. akt II SA/Wr 1529/99). Mając powyższe na względzie na podstawie powołanych przepisów Sąd oddalił powództwo. O kosztach procesu rozstrzygnięto na podstawie art. 98 kpc. Zasądzona kwota 3600zł kosztów procesu, obejmuje koszty wynagrodzenia pełnomocnika procesowego.
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.