Ts 19/14

477/5/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 22 października 2014 r. Sygn. akt Ts 19/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodnicząca Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Stanisław Rymar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Ośrodka Hodowli Zarodowej „Garzyn” Sp. z o.o., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 22 stycznia 2014 r. Ośrodek Hodowli Zarodowej „Garzyn” Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.; dalej: rozporządzenie) – w zakresie, w jakim, będąc przepisem rangi podustawowej, przekazuje wojewodom i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencje do rozstrzygnięcia tego, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret PKWN), i tym samym pozbawia skarżącą prawa własności – jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; a ponadto – w zakresie, „w jakim przekazuje kompetencje do wykonywania zadań z zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości organom administracji publicznej (wojewodom i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi) i powoduje wkraczanie władzy wykonawczej w kompetencje zastrzeżone dla władzy sądowniczej oraz stwarza niebezpieczeństwo potencjalnie sprzecznych wzajemnie rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych” – jest niezgodny z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 175 Konstytucji. Skarżąca wystąpiła także o stwierdzenie, że § 5 rozporządzenia – „poprzez przyznanie wojewodom i Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi kompetencji do rozstrzygania tego, czy dana nieruchomość podpada pod działanie (…) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (…) [,] w następstwie czego zapewnia sądową kontrolę tych decyzji sądom administracyjnym” – jest niezgodny z art. 184 Konstytucji. Poza tym – na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) – skarżąca wystąpiła o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 12 maja 2005 r. (znak: RR.Le-15.7718/12/04). Postanowieniem z 1 marca 2010 r. (P 107/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 27) Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zadanego w związku z inną rozpatrywaną skargą), „czy § 5 ust. 1 rozporządzenia (…) w zakresie, w jakim na jego mocy orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskich pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (…) przekazano do kompetencji organu administracji publicznej, jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji”. Podstawą rozstrzygnięcia Trybunału była utrata mocy obowiązującej rozporządzenia. Jak orzekł Trybunał, „[p]rawodawca określił zakres czasowy obowiązywania rozporządzenia w sposób dorozumiany: mogło ono obowiązywać wyłącznie w celu wykonania dekretu, a zatem również wyłącznie w okresie, w którym przeprowadzona była reforma rolna (…), w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 k.p.c. Zakwestionowany przepis rozporządzenia z 1945 r. nie ma mocy obowiązującej, a w związku z tym nie stanowi szczegółowej regulacji, o jakiej mowa w art. 2 § 3 k.p.c., na podstawie której orzekanie w przedmiocie podpadania nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej mogłoby zostać przekazane organom administracji publicznej”. Zdaniem skarżącej § 5 ust. 1 rozporządzenia może być przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej, ponieważ został zastosowany w jej sprawie i był podstawą ostatecznego orzeczenia. Skarżąca stwierdziła, że zakwestionowany przepis rozporządzenia, który in casu pozbawił ją własności, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wbrew bowiem konstytucyjnym przesłankom wywłaszczenie zostało przeprowadzone na podstawie normy rozporządzenia, a nie ustawy. Jej zdaniem przepis ten narusza również art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 175 Konstytucji, ponieważ stwarza niebezpieczeństwo dokonywania wzajemnie sprzecznych rozstrzygnięć sądowych lub administracyjnych. Skarżąca, wskazawszy na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10) – zgodnie z którą „[p]aragraf 5 rozporządzenia (…) może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (…)” – zarzuciła, że orzeczenia organów administracji publicznej i sądów administracyjnych mogą kolidować z orzeczeniami sądów powszechnych w tej samej sprawie. Według skarżącej ponieważ zakwestionowany przepis powierza sądom administracyjnym kontrolę rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, więc jest niezgodny także z art. 184 Konstytucji. Postanowieniem z 25 czerwca 2014 r. (doręczonym pełnomocnikowi 1 lipca 2014 r.) Trybunał odmówił nadania analizowanej skardze dalszego biegu, uznawszy, że skarżąca nie wskazała naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia. Jak stwierdził Trybunał, wskazane przez skarżącą – jako podstawa skargi – art. 10, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 173, art. 175 oraz art. 184 Konstytucji nie są źródłem wolności lub praw podmiotowych, w związku z tym nie mogą być wzorcami kontroli analizowanej skargi konstytucyjnej. W zażaleniu z 8 lipca 2014 r. skarżąca zakwestionowała postanowienie w całości. Zarzuciła w nim Trybunałowi, po pierwsze, „sprzeczność istotnych ustaleń (…) z materiałem dowodowym skargi, polegającą na przyjęciu, że (…) nie wskazała [ona] naruszonych praw, a w konsekwencji nie określiła sposobu ich naruszenia, w sytuacji gdy w treści skargi konstytucyjnej wyraźnie wskaza[ła] naruszone prawa i wolności”; po drugie, naruszenie art. 79 w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że art. 21 ust. 2 Konstytucji może być przywoływany w sprawach skargowych wyłącznie jako tzw. wzorzec związkowy – przede wszystkim w związku z art. 64 Konstytucji; po trzecie, naruszenie art. 79 ust. 1 w związku z art. 10 w związku z art. 173 w związku z art. 175 oraz art. 184 Konstytucji przez błędne przyjęcie, że postanowienia te wyrażają zasady ustrojowe i dlatego nie mogą być wzorcami kontroli w analizowanej sprawie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 36 ust. 4 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6-7 i w związku z art. 49 ustawy o TK), podczas którego przede wszystkim bada, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje w szczególności te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. Trybunał stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zażaleniu nie podważają podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
3. Postanowieniem z 25 czerwca 2014 r. Trybunał odmówił nadania analizowanej skardze dalszego biegu, ustaliwszy, że nie spełnia ona podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Jak stwierdził Trybunał, wskazane – jako podstawa skargi – postanowienia Konstytucji nie są źródłem wolności lub praw przysługujących skarżącej.
4. W złożonym środku odwoławczym skarżąca twierdzi, że w orzecznictwie Trybunału ukształtowały się dwa przeciwstawne stanowiska dotyczące charakteru art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skarżąca przytacza liczne przykłady orzeczeń Trybunału, które mają przemawiać za stanowiskiem, zgodnie z którym art. 21 ust. 2 Konstytucji można przyjąć za wzorzec kontroli przepisu kwestionowanego w skardze konstytucyjnej. 4.
5. Odwołanie się do tych orzeczeń jest w dużej mierze nietrafne. Skarżąca wskazuje bowiem przede wszystkim na wyroki, które Trybunał wydał na podstawie wniosków i pytań prawnych, a nie na podstawie skargi konstytucyjnej. 4.
6. Podstawy odmowy nadania skardze dalszego biegu nie podważa także przywołanie przez skarżącą wyroku z 21 maja 2001 r. (SK 15/00, OTK ZU nr 4, poz. 85). Trybunał zwraca uwagę, po pierwsze na to, że wskazane orzeczenie odnosi się tylko do ustępu pierwszego tej normy Konstytucyjnej, a nie – tak jak w sprawie, w związku z którą skarżąca wniosła skargę konstytucyjną – do drugiego. Poza tym przedstawiona w tym wyroku teza, że „regulacja art. 64 Konstytucji w pewnych kierunkach powtarza, w innych uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21 Konstytucji” wcale nie przesądza o tym, że art. 21 ust. 2 Konstytucji jest źródłem praw podmiotowych jednostki, a zatem może być samodzielną podstawą skargi konstytucyjnej. Trzeba zauważyć, że w wyroku z 28 października 2010 r. (SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83) Trybunał orzekł, iż „[w]zorcem kontroli w ramach niniejszego postępowania nie może być (…) art. 21 Konstytucji, zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2). Przepis ten w ust. 1 ustanawia zasadę ustrojową, która zasadniczo (…) nie może być wzorcem kontroli w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną. Z kolei ust. 2 tego przepisu statuuje warunki legalności wywłaszczenia stanowiącego formę odjęcia prawa własności”. 4.
7. W postanowieniu z 25 czerwca 2014 r. Trybunał prawidłowo zatem stwierdził, że art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wyraża wolności lub prawa, chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej. W związku z tym zasadnie uznał, że zarzutów jego naruszenia nie można łączyć z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
8. W odniesieniu do pozostałych – wskazanych jako wzorce kontroli – postanowień Konstytucji skarżąca twierdzi, że były one już podstawą orzekania w sprawie pytania prawnego, zakończonej wyrokiem z 19 października 2010 r. (P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Jej zdaniem nie ma zatem przeszkód, by postanowienia te mogły być wzorcami kontroli także w analizowanej sprawie. Skarżąca nie uwzględnia jednak tego, że wszczęcie postępowania przed Trybunałem na podstawie pytania prawnego nie jest uzależnione od spełnienia przez sąd warunków wskazanych w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Przesłanki rozpoznania tego środka prawnego ustrojodawca określił w art. 193 Konstytucji. Skarżąca nie zauważa przy tym, że rolą skargi konstytucyjnej jest m.in. ochrona wolności i praw jednostki, pytanie prawne służy zaś kontroli konstytucyjności, która ma rozstrzygnąć wątpliwości konstytucyjne nasuwające się przy sądowym stosowaniu prawa oraz usuwaniu norm niekonstytucyjnych (zob. wyrok TK z 12 maja 2011 r., P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33).
9. Niezależnie od powyższego skarżąca twierdzi, że art. 10 w związku z art. 173 i w związku art. 175 oraz art. 184 Konstytucji statuują „prawo każdego obywatela czy innego podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi konstytucyjnej do tego, aby sprawy należące do spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości były rozpoznawane przez sądy państwowe. Skarżąca nie bierze zatem pod uwagę tego, że to prawo jest już zagwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji. Jak orzekł Trybunał w wyroku z 2 października 2013 r., na prawo wyrażone w tej normie konstytucyjnej składa się „prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia postępowania przed sądem; prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej – zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; prawo do wyroku sądowego (tj. prawo uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w rozsądnym terminie) oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu, doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (tak TK w wyrokach z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108 oraz 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113, s. 1186-1187). Analizowany przepis obejmuje zatem prawo do sądu w ujęciu formalnym (dostępność drogi sądowej w ogóle) i materialnym (możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej)” (SK 10/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 96). Wziąwszy pod uwagę to, że zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, Trybunał Konstytucyjny –na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 7 ustawy o TK – postanowił jak w sentencji. Nieuwzględnienie zażalenia kończy postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, co tym samym czyni bezprzedmiotowym wydanie postanowienia tymczasowego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o TK. Postanowienie to może bowiem być wydane wyłącznie w czasie trwania postępowania zainicjowanego złożeniem skargi konstytucyjnej.